narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 117


ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 117

Сообщений 1 страница 7 из 7

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 6. Правительство Российской Федерации
Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 117

1. В статье 117 Конституции РФ регулируются вопросы отставки Правительства РФ. В ней предусмотрены различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором. Одно из них - заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной. Подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом (часть 1 статьи 117). В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления Правительства о своей отставке бывают редки. Правительство уходит в отставку в полном составе.

2. Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения (часть 2 статьи 117). Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это следствие обострения противоречий между ними.

3. Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство (часть 3 статьи 117). Даже в том случае, если Президент не собирается объявлять об отставке Правительства, он все равно вправе, но не обязан распускать Думу. На первый взгляд может показаться, что последнее предложение части 3 статьи 117 сформулировано таким образом, что у Президента остается простая альтернатива:если не отставка Правительства, то роспуск Государственной Думы; не приняв решение об отставке Правительства, Президент будет обязан распустить Думу. Однако в отличие от последнего предложения части 4 статьи 117 часть 3 статьи 117 не связывает Президента никаким сроком в принятии решения по этой дилемме. Иначе говоря, Президент вправе, а не обязан либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Думу, поскольку срок принятия решения Конституцией не установлен. Во всяком случае, до тех пор, пока часть 3 статьи 117 не получила иного толкования, из нее не вытекает обязанность Президента в определенный разумный срок отреагировать на повторное выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно, если Президент желает сохранить Правительство и не желает распускать Думу, так как опасается усиления позиции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он формально вправе принимать решение, предписанное в части 3 статьи 117, сколь угодно долго.

4. Предложение о выражении недоверия Правительству, согласно Регламенту Государственной Думы, вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее 1/5 от общего числа депутатов этой палаты. Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения. Тут нужно обратить внимание на тот факт, что Государственная Дума не может быть распущена по указанным основаниям в течение года после ее избрания. Иначе говоря, у Президента в этот период нет альтернативы выбора - отставка Правительства или роспуск Государственной Думы.

5. И последнее основание отставки - постановка Правительством перед парламентом вопроса о доверии (часть 4 статьи 117). Это может быть связано с общим вопросом - одобрением его программы - либо с принятием конкретного законопроекта. Если Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ, но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначения новых выборов.

0

3

Статья 117

1. Изложенное в комментируемой части право Правительства РФ может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого не требуется.

Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению, что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель. Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут все они, Председатель может предложить Президенту РФ новые кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение содержится в ч. 4 ст. 7 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.).

Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст. 111 Конституции (см. комм. к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно. И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли.

Правительство, скорее всего, может подать в отставку по своей инициативе (вероятнее, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения между ним и Президентом, а также между Председателем Правительства и руководителями федеральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с ч. 1 ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ назначаются непосредственно Президентом (это руководители органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и их заместители). Если Президент отставку принимает, то, следовательно, он имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно, расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело бы бессмысленным.

Конечно, нельзя исключать и такие мотивы для отставки, как усталость и просто нежелание в дальнейшем заниматься данной деятельностью.

Впрочем, на практике в период действия Конституции РФ таких отставок Правительства не было.

2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, в чем-то даже противоположную ей, а именно устанавливает право Президента РФ по своему усмотрению в любое время отправить Правительство в отставку. Здесь также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит, вопреки тому что сказано в ч. 2 действующей редакции ст. 7 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (см. комм. к ч. 1 ст. 111).

Согласно ч. 3 этой статьи, Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения.

Б.Н. Ельцин в бытность свою Президентом РФ неоднократно пользовался данным правом и отправлял Правительство в отставку. Это имело место в последний период перед собственной отставкой, когда он подбирал кандидатов на свое место и испытывал их на должности Председателя Правительства. Президент В.В. Путин прибегнул к этой мере в марте 2004 г. перед окончанием своего первого срока пребывания в должности, но это вряд ли был поиск кандидата в преемники, поскольку очевидно было, что предстоит второй срок собственного президентства. Здесь, видимо, сказались политические расхождения с тогдашним Председателем Правительства М.М. Касьяновым.

