narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.



ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Статья 130

Сообщений 1 страница 20 из 32

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 8. Местное самоуправление
Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Глава 8. Местное самоуправление

В этой главе конкретизированы положения статьи 12 главы 1 Конституции РФ об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти. В соответствии с Конституцией РФ народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России не только признается право населения, местных сообществ на самоуправление, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами, как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления остается одним из важнейших направлений развития современной российской государственности. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Статья 130

1. Конституция в статье 130 определяет, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, методы осуществления. Так, указывается, что право на самоуправление принадлежит поселенческой социальной общности, проживающей на территории муниципального образования, что соответствует конституционному понятию "население" (часть 1 статьи 130). Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 1 констатирует: местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

2. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 2 раскрывает понятие вопросов местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

3. Согласно Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно осуществляет пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью, которая составляет экономическую основу местного самоуправления. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

4. Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Она проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов РФ, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 17) запрещает подчиненность одного муниципального образования другому. Аналогичным образом складываются и взаимоотношения между органами самоуправления этих муниципальных образований. Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, таки через органы местного самоуправления.

5. Часть 2 статьи 130 предусматривает в качестве одной из возможных моделей прямого волеизъявления граждан проведение местного референдума. Общие вопросы местного референдума отражены в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В то же время ни Конституция, ни Закон не устанавливают порядка проведения местного референдума. В Законе сказано, что порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

6. Еще одной формой прямого волеизъявления граждан, которая предусматривается в качестве одного из возможных путей местного самоуправления в РФ, являются общие собрания (сходы). В то же время в Основном Законе термин "собрание (сход)" отсутствует, свое воплощение и развитие он получает только в нормах законодательства РФ. Собрания (сходы) граждан следует разделять по значимости принимаемых решений в зависимости от того, на каком территориальном уровне собрание (сход) проводится: в пределах всего муниципального образования или его части. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан, и подлежит обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

7. В соответствии с законодательством к формам непосредственной демократии относятся помимо местных референдумов и сходов также муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления и конференции граждан. Этот перечень не является исключительным, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

8. Муниципальные выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ и гарантируют проведение муниципальных выборов.

9. В соответствии с уставом муниципального образования граждане имеют право на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

10. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы (к должностным лицам) местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Федеральным законом, законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

11. Конференции граждан - это элемент системы территориального общественного управления. Конференции граждан созываются органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости.

12. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

13. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. На публичные слушания должны выноситься: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

0

3

Статья 130

1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное назначение - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В этой характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 3 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46), в том числе посредством конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374).

Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления - "вопросы местного значения", представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 п. 1 ст. 2 указанного Закона от 6 октября 2003 г.). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Упомянутый ФЗ устанавливает самостоятельные перечни вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования: поселения, муниципального района, городского округа (ст. 14-16). Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 18). Названный ФЗ отдельно выделяет вопросы местного значения межпоселенческого характера, под которыми понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с данным Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (абз. 11 п. 1 ст. 2).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов ФЗ от 6 октября 2003 г. наделяет соответствующими полномочиями: принимать устав муниципального образования, издавать муниципальные правовые акты; создавать муниципальные предприятия и учреждения, устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), обеспечивать подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата и в других случаях, принимать и организовывать выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, учреждать печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, осуществлять международные и внешнеэкономические связи и иные полномочия в соответствии с названным ФЗ и уставами муниципальных образований.

Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции, подчеркивает Конституционный Суд, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 78; от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).

Расходы на решение вопросов местного значения финансируются исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ от 31 июля 1998 г.).

Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции).

Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 209, ч. 1 ст. 215 части первой ГК РФ). При этом в собственности данных образований может находиться имущество, предназначенное для: решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п. 1 ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также иное имущество, состав которого различается в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).

Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относятся к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют эти правомочия от имени муниципального образования. Названные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки с этим имуществом.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом данные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 113-115, 120, 125, 215 ГК.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В муниципальную собственность могут быть переданы объекты федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 215 ГК).

Конституционный Суд, касаясь вопросов муниципальной собственности, определил:

- конституционные полномочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П//СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603);

- федеральный закон не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (Определение от 15 июня 1999 г. N 64-О//СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169);

- из положений Конституции (ст. 8, 34, 35, 55 (ч. 3), 130, 132 и 133) о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Федерации и муниципальных образований могут быть ограничены лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление от 22 ноября 2000 г. N 14-П//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861);

- возложение обязанности на органы местного самоуправления по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы (равно как и судей, прокуроров, следователей, сотрудников милиции) жилой площадью предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникших при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления (определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; от 12 мая 2003 г. N 167-О; от 8 июля 2004 г. N 303-О//ВКС РФ. 2005. N 1; от 15 февраля 2005 г. N 58-О);

- перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в соответствии с федеральным законом не может рассматриваться как исчерпывающий (Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О//ВКС РФ. 2007. N 2);

- безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Федерации предполагает согласованные действия всех собственников. Во всяком случае, необходимо волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу, и органы государственной власти не могут действовать в одностороннем порядке (Определение от 7 декабря 2006 г. N 542-О//СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260).

Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется (см. комм. к ст. 12). Данное положение Конституции согласуется с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., в которой сказано: органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (п. 2 ст. 4).

2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция ставит референдум. Местный референдум, согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253), определяется как форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме; данный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (п. 53, 54 ст. 2). Этим же ФЗ устанавливаются общие правила, касающиеся данного референдума (ст. 3-6, 12-15 и др.), согласно которым:

- гражданин участвует в референдуме свободно и добровольно, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;

- на референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения; законами и уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум; вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, противоречить законодательству; вопросы референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась множественность толкования, т.е. на него можно дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Иные ограничения для вопросов, выносимых на референдум, не допускаются;

- референдум не назначается и не проводится в условиях военного и чрезвычайного положения. Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится (но не свыше двух лет со дня официального опубликования результатов референдума). Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесена на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу;

- голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении референдума подлежит опубликованию не менее чем за 45 дней до дня голосования; переносы голосования допустимы не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования.

ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) дополняет общие положения о местном референдуме, определяя инициаторов референдума (ими могут быть граждане, их объединения и представительный орган муниципального образования), условия назначения референдума по инициативе граждан, обязанности представительного органа по организации и проведению референдума, юридическое значение принятого на референдуме решения и возможности его судебного обжалования.

Рассматривая референдум как важный институт в системе местного самоуправления, нужно иметь в виду, что он не может выступать в качестве альтернативы представительным органам и им не следует злоупотреблять для подрыва их легитимности; референдум не должен использоваться в обход принципа верховенства права. Подобные положения фиксируются в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г., а также находят отражение в Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 2007 г. N 3-П (СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741).

Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию.

Конституция закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комм. к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 1), а также в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 20, 58) и ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), действующим в субъектах Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование. Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки для демократической однородности выборов, в том числе в системе местного самоуправления. При этом, согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции, названные федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы упомянутых федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправление (Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532).

Законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. При этом под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан.

Рассматриваемая часть статьи предусматривает, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К таковым ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит:

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 24). Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос в ряде своих постановлений (от 24 декабря 1996 г. N 21-П//СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348; от 10 июня 1998 г. N 17-П//СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374), сформировал следующие правовые позиции: отзыв не должен искажать смысл выборов; недопустима облегченная процедура отзыва, должны устанавливаться гарантии от злоупотребления ею; за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым избираемое лицо было избрано; защита прав отзываемого лица должна состоять не только в возможности быть восстановленным в должности, но и в возмещении причиненного вреда;

- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 3-6 ст. 24);

- сход граждан (ст. 25);

- правотворческую инициативу граждан (ст. 26);

- территориальное общественное самоуправление (ст. 27);

- публичные слушания (ст. 28);

- собрание граждан (ст. 29);

- конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30);

- опрос граждан (ст. 31);

- обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060);

- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33). Они допускаются при условии, что соответствующие формы не противоречат Конституции, законодательству и основаны на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать непосредственному осуществлению населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется гражданами через соответствующие органы местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз. 12 п. 1 ст. 2 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Именно через них главным образом реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления. Согласно Конституции, такие органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем закон может наделить их отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции). При этом, как определила Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям (п. 5 ст. 4).

ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления к органам местного самоуправления относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования (п. 1 ст. 34). Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением отдельных случаев, связанных с малочисленностью данного поселения (п. 2 ст. 34), что, несомненно, ограничивает местное творчество при выборе моделей организации муниципальной власти.

Порядок формирования, полномочия, сроки полномочий, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Наименования представительных и иных обязательных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституционный Суд в ряде своих решений затрагивал вопросы, связанные с характеристикой тех или иных сторон органов местного самоуправления. В частности, он обращал внимание на следующее:

- понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение от 26 сентября 1996 г. N 92-О);

- государственная, как и муниципальная, служба в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости ее совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (Определение от 14 января 1999 г. N 23-О//ВКС РФ, 1999. N 2);

- федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и об увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих (Определение от 8 февраля 2001 г. N 45-О);

- местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией (Определение от 21 февраля 2002 г. N 26-О//ВКС РФ. 2002. N 4).

На дальнейшее развитие института местного самоуправления, совершенствование законодательства о нем обращалось особое внимание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. В Послании указывается, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов; наделение этих органов столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей - правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо, хотя их право выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Это положение закона должно стать действенным.

0

4

Статья 130

1. Пункт первый комментируемой статьи, развивая нормы ст. 3, 12 Конституции о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, содержит понятие местного самоуправления и его основную цель - обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 10 июня 2008 г.)*(701), законами субъектов Федерации осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения с учетом статуса муниципальных образований разграничены указанным Федеральным законом на вопросы местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16).

При этом органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

2. В муниципальном образовании прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся, прежде всего, депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением.

Примером опосредованного представительства являются главы муниципальных образований, главы администраций муниципальных образований, избранные либо назначенные представительными органами; органы местной администрации, сформированные главами муниципальных образований, главами администраций муниципальных образований; муниципальные избирательные комиссии, члены с решающим голосом которых назначены представительными органами.

Нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(702) регулируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих*(703).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", помимо обязательного, согласно Федеральному закону от 1995 г.*(704), представительного органа местного самоуправления, в структуре органов местного самоуправления предусматривается (ст. 34) глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Народ, обладая всей полнотой власти, при формировании представительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им ежедневное осуществление властных функций в законом установленных рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает надежные механизмы, при помощи которых может высказать, исходя из собственного понимания своих интересов, мнение относительно целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.

Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают населению муниципальных образований реальную самостоятельность при принятии им решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления расширен*(705).

К другим формам прямого волеизъявления граждан, помимо выборов и референдума, законодатель отнес:

отзыв населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (консультативный референдум);

сходы, собрания, конференции граждан, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, обращения граждан.

Законом предусмотрены другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законам субъектов Российской Федерации. К этой группе форм непосредственной демократии можно отнести следующие формы непосредственного народовластия, используемые в субъектах Российской Федерации: наказы избирателей, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, народное обсуждение проектов нормативных правовых актов, собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные не противоречащие законодательству формы прямого волеизъявления.

Муниципальная власть - самостоятельный уровень публичной власти. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ Конституционный Суд РФ распространяет понятие публичной власти не только на государственную власть, но и на местное самоуправление: "в соответствии со ст. 130 (часть 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная... власть осуществляется..." (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П*(706)); "...организация публичной власти на местах, вне зависимости от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти..." (п. 4 мотивировочной части определения Конституционного Суда от 11 июня 1999 г. N 105-О*(707).

0

5

Глава 8. Местное самоуправление

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
см. также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ

                               Статья 130

     1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.
     2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления.

Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см.
Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления см. Федеральный закон от
26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

     Комментарий к статье 130

     1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении
как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе конституционного
строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное
назначение обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
     В этой сущностной функциональной характеристике местного самоуправления
обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного
самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей
территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного
самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям
(см. ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506). Указанное
право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией:
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в
референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные
и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться
с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно
затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру
органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу
изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать
право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке
(ст. 46). Прецедент последнего был создан определениями Верховного Суда Российской
Федерации от 1 марта 1995 г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который
поддержал решения Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального
отделения "Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской
области, нарушающие права местного самоуправления, в частности право самостоятельно
формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами.
     Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления
- "вопросы местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные
к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации
(ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное строительство
и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование
(ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка
и др. (ст. 131, 132). Подробнее об этом сказано в упомянутом Федеральном законе,
где названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что
"муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации,
а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других
муниципальных образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6).
     Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением
населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой
собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности
(ч. 2 ст. 8 Конституции).
     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность
муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее
состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления,
а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки
и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые
помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры
и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
     Субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных
образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации,
необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением
полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,
а также между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому поводу,
разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
     Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью.
Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника
в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных
образований, это право может быть реализовано населением непосредственно.
     В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать
объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование
физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном
порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности,
иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых
или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать
условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
     Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок
и условия ее приватизации определяются непосредственно населением или представительными
органами местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной
собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
     Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом Российской
Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения
и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся
в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом
(ч. 3 ст. 212).
     Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта
местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы
конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131,
ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна
от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования
местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное
правовое выражение и гарантируется (см. комментарий к ст. 12).

     2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм
функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы
прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция
ставит референдум. Он, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", определяется как голосование
по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 1). Этим же Законом устанавливаются
общие правила, касающиеся местного референдума (ч. 1 ст. 8, 22, 44, 52, 57),
в том числе закрепляется, что:
     - решение о его проведении принимается представительным органом местного
самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии
с уставом муниципального образования. В случае, если в муниципальном образовании
представительный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум
может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления)
по требованию граждан в количестве не менее 5% числа избирателей муниципального
образования;
     - в нем имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории
муниципального образования, обладающие избирательным правом, причем только
непосредственно и на добровольной основе;
     - голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан
не допускается;
     - решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении
какими-либо органами государственной власти, государственными должностными
лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется
издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью
компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном
референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию
(обнародованию);
     - решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан в пределах полномочий
местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми расположенными на
территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления
и гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет
ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы
в суд.
     Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат
развитие в законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с ними,
в уставах муниципальных образований. В них, в частности, должны найти отражение
порядок назначения и проведения референдумов, принятия и изменения принятых
ими решений, виды референдумов и случаи, когда они обязательны, гарантии участия
в них граждан.
     Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996
г. по делу о проверке конституционности республиканского закона "О референдуме
в Республике Карелия" констатировал важность закона субъекта федерации, определяющего
механизм реализации права граждан на местный референдум, но одновременно подчеркнул,
что осуществление данного права не может ставиться в зависимость от условий,
не имеющих отношения к гражданину, ибо подобное приводит к нарушению его непосредственно
действующего конституционного права на участие в местном референдуме.
     Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных
выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе
представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им
необходимую демократическую легитимацию.
     Конституция Российской Федерации закрепляет право избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются
этих прав (см. комментарии к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), который распространяется
в том числе на выборы органов местного самоуправления (ст. 1). Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" определяет, что муниципальные выборы осуществляются на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении
установленных законом избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 23). Федеральное
законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки демократической
однородности выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление.
     Субъекты Российской Федерации принимают законы о порядке проведения муниципальных
выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального образования. При
этом формулируемые в названных актах положения не могут противоречить Федеральному
закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации",
но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав
граждан (ст. 1).
     Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.
Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические,
финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению
и защищают избирательные права граждан.
     Именно с позиций гарантий местного самоуправления Конституционный Суд
Российской Федерации в постановлении от 30 мая 1996 г. по делу о проверке
конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями
от 22 апреля 1996 г. (Российская газета, 15 июня 1996 г.) пришел к выводу
о допустимости указания Федеральным законом сроков, в течение которых должны
быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления. При
этом данная мера ограничена переходным периодом и рассматривается как средство,
упорядочивающее процесс становления системы местного самоуправления и не допускающее
затягивания создания ее выборных органов; она не нарушает права органов государственной
власти субъектов федерации и муниципальных образований назначать конкретную
дату выборов, а лишь ставит реализацию указанного права в определенные временные
рамки.
     Рассматриваемая часть статьи исходит из того, что граждане осуществляют
местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К
таковым Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют
выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать
и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях,
если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует
закону субъекта Российской Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять
полномочия представительных органов местного самоуправления. В этом случае
они считаются правомочными при участии в них более половины жителей муниципального
образования, обладающих избирательным правом.
     Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения
его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
     Федеральный закон закрепляет право населения на правотворческую инициативу
в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом
муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что
население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов,
которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием
представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию
(обнародованию).
     Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем
индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления
и должностным лицам местного самоуправления. Федеральным законом установлено
(ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений
в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения
граждан законом может быть предусмотрена административная ответственность.
     Местное самоуправление осуществляется через собственные органы. Им присущ
ряд черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они
формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями
на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты;
являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования;
не входят в систему органов государственной власти.
     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления.
При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с
названным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных
образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного
самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст. 14).
     Одним из видов выборных органов является представительный орган местного
самоуправления. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным
законом и законами субъектов Российской Федерации.
     Ведущее положение этим органам придается выделением вопросов, находящихся
в их исключительном ведении. К числу таковых Федеральный закон относит: принятие
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных
уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета
о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
     Численный состав представительных органов местного самоуправления, сроки
полномочий депутатов, режим их работы (на постоянной или иной основе) и взаимоотношений
с избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие
вопросы организации и деятельности представительных органов определяются уставом
муниципального образования.
     В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования
может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного
должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления
на территории муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(ст. 16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его наименование)
избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования,
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в
порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного
значения в соответствии с уставом муниципального образования, а избранный
населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить
в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать
на его заседаниях. Закреплено, что глава муниципального образования подотчетен
непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления.
     Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности
иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также другие (помимо
представительных органов и выборных должностных лиц) органы местного самоуправления
(например, советы или комитеты микрорайонов, общин и т.п. ). Наименование
этих органов и должностных лиц, порядок формирования органов местного самоуправления,
компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации.