3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы правления - смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией. Правда, у нас, в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными формами правления, реализация последствий вотума недоверия усложнена.

3.1. Выражение недоверия Правительству РФ, о котором говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия с Правительством.

Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству РФ в гл. 18 (см. комм. к п. "б" ч. 1 ст. 103).

3.2. Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование может быть по решению Государственной Думы открытым или тайным. Если "за" предложение о выражении недоверия Правительству подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.

3.3. Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать выбор между двумя альтернативными решениями:

- согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку;

- не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.

Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению. Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом предложении комментируемой части.

3.4. Предусмотренный четвертым предложением комментируемой части трехмесячный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума проголосовала "за" недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия, предусмотренные данной нормой, - Президент принимает одно из следующих решений:

- отправляет Правительство в отставку;

- распускает Государственную Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции (см. комм. к ней).

На практике вотума недоверия Правительству РФ не было.

4. В комментируемой части урегулирован похожий, но все же иной институт, чем в ч. 3. Если там речь шла о вотуме недоверия по инициативе самой Государственной Думы, то здесь речь идет об отказе в доверии в ответ на требование Правительства выразить его. Этот институт представляет собой инструмент Правительства для давления на Государственную Думу в случаях, когда Правительство добивается, чтобы Государственная Дума приняла определенный федеральный закон или иное государственное решение.

4.1. Первое предложение уполномочивает Председателя Правительства РФ на постановку перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству. На практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос о доверии увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последствиями. Равным образом голосование "за" доверие означает вместе с тем принятие правительственного проекта, в связи с которым был поставлен вопрос о доверии, а недобор голосов за доверие равносилен отклонению этого проекта (см. комм. к п. "б" ч. 1 ст. 103).

4.2. Отказ в доверии Правительству, о котором говорится во втором предложении комментируемой части, имеет место в случае, если при голосовании по вопросу Правительства о доверии "за" доверие не получено большинства голосов общего числа депутатов, т.е. хотя бы 226 голосов. То же самое имеет место, как упомянуто выше, если такое большинство голосов не было подано "за" проект, с которым Правительство связало вопрос о доверии. Такова мировая практика, и такая идея закладывалась в конституционный текст. Она содержалась и в первоначальной редакции первого Регламента Государственной Думы, согласно которой непринятие установленным абсолютным большинством голосов решения о доверии Правительству означало, что Государственная Дума отказывает в доверии Правительству. Она была позднее изменена и по сути воспроизведена в действующем Регламенте. Смысл регулирования данного института действующим Регламентом Государственной Думы заключается в том, чтобы освободить Государственную Думу от угрозы ее досрочного роспуска в случае ее отказа в доверии Правительству (см. комм. к п. "б" ч. 1 ст. 103). Но такое регулирование противоречит смыслу конституционного института вопроса о доверии.

Предусмотренный комментируемой частью 7-дневный срок должен бы отсчитываться со дня, следующего за днем, когда при голосовании в Государственной Думе вопроса о доверии Правительству (или о принятии проекта, с которым Правительство связало вопрос о доверии) в пользу доверия (или проекта) не было получено хотя бы 226 голосов. По истечении этих 7 дней Президент обязан принять одно из следующих решений:

- отправить в отставку Правительство;

- распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В принципе вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов в Государственной Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона. В этом случае отказ в доверии будет фактически иметь место, если проект получит менее 300 голосов депутатов.

5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны Правительства. Здесь, правда, следует иметь в виду, что Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента. В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего Правительства, а сразу назначить новое, получив согласие Государственной Думы на кандидатуру нового Председателя Правительства. Согласно ч. 2 ст. 8 ФКЗ о Правительстве РФ, в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным. В некоторых зарубежных странах это момент, когда Правительство принесло присягу. У нас присяга Правительства пока что не предусмотрена, и никакой другой момент ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны разные варианты: назначение последнего федерального министра, назначение большинства федеральных министров и даже назначение только Председателя Правительства.

0

4

Статья 117

Комментируемая статья посвящена в совокупности решению двух основных вопросов - отставке и объявлению недоверия Правительству со стороны Государственной Думы Федерального Собрания.