0

6

Глава 8. Местное самоуправление

     Комментарий к главе 8

     В этой главе конкретизированы положения ст. 12 гл. 1 об основах конституционного
строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому
во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института.
Вряд ли можно считать, что эта модель сразу будет реализована, но она достаточно
определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной
власти.
     Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция как
бы завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних
нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства<135>, положивший начало этим поискам.
При всем его несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке,
то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур
местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства на демократической
основе.
     Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР о местном самоуправлении
в РСФСР, принятый 6 июля 1991 г. <136>. Конкретизировав и развив многие идеи
союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт,
отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности
граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного
значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов
республик в ее составе. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные
Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы
представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов
сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами.
Таким образом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления
оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания
Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации,
перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни
управления.
     Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход
к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов
Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному
ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов
организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно
определялась организация местного самоуправления, включая функции постоянных
комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной
администрации и т. п.
     Глава 8 новой Конституции России ликвидирует все эти противоречия. Она
уточняет государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно
обогащая ее. Конституция сужает нормативное регулирование местного самоуправления.
Она в более общих формулах, чем прежняя Конституция, фиксирует основные параметры
местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно
вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления,
определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено
в данной главе. Надо полагать, последнее слово здесь за соответствующими законами
Российской Федерации.




Статья 130

     1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.
     2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления.

     Комментарий к статье 130

     В этой статье раскрывается смысл местного самоуправления, его назначение.
В ней нет определения понятия местного самоуправления, вместе с тем она называет
главные его признаки.
     Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть
местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение
этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или
приостанавливать их решение, если они приняты в рамках закона (см. комментарий
к ст. 12). Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение.
Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными
актами субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 132).
     Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной
собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий
и решений невозможна без имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную
сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел,
составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления
обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности,
во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного
состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как
таковой.
     В соответствии с Приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета Российской
Федерации о разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность от 27 декабря
1991 г. N 3020-1 <137> к числу объектов муниципальной собственности относятся
жилищный и нежилищный фонды, находящиеся в управлении исполнительных органов
местных Советов, жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтностроительные
предприятия, обслуживающие соответствующие объекты, предприятия розничной
торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения
в области здравоохранения, народного образования и др. Согласно указанному
постановлению оформление передачи этих объектов из государственной в муниципальную
собственность осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской
Федерации. Однако в соответствии с Указом Президента Российской Федерации
о гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации от 22 декабря 1993
г. <138> органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень
объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, в соответствии
с Приложением N 3 к указанному Постановлению.
     На основании действующих законов Российской Федерации органы местного
самоуправления вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности
объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду,
продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством
и актами органов местного самоуправления, изданными в пределах их компетенции,
передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности
другим органам местного самоуправления. В подготавливаемых новых федеральных
актах и актах субъектов Федерации о местном самоуправлении институт муниципальной
собственности получит дальнейшее развитие.
     Если в ч. 1 комментируемой статьи речь идет об основном содержании самоуправления,
то ч. 2 определяет важнейшие организационные формы самоуправления. Как, какими
способами оно осуществляется? Вот вопрос, на который здесь дается ответ.
     В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей, что единственным
источником власти Российской Федерации является народ, в ч. 1 данной статьи
местное самоуправление непосредственно связывается с возможностью самого населения
решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает трактовку местного
самоуправления от той, которая была в прежней Конституции Российской Федерации.
Там упор делался на органы местного самоуправления и их функции. Здесь же
подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектов самоуправления.
     Не случайно в ч. 2 комментируемой статьи на первое место в ряду форм
самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления.
Это не значит, что местное самоуправление осуществляется только или главным
образом в этих формах. В Конституции речь идет и о выборных и других органах
местного самоуправления. Но указание сначала форм прямого волеизъявления предполагает,
во-первых, расширение их применения, разнообразие их видов и, во-вторых, более
эффективное их использование, означающее прежде всего создание условий для
свободного выражения воли населения. Последнее особенно важно при выборах
органов самоуправления. Здесь должны обеспечиваться свобода выдвижения и обсуждения
кандидатур, состязательность претендентов, деловая агитация за или против
них.
     Выборные и другие органы местного самоуправления, о которых идет речь
в данной статье, могут быть разными по своему назначению. На выборной основе
формируются представительные органы самоуправления - думы, муниципальные комитеты,
советы, собрания и т. д. Избираться также могут главы местной администрации,
мэры, старосты и другие должностные лица. Кроме того, представительные органы
и главы администраций назначают руководителей создаваемых ими муниципальных
служб. Формирование всех органов самоуправления - "внутреннее" дело местного
населения: все они прямо или в конечном счете подконтрольны и подотчетны этому
населению и никому больше.

0

7

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 апреля 2002 г. N 7-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО
ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ" И ЗАКОНА КОРЯКСКОГО
АВТОНОМНОГО ОКРУГА "О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ВЫБОРНОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В КОРЯКСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ
ЗАЯВИТЕЛЕЙ А.Г. ЗЛОБИНА И Ю.А. ХНАЕВА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием заявителей - А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева, а также представителя Ю.А. Хнаева - кандидата юридических наук А.А. Сергеева, представителя Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края - кандидата юридических наук А.В. Демина,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".
Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина А.Г. Злобина и жалоба мэра поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю.А. Хнаева на нарушение их конституционных прав и свобод в сфере осуществления местного самоуправления положениями, соответственно, Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Н.С. Бондаря, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, от Президента Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.А. Горохова, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Н.А. Кулясовой, исследовав заключение эксперта - доктора юридических наук С.А. Авакьяна и заключение Московской государственной юридической академии, а также иные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Игарский городской суд 11 июня 1999 года отказал А.Г. Злобину, отозванному 6 июня 1999 года с должности главы муниципального образования - города Игарки Красноярского края, в удовлетворении жалобы на решение Игарского городского Совета о назначении голосования по его отзыву. Определением судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 июля 1999 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения. Законность данных судебных актов подтвердили при рассмотрении дела в порядке надзора Красноярский краевой суд и Верховный Суд Российской Федерации. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А.Г. Злобин просит проверить конституционность положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления", которые согласно пункту 2 его статьи 29 распространяются на отзыв выборного должностного лица местного самоуправления.
В жалобе главы муниципального образования - поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю.А. Хнаева оспаривается конституционность ряда положений Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", на основании которых было назначено, 27 августа 2000 года проведено, но из-за неявки установленного числа избирателей признано не состоявшимся голосование по его отзыву.
Как следует из жалоб, заявители, не ставя перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о проверке конституционности собственно института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, оспаривают следующие положения Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", касающиеся оснований и порядка такого отзыва:
положения о том, что выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано вследствие утраты доверия избирателей, как не устанавливающие конкретные основания утраты доверия (статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа);
положения, регулирующие процедуру отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие обязательность уведомления выборного должностного лица о предстоящем собрании инициативной группы и истребования объяснений у отзываемого лица (статьи 6 и 10 Закона Красноярского края);
положения, закрепляющие условия внесения предложения в представительный орган местного самоуправления о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие сбор подписей достаточного числа избирателей в поддержку голосования (пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского края);
положения, устанавливающие порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления вопроса о назначении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не содержащие указания на необходимость подтверждения выдвигаемых оснований отзыва фактическими обстоятельствами и не предусматривающие обязательность уведомления этого лица о времени и месте заседания представительного органа местного самоуправления (статья 5 и пункт 9 статьи 13 Закона Красноярского края);
положения, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшинством от общего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании (подпункты "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края, статья 37 и пункт 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа).
Кроме того, в жалобе А.Г. Злобина указывается, что пункт 8 статьи 26 Закона Красноярского края - в противоречие с соответствующими нормами трудового законодательства - не содержит формулировку записи увольнения в трудовой книжке в случае признания выборного должностного лица местного самоуправления отозванным. Однако данная жалоба в этой части не подлежит рассмотрению, поскольку разрешение такого вопроса к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относится.
По мнению заявителей, оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 13 (части 1, 2 и 3), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 32 (часть 2), 130 (часть 2) и 133 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления (пункт 5 статьи 18, статья 48). Между тем в соответствии с уставами города Игарки и поселка городского типа Палана отзыв должностных лиц местного самоуправления осуществляется на основе применения, соответственно, Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе". Именно на основании данных Законов и были вынесены правоприменительные решения, в том числе судебные, в отношении заявителей.
Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле являются предписания Законов Красноярского края и Корякского автономного округа, которые касаются оснований и порядка отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, т.е. досрочного прекращения его полномочий, находящиеся в нормативном единстве с соответствующими положениями уставов муниципальных образований - города Игарки и поселка городского типа Палана.
2. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу статьи 48 определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.
Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48).
3. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3). Излагая в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения.
Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
4. Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва, и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
Обжалованию в судебном порядке подлежат - в силу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства - любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.
Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 46 и 52). Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства.
Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица. Закрепление же в пункте 8 статьи 13 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" права обжалования в суд решения представительного органа местного самоуправления о назначении голосования по отзыву не должно истолковываться ни как исключающее судебное обжалование всеми заинтересованными лицами и иных решений, а также действий (бездействия) в любой стадии процедуры отзыва, ни как препятствующее защите достоинства личности, чести, деловой репутации и доброго имени отзываемого лица в гражданском процессуальном порядке в связи с публичным оглашением обстоятельств, с которыми связываются основания отзыва.
5. Согласно статье 1 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" выборное должностное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица. Согласно пункту 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
По мнению заявителей, эти положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как не обусловливают отзыв конкретным правонарушением, факт совершения которого должен подтверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке, и не требуют установления обстоятельств, которые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи с назначением представительным органом местного самоуправления даты голосования по отзыву.
В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Между тем статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
Это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов. Недопустимость умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом Российской Федерации, в частности в Постановлении от 12 марта 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
6. Согласно статье 10 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" инициаторы отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем собрании (заседании), на котором планируется возбудить вопрос об отзыве, а отзываемое лицо вправе на нем присутствовать и выступить. Согласно пункту 9 статьи 13 того же Закона должностное лицо, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также участвовать в заседании комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования о его отзыве и заседании (сессии) представительного органа местного самоуправления по данному вопросу.
Предусмотренное названными положениями право отзываемого лица, осуществляя защиту своих интересов, присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.
При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип "audiatur et altera pars", предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов.
Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом местного самоуправления и комиссией по отзыву как при определении даты голосования, так и при назначении и проведении голосования об отзыве (статьи 5 и 6 Закона Красноярского края).
Только в указанном конституционном истолковании оспариваемые положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи 13 Закона Красноярского края могут быть признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации и, следовательно, не нарушающими права заявителя на участие в процедурах по отзыву, поскольку сами по себе эти положения не препятствуют реализации права давать пояснения по поводу оснований отзыва и необходимой защиты от необоснованной постановки вопроса об отзыве.
7. Согласно пункту 1 статьи 11 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" группа избирателей вправе внести предложение в соответствующий представительный орган о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица при условии, что такое предложение поддерживает не менее одного процента избирателей соответствующего муниципального образования; при этом данная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживают не менее пяти тысяч избирателей соответствующего муниципального образования.
Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.
Между тем пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского края предусматривает два критерия определения числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры отзыва, - не менее одного процента либо не менее пяти тысяч избирателей. Такие разнопорядковые критерии, установленные законодателем без учета различий в численности населения муниципальных образований, в силу возможности произвольного их применения, могут привести к искажению волеизъявления населения, нарушению права граждан на равных основаниях, независимо от указанных различий между муниципальными образованиями, участвовать в решении вопроса о начале процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а следовательно, - к нарушению равенства при осуществлении местного самоуправления.
Таким образом, положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130.
8. Согласно подпунктам "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" для признания голосования по отзыву состоявшимся достаточно, чтобы в нем приняло участие не менее 30 процентов избирателей, включенных в списки для голосования, а для признания должностного лица отозванным достаточно, чтобы за его отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании. Таким же числом голосов может быть отозвано выборное должностное лицо местного самоуправления согласно Закону Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" (пункт 1 статьи 39), при том что голосование по отзыву признается состоявшимся при явке не менее 25 процентов участников голосования (статья 37).
Между тем процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
Не отвечающие указанным требованиям положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа противоречат, таким образом, статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130 Конституции Российской Федерации.
9. Признание ряда положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" не соответствующими Конституции Российской Федерации требует восстановления нарушенных прав заявителей.
Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, формы которой в каждом конкретном случае определяются судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда - в случае если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи 13 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления", поскольку эти положения в их конституционно - правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, предполагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, о проведении собраний (заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования об отзыве, о заседании (сессии) представительного органа по данному вопросу.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130, положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления", касающееся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенное по своему содержанию.
Это не исключает правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130, взаимосвязанные положения подпунктов "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и взаимосвязанные положения статьи 37 и пункта 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
5. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева в случае их обращения в суд общей юрисдикции подлежат пересмотру с учетом настоящего Постановления.
6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Красноярского края и Корякского автономного округа. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации


МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления предопределено самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в том числе за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления как вид муниципальной ответственности не может определяться Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", его бытие не зависит от того, признает или не признает Федеральный закон возможность отзыва должностного лица местного самоуправления. Не было особой необходимости федеральному законодателю конкретизировать, вернее, дополнять открытый перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении ими местного самоуправления. Их разнообразие предопределено положениями статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а не положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 5 статьи 18). Отзыв должностного лица местного самоуправления - это частный вопрос в системе организации местного самоуправления, и вряд ли он относится к "принципам организации системы государственной власти и местного самоуправления" (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Не федеральный законодатель, равно как и не законодатель субъекта Российской Федерации даруют населению городских и сельских поселений право на местное самоуправление, в том числе право на отзыв должностного лица местного самоуправления. Такое право, а следовательно, и регулирование оснований и порядка такого отзыва в уставах муниципальных образований имманентно местному самоуправлению, которое непосредственно гарантируется Конституцией Российской Федерации (статьи 12, 130 - 133). Поэтому положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержащиеся в подпункте 9 пункта 1 статьи 8, пункте 5 статьи 18 и статье 48, выражаясь языком кибернетиков, нельзя назвать иначе как "информационным шумом".
В правовом регулировании института отзыва должностных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом должностных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, а не из положений Федерального закона. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает - и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Положение о праве на защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, нуждается в уточнении. Провозглашается ли это право как общий принцип - учитывая, что защита осуществляется компетентными органами на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации и соответствующих положений Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", - или же данное право означает, что само муниципальное образование может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации как "объединение граждан" в порядке статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"? В последнем случае требуется законодательное решение (кстати, ответ на этот вопрос мог бы дать Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 января 1997 г. No. 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А. Митюкова - представителя Президента Российской Федерации, А.Н. Мальцева, М.И. Пискотина и С.А. Попова - представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н. Ведерникова и С.Б. Крюковой - представителей группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; представителей Государственного Совета Удмуртской Республики как стороны, принявшей оспариваемый акт, - А.А. Волкова, А.С. Борзенкова и В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции Российской Федерации.
Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетелей А.И. Салтыкова и Н.Д. Шатровой, выступления приглашенных в заседание: А.Я. Сливы - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, А.Г. Воронина - заместителя Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Н.И. Морозовой - начальника отдела по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, М.Г. Шарцэ - консультанта аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV "Заключительные и переходные положения", определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, часть третья статьи 1 оспариваемого Закона, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (статья 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1).
В статье 1 Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" часть четвертая статьи 7 оспариваемого Закона изложена в новой редакции: "Вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Удмуртской Республике регулируются Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и иными законодательными актами". Однако положение, содержавшееся в части четвертой статьи 7, о том, что "территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов", было воспроизведено в Законе Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", в его статье 1 (часть вторая). Оно не изменено и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Таким образом, данное положение как таковое не утратило силу и продолжает действовать. Кроме того, в обращениях ставится вопрос о нарушении этим положением конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Вследствие этого не может быть удовлетворено ходатайство представителей Государственного Совета Удмуртской Республики о том, чтобы на основании части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 (часть четвертая) оспариваемого Закона, было прекращено.
2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (статья 1, часть первая).
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Оспариваемое положение части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.
Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.
Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно - территориальных единиц, предусмотренных административно - территориальным устройством Удмуртской Республики.
Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно - правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации.
Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно - территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц.
Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно - территориальные единицы.
По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.
При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.
Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.
Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.
Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.
Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно - территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Из вышеизложенного вытекает, что содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130, 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
6. Статьей 7 (часть четвертая) и взаимосвязанным с ней пунктом 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" оспариваемого Закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно районы и города, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики имеющие статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель Удмуртской Республики должен был учесть, что ранее в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Кроме того, поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была также нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Такая передача допустима по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
7. В запросе Президента оспариваются статья 8 (часть вторая), а также статья 21 (части вторая, седьмая) и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 13 (пункт "к") Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт "к") к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Создаваемые в Удмуртской Республике органы государственной власти на уровне районов, городов, имеющих статус административно - территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Удмуртской Республики, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти.
Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно - территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно - территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.
Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт "к") оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118.
8. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 96, часть первая), и жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97, пункт 2).
Из материалов настоящего дела, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что коллективная жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, связана с применением рассматриваемого Закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б. Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции в связи с нарушением ее прав рассматриваемым Законом. Таким образом, в производстве по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает фактически не коллективную, а лишь индивидуальную жалобу гражданки С.Б. Крюковой.
Имевшее место применение обжалуемого Закона в названном конкретном деле затрагивает конституционные права и свободы гражданина Российской Федерации, а именно право избирать в органы местного самоуправления, закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации и конкретизированное ее статьей 130 (часть 2), согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В связи с вопросом о нарушении указанного права индивидуальная жалоба как таковая рассмотрена в данном производстве и по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого Закона. Производство же по названной коллективной жалобе подлежит прекращению на основании пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 86, 87, 99, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 названного Закона, соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой, в частях второй и третьей статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 77 (часть 1), 130 (часть 1).
Признать по тем же основаниям не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), а также пунктов 2 и 4 главы IV "Заключительные и переходные положения" Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в статье 2 (часть первая, абзац 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения).
Признать часть восьмую статьи 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 130 (часть 1).
4. Признать содержащееся в части четвертой статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 и 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
5. Признать часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
6. Признать часть вторую статьи 8 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118, поскольку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
7. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, положение части второй статьи 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение статьи 13 (пункт "к") о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение части седьмой статьи 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
8. Признать положения главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
9. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
10. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Удмуртской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Конституционный Суд Российской Федерации в качестве критерия конституционного контроля вправе руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и не может руководствоваться Конституцией Удмуртской Республики.
В статье 74 Конституции Удмуртской Республики перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц. Однако из этого положения не следует вывод о том, что на этом уровне, в частности в городах республиканского подчинения, не могут быть созданы городские органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Таким образом, не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе - и конституционного законодателя), а объективно сложившиеся поселения являются тем конституционно значимым критерием определения территории местного самоуправления, которым обязан руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации.
Нельзя в основу концепции решения Конституционного Суда класть ст. 74 Конституции Удмуртской Республики и потому, что в соответствии со статьей 108 Конституции Удмуртской Республики правовой основой организации местного самоуправления в Удмуртской Республике являются Конституция Российской Федерации и федеральный закон об общих принципах организации системы местного самоуправления. Таким законом является Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в преамбуле которого закреплено, что он устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Вопрос о том, являются ли города, районы территориями местного самоуправления, решен положительно в статье 12 данного Закона, и тем самым подтверждено, что он имеет характер общего принципа организации местного самоуправления. Поскольку в соответствии с пунктом "н" части первой ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и по этому вопросу уже принят федеральный закон, в силу части второй ст. 76 Конституции Российской Федерации, Закон Удмуртской Республики, устанавливая территорию местного самоуправления, не может противоречить федеральному закону, принятому в сфере совместного ведения.
Поэтому положение части 4 ст. 7 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", устанавливающее, что города и районы не могут быть территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, не соответствует части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации.
2. Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не учитывает, что он принят в условиях уже функционирующего на основе законодательства республики местного самоуправления, и в том числе на уровне городов и районов. Следовательно, для перехода от прежних правовых норм о местном самоуправлении к новым необходим переходный период. Действие прежних правовых норм должно сохраняться на период срока полномочий избранных населением органов местного самоуправления городов и районов Удмуртской Республики, то есть положения старого, утратившего силу Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" должны применяться в отношении выбранных в 1994 году органов местного самоуправления. Только ультраактивность старого закона позволяет обеспечить соблюдение конституционного права на осуществление местного самоуправления. Иной характер действия Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", когда он распространяется на уже существующее местное самоуправление городов, районов, т.е. немедленное действие этого Закона, противоречит идее правовой государственности и принципу демократии, закрепленному в части первой ст. 1 Конституции Российской Федерации.
Следовательно, часть 4 ст. 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" необходимо признать не соответствующими Конституции Российской Федерации не по одному основанию, выраженному в пункте 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу словами "досрочно без учета мнения населения", а по двум самостоятельным основаниям: 1) досрочно, т.е. без учета необходимости ультраактивного действия прежнего Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и 2) без учета мнения населения. Мое несогласие с пунктом 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу обусловлено, таким образом, отсутствием а) запятой после слова "досрочно" и б) ссылки на часть 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, выборы), а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Удмуртской Республики). Государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.
Отношения публичной власти регулируются, как известно, по правилам не частного (гражданского) права, а исходя из принципов и правил публичного (конституционного) права.
Нормы конституционного права в форме Конституции и законов Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации осуществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом, его природы и символов, федеративного и административно - территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. Учреждающий характер Конституции и законов определяется публичным характером государства, действующим властно - обязывающим способом по отношению к гражданам и другим субъектам права. Права Удмуртской Республики (государства) как субъекта Российской Федерации по учреждению и реорганизации органов государственной власти и местного самоуправления проистекают не из частного права, основанного на договоре, формальном равенстве сторон, а из публичного права, основанного на власти и подчинении.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе.
Конституция Российской Федерации в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.
2. Определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть), составляет исключительную компетенцию Удмуртской Республики в лице ее Государственного Совета - представительного, законодательного органа Удмуртской Республики. Определение таких уровней, равно как и моделей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения. Рассматриваемый Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" продиктован самой жизнью, потребностями повышения управляемости сложнейшими процессами социально - экономического, политического и духовного развития республики в целях обеспечения социальных, экономических, культурных и других прав и законных интересов граждан, всего населения республики. Естественно, решение такого рода задач государственного строительства, местного самоуправления не должно идти вразрез с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
3. Признав не противоречащим Конституции Российской Федерации создание представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах республиканского значения, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики, неправомерно ставить создание и функционирование указанных органов государственной власти в зависимость от истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого уровня.
Как известно, досрочное прекращение полномочий представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не всегда зависит от воли населения соответствующих территорий, оно возможно в случае их самороспуска или на основании Конституции или закона.
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" имеет учреждающий характер и выражает суверенитет народа и государства. Условием его осуществления не может быть истечение срока полномочий представительных органов местного самоуправления. В ином случае вообще невозможно проводить какие-либо реформы в государственном строительстве и местном самоуправлении путем принятия новых законов до истечения сроков полномочий соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Из текста статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации не вытекает, что изменение системы местного самоуправления в сочетании с системой органов государственной власти, следовательно, принятие оспариваемого Закона Удмуртской Республики и его действие, должно быть обязательно поставлено в зависимость от учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, тем более в форме референдума. Об учете мнения населения говорится лишь в статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации: "Изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". С изданием оспариваемого Закона Удмуртской Республики произошло не изменение границ муниципальных образований (их слияние, разъединение и т.п.), а установление нового уровня муниципальных образований в условиях создания органов государственной власти районов и городов республиканского значения, что в наибольшей мере отвечало природе местного самоуправления, а именно его приближенности к населению для решения вопросов местного значения.
В открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации фактические данные об учете мнения населения (как в целом по республике, так и по отдельным муниципальным образованиям) не устанавливались. Представители стороны, издавшей оспариваемый Закон Удмуртской Республики, заявили, что мнение населения Удмуртской Республики было учтено Государственным Советом Удмуртской Республики на основе обсуждения опубликованного в средствах массовой информации (в печати, на телевидении, радио) проекта Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", обобщения обращений и предложений граждан, депутатов. Проект названного Закона обсуждался на собраниях, сходах, в самих органах местного самоуправления. Возражений заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, относительно указанных данных об учете мнения населения не последовало, кроме заявления гражданки С.Б. Крюковой, которая полагала лишь такой учет мнения недостаточным.
Согласно ч. 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Споры о недопустимости тех или иных форм учета мнения населения, о его недостаточности должны решаться в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.
5. Реорганизация системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике осуществлена не произвольно, а на основании Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Конституция Российской Федерации не требует согласия населения на такую реорганизацию отдельных муниципальных образований до истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого муниципального образования, тем более в форме референдума. Не говоря о целесообразности проведения референдума, когда переходный период занимает не более 1 - 1,5 лет, следует иметь в виду, что референдум проводится не просто для учета мнения населения. Референдум - это императивное решение населения, выраженное его ответом "да" или "нет" на поставленный вопрос.
Учет мнения населения и последствия результатов референдума - далеко не равнозначные явления. Их смешение может привести к ситуации, когда действие закона может быть заблокировано в конкретном муниципальном образовании до истечения срока полномочий его представительного органа. Это противоречит публичной природе государственной власти, принципам обязательности законов, принятых представительным (законодательным) органом государственной власти Удмуртской Республики, на всей ее территории, их верховенства в случае расхождения с положениями федеральных законов по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
6. Вопрос о сроках полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к исключительному ведению Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации. Поэтому, учреждая представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах республиканского значения, Государственный Совет Удмуртской Республики тем самым на основании Закона одновременно сокращает сроки полномочий действующих в них органов местного самоуправления. На переходный период, то есть до избрания представительных и исполнительных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления соответствующих территорий, Государственный Совет Удмуртской Республики, уважая права и ранее выраженную волю населения, исходя из принципа целесообразности, на основании того же Закона сохраняет избранные населением представительные органы местного самоуправления, наделив их функциями государственной власти (допустив, к сожалению, юридически некорректное обязательное включение депутатов Государственного Совета в объединенные Советы районов, городов республиканского значения). Мировая практика признает различные модели взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, что отражено в частях 1, 3 и 5 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицировать которую Российская Федерация обязалась при приеме ее в Совет Европы.
7. Реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения.
8. Назначение и освобождение глав администраций районов и городов республиканского значения, их заместителей, отмена решений советов и глав администраций районов и городов, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики (статьи 8 и 21 Закона Удмуртской Республики), является исключительным предметом регулирования Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации.
Проверка указанных положений рассматриваемого Закона Удмуртской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации может быть проведена лишь с точки зрения соблюдения при этом основ конституционного строя, в частности принципа разделения властей, но и это осуществить затруднительно в силу неопределенности ч. 2 статьи 8 Закона Удмуртской Республики и усложненности механизмов назначения и освобождения глав администраций, предусмотренных ч. 2 пункта 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона Удмуртской Республики. По ряду положений Конституционный Суд Российской Федерации уже высказал свою правовую позицию, проверяя конституционность уставов субъектов Российской Федерации.
Вряд ли правильно в "управляющих сельсоветами и поселками" видеть должностных лиц, возглавляющих сельские поселения, поселки в качестве муниципальных образований, без дополнительного определения в законе его полномочий. Поэтому ч. 8 статьи 21 рассматриваемого Закона Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой назначение "управляющих сельсоветами и поселками" не ущемляет самостоятельности местного самоуправления и не ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
9. В Конституционный Суд Российской Федерации группа граждан, проживающих в городе Ижевске, обратилась с коллективной жалобой на нарушение оспариваемым Законом Удмуртской Республики ряда конституционных прав граждан. При прекращении производства по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в городе Ижевске, неправомерно по инициативе самого Конституционного Суда выделение из коллективной жалобы индивидуальной жалобы гражданки С.Б. Крюковой. Она выступала как представитель группы граждан, проживающих в городе Ижевске, а не в индивидуальном качестве в своем деле. Это противоречит требованиям статей 96 - 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Индивидуальная жалоба гражданки С.Б. Крюковой не могла быть предметом рассмотрения Конституционного Суда и в силу того, что конкретное дело заявительницы не было начато в суде или других государственных органах и она не предоставила документа, свидетельствующего о применении или возможности применения в ее деле оспариваемого Закона Удмуртской Республики. Следовательно, и постановление Конституционного Суда по настоящему делу не имеет каких-либо правовых последствий для гражданки С.Б. Крюковой.