Часть 1 ст. 117 устанавливает право Правительства Российской Федерации подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Тем самым определен способ разрешения наиболее острой коллизии, которая может возникнуть в их взаимоотношениях. Решение о том, чтобы подать в отставку, принимается Правительством на его специальном заседании и оформляется соответствующим Постановлением. Характерно, что Президент Российской Федерации может принять или отклонить отставку Правительства. Само Правительство как целостный орган решить свою судьбу вопреки воле Президента не может. Однако в этом случае в отставку потенциально способны подавать члены Правительства начиная с его Председателя.

Часть 2 ст. 117 посвящена решению вопроса об отставке Правительства по инициативе Президента, который может решить этот вопрос самостоятельно. При этом Конституция не предусматривает мотивировок, по которым Президент вправе принять такое решение. Отставка Правительства является, по сути, его безоговорочным правом, повлиять на которое никто не в состоянии. На судьбу Правительства может повлиять и Государственная Дума Федерального Собрания.

Часть 3 ст. 117 предоставляет Государственной Думе возможность выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Соответствующее решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако и в этом случае решение об отставке Правительства принимает Президент, который может согласиться с мнением депутатов, а может оставить его без ожидаемой ими реакции. В свою очередь, в течение трех месяцев после первого выражения недоверия Правительству Государственная Дума может выразить недоверие повторно. В этом случае Президент уже не может оставить без внимания позицию депутатов: он либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.

Часть 4 ст. 117. В качестве лица, организующего работу Правительства, вопрос о доверии ему может поставить перед Государственной Думой и единолично Председатель Правительства Российской Федерации. В этом случае при отказе в доверии Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в палату.

Часть 5 ст. 117 замыкает цепь разрешения противоречий между Президентом, Правительством и Государственной Думой Федерального Собрания указанием на то, что при отрицательном исходе разрешения противоречий в системе сдержек и противовесов, связанных с определением дееспособности Правительства, оно продолжает действовать до формирования нового Правительства Российской Федерации. Тем самым заранее исключается возможность какого-либо ослабления исполнительной власти и возникновения в связи с этим политических конфликтов. Исполнительная власть как становой хребет государственности должна работать непрерывно и с максимальной отдачей, что специально зафиксировано Конституцией.

0

5

Статья 117

     1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая
принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
     2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства
Российской Федерации.

О толковании части третьей статьи 117 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской
Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После
выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации
Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской
Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если
Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству
Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке
Правительства либо распускает Государственную Думу.
     4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед
Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней
принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске
Государственной Думы и назначении новых выборов.
     5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской
Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать
до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

     Комментарий к статье 117

     1. Изложенное в комментируемой части право Правительства Российской Федерации
может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого
не требуется.
     Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению,
что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель.
Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности
по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не
означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут
все они, Председатель может предложить Президенту Российской Федерации новые
кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать
считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то
ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение
содержится и в части четвертой ст. 11 действующего, хотя и устаревшего Закона
Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации" (ВВС, 1993, N 1, ст. 14).
     Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить
и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст.
111 Конституции (см. комментарии к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет
ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий
оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно.
И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли.
     Очевидно, что Правительство может подать в отставку по своей инициативе
(скорее всего, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения
между ним и Президентом. Если Президент отставку принимает, то, следовательно,
имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно,
расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может
лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства
и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента
работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело
бы бессмысленным.

     2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, а
именно устанавливает право Президента Российской Федерации по своему усмотрению
в любое время отправить Правительство Российской Федерации в отставку. Здесь
также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и
оспариванию такое решение Президента не подлежит.

     3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским
вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы
правления - смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией.
Правда, у нас в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными
формами правления реализация последствий вотума недоверия усложнена.
     а) Выражение недоверия Правительству Российской Федерации, о котором
говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное
несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по
какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия
с Правительством.
     Регламент Государственной Думы, утвержденный ее Постановлением от 25
марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации" (c изменениями, внесенными Постановлениями
Государственной Думы от 14 апреля 1995 г. N 706-I ГД и от 15 ноября 1995 г.
N 1320-I ГД - ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160, СЗ РФ 1995 N 17, ст. 1507 и N 486,
ст. 4628), урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству в гл.
18 следующим образом.
     Предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа
депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов, т.е. не менее
90 депутатов. Дума рассматривает внесенное предложение в недельный срок во
внеочередном порядке. В связи с этим предложением Председатель Правительства
или в его отсутствие один из его первых заместителей вправе выступить на заседании
Думы с заявлением. В ходе обсуждения депутаты могут задавать вопросы Председателю
и членам Правительства. Преимущественное право на выступление предоставляется
представителям фракций и депутатских групп. Председатель Правительства или
замещающий его заместитель получает слово последним. В течение обсуждения
члены Правительства могут получать слово для справок продолжительностью не
более трех минут. Предложение о прекращении обсуждения принимается большинством
голосов депутатов, участвующих в голосовании.
     б) Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной
Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование открытое и
может быть поименным. Если за предложение о выражении недоверия Правительству
подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.
     в) Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать
выбор между двумя альтернативными решениями:
     - согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку;
     - не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.
     Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению.
Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или
иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом
предложении комментируемой части.
     г) Предусмотренный четвертым предложением комментируемой части трехмесячный
срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума
проголосовала за недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия
Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться
и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия,
предусмотренные данной нормой: Президент принимает одно из следующих решений:
     - отправляет Правительство в отставку;
     - распускает Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они
должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции.

     4. В комментируемой части урегулирован похожий, но все же иной институт,
чем в ч. 3. Если там речь шла о вотуме недоверия по инициативе самой Думы,
то здесь речь идет об отказе в доверии в ответ на требование Правительства
выразить его. Этот институт представляет собой инструмент Правительства для
давления на Думу в случаях, когда Правительство добивается, чтобы Дума приняла
определенный федеральный закон или иное государственное решение.
     а) Первое предложение уполномочивает Председателя Правительства на постановку
перед Думой вопроса о доверии Правительству. Конечно, Председатель Правительства
может поставить этот вопрос из чистого любопытства, но это было бы несерьезно.
На практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или
молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству
проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос о доверии
увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие
проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает
отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последствиями.
     Регламент Думы требует, чтобы представление Правительства с вопросом
о доверии было мотивированным. Оно немедленно распространяется среди депутатов.
Совет Думы выносит этот вопрос на ее рассмотрение во внеочередном порядке.
При этом он может определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы
и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки
вопроса о доверии. Это последнее положение Регламента наводит на мысль, что
разработчики поправок к Регламенту от 15 ноября 1995 г. не были знакомы с
функционированием данного института в зарубежных демократических странах.
     б) Отказ в доверии Правительству, о котором говорится во втором предложении
комментируемой части, имеет место в случае, если при голосовании по вопросу
Правительства о доверии за доверие не получено большинства голосов от общего
числа депутатов, т.е. хотя бы 226 голосов. То же самое имеет место, как упомянуто
выше, если такое большинство голосов не было подано за проект, с которым Правительство
связало вопрос о доверии. Такова мировая практика, и такая идея закладывалась
в конституционный текст. Она содержалась и в первоначальной редакции части
второй ст. 146 Регламента Думы, согласно которой непринятие установленным
абсолютным большинством голосов решения о доверии Правительству означает,
что Дума отказывает в доверии Правительству.
     Постановление же Государственной Думы о внесении в ее Регламент изменений
и дополнений от 15 ноября 1995 г. установило, что, если решение о доверии
не принято, на голосование должен быть поставлен вопрос об отказе в доверии
Правительству, а если не принято ни то, ни другое решение, рассмотрение вопроса
по решению Думы откладывается (очевидно, что на неопределенное время). Нетрудно
понять, что авторы поправок к Регламенту стремились таким образом и сохранить
за Думой возможность не выражать доверия Правительству, а следовательно, не
принимать проекты, с которыми оно может связать вопрос о доверии, и вместе
с тем избежать последствий фактического отказа в доверии, т.е. возможного
роспуска палаты.
     На самом деле 7-дневный срок, предусмотренный комментируемой частью,
должен отсчитываться со дня, следующего за днем, когда при голосовании в Думе
вопроса о доверии Правительству (или о принятии проекта, с которым Правительство
связало вопрос о доверии) в пользу доверия (или проекта) не было получено
хотя бы 226 голосов. По истечении этих семи дней Президент обязан принять
одно из следующих решений:
     - отправить в отставку Правительство;
     - распустить Думу и назначить новые выборы.
     В принципе вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с
проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов
в Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона.
В этом случае отказ в доверии будет иметь место со всеми последствиями, если
за проект будет подано менее 300 голосов депутатов.