0

9

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 января 1998 г. No 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЕЙ 80,
92, 93 И 94 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ И СТАТЬИ 31
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 31 ОКТЯБРЯ 1994 ГОДА
"ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой,
с участием судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича в качестве стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, представителя стороны, принявшей оспариваемые акты, - кандидата юридических наук Н.Т. Арапова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой и частью второй статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о соответствии Конституции Российской Федерации статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича о соответствии Конституции Российской Федерации указанных норм Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми, которые, по его мнению, ограничивают права местного самоуправления, закрепленные в статье 12 и главе 8 Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук Н.С. Бондаря и М.И. Пискотина, выступления приглашенных в заседание: заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Н. Мальцева, начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Б.И. Минца, заместителя руководителя администрации Главы Республики Коми И.И. Олейника, начальника отдела законодательства субъектов Федерации о выборах и референдумах Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации Л.Г. Алехичевой, председателя 1 судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 10 января 1997 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос, направленный судьей Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновичем, в производстве которого находилось дело о назначении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В запросе содержалось требование признать неконституционными ряд положений Конституции Республики Коми, касающихся организации местной власти.
В результате уточнений, внесенных заявителем в свой запрос в ходе подготовки дела к слушанию и в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, предметом проверки Конституционным Судом Российской Федерации по настоящему делу явились положения статьи 92 Конституции Республики Коми - о создании на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; статьи 93 Конституции Республики Коми - об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления, а также статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - об образовании в территориальных единицах Республики Коми местных администраций, которые осуществляют государственное управление на соответствующей территории, входят в систему исполнительной власти Республики Коми и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоящими должностными лицами, при том что местные администрации осуществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления.
По мнению заявителя, названные нормы, предусматривающие формирование в территориальных единицах Республики Коми таких органов, нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления. Заявитель исходит из того, что без применения оспариваемых положений Конституции Республики Коми невозможно решить вопрос о территориальных образованиях, в которых должны быть назначены муниципальные выборы, а проведение выборов на основании этих положений не может обеспечить формирование органов местного самоуправления, способных полноценно осуществлять решение вопросов местного значения. Таким образом, судом в связи с рассмотрением конкретного дела поставлен вопрос о проверке конституционности норм, которые, по его мнению, подлежат применению в этом деле, и, следовательно, данный запрос является допустимым.
2. Согласно статье 92 Конституции Республики Коми местные представительные органы власти осуществляют функции в объеме собственной компетенции в соответствии с законом. Природа этих органов в указанной статье не определена. Вопрос о том, являются ли они государственными или муниципальными, требует рассмотрения данной нормы в единстве с иными положениями Конституции Республики Коми.
Статьей 9 Конституции Республики Коми установлено, что в Республике Коми признается и гарантируется самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (часть первая), самоуправление обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных традиций (часть вторая), выборные органы самоуправления и уполномоченные ими лица действуют самостоятельно в рамках закона и волеизъявления граждан, вмешательство в законную деятельность органов самоуправления не допускается (часть четвертая).
Эти положения, направленные на создание не входящего в систему государственной власти местного самоуправления, текстуально и по существу аналогичные положениям статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации, закреплены в главе I Конституции Республики Коми, которая определяет основы конституционного строя Республики Коми. Положения главы I имеют приоритет по отношению ко всем другим нормам Конституции Республики Коми, поскольку последние, согласно ее статье 14, не могут им противоречить. Исходя из требования содержательной непротиворечивости конституционных норм, следует признать, что Конституция Республики Коми гарантирует самоуправление в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Между тем структура и функции местной публичной власти, решающей вопросы местного значения, закреплены только в главе VI Конституции Республики Коми "Местные представительные и исполнительные органы власти" (статьи 92 - 94). Поэтому ее положения о публичной власти на местах, осуществляющей функции самоуправления, должны рассматриваться как согласующиеся со статьей 9 главы I, то есть как положения о местном самоуправлении.
Об обоснованности такого вывода свидетельствует и формулировка статьи 1 Закона Республики Коми "О местных представительных органах власти в Республике Коми", согласно которой "местные представительные органы являются формой организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Данное определение идентично определению местного самоуправления, содержащемуся в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Такая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
3. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является содержание их полномочий. Такие перечисленные в статье 93 полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников (пункт 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (пункт 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (пункт 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (пункт 4), в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий, и в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. Следовательно, местные представительные органы Республики Коми должны рассматриваться как органы, осуществляющие именно местное самоуправление. Формулируя такой вывод, Конституционный Суд Российской Федерации не связан позициями сторон относительно природы данных органов.
С этой точки зрения необходимо оценить не только перечисленные выше полномочия местных представительных органов, но и другие их компетенционные характеристики, содержащиеся в статье 93 Конституции Республики Коми.
Согласно пункту 5 статьи 93 местные представительные органы рассматривают и согласовывают программы социального развития на соответствующей территории, что существенно для комплексного социально - экономического развития муниципальных образований, которое подпунктом 4 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к вопросам местного значения.
Согласно пункту 6 статьи 93 местные представительные органы ежегодно заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ. Между тем, как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления, а значит и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8). Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования. Следовательно, положение пункта 6 статьи 93 Конституции Республики Коми не согласуется со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту 8 статьи 93 Конституции Республики Коми местные представительные органы обобщают общественное мнение и рассматривают предложения органов самоуправления. Данная норма может быть истолкована как принятая в сфере законодательной компетенции субъекта Российской Федерации, который вправе предусмотреть формы деятельности органов местного самоуправления, способствующие развитию и учету общественной инициативы. При этом под "органами самоуправления" в пункте 8 может пониматься территориальное общественное самоуправление, то есть самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (часть первая пункта 1 статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В то же время полномочие местного представительного органа по рассмотрению предложений органов самоуправления может относиться и к предложениям органов самоуправления того же или другого муниципального образования. В последнем случае, однако, исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вполне отвечают задачам местного самоуправления и другие указанные в статье 93 Конституции Республики Коми полномочия местных представительных органов, а именно определение порядка своей деятельности и финансирования (пункт 7), что согласуется с самостоятельностью местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также защита интересов населения в судебных органах (пункт 9), поскольку защита прав граждан, определяющая в том числе и смысл местного самоуправления, осуществляется любыми участниками правосудия только в предусмотренных законом формах.
В то же время установленный в статье 93 Конституции Республики Коми перечень полномочий не является исчерпывающим: согласно ее пункту 10 местные представительные органы решают и другие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. В данном случае под законодательно установленной компетенцией следует понимать и предусмотренное в законодательстве правомочие органов местного самоуправления по решению любых, в том числе прямо не перечисленных в законе, вопросов местного значения. Это согласуется с Конституцией Российской Федерации (статья 132, часть 1) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 6), которые допускают, что к полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены и другие вопросы местного значения.
Таким образом, предусмотренные статьей 93 Конституции Республики Коми полномочия по решению вопросов местного значения не выходят за пределы компетенции представительного органа местного самоуправления. Вместе с тем их осуществление должно в полной мере отвечать требованиям статей 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации применительно к названным в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми органам, решающим вопросы местного значения, непосредственно действует и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включая положения, определяющие компетенцию органов местного самоуправления, а также статья 9 Конституции Республики Коми в части, устанавливающей возможности и условия передачи органам самоуправления отдельных государственных полномочий.
4. По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление границ муниципального образования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Однако при определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12).
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации.
Статья 92 Конституции Республики Коми предусматривает создание местных представительных органов, предназначенных для решения вопросов местного значения, на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Таким образом, данные территории определены как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление. В то же время, согласно статьям 1 и 2 Закона Республики Коми от 29 мая 1997 года "О муниципальных образованиях в Республике Коми", муниципальными образованиями являются поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов. Поскольку из статей 9, 92 и 93 Конституции Республики Коми в изложенном выше истолковании вытекает существование муниципальных образований и на иных уровнях, где решаются вопросы местного значения, указанные нормы Закона Республики Коми могут рассматриваться лишь как содержащие дополнительный, а не исчерпывающий перечень муниципальных образований. При этом названные в статье 92 Конституции Республики Коми территории будут являться лишь верхними территориальными уровнями, на которых осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем обозначение в статье 92 Конституции Республики Коми уровней, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, при истолковании данной нормы как исключающей создание таких органов на более низком территориальном уровне, в том числе не предусмотренном в Законе Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми", не согласуется с целью приближения местного самоуправления к населению и препятствует населению других территорий в осуществлении права на местное самоуправление, что не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Из такой правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации исходил и в Постановлении от 24 января 1997 года. В то же время вывод о том, что территориальные уровни, на которых местное самоуправление осуществляется выборными представительными органами, недопустимо ограничивать перечисленными в статье 92 Конституции Республики Коми, не означает, что такие органы должны быть созданы во всех муниципальных образованиях. В уставе муниципального образования вопрос может быть решен иначе на основании пункта 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающего осуществление полномочий выборных органов собраниями (сходами) граждан. При отсутствии такой оговорки статья 92 Конституции Республики Коми приобретает неконституционный смысл, поскольку не только нарушает право на местное самоуправление на определенных территориях, но и ограничивает принцип народовластия при его осуществлении.
5. В соответствии с главой VI Конституции Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики (статья 94).
При этом местные администрации, определяемые как органы общей компетенции, выполняют исполнительные и распорядительные функции при решении всех вопросов развития соответствующих территорий, а не являются территориальными функциональными структурами центральных республиканских органов государственного управления.
Местные администрации в соответствии со статьей 1 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. К их компетенции отнесено решение на соответствующей территории всех вопросов местного значения, включая управление муниципальной собственностью, хозяйственной и социальной сферой, заключение договоров с государственными и общественными организациями, охрану общественного порядка, исполнение решений и поручений местной представительной власти (пункты 1, 5, 7 и 12 статьи 33).
Таким образом, местные администрации практически осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Оно не согласуется и с частью четвертой статьи 9 Конституции Республики Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления.
В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно - территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно - территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). Статья 70 Конституции Республики Коми называет в качестве административно - территориальных образований республики районы и города республиканского подчинения. Исходя из этого также исключается существование местных администраций в Республике Коми в качестве органов государственного управления таких территориальных единиц, как районы в городе, сельсоветы или поселки. Местные администрации на указанных территориях во всяком случае могли бы существовать только как органы местного самоуправления. Однако и в других территориальных единицах местные администрации, поскольку все они согласно законодательству Республики Коми имеют единую природу и решают вопросы местного значения, не могут функционировать как органы государственного управления.
Статьи 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.
6. 19 марта 1997 года Верховный Суд Республики Коми вынес решение о проведении выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми и назначил их на 19 октября 1997 года. Согласно указанному решению выборы должны были проводиться в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", нормы которого подлежат применению в субъектах Российской Федерации, не осуществивших собственное законодательное регулирование в этой области. В связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела к своему производству Верховный Суд Республики Коми определением от 20 августа 1997 года приостановил исполнение решения о назначении выборов, вследствие чего избирательная кампания в республике не проводилась. Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым определить соответствующие меры по исполнению настоящего Постановления.
Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что непосредственному применению при проведении в Республике Коми выборов в органы местного самоуправления подлежат принятые в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Эти законы согласно статье 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы названных Федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их права на местное самоуправление, то есть связаны с реализацией положений статей 2 и 12 Конституции Российской Федерации, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, должно быть также обеспечено непосредственное действие ряда положений Конституции Республики Коми.
Основаниями для назначения в Республике Коми выборов по Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно пункту 1 его статьи 1, являются, в частности, отсутствие в отдельных территориальных единицах выборного представительного органа местного самоуправления, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначены на должность органами государственной власти. Наличие этих оснований для проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с названным Федеральным законом нашло подтверждение в заседании Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу. Вместе с тем при проведении выборов должны учитываться и другие правовые позиции, сформулированные в настоящем Постановлении.
7. Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно принимается устав муниципального образования, в котором должен решаться вопрос о структуре органов местного самоуправления. В Республике Коми возможность принятия устава муниципального образования может быть предоставлена действующим местным представительным органам власти, осуществляющим в настоящее время функции местного самоуправления в соответствующей территориальной единице, что не исключает, однако, принятие устава населением. При отсутствии таких органов в муниципальных образованиях устав принимается после их избрания.
Пункт 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Однако данный вопрос должен решаться уставом муниципального образования. Следовательно, в любом муниципальном образовании надлежит сформировать представительный орган местного самоуправления, правомочный разработать и принять устав, в соответствии с которым полномочия этого органа впредь могут осуществляться собранием (сходом) граждан.
Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Истечение разумных сроков, в рамках которых следует обеспечить принятие уставов муниципальных образований существующими местными представительными органами власти или проведение выборов в такие органы в не имеющих их муниципальных образованиях, может быть установлено Верховным Судом Республики Коми. При этом они должны определяться применительно к временным рамкам, установленным в статьях 58 (пункт 1) и 59 (пункты 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если уставы муниципальных образований, определяющие структуру органов местного самоуправления на всех территориях муниципальных образований в Республике Коми, не будут приняты в разумные сроки, то согласно абзацам третьему и пятому пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" выборы новых представительных органов местного самоуправления и глав местных администраций должны быть назначены в соответствии с этим Федеральным законом.
Прекращение функционирования местной администрации и назначенного главы местной администрации до сформирования согласно уставу муниципального образования заменяющих их органов могло бы привести к дезорганизации системы управления по решению вопросов местного значения и, следовательно, к ущемлению прав и законных интересов населения в таких муниципальных образованиях. В связи с этим исполнение настоящего Постановления не должно повлечь немедленного прекращения полномочий ни местных администраций в целом, ни назначенных глав местных администраций.
8. С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми:
допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;
допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;
устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);
допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан;
допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
В процессе формирования органов местного самоуправления подлежит применению действующее законодательство Республики Коми, регламентирующее процедуры выборов в органы местного самоуправления, и лишь в той части, в какой оно не содержит необходимого регулирования или противоречит федеральному законодательству, должны действовать нормы Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 86, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 93 Конституции Республики Коми (кроме пункта 6) как определяющие перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 131 (часть 1), пункт 6 статьи 93 Конституции Республики Коми.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положение статьи 92 Конституции Республики Коми об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.
5. Исходя из пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:
1) местные представительные органы, избранные до вступления в силу настоящего Постановления, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, если уставом муниципального образования не будет установлен иной, сокращенный срок. В тех муниципальных образованиях, в которых выборный представительный орган местного самоуправления отсутствует и полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными на должность органами государственной власти, должны быть проведены выборы в представительные органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством Республики Коми, регулирующим процедуры муниципальных выборов. Положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" подлежат при этом применению лишь в той части, в какой законы Республики Коми не содержат необходимого регулирования или противоречат федеральному законодательству;
2) действующим местным представительным органам до истечения срока их полномочий, а вновь избранным - после избрания надлежит разработать, принять и зарегистрировать уставы муниципальных образований. В случае, если устав не будет принят в разумные сроки, определяемые применительно к временным рамкам, установленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежит применению абзац третий пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в том числе в отношении назначения выборов глав местных администраций;
3) назначенные главы местных администраций продолжают исполнение обязанностей только по решению вопросов местного значения до отмены в связи с принятием устава муниципального образования должности главы местной администрации и создания предусмотренной в уставе муниципального образования заменяющей ее должности;
4) положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми" и "О выборах в органы государственной власти в Республике Коми", основанные на признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Коми и воспроизводящие эти положения, а также воспроизводящие признанные неконституционными положения статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", не могут применяться и подлежат отмене в порядке, установленном Конституцией Республики Коми и законами Республики Коми;
5) на основании части третьей статьи 79, части второй статьи 100 и статьи 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Верховного Суда Республики Коми от 19 марта 1997 года о проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми должно быть пересмотрено Верховным Судом Республики Коми в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом Российской Федерации по данному делу.
6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