     5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная
власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны
Правительства Российской Федерации. Здесь, правда, следует иметь в виду, что
Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать
до сформирования нового Правительства по поручению Президента Российской Федерации.
В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного
Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего
Правительства, сразу назначить новое, получив согласие Думы на кандидатуру
Председателя Правительства или даже назначив на конституционный срок до двух-трех
недель (см. ч. 2 и 3 ст. 111) временно исполняющего обязанности Председателя.
Точно так же Президент может действовать и в случае отставки Правительства
по любой причине.
     Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным.
В некоторых зарубежных странах это момент, когда Правительство принесло присягу.
У нас присяга Правительства пока что не предусмотрена и никакой другой момент
ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны
разные варианты - назначение последнего федерального министра, назначение
большинства федеральных министров и т.д.

0

6

Статья 117

     1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая
принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
     2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства
Российской Федерации.
     3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской
Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После
выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации
Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской
Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если
Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству
Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке
Правительства либо распускает Государственную Думу.
     4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед
Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней
принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске
Государственной Думы и назначении новых выборов.
     5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской
Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать
до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

     Комментарий к статье 117

     Новая Конституция предусматривает различные основания отставки Правительства
в зависимости от того, кто был ее инициатором.
     Одно из них - это заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно
такое решение, учитывая его экстраординарный характер, принимается на заседании
Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле она является добровольной,
т. е. выражает мнение большинства членов Правительства сложить полномочия
досрочно, хотя для этого, как свидетельствует зарубежная практика, всегда
имеются весьма серьезные причины и обстоятельства (кризис в экономике, всеобщие
забастовки и т. д.). Заметим, что подобная отставка не означает автоматического
прекращения деятельности Правительства, поскольку она может приниматься или
отклоняться Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют
предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения
главой государства заявления (прошения) Правительства о своей отставке бывают
редко. По действующему законодательству отставка Председателя Правительства
влечет за собой отставку Правительства в целом, т.е. всех министров и заместителей
Председателя Правительства.
     Правительство уходит в отставку в полном составе. Закон допускает также
возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства по личной просьбе.
Однако персональная отставка министра (или нескольких министров) не влечет
за собой отставки всего Правительства и в принципе должна рассматриваться
как нормальное явление в государственной службе. К сожалению, в отечественной
практике заявления об отставке нередко комментировались как исторические события
и трагедии на пути развития демократических реформ, что вряд ли правильно
при объективной оценке каждой конкретной личности на сегодняшнем политическом
небосклоне.
     Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в
принятии такого решения. Причины вынужденной отставки Правительства по решению
Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это следствие обострения
противоречий между ними. На практике бывают случаи, когда Правительство не
желает уходить в отставку добровольно или Президент не предложил такого дипломатического
способа отставки по собственному желанию. Отставка Правительства по решению
Президента (п. 2 ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных
условий (к примеру, предупреждения об отставке и т. д.). Она может быть осуществлена
в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства.
Раньше по Закону о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации (ст.
11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось
им с согласия парламента. В этом случае в известном смысле можно говорить
о подотчетности Правительства Президенту (так и было записано в ст. 122 прежней
Конституции).
     Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия
ему палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия
(в других странах также резолюция порицания) - один из наиболее сильных способов
воздействия парламента на Правительство. В этом отношении можно говорить об
ответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных
п. 3 и 4 ст. 117. По Конституции пределы этой ответственности фактически определяются
Президентом. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству
Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном
роспуске Государственной Думы.
     Предложение о выражении недоверия Правительству согласно ст. 141 Регламента
Государственной Думы вносится фракцией либо депутатской группой, численность
которой составляет не менее 1/5 от общего числа депутатов этой палаты. Регламентом
определено, что Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном
порядке в недельный срок после его внесения.