10

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 ноября 2000 г. No. 15-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) КУРСКОЙ
ОБЛАСТИ В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 22 МАРТА
1999 ГОДА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) КУРСКОЙ ОБЛАСТИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Н.А. Корнеевой и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Государственная Дума на основании Постановления от 24 июня 1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области".
Законом Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" Устав был дополнен главой 4 "Органы государственной власти административно - территориальных единиц (районов)", а глава 18 "Общие принципы организации местного самоуправления" изложена в новой редакции. По мнению Государственной Думы, положения статей 15, 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункты 1 и 2), 85 (пункт 2), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области (в редакции от 22 марта 1999 года) противоречат положениям Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, ряду иных конституционных положений.
Решая вопрос о принятии запроса Государственной Думы к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что положения статьи 15 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", конкретизированные положениями его статьи 18 об отнесении к администрации района сельских и поселковых администраций (пункт 1) и об избрании главы района по представлению губернатора Курской области (пункт 2), а также положения статей 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области являются аналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу Постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
В связи с этим в определении от 4 ноября 1999 года No. 165-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения статей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению. В части, касающейся проверки конституционности Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство было прекращено, поскольку с 17 июля 1999 года этот Закон утратил силу.
В части же, касающейся проверки конституционности положений статей 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункт 1), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", запрос был принят к рассмотрению. Именно эти положения и являются предметом рассмотрения по настоящему делу.
2. Согласно пункту 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы государственной власти района вправе в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законодательством Курской области делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.
Между тем из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). В качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления это требование закреплено и конкретизировано в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 6).
Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагает, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.
Таким образом, пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2).
3. Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.
Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации). Положения же пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.
Таким образом, пункт 3 статьи 21 и взаимосвязанный с ним пункт 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133.
Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.
4. Согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".
Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.
Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.
Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).
Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться в административно - территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти - в силу требований Конституции Российской Федерации - создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.
Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.
Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
5. Согласно пункту 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально - экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально - финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Из указанных положений Конституции Российской Федерации, конкретизированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13), во взаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное устройство и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 1, часть 1; статья 5, части 2 и 3; статья 11, части 2 и 3; статьи 71, 72 и 73), вытекает, что субъект Российской Федерации вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.
Упорядочение данного процесса, в том числе путем установления в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления.
Между тем установленные в пункте 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области основные принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1).
6. Согласно пункту 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными законами и законами Курской области сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). При этом Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.
Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми в соответствии со статьей 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации Федеральными законами от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.
Таким образом, пункт 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области в части, касающейся установления пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, лишает муниципальные образования Курской области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1).
7. В запросе оспаривается конституционность положений статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области, в соответствии с которыми Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 89), включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области (пункт 3 статьи 89); любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (пункты 2 и 4 статьи 89); органы государственной власти Курской области - Курская областная Дума, губернатор Курской области, районные Советы народных депутатов, главы администраций районов вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления (статья 90).
Как указывает заявитель, в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. По мнению заявителя, оспариваемые положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат требованию статей 130, 131 и 133 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления, а также не соответствуют ее статье 10, поскольку предусматривают вмешательство в сферу судебной власти органов иных ветвей власти.
Из закрепленного в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации принципа, в силу которого органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, во взаимосвязи с предписаниями, содержащимися в статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным актам.
Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (статья 132, часть 2; статья 15, часть 2). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья 72, пункт "б" части 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава VII), другими федеральными законами.
Между тем пунктом 1 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и муниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его осуществления однозначно не определены, как не определен и перечень осуществляющих его органов и должностных лиц. Кроме того, государственный контроль, по буквальному смыслу пункта 1 статьи 89, может осуществляться не только за законностью деятельности органов местного самоуправления, а в соответствии с положением пункта 3 той же статьи он преследует цель обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов лишь "как правило". Тем самым указанные положения исходят из допустимости государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля.
При оценке же конституционности другого положения пункта 3 статьи 89, предусматривающего государственный контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области, необходимо учитывать, что формирование материально - финансовой базы местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялось, как правило, в результате передачи того или иного имущества местному самоуправлению в собственность органами государственной власти в процессе разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; денежные средства могут поступать в бюджеты муниципальных образований и из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе без указания их целевого назначения.
Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не исключает установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов, при том что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Подобная интерпретация положений статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, допускаемая их буквальным содержанием, противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130 (часть 1), 132 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации.
Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и находящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве органов государственной власти Курской области "потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления", допускающим не опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами государственной власти Курской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления либо не установленные федеральным законом способы привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Оно может также трактоваться как позволяющее органам государственной власти субъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, и принцип разделения властей (статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).
На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.
Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:
допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;
не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.
Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.
4. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в Курской области, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории Курской области по усмотрению органов государственной власти Курской области.
5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение пункта 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области, устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления Курской области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований.
6. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.
7. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Курской области, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Устава (Основного Закона) Курской области либо воспроизводят их, а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Курской области. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Однако данная конституционная формула не отрицает взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, тем более на договорной основе.
По смыслу статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 12 и 130 (часть 1), городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность. Комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").
В современный период формирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации не все муниципальные образования и не всегда в силу разных причин обладают такой самостоятельностью и ответственностью в решении местных вопросов в интересах населения муниципальных образований.
Учитывая эти реалии российской действительности в сфере местного самоуправления, в Уставе (Основном Законе) Курской области были закреплены положения о том, что органы местного самоуправления в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области; форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области (пункты 3 и 5 статьи 21).
О правомерности (конституционности) приведенных нормативных положений Устава (Основного Закона) Курской области свидетельствуют следующие аргументы.
Федеральный закон не устанавливает запрет на возможность передачи отдельных полномочий местного самоуправления в решении вопросов местного значения органам государственной власти, прежде всего местным (территориальным) органам государственной власти, наиболее приближенным к местному самоуправлению.
В пункте 3 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее - их временного исполнения. При этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти - мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего - местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.
Как показывает современная практика, вопросы местного значения (снабжение электроэнергией, теплом, водоснабжением и т.п.) не всегда могут быть решены органами местного самоуправления своими силами, под свою ответственность. Поэтому, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, "не исключается взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе на договорной основе, для решения в интересах населения муниципального образования общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения". Эта идея и воплощена в положениях пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области. Поэтому указанные положения Устава (Основного Закона) Курской области не противоречат Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА

Разделяя оценки и выводы Конституционного Суда Российской Федерации, но будучи несогласным с пунктом 2 резолютивной части Постановления по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В пункте 3 статьи 21 Устава Курской области содержится норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления или непосредственно население вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.
Наличие в Уставе (Основном Законе) Курской области такой нормы позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, и координацию в этих целях деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти, а также учитывать местные особенности и вводить систему местного самоуправления постепенно, по мере создания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.
Данная норма не противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 132 (часть 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской Федерации). Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Российской Федерации.
Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и - прежде всего - Конституция Российской Федерации, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия.
Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.
В принципе возможен и такой вариант реализации полномочий местного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.

0

11

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 ноября 1998 г. No. 25-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 4 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСАМИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТНОЙ
ДУМЫ, ДМИТРОВСКОГО РАЙОННОГО СУДА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
И ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА В.А. МОСТИПАНОВА

Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В. Селезнева, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя Волгоградской областной Думы - кандидата юридических наук В.М. Жуковского, судьи Дмитровского районного суда Московской области В.И. Анишиной, представителя гражданина В.А. Мостипанова - адвоката Е.Ю. Каменских, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителей Совета Федерации - адвоката А.Г. Лисицына - Светланова и кандидата юридических наук И.Н. Шумского, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97, 99, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции от 23 декабря 1992 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Волгоградской областной Думы, запрос Дмитровского районного суда Московской области и жалоба гражданина В.А. Мостипанова, в которых оспаривается конституционность положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", касающихся приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.Д. Рудкина, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта - кандидата юридических наук В.Н. Литовкина, выступление приглашенного в заседание представителя от Верховного Суда Российской Федерации - Н.С. Романенкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В запросе Волгоградской областной Думы оспаривается конституционность положения части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в коммунальных квартирах. По мнению заявителя, данная норма противоречит провозглашенному статьей 19 Конституции Российской Федерации принципу равенства граждан перед законом и судом, поскольку ставит в неравные условия при приватизации жилья граждан - нанимателей отдельных квартир и граждан - нанимателей жилых помещений (комнат) в коммунальных квартирах. Заявитель полагает, что установленный оспариваемым положением запрет не соответствует статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку не может быть обоснован интересами защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.
Аналогичная позиция изложена в запросе Дмитровского городского суда Московской области, в производстве которого находится дело по иску граждан А.Ф. Чубы и Т.М. Масяги. Кроме того, по мнению суда, запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах препятствует реализации права иметь имущество в собственности, закрепленного статьей 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В жалобе гражданина В.А. Мостипанова наряду с положением части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" по тем же основаниям оспаривается также положение части второй статьи 4, противоречащее, как полагает заявитель, указанным в Законе целям и принципам приватизации (преамбула и статья 11). Согласно этому положению собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, вправе принимать решения о приватизации, в частности, коммунальных квартир. Оспариваемые положения были применены в деле заявителя, что следует из решения Видновского районного суда Московской области от 26 июня 1998 года.
Поскольку все указанные обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
2. Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 1995 года было отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Трошина Сергея Васильевича, в которой, как и в данном деле, оспаривалась конституционность содержащегося в статье 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах.
Как указывалось в определении, особые правила приватизации, исключающие установление различных правовых режимов для жилых помещений в коммунальных квартирах и тем самым ограничивающие право проживающих в них граждан на приобретение этих помещений в собственность, были введены в жилищное законодательство в целях защиты законных интересов тех нанимателей жилых помещений в коммунальных квартирах, которые в силу разных причин не реализуют свое право на приватизацию.
Принимая определение, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что при рассмотрении таких вопросов прежде всего следует определять, к чьей компетенции - Конституционного Суда Российской Федерации или законодателя - относится их решение. В данном случае возможное устранение запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах с неизбежностью затронуло бы законные интересы тех нанимателей, которые не желали приватизировать занимаемые ими жилые помещения. Сочетание законных интересов всех нанимателей надлежало обеспечить законодателю. Между тем в период рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы С.В. Трошина не был, в частности, законодательно решен вопрос о правовом статусе мест общего пользования в частично приватизированных квартирах (соответствующая правовая норма появилась в статье 9 (пункт 1) Федерального закона от 15 июня 1996 года "О товариществах собственников жилья").
В такой ситуации устранение из законодательства нормы статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" привело бы к возникновению пробелов в законодательном регулировании, которые могли бы повлечь еще большие ограничения и нарушения прав граждан в процессе приватизации. Именно поэтому жалоба С.В. Трошина не была принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Кроме того, при вынесении решения по жалобе Конституционный Суд Российской Федерации анализировал только один из аспектов конституционного принципа равенства перед законом, а именно: универсальность для всех нанимателей запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, и не касался положений части второй статьи 4 Закона, которые допускают в отдельных случаях приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах.
Принимая определение по жалобе С.В. Трошина, Конституционный Суд Российской Федерации учитывал, что в тот период решение возникшей правовой проблемы относилось к компетенции законодателя. Реализуя ее, Государственная Дума приняла (3 июня 1998 года) и Совет Федерации одобрил (10 июня 1998 года) Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", который устранял запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, предусматривая иные способы ликвидации коммунальных квартир. Однако он не был подписан Президентом Российской Федерации, поскольку при внесении законопроекта отсутствовало заключение Правительства Российской Федерации, как того требует пункт 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Таким образом, действующее законодательство о приватизации жилья не было изменено.
Устанавливая ранее запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (часть первая статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"), законодатель исходил из задач государственной жилищной политики по ликвидации коммунальных квартир как способа удовлетворения жилищных потребностей человека. Это следует, в частности, из статьи 16 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" и из Государственной целевой программы "Жилище", одобренной Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 года No. 595. Таким образом, жилищная политика государства предусматривала в тот период обеспечение каждого человека (каждой семьи) отдельной квартирой (отдельным домом), и потому введение путем приватизации в гражданский оборот отдельных жилых помещений в коммунальной квартире как объектов частной собственности могло бы на том этапе реально отсрочить выполнение стоящей перед государством задачи.
В настоящее время состояние экономики Российской Федерации, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования. Именно с учетом данных обстоятельств изменяется конституционно - правовое значение оспариваемых положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и, следовательно, подход Конституционного Суда Российской Федерации к их оценке. В этих условиях, учитывая, что возможность законодательного решения вопроса в какой-либо определенный срок не представляется реальной, Конституционный Суд Российской Федерации признал запрос Волгоградской областной Думы, запрос Дмитровского районного суда Московской области и жалобу гражданина В.А. Мостипанова допустимыми и принял их к своему рассмотрению.
3. Приватизация в Российской Федерации обусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации. Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в статье 11 установил, что каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда один раз. Вместе с тем часть первая статьи 4 Закона содержит перечень жилых помещений, не подлежащих приватизации, к числу которых отнесены жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных.
Определение круга объектов, не подлежащих приватизации, нельзя считать ограничением прав и свобод человека и гражданина, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможность передачи его в частную собственность.
Между тем предоставляемые государственными и муниципальными жилищными органами жилые помещения в коммунальных квартирах и в отдельных квартирах, несмотря на определенные объективные отличия, по сущностным правовым признакам не различаются, поскольку в отношении них действуют единые основания предоставления жилья и они имеют общий правовой режим. Следовательно, применительно к этим жилым помещениям отсутствуют и объективные основания для установления различий в праве на их приватизацию, в том числе для введения общего правила, запрещающего приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (часть первая статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Такой запрет фактически означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от условий их проживания, что противоречит статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, провозглашающей равенство граждан перед законом вне зависимости от каких-либо обстоятельств.
Кроме того, этот универсально сформулированный запрет не позволяет дифференцированно подходить к оценке складывающихся у граждан жизненных ситуаций и может приводить к ограничению их прав, несоразмерному целям защиты законных интересов других лиц, что противоречит требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Признание оспариваемого положения части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не соответствующим указанным нормам Конституции Российской Федерации означает, что граждане, проживающие в коммунальных квартирах, имеют право на приватизацию жилых помещений без каких-либо предварительных условий, в частности независимо как от воли собственника коммунальной квартиры и других нанимателей, так и от того, приватизируются ли другие жилые помещения в той же квартире. Это не исключает возможности оспаривать реализацию данного права в судебном порядке.
4. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" допускает при определенных обстоятельствах передачу освободившихся в коммунальной квартире жилых помещений в частную собственность других нанимателей этой квартиры (часть вторая статьи 16), т.е. запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах не является абсолютным. Это следует также из части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", позволяющей собственникам жилищного фонда или уполномоченным ими органам, а также предприятиям, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждениям, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, принимать решения о приватизации. Однако для граждан возможность осуществить приватизацию на основании этой нормы связана с дополнительными, ограничительными по своему характеру, условиями. Одним из таких условий является решение собственника (владельца) жилья, который вправе произвольно, не будучи связанным какими-либо установленными в законе предпосылками, разрешить или не разрешить приватизацию. Согласно же сложившейся правоприменительной практике, основанной на ограничительном толковании части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", коммунальная квартира приватизируется только как совокупность всех ее жилых помещений, т.е. только в том случае, если все наниматели в такой квартире изъявляют желание стать собственниками занимаемого ими жилья. Тем самым реализация права на приватизацию жилого помещения поставлена в зависимость от субъективного усмотрения как самого собственника (владельца) жилья, так и нанимателей других жилых помещений в коммунальной квартире.
Стремление учесть волю других нанимателей в принципе может быть обосновано положением статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Однако установленное оспариваемой нормой регулирование, как подтверждает практика, не исключает, что гражданин, являющийся нанимателем жилого помещения в коммунальной квартире, может произвольно (необоснованно) препятствовать приватизации. Следовательно, оспариваемая норма не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанного положения статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
5. Согласно части третьей статьи 8 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в случае нарушения прав гражданина при решении вопросов приватизации жилья он вправе обратиться в суд. В соответствии с этим положением Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 24 августа 1993 года No. 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" подтвердил, что судам подведомственны дела, возникающие в связи с осуществлением и защитой прав граждан при приватизации занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая ведомственный жилищный фонд (жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений). Однако при имеющемся законодательном регулировании граждане, желающие приватизировать жилые помещения в таких квартирах, лишены возможности реально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий как собственника, так и других нанимателей.
Как показывает практика применения части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", суд, установив отсутствие разрешения со стороны собственника или согласия других нанимателей на приватизацию, может лишь отказать гражданину в праве на приватизацию, что противоречит принципу равенства перед судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации). При этом Закон не требует от суда ни установления фактов возможного злоупотребления правом, ни исследования им обоснованности отказа в приватизации со стороны собственника.
То, что суды, исходя из оспариваемой нормы, ограничиваются лишь формальным подтверждением отсутствия разрешения (согласия) на приватизацию, умаляет предусмотренное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту и противоречит требованиям реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации). Данная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова.
Таким образом, оспариваемое положение части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" противоречит также статьям 18 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
6. Представитель Волгоградской областной Думы в судебном заседании обосновывал неконституционность части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" также тем, что установление запрета приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах выходит за пределы ведения Российской Федерации и ограничивает правомочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, закрепленные в статье 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Между тем указанные конституционные правомочия не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий. Законодательство о приватизации относится к ведению Российской Федерации, что, в частности, вытекает из статьи 71 (пункт "ж") Конституции Российской Федерации.
В то же время вопрос о том, не нарушает ли часть первая статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" права местного самоуправления, не может быть разрешен без оценки конституционности ряда норм федеральных законов, не являющихся предметом рассмотрения по данному делу. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации не проверяет в данном деле соответствие указанной нормы статье 130 Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать статью 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положения статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", признанные неконституционными, утрачивают силу с момента провозглашения настоящего Постановления.
4. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и исходя из того, что признание названных в пункте 1 резолютивной части настоящего Постановления положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" неконституционными создает пробел в правовом регулировании, при возобновлении производства в Дмитровском районном суде Московской области по иску граждан А.Ф. Чубы и Т.М. Масяги подлежат применению непосредственно действующие нормы Конституции Российской Федерации.
5. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело гражданина В.А. Мостипанова, разрешенное на основании признанных неконституционными положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", подлежит пересмотру в установленном порядке.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