См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

     Процедура обсуждения в Государственной Думе предложения о недоверии Правительству
предусматривает определенную последовательность действий с целью исключить
автоматизм и предвзятость при голосовании. Для этого в Регламенте (ст. 142)
зафиксированы, в частности:

См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

     - право Председателя Правительства выступить с заявлением в связи с внесенным
предложением о недоверии Правительству; возможность для депутатов задать вопросы
Председателю и членам Правительства и лично высказаться за выражение доверия
Правительству или против этого; преимущественное право на выступление представителей
фракций и депутатских групп;
     - право Председателя и членов Правительства получать слово для справки
в ходе обсуждения, но не более трех минут.
     Если по вопросу о даче согласия на назначение Председателя Правительства
проводится тайное голосование (ст. 138 Регламента Государственной Думы), то
о выражении недоверия Правительству - открытое голосование, причем палата
вправе принять решение о поименном голосовании (ст. 143 Регламента). Отметим,
что постановление Государственной Думы о недоверии Правительству принимается
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Аналогичный
порядок голосования применяется и при вынесении решения по вопросу о доверии
Правительству (ч. 4 ст. 117), поставленному Председателем Правительства, с
той разницей, что депутатское большинство здесь означает вотум доверия в отличие
от выражения недоверия, которое инициируется в первом случае самой палатой.

См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

     Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий
для федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с
тем Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания
по основаниям, упомянутым в ст. 117, а также в период действия военного и
чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий
Президента (ч. 3, 5 ст. 109). Следовательно, в эти периоды у Президента нет
альтернативы выбора - отставка Правительства или роспуск Государственной Думы.
В это время возможна только отставка Правительства. Однако в другие периоды
досрочный роспуск может быть весьма реальным для Государственной Думы в случае
неодобрения ею деятельности Правительства.
     И наконец, последнее основание отставки - постановка Правительством перед
парламентом вопроса о доверии. Это может быть связано с общим вопросом - одобрением
его программы либо с принятием конкретного законопроекта.
     В государствах с парламентской или смешанной (парламентско-президентской)
формой правления получение доверия парламента является естественным шагом
правительства, ибо без мандата доверия парламента осуществление правительством
своей программы всегда может быть блокировано депутатским корпусом. В зарубежных
странах по установившейся процедуре на одобрение парламента представляется
программа правительства, где определяются основные направления его деятельности.
"Правительство должно получить доверие обеих палат" - таков конституционный
постулат, выражающий взаимоотношения парламента и Правительства (ст. 94 Конституции
Италии). Премьер-министр после обсуждения в Совете Министров ставит в Национальном
Собрании вопрос о доверии Правительству, требуя одобрения его программы или,
в случае необходимости, одобрения декларации общей политики (ст. 49 Конституции
Франции).
     Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации,
даже его отставка формально не обязывают Президента представить на утверждение
парламента новый состав Правительства. Речь может идти лишь о кандидатуре
Председателя Правительства, для назначения которого, как известно, требуется
согласие Государственной Думы. Причем в Конституции не указан срок, в течение
которого Президент обязан сформировать новое Правительство, а сказано только
о том, что в случае отставки Правительство по поручению Президента продолжает
действовать до сформирования нового Правительства.
     Недоговоренность о сроке формирования нового Правительства, имеющаяся
в Основном Законе Российской Федерации, может затянуть процесс обновления
руководства исполнительной власти, что не отвечает интересам государства и
общества.
     В российском законодательстве пока нет устойчивых традиций и детальной
процедуры отставки Правительства, что может отрицательно сказаться на практическом
решении этих