12

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июня 1999 г. No. 64-О

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТОВ 4.9
И 4.10 ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994 ГОДА,
УТВЕРЖДЕННЫХ УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 22 ИЮЛЯ 1994 ГОДА No. 1535 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ПРОГРАММЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994 ГОДА"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, А.Я. Сливы, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя Волгоградской областной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - кандидата юридических наук В.М. Жуковского и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Волгоградской областной Думы о проверке конституционности норм, содержащихся в пунктах 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, в части, касающейся определения стоимости объектов муниципальной собственности.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Ярославцева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, от Министерства государственного имущества Российской Федерации - Н.А. Ушаковой, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - А.А. Белкина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Волгоградской областной Думы оспаривается конституционность пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года в части, определяющей максимальную выкупную стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальную цену для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации в соответствии с пунктом 4.1 Основных положений, в городах и населенных пунктах.
По мнению заявителя, установление Указом Президента Российской Федерации предельной стоимости названных объектов муниципальной собственности нарушает право местного самоуправления самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1). Вместе с тем согласно пунктам "е" и "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка относится к сфере ведения Российской Федерации. При этом такие федеральные программы не должны нарушать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года No. 2284, в части четвертой пункта 2.6 предусматривала, что цена приобретения арендаторами в собственность зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, составляющих недвижимое имущество, а также нежилых помещений в жилых домах, включая встроенно - пристроенные, устанавливается в порядке, определенном статьей 17 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (в редакции от 5 июня 1992 года), утратившего силу в 1997 году. Согласно данной статье определение начальной цены для продажи объектов приватизации могло производиться только в соответствии с методическими указаниями по оценке стоимости этих объектов, утверждаемыми Госкомимуществом России, т.е. на законодательном уровне было закреплено положение о необходимости регулирования стоимости объектов приватизации и предусмотрена возможность ее регулирования посредством принятия подзаконного акта.
Утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535 Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года было установлено нормативное регулирование цены для продажи таких объектов приватизации, как недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности (пункт 4.9), и земельные участки, являющиеся объектом приватизации в соответствии с пунктом 4.1 Основных положений, в городах и населенных пунктах (пункт 4.10).
Регламентация Указом Президента Российской Федерации порядка и условий приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы применительно к правам органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности могла иметь место, поскольку такие отношения носят преимущественно публично - правовой характер и их регулирование было осуществлено в отсутствие других федеральных законов, устанавливающих организационные и правовые основы приватизации муниципального имущества, в частности арендуемых объектов недвижимого имущества и земельных участков. К тому же Указ преследовал в том числе цель предотвратить занижение цены приватизируемого имущества.
3. Основой развития федерального законодательства о приватизации явилась часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, принятая 30 ноября 1994 года. Согласно его статье 217 имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (часть первая). Данное положение учитывает, что в процессе разграничения государственной собственности субъекты Российской Федерации и муниципальные образования становятся собственниками и в силу этого вправе сами определять, какие объекты подлежат приватизации. Федеральные законы о приватизации государственного и муниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности.
Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности (как одного из способов возмездного отчуждения) определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (пункт 4 статьи 29).
Федеральный закон от 21 июля 1997 года "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", указав, что порядок определения стоимости выкупаемого арендаторами государственного имущества определяется соответственно программой приватизации и программами приватизации субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 26), не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества.
В результате этого законодательного регулирования изменилось юридическое содержание оспариваемых в запросе Волгоградской областной Думы норм Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, которые в силу статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут применяться лишь в объеме, не противоречащем федеральным законам, а именно при проведении приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных участков, в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, установленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не определены иные порядок и условия приватизации таких объектов. Это констатировано и в Указе Президента Российской Федерации от 21 мая 1999 года No. 632 "Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535".
Изменение нормативного содержания оспариваемых положений, выявленное в ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации, свидетельствует о том, что запрос Волгоградской областной Думы не отвечает критерию допустимости обращений по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", и, следовательно, производство по данному делу в силу статьи 68 названного Закона подлежит прекращению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, статьей 68, частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

определил:

1. Прекратить производство по делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535, в части, определяющей максимальную выкупную стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальную цену для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации в соответствии с пунктом 4.1 Основных положений, в городах и населенных пунктах.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

13

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2000 N 14-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 ноября 2000 г. N 14-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ ТРЕТЬЕЙ СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКЕ СРЕДСТВ МАССОВОЙ
ИНФОРМАЦИИ И КНИГОИЗДАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - председателя судебного состава С.Ф. Савкина, представителя администрации Ульяновской области - кандидата юридических наук Л.А. Ершовой, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук В.Ю. Бакшинскаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и запрос администрации Ульяновской области, в которых оспаривается конституционность части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросах положение.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно части третьей статьи 5 Федерального закона от 1 декабря 1995 года "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (в редакции от 22 октября 1998 года) редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям передаются в хозяйственное ведение помещения, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности.

В запросах Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и администрации Ульяновской области утверждается, что эта норма, допуская возможность распоряжения имуществом, находящимся в частной, государственной или муниципальной собственности, без согласия собственника, нарушает конституционные положения о признании и равной защите всех форм собственности, о самостоятельности местного самоуправления, в том числе в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, т.е. не соответствует статьям 8 (часть 2), 12, 35, 55, 130 и 132 Конституции Российской Федерации.

Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" проверяет конституционность оспариваемой нормы, оценивая как ее буквальный смысл, так и смысл, придаваемый ей сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из ее места в системе правовых норм.

2. Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" был принят в связи с осуществляемым в Российской Федерации разгосударствлением в сфере массовой информации и книгоиздания, и ряд его норм, в том числе оспариваемая в запросах часть третья статьи 5, носят временный характер и утрачивают силу с 1 января 2002 года.

Данный Федеральный закон, направленный, как следует из его преамбулы, на обеспечение конституционного права граждан на получение полной и объективной информации, регулирует порядок государственной поддержки средств массовой информации и книгоиздания, которая определяется как совокупность устанавливаемых государством организационных, организационно - технических, правовых, экономических и иных мер в целях обеспечения прав граждан на получение объективной информации, на свободу слова, а также в целях обеспечения независимости средств массовой информации (абзац второй статьи 1).

Такое понимание государственной поддержки средств массовой информации и книгоиздания корреспондирует статье 29 (части 1, 4 и 5) Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу слова, свободу массовой информации, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также статье 13 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в Российской Федерации признается идеологическое и политическое многообразие.

Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", таким образом, содержит материальные гарантии указанных конституционных прав и свобод, его нормы призваны способствовать созданию и деятельности свободных и независимых средств массовой информации в период становления в России гражданского общества и демократического правового государства.

Предусматриваемая частью третьей статьи 5 данного Федерального закона передача редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам и телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, в качестве меры государственной поддержки финансового и хозяйственного характера изначально направлена на достижение такой конституционно значимой цели, как свобода слова и свобода массовой информации. Вместе с тем она непосредственно затрагивает и закрепленное в Конституции Российской Федерации право собственности, что обязывало законодателя при урегулировании соответствующих отношений найти справедливый баланс между этими конституционно защищаемыми ценностями на основе критериев, установленных Конституцией Российской Федерации.

3. Согласно Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "д"); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1).

Из этих положений следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках указанных правомочий и определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество (владение, пользование и распоряжение им). Поэтому часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", взятая в системной связи с другими его положениями (преамбула, абзац второй статьи 1, часть вторая статьи 5, статьи 6 - 9, часть четвертая статьи 10), а также со статьями 113, 114, 209, 212 - 215, 294, 295, 299 и 300 Гражданского кодекса Российской Федерации, как основание для передачи в хозяйственное ведение находящихся в федеральной собственности помещений, которыми перечисленные в этой норме организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, соответствует Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, по смыслу части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" во взаимосвязи с указанными положениями данного Федерального закона и Гражданского кодекса Российской Федерации, объектом регулирования содержащейся в ней нормы не являются помещения, находящиеся в частной собственности. Направленная на урегулирование иных отношений, она не может толковаться и применяться как обязывающая частных собственников передать принадлежащие им помещения в хозяйственное ведение организаций и предприятий, которые владеют либо пользуются этими помещениями. Иное истолкование объекта и предмета регулирования, охватываемых оспариваемой нормой, означало бы - в силу главы 3 названного Федерального закона - возможность последующей приватизации помещений, которые на момент передачи их в хозяйственное ведение указанным организациям и предприятиям уже находятся в частной собственности, что с точки зрения правовой логики недопустимо.

Следовательно, часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" не предполагает возможность передачи редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, а потому не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи.

В то же время по своему буквальному смыслу данное законоположение допускает возможность его применения в тех случаях, когда помещения, которыми названные в нем организации и предприятия владеют либо пользуются, находятся не в федеральной собственности, а в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности (собственности муниципальных образований). Именно в таком смысле оно толкуется правоприменителями, в том числе Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, исходящими из того, что в силу этой нормы помещения, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежат передаче в хозяйственное ведение организациям и предприятиям, которые владеют либо пользуются ими в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, независимо от того, имеется ли на это согласие собственника.

4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, части 1 и 2); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом, каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (статья 35, части 1, 2 и 3); местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

В данных конституционных положениях, по сути, выражены общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, а также свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом.

Поскольку часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность передачи имущества без согласия собственника - субъекта Российской Федерации или муниципального образования в хозяйственное ведение перечисленным в этой норме организациям и предприятиям, она, по существу, означает ограничение права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в частности права на ее признание и защиту наравне с иными формами собственности.

Между тем согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого положения во взаимосвязи со статьями 8, 34, 35, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Не может рассматриваться как ограничение права собственности в смысле статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации передача помещений, находящихся в федеральной собственности, поскольку такая передача осуществляется Российской Федерацией как собственником данного имущества и поскольку она производится на основании федерального закона с соблюдением требований статей 71 (пункт "д") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Передача же (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих ей положений статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в редакции Протокола N 11, вступившего в силу 1 ноября 1998 года) и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена. Поскольку часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность такой передачи без надлежащего возмещения, она несоразмерно ограничивает конституционные права и законные интересы субъектов права собственности - субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ставит их в неравное положение с Российской Федерацией как собственником федерального имущества и нарушает баланс двух конституционных ценностей - права на информацию и права собственности - в ущерб последней.

Кроме того, практика применения части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" свидетельствует о том, что арбитражные суды, исходя из того, что данная норма распространяется на все формы собственности, ограничиваются при рассмотрении споров лишь формальным подтверждением факта нахождения того или иного помещения в пользовании либо владении редакции средства массовой информации, издательства, информационного агентства, телерадиовещательной компании, и не выясняют, к какой собственности - федеральной, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной - относится спорное помещение, находилось ли оно в составе имущества, собственность на которое на момент передачи не была разграничена, предполагалось ли в процессе такой передачи или разграничения собственности сохранение прежнего режима в части пользования находившимися в хозяйственном ведении помещениями, а также когда и в каком порядке у соответствующего субъекта возникло право собственности на это помещение, может ли в связи с этим конкретное предприятие или организация пользоваться и владеть им на праве хозяйственного ведения и распространяются ли на указанную собственность предусмотренные гражданским законодательством обязательства. Непринятие во внимание указанных обстоятельств препятствует реализации в полной мере судебной защиты права собственности, гарантируемой Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускает передачу перечисленным в ней организациям и предприятиям в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или являющихся муниципальной собственностью помещений, которыми эти организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.

Это, однако, не влечет прекращения правоотношений, сложившихся в результате применения данной нормы. Арбитражные суды, реализуя свои полномочия по разрешению возникающих споров, в том числе по пересмотру основанных на части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" судебных решений, не должны придавать содержащейся в ней норме какое-либо иное значение, расходящееся с ее конституционно - правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении и имеющим в силу статей 6 и 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" общеобязательный характер.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующей Конституции Российской Федерации часть третью статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", поскольку она служит основанием для передачи в хозяйственное ведение находящихся в федеральной собственности помещений редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям, которые владеют либо пользуются этими помещениями в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности.

2. Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, часть третью статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускает передачу в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или являющихся муниципальной собственностью помещений редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям, которые владеют либо пользуются этими помещениями в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.

3. Часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", не предполагающая по своему конституционно - правовому смыслу возможность передачи редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи.

4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

14

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 апреля 2003 г. N 132-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЖАЛОБЫ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА ВОЛГОГРАДА НА НАРУШЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ ПУНКТА 3
СТАТЬИ 19 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О СТАТУСЕ
СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г. Ярославцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы администрации города Волгограда,

установил:

1. В жалобе администрации города Волгограда оспаривается конституционность положений пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", предусматривающих обязанность местной администрации во внеочередном порядке предоставлять судье благоустроенное жилое помещение за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев, а также решать вопросы установки домашнего телефона и предоставления мест в детских дошкольных учреждениях с оплатой за счет средств местного бюджета.
Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, решениями районных судов города Волгограда администрация города Волгограда на основании пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" обязывалась предоставить истцам - федеральным и мировым судьям благоустроенные жилые помещения. Кассационная и надзорная инстанции оставили жалобы администрации города Волгограда на указанные судебные решения без удовлетворения.
По мнению заявителя, положения пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" нарушают конституционные права органов местного самоуправления и противоречат статьям 8 (часть 2), 12, 71 (пункт "о"), 124, 130 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации, поскольку закрепляют обязанности исполнительного органа местного самоуправления, не относящиеся к вопросам местного значения, предусматривают последующую, а не одновременную компенсацию расходов местного бюджета на приобретение жилых помещений для судей и не предусматривают компенсацию расходов местного бюджета при внеочередной установке судьям телефонов и предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях.
2. Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Во взаимосвязи со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации данное положение призвано обеспечить судебную защиту прав и законных интересов выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей - всех, чьи права затронуты обжалуемым решением либо действием (бездействием). При этом в силу названных статей Конституции Российской Федерации и норм действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые решения и действия (или бездействие).
В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в процедуре конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан могут быть оспорены законы - федеральные и законы субъектов Российской Федерации, примененные или подлежащие применению в конкретном деле. Как следует из данных законоположений, не исключается защита средствами конституционного правосудия и прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на местное самоуправление.
3. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12); местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1); органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132, часть 2); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).
Конкретизируя на основе Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления, а также его компетенцию, Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" относит такие вопросы местного значения, как содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, создание условий для жилищного строительства, организация обеспечения населения услугами связи, к ведению муниципальных образований (подпункты 5, 6, 10 и 20 пункта 2 статьи 6).
Вопросы судоустройства, составной частью которого является правовой статус судей, в силу пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации; Конституция Российской Федерации закрепляет основы единого правого статуса судей в Российской Федерации, в том числе принцип независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1). В развитие названных конституционных положений Федеральный закон "О статусе судей в Российской Федерации" устанавливает гарантии независимости судей, одной из которых является предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу (пункт 1 статьи 9).
Финансирование судов, в том числе материальное и социальное обеспечение судей, как следует из статьи 124 Конституции Российской Федерации, производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые администрацией города Волгограда положения - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципальных образований; при этом не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом.
Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.
Таким образом, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в части, касающейся обязанности местной администрации предоставить судье благоустроенное жилое помещение за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев, отсутствует, в связи с чем данная жалоба в указанной части не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
4. Конституцией Российской Федерации (статья 133) и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 4) гарантируется компенсация местному самоуправлению расходов, связанных с передачей ему законом отдельных государственных полномочий или возникших в результате других решений, принятых органами государственной власти.
Обеспечение баланса самостоятельности местного самоуправления и независимости судей как конституционно защищаемых ценностей предполагает и обязанность местной администрации во внеочередном порядке решить связанные с осуществлением судьями государственных полномочий социальные вопросы, в том числе установить домашний телефон и предоставить места в детских дошкольных учреждениях, что требует определенных финансовых расходов. Такие расходы местного бюджета подлежат компенсации из федерального бюджета. В случае невозмещения понесенных расходов органы местного самоуправления в соответствии со статьей 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" могут обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд за защитой своих прав.
Таким образом, права и законные интересы местного самоуправления пунктом 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в части, касающейся обязанности местной администрации решить во внеочередном порядке вопрос об установке домашнего телефона и предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях, не нарушаются, а потому данная жалоба и в этой части не может быть принята к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 36, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

15

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 мая 2003 г. N 167-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА
АДМИНИСТРАЦИИ КОМИ-ПЕРМЯЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 4 СТАТЬИ 44
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса администрации Коми-Пермяцкого автономного округа,

установил:

1. Администрация Коми-Пермяцкого автономного округа в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность положений пункта 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающих обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предоставлять во внеочередном порядке, но не позднее шести месяцев и независимо от срока проживания в данном населенном пункте прокурорам и следователям, назначенным на должность и (или) нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение с последующей компенсацией его стоимости за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации.
Как следует из представленных материалов, решениями Кудымкарского городского суда Коми-Пермяцкого автономного округа, оставленными без изменения вышестоящими судебными инстанциями, были удовлетворены иски граждан - прокуроров и следователей об обязании администрации Коми-Пермяцкого автономного округа и города Кудымкара предоставить истцам жилые помещения на основании пункта 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а при отсутствии жилых помещений выделить им соответствующие денежные средства (в размере рыночной стоимости жилья).
По мнению заявителя, пункт 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", возлагающий на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обязанность по внеочередному предоставлению жилых помещений должностным лицам прокуратуры Российской Федерации - при том, что Правительство Российской Федерации необходимое финансирование не обеспечивает, а предоставляемое жилье может быть приватизировано - ограничивает полномочия названных органов публичной власти по самостоятельному управлению государственной и муниципальной собственностью, что противоречит статьям 114 (пункт "е" части 1) и 132 Конституции Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную цену из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).
Конкретизируя на основе Конституции Российской Федерации компетенцию местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к ведению муниципальных образований в том числе содержание и использование муниципального жилого фонда и создание условий для жилищного строительства (подпункты 5 и 10 пункта 2 статьи 6). В то же время прокуратура, согласно Конституции Российской Федерации, находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "о"), а кадры судебных и правоохранительных органов - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "л" части 1).
По смыслу статьи 129 Конституции Российской Федерации и статей 1 и 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах прокуратуры Российской Федерации, составляющих единую федеральную централизованную систему, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, а прокуроры и следователи от имени Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это обусловливает право законодателя устанавливать определенные гарантии, соответствующие статусу прокурора и следователя.
Одной из таких гарантий является материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, которое установлено статьей 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Пункт 4 данной статьи определяет порядок предоставления им органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления надлежащего жилья, предусматривая при этом полную компенсацию его стоимости; в качестве альтернативного варианта решения данного вопроса прокурорам и следователям с их согласия выделяется беспроцентная ссуда для самостоятельного приобретения или строительства жилья, которая погашается из бюджетных средств, при условии работы ее получателей в органах прокуратуры в пределах территории данного субъекта Российской Федерации не менее 10 лет.
Поскольку обеспечение указанной категории государственных служащих жильем имеет как общегосударственное, так и местное значение, а определенный оспариваемой нормой порядок предоставления жилья - и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления - касается тех прокуроров и следователей, которые проживают на территории соответствующего муниципального образования, установленное ею регулирование гарантирует баланс прав и законных интересов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и органов прокуратуры и не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права субъектов Российской Федерации, а также права местного самоуправления, в том числе закрепленные в статье 132 Конституции Российской Федерации.
3. В силу части второй статьи 36 и статьи 84 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации дела по запросу органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о проверке конституционности законодательной нормы является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая норма Конституции Российской Федерации.
Поскольку в данном случае такая неопределенность отсутствует, запрос администрации Коми-Пермяцкого автономного округа не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению как не отвечающий критерию допустимости обращений в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Это не исключает право соответствующих органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на защиту своих законных интересов в иных судах (статья 8, часть 2; статья 46, часть 2; статья 133 Конституции Российской Федерации). Проверка же законности и обоснованности судебных решений, выбора норм, подлежащих применению в конкретных делах, осуществляется вышестоящими судами в установленном порядке.
Кроме того, доводы заявителя, указывающего на ненадлежащее финансирование из федерального бюджета (несвоевременно; в размерах, не соответствующих стоимости предоставленных прокурорским работникам жилых помещений), свидетельствуют о том, что в запросе фактически ставится вопрос о невыполнении требований пункта 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" уполномоченными на то федеральными органами государственной власти. Между тем разрешение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 36, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса администрации Коми-Пермяцкого автономного округа, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения могут быть признаны допустимыми.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

16

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июля 2004 г. N 303-О

ПО ЖАЛОБЕ КУНГУРСКОЙ ГОРОДСКОЙ УПРАВЫ
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ
СТАТЬИ 35 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ОБ УЧРЕЖДЕНИЯХ
И ОРГАНАХ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ
В ВИДЕ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г. Стрекозова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Кунгурской городской управы,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Кунгурская городская управа (Пермская область) оспаривает конституционность части первой статьи 35 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", согласно которому сотрудники уголовно-исполнительной системы имеют право на получение жилой площади в виде отдельной квартиры или дома, предоставляемых местными органами власти в течение трех лет, по установленным законодательством нормам.
Как следует из представленных материалов, Кунгурский городской суд Пермской области 26 ноября 2002 года вынес решение по иску гражданина А.В. Горбунова, в котором обязал Кунгурскую городскую управу предоставить А.В. Горбунову на семью из четырех человек жилое помещение, а именно трехкомнатную благоустроенную квартиру, отвечающую требованиям законодательства. Определением судебной коллегии по гражданским делам Пермского областного суда от 23 января 2003 года кассационная жалоба Кунгурской городской управы оставлена без удовлетворения.
По мнению заявителя, часть первая статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" как допускающая - в силу своей формальной неопределенности в части, касающейся порядка передачи материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, - применение содержащейся в ней нормы без обеспечения органов местного самоуправления ресурсами, нарушает конституционные права местного самоуправления и не соответствует статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей органам местного самоуправления при наделении их законом отдельными государственными полномочиями одновременную передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).
Конкретизируя на основе Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления, а также его компетенцию, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к ведению муниципальных образований содержание и использование муниципального жилого фонда и создание условий для жилищного строительства (подпункты 5 и 10 пункта 2 статьи 6). В то же время вопросы уголовно-исполнительного законодательства, составной частью которого является правовой статус органов и работников уголовно-исполнительной системы, в силу статьи 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации. В развитие конституционных положений Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", учитывая особые условия деятельности работников уголовно-исполнительной системы, устанавливает гарантии их правовой и социальной защиты. Одной из таких гарантий является предусмотренный статьей 35 названного Закона порядок обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью.
Оспариваемое заявителем положение, в соответствии с которым местные органы власти, органы местного самоуправления обязаны предоставить сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь в течение трех лет по установленным законодательством нормам, не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права местного самоуправления, а следовательно, - как противоречащее Конституции Российской Федерации, поскольку обеспечение указанной категории государственных служащих жильем имеет как общегосударственное, так и местное значение.
Финансирование уголовно-исполнительной системы, в том числе материальное и социальное обеспечение работников этой системы, как следует из Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", осуществляется целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе нормативов, утверждаемых Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 9).
Возложение оспариваемым положением на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью, по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, как это предусмотрено применительно к судьям Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 19) и к прокурорам и следователям - Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 4 статьи 44), подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвано гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом.
Указанная обязанность органов местного самоуправления касается обеспечения жильем сотрудников учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, которые находятся на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем сотрудников уголовно-исполнительной системы, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имея и общегосударственное и местное значение, подлежат совместному решению государственными органами и органами местного самоуправления.
Таким образом, права и законные интересы местного самоуправления частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" не нарушаются, поскольку обязанности органов местного самоуправления предоставить жилую площадь сотрудникам уголовно-исполнительной системы корреспондирует обязанность Российской Федерации компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы органа местного самоуправления, возникающие при осуществлении им этой обязанности.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положение части первой статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" в его конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означает установление взаимных обязанностей: органов местного самоуправления - предоставить сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь, федеральных органов государственной власти - компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.
2. Прекратить дальнейшее производство по жалобе Кунгурской городской управы, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

17

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 февраля 2005 г. N 58-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЖАЛОБЫ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА КОРЯЖМА АРХАНГЕЛЬСКОЙ
ОБЛАСТИ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЕМ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 30
ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О МИЛИЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г. Стрекозова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы администрации города Коряжма Архангельской области,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации администрация города Коряжма Архангельской области оспаривает конституционность части первой статьи 30 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года "О милиции", согласно которой сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.
Как следует из представленных материалов, Коряжемский городской суд Архангельской области вынес решения 11 июня 2003 года - по искам граждан А.А. Бабенко и Н.С. Воронова, 11 августа 2003 года - по иску гражданина А.Н. Щекина, 6 сентября 2004 года - по иску гражданина Н.А. Смирнова, которыми обязал администрацию муниципального образования "Город Коряжма" предоставить указанным сотрудникам органов внутренних дел отдельные благоустроенные квартиры, отвечающие требованиям законодательства. Определениями судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда от 10 июля 2003 года и от 7 октября 2004 года кассационные жалобы мэра города Коряжма оставлены без удовлетворения.
По мнению заявителя, часть первая статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции" ограничивает право местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью и противоречит статьям 12, 35 (часть 2), 130 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
2. Аналогичный вопрос уже рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 8 июля 2004 года N 303-О по жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". В данном Определении Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оспариваемая норма, из которой вытекает обязанность органов местного самоуправления предоставлять сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь в течение трех лет по установленным законодательством нормам, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления, а следовательно, - как противоречащая Конституции Российской Федерации. Возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью, по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Именно такой порядок предусмотрен применительно к судьям Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 19) и к прокурорам и следователям - Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 4 статьи 44). Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Часть первая статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" в ее конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означает установление взаимных обязанностей органов местного самоуправления - предоставить сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь, а федеральных органов государственной власти - компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу, носит общий характер и в силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц. Она в полной мере распространяется на часть первую статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции", обязывающую органы местного самоуправления обеспечивать сотрудников милиции жилой площадью, которая, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления и противоречащая Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Коряжма Архангельской области, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено решение, сохраняющее свою силу.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

18

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 ноября 2006 г. N 540-О

ПО ЗАПРОСУ ПРАВИТЕЛЬСТВА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЬИ 1, ЧАСТЕЙ
ШЕСТОЙ И ВОСЬМОЙ СТАТЬИ 2 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И СТАТЬИ 50 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи М.И. Клеандрова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Правительства Самарской области,

установил:

1. Правительство Самарской области просит признать противоречащими статьям 8 (часть 2), 71 (пункт "д"), 72, 73, 130 и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации статью 1 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ) и статью 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ) в части, устанавливающей перечни видов имущества, которое может находиться соответственно в собственности субъектов Российской Федерации и в собственности муниципальных образований, а также части шестую и восьмую статьи 2 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы, ограничивая право субъектов Российской Федерации и право муниципальных образований иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте, в частности в целях пополнения местных бюджетов, и ставя, по существу, частную форму собственности в доминирующее положение по отношению к иным ее формам, ограничивают тем самым гарантированные Конституцией Российской Федерации права собственников (субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) по владению, пользованию и распоряжению имуществом, нарушают основы конституционного строя Российской Федерации, такие как свобода экономической деятельности и равная защита всех форм собственности; кроме того, поскольку вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти такие вопросы регулировать не могут.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация является федеративным государством, ее федеративное устройство основано на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 3); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, учитывает природу и цели Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как публичных образований, предназначение которых - осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей, включая признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации).
Руководствуясь указанным критерием, федеральный законодатель не только распределяет полномочия между уровнями государственной власти, но и устанавливает применительно к соответствующим полномочиям особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые в отношениях, основанных на властном подчинении, выступают в качестве обладающих государственной атрибутикой носителей власти, а в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками этих отношений. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц (Определение от 1 октября 1998 года N 168-О).
В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П по делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, право собственности субъектов Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом как нормативным правовым актом общего действия, принимаемым в сфере совместного ведения и определяющим конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится.
Следовательно, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральный законодатель - исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - правомочен устанавливать особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере частного права, с тем чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба. Перераспределяя публичные полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, таким образом, определять те виды имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и необходимо для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий. Причем, как подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 года N 8-П, соответствующее имущество, будучи государственной собственностью, должно использоваться органами государственной власти субъектов Российской Федерации не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.
3. Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были перераспределены полномочия по осуществлению ряда государственных функций между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и установлено, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации.
Названное законоположение, введенное в качестве дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 26.10), детализируется применительно к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации (статья 26.2) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.3): в целях осуществления указанных полномочий органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации (пункт 3 статьи 26.11); субъект Российской Федерации вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (статья 26.21).
Из этого следует, что Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ не препятствует субъектам Российской Федерации использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а указанный в пункте 17 его статьи 1 перечень видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не является, вопреки утверждению заявителя, закрытым и не допускающим наличия в собственности субъекта Российской Федерации иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по предметам ведения субъектов Российской Федерации (статья 26.2).
Таким образом, статья 1 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ) в части дополнения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статьей 26.11 не может рассматриваться как нарушающая конституционные правомочия и гарантии права собственности субъектов Российской Федерации, вытекающие из статей 8 (часть 2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
4. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132, часть 1); кроме того, они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132, часть 2).
Из приведенных конституционных положений следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4.1. Статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.
Так, в силу названного Федерального закона органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и др.) вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, производится только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления наделены правом дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования; осуществление отдельных государственных полномочий, как и иных предоставленных органам местного самоуправления полномочий, обеспечивается в том числе правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, правом участия в создании хозяйственных обществ, установлением тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правом привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (пункт 2 статьи 14, пункт 3 статьи 15, пункт 2 статьи 16, подпункты 3 и 4 пункта 1 статьи 17, пункт 5 статьи 19, пункт 4 статьи 51, статья 64).
Кроме того, в целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития (статьи 60, 61 и 62).
Тем самым при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям. Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
4.2. Таким образом, статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.
5. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П по делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ применительно к безвозмездной передаче в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок такой передачи предполагает необходимость волеизъявления субъектов Российской Федерации, достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации.
Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации, как следует из взаимосвязанных положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, аналогичен порядку передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность: он включает направление органом местного самоуправления предложения о передаче имущества, являющейся муниципальной собственностью, что предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а потому не может рассматриваться как позволяющий принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления.
Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством.
6. Согласно части шестой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечни видов имущества, необходимого для осуществления полномочий, указанных в пункте 17 статьи 1 данного Федерального закона (в части дополнения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статьей 26.2), а также имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации не позднее 1 января 2005 года. Согласно части восьмой той же статьи до 1 января 2009 года подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации, имущество, которое в соответствии с данным Федеральным законом, иными федеральными законами не передано в федеральную собственность или муниципальную собственность и не может находиться в собственности субъекта Российской Федерации.
Приведенные законоположения носят переходный характер, направлены на формирование экономической основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентируют завершение процесса разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а потому сами по себе они не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо права субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" неопределенность отсутствует, и, следовательно, запрос Правительства Самарской области и в этой части не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Статья 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части, устанавливающей перечень видов имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.3), не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности субъектов Российской Федерации и не допускающая наличия в собственности субъектов Российской Федерации иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по предметам ведения субъектов Российской Федерации (статья 26.2), и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
2. Статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований.
3. В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выявленный в настоящем Определении на основе ранее выраженных и сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовой смысл указанных положений статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
4. В части, касающейся проверки конституционности указанных положений статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", признать запрос Правительства Самарской области не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
5. В части, касающейся проверки конституционности частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", отказать в принятии запроса Правительства Самарской области к рассмотрению, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.
6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
7. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

19

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 декабря 2006 г. N 542-О

ПО ЗАПРОСУ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 11 СТАТЬИ 154 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ
УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", А ТАКЖЕ ЖАЛОБЕ ГЛАВЫ ГОРОДА
ЕКАТЕРИНБУРГА НА НАРУШЕНИЕ ТЕМИ ЖЕ ЗАКОНОПОЛОЖЕНИЯМИ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи М.И. Клеандрова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Законодательного Собрания Республики Карелия и жалобы главы города Екатеринбурга,

установил:

1. В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия оспаривается конституционность положений абзацев двенадцатого - четырнадцатого части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), предусматривающих, что находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случаях: если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, для целей, установленных в соответствии с данным Федеральным законом и со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
По мнению заявителя, названные законоположения, как допускающие возможность безвозмездной передачи муниципального имущества в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации без согласия собственника - органа местного самоуправления, несоразмерно ограничивают право собственности муниципальных образований, ставят их в неравное положение с такими собственниками имущества, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, и тем самым противоречат статьям 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
В жалобе главы города Екатеринбурга помимо абзацев двенадцатого - четырнадцатого части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ оспаривается конституционность положений ее абзацев пятнадцатого - двадцать второго, согласно которым в случае передачи муниципальной собственности в федеральную собственность предложения о передаче имущества направляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества, а также уполномоченным исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим полномочия собственника имущества, - в случае передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации; передача в федеральную собственность и в собственность субъекта Российской Федерации из муниципальной собственности имущества, не включенного в указанные предложения, не допускается. Решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации; решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Этими решениями утверждаются перечни передаваемых муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, право собственности на которые переходит к другому собственнику имущества в соответствии со статьей 300 ГК Российской Федерации; эти решения являются основаниями возникновения права собственности на имущество, включенное в утвержденные перечни. Ликвидация муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений как юридических лиц, а также регистрация права государственной или муниципальной собственности на их имущественные комплексы как объекты недвижимости при передаче имущества не требуется. Перечень же документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.
По мнению заявителя, названные законоположения противоречат статьям 8 (часть 2), 12, 35, 55, 130 и 132 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации на основе предложений, направляемых любым органом государственной власти субъекта Российской Федерации, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления.
Как следует из представленных материалов, Арбитражным судом Свердловской области решением от 6 июля 2006 года, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, было отказано в удовлетворении заявления администрации города Екатеринбурга о признании недействительным Постановления Правительства Свердловской области от 26 апреля 2006 года N 341-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 14 декабря 2005 года N 1057-ПП "О приеме муниципальных учреждений и имущества муниципальных образований в Свердловской области, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области" и удовлетворено встречное заявление Правительства Свердловской области - о признании недействительным Постановления главы города Екатеринбурга от 26 апреля 2006 года N 354 "О реорганизации муниципальных образовательных учреждений культуры".
2. Конституция Российской Федерации, устанавливая основы конституционного строя Российской Федерации, закрепляет, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2), а также признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133). Названные конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2, Конституции Российской Федерации).
В силу приведенных конституционных положений федеральный законодатель, регламентируя в федеральном законе разграничение государственной и муниципальной собственности на основе разграничения публично-властных полномочий и устанавливая порядок передачи имущества в результате такого разграничения, должен обеспечивать учет и согласование интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в частности с целью сохранения имущественной самостоятельности названных публичных образований.
Вместе с тем из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 34, 35, 130, 132 и 133 следует, что не только право частной собственности, но и право собственности публичных образований, в том числе муниципальных образований, может быть ограничено лишь федеральным законом, если это необходимо для защиты конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 года N 14-П).
3. Вопрос о порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому ранее уже являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в федеральную собственность в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, предполагает достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные правомочия субъектов Российской Федерации и гарантии государственной собственности субъектов Российской Федерации.
Данные выводы были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации исходя из системного толкования положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в частности ее абзацев пятнадцатого - восемнадцатого. Этими положениями, между тем, закрепляется необходимость направления предложений о передаче имущества не только органами государственной власти субъекта Российской Федерации; такие предложения направляют и органы местного самоуправления - соответствующему федеральному органу исполнительной власти в случаях передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную, уполномоченному исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации. Кроме того, устанавливается, что передача в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации из муниципальной собственности имущества, не включенного в указанные предложения, не допускается.
Из приведенных законоположений следует, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации аналогичен порядку передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность: он включает направление органом местного самоуправления соответствующего предложения, при этом передача имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, не указанного в предложении, не допускается, т.е. безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Тем самым федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний Конституции Российской Федерации баланс интересов названных публичных образований, исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Таким образом, поскольку порядок безвозмездной передачи в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, является аналогичным порядку передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность, на него распространяются правовые позиции и выводы, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 года N 8-П, а закрепляющие данный порядок положения абзацев двенадцатого - двадцать второго, как предполагающие необходимость волеизъявления органов местного самоуправления на передачу имущества, находящегося в муниципальной собственности, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные правомочия местного самоуправления и гарантии муниципальной собственности, в том числе вытекающие из статей 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.
2. В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Признать запрос Законодательного Собрания Республики Карелия и жалобу главы города Екатеринбурга не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
4. Правоприменительные решения по делу с участием администрации города Екатеринбурга, основанные на указанных законоположениях в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным обращениям окончательно, не подлежит обжалованию и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

20

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 марта 2007 г. N 3-П

Именем Российской Федерации

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЕЙ 6 И 15 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА
"О РЕФЕРЕНДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ
С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН В.И. ЛАКЕЕВА,
В.Г. СОЛОВЬЕВА И В.Д. УЛАСА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, мнения специалистов - кандидата филологических наук В.Н. Белоусова, докторов юридических наук Е.Ю. Грачевой и А.И. Лукьянова, выступления приглашенного в заседание представителя от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясовой, а также приглашенных в заседание по ходатайству стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, - граждан Г.А. Зюганова и И.И. Мельникова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривают конституционность ряда положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", а именно:
пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;
части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.
1.1. На основании приведенных положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказала в регистрации Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум Российской Федерации, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 названного Федерального конституционного закона. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года, которым было утверждено это заключение, уполномоченные представители Московской городской региональной подгруппы - граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас обжаловали в Верховный Суд Российской Федерации как противоречащее действующему законодательству и нарушающее право граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации решением от 2 июня 2005 года отказал в удовлетворении их требования, согласившись с заключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе в отношении признания некоторых вопросов референдума противоречащими Конституции Российской Федерации, ограничивающими, отменяющими или умаляющими общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определением от 28 июля 2005 года оставила данное решение без изменения.
Как утверждают заявители, положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства. Часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", по мнению заявителей, противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в ней требований. Противоречие статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" заявители усматривают в том, что в соответствии с ним Центральная избирательная комиссия Российской Федерации наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.
1.2. В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.
Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства.
Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).
Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон.
Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 года N 10-П и от 6 апреля 2006 года N 3-П, определения от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 4-О и от 27 декабря 2005 года N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.
1.3. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются приведенные положения пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6, а также части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в системной связи с положением ее части 17, определяющим механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).
Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.
В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).
Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.
3. Согласно статье 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Закрепляя в данной статье, а также в статьях 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) конституционно значимые требования к институту референдума, Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает процедуру проведения референдума Российской Федерации и не определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум (за исключением проекта новой Конституции Российской Федерации), а также не называет государственные органы, призванные обеспечивать его проведение (за исключением Президента Российской Федерации, который назначает референдум). Как следует из указанных статей Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71, 72 и 76 (часть 1), институт референдума в строгом соответствии с его конституционными основами должен быть урегулирован в федеральном конституционном законе, которым определяются требования к форме и содержанию вопросов, выносимых на референдум, к его организации и проведению. При этом федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.
Устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель предусмотрел в статье 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", что на референдум Российской Федерации могут выноситься вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4), и одновременно перечислил вопросы, которые на референдум выноситься не могут, назвав в их числе вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета и вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5).
3.1. Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П указал следующее.
В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти - самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете.
Социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов: федеральный бюджет (а следовательно, и проект федерального закона о нем) разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт "а" части 1), тогда как проекты остальных федеральных законов в соответствии со статьей 104 (части 1 и 2) помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в данной статье субъекты законодательной инициативы; федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106, пункт "а"), при том что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.
Об особой значимости федерального бюджета свидетельствует также возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей обеспечивать исполнение федерального бюджета и представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (что в отношении каких-либо других федеральных законов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено), а на Счетную палату - обязанность осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (статья 101, часть 5; статья 102, пункт "и" части 1; статья 103, пункт "г" части 1; статья 114, пункт "а" части 1).
Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.
3.2. Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Закрепленное непосредственно Конституцией Российской Федерации понятие "финансовые обязательства государства" употребляется в Федеральных конституционных законах "О Правительстве Российской Федерации" (часть пятая статьи 36) и "О референдуме Российской Федерации" (пункт 6 части 5 статьи 6), однако содержание этого понятия в них не раскрывается.
Поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование - предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71, пункты "а", "в", "ж"; статья 76, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), постольку и конкретизация указанного конституционного положения - имея в виду, что понятие "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, - осуществляется федеральным законодателем.
В частности, федеральный законодатель относит к финансовым обязательствам Российской Федерации не только указанные в статьях 75 (часть 4) и 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации государственные займы, по которым, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, возникают обязательства Российской Федерации как заемщика и которые представляют собой форму государственного долга Российской Федерации и источник финансирования дефицита федерального бюджета, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год (статьи 6, 89, 94, 97 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Включение в понятие "финансовые обязательства Российской Федерации" именно бюджетных, а не любых расходных обязательств Российской Федерации продиктовано тем, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Если же требуется корректировка объема расходных обязательств, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон.
Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).
Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.
Вместе с тем федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1).
4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы, поскольку они имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений, которые, согласно статье 83 названного Федерального конституционного закона, общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории Российской Федерации и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.
Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.
5. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный Федеральный конституционный закон (часть 13 статьи 15) относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в его статье 6.
Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.
5.1. Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - исходя из возложенных на нее задач - выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы, в том числе посредством моделирования возможного истолкования вопросов и правовых последствий ответов на них. Государственные органы, учреждения, их должностные лица обязаны, в свою очередь, оказывать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содействие в реализации ее полномочий, предоставлять необходимые сведения и материалы и давать ответы в пятидневный срок (части 1 и 4 статьи 35 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации").
При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, - напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением - обжаловать его в судебном порядке.
Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию каких-либо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения (пункт 11 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
5.2. Закрепив в частях 13 и 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" механизм контроля за соблюдением требований его статьи 6 на стадии реализации инициативы проведения референдума, федеральный законодатель предусмотрел, что соответствующее решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, являющееся основанием для отказа избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в регистрации региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - в верховный суд республики и равные ему суды других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции Российской Федерации, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля.
Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, - в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125, 126 и 127).
Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина. Поэтому федеральному законодателю надлежит, руководствуясь указанными конституционными принципами и исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.
2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.
3. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.
4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона.
Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.
Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.М. КАЗАНЦЕВА

Разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно пункта 6 части 5, части 7 статьи 6, части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", не могу согласиться с выводом, сформулированным в абзацах втором и третьем пункта 4 резолютивной части Постановления, относительно взаимосвязанных положений части 17 статьи 15 и статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и соответствующей аргументацией, приведенной в мотивировочной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.
1. Конституционный Суд Российской Федерации, даже действуя из лучших побуждений, не имеет права по собственной инициативе расширять предмет обращения. Заявители по данному делу не просили проверить конституционность части 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" ни самой по себе, ни в системной связи с иными положениями той же статьи и его статьи 6. Ни в своей жалобе, ни в выступлениях в заседании Конституционного Суда Российской Федерации они не оспаривали механизм судебной проверки споров о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6.
Следовательно, выйдя за пределы требований заявителей, Конституционный Суд Российской Федерации фактически по собственной инициативе рассмотрел вопрос о соответствии указанных законоположений Конституции Российской Федерации, что является беспрецедентным нарушением статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 36 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях вправе требовать от законодателя конкретизации и соблюдения своих прав исключительно в рамках тех полномочий, которые предоставлены ему статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии с данным Постановлением законодателю надлежит наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями, в этих статьях не указанными.
В обоснование своего требования Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал не основанную на Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" норму: все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства. Ссылка на правовые позиции, выраженные в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, на мой взгляд, является некорректной, поскольку эти правовые позиции были сформулированы применительно к вопросу о полномочиях Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности лишь нормативных правовых актов.
В Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя, вытекает ли из этих положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу, справедливо указал, что статья 125 Конституции Российской Федерации содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд Российской Федерации полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, другие же судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм, прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации.
В Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации являлись положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. Названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, не были предметом проверки по этому делу, о чем прямо сказано в пункте 2 мотивировочной части Постановления.
Таким образом, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П (пункт 5.2 мотивировочной части и пункт 4 резолютивной части) утверждение о том, что все конституционные споры должны рассматриваться только в порядке конституционного судопроизводства, не опирается на прежние правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Эта фактически новая правовая позиция обосновывается лишь тем, что "в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125 и 126)".
На мой взгляд, из тех же статей Конституции Российской Федерации следует сделать прямо противоположный вывод: не все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, а только те, которые отнесены к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, конституциями (основными законами) субъектов Российской Федерации и законами о конституционных судах.
Утверждение Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости разрешения всех конституционных споров в порядке конституционного судопроизводства предполагает, что законодатель обязан наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать в том числе споры о конституционности всех правоприменительных актов (не только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и судов, а также иных правоприменительных органов) и, видимо, даже не вправе ограничивать круг лиц, которые могут обратиться в конституционные суды, оспаривая конституционность правоприменительных актов. Данное утверждение абсолютно противоречит принципу, положенному в основу Конституции Российской Федерации, да и практически всех зарубежных конституций, которые предусматривают существование конституционных судов: перечень полномочий конституционного суда является исчерпывающим, а не примерным. Этот перечень может быть расширен непосредственно Конституцией Российской Федерации или законом, но не собственным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. В противном случае его полномочия становятся неограниченными.
Думаю, что ни законодатель, ни сам Конституционный Суд Российской Федерации не будут развивать данную правовую позицию о конституционных спорах таким образом, чтобы отнести к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации буквально все споры о нарушении Конституции Российской Федерации, но объективно она предоставляет такую возможность, которую, надеюсь, никто не имел в виду при принятии Постановления от 21 марта 2007 года N 3-П.
3. Поскольку приведенная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации достаточно кратко и не вполне определенно, возможно и ограничительное ее толкование, т.е. нельзя исключить, что Конституционный Суд Российской Федерации имел в виду все же лишь те из конституционных споров, разрешение которых прямо отнесено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" к его полномочиям.
Если исходить из такого толкования, то в данном случае речь шла, видимо, о проверке конституционности не решений (заключений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам референдума как правоприменительных актов, а непосредственно самих вопросов, выносимых на референдум, решения по которым в будущем могут приобрести силу закона. Однако и они, являясь лишь своеобразными законопроектами, не могут рассматриваться в качестве нормативных правовых актов до того, как будут одобрены на референдуме, вступят в законную силу и станут частью законодательства. Таким образом, можно заключить, что, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, для обеспечения предусмотренных Конституцией Российской Федерации гарантий права народа на референдум он должен быть наделен полномочием проверять конституционность проектов нормативных правовых актов референдума.
Вопросы, выносимые на референдум, в частности предлагавшиеся инициативной группой, в состав которой входили заявители по данному делу, могут рассматриваться как проекты нормативных правовых актов, - аналогично законопроектам, вносимым в парламент. Конечно, следуя правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в ее расширительном толковании, можно было бы обосновать и его право осуществлять проверку конституционности любых законопроектов. Если же Конституционный Суд Российской Федерации не претендует на такое всеобъемлющее полномочие, то он должен был бы объяснить, почему хочет ограничить его проверкой только тех проектов нормативных правовых актов, которые принимаются на референдуме (тем более что статьей 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" прямо предусмотрена возможность такой проверки на ином этапе проведения референдума).
Контроль конституционности проектов нормативных актов, в том числе принятых по результатам референдума, в системе действующего законодательства не предполагает запрет последующей (после вступления в законную силу) их проверки в порядке конституционного судопроизводства по запросам уполномоченных государственных органов и должностных лиц и по жалобам граждан. Но при этом встает вопрос, насколько объективной будет повторная проверка конституционности такого акта, на который законодателю, вероятно, следует ответить, исполняя данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации.
Вывод Конституционного Суда Российской Федерации о невозможности проверки конституционности вопросов, выносимых на референдум, в Верховном Суде Российской Федерации сомнителен еще и потому, что Конституционный Суд Российской Федерации признал право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проводить такую проверку.
Таким образом, из какого бы толкования (широкого или узкого) абзацев второго и третьего пункта 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации ни исходить, сформулированные в них положения следует признать необоснованными.

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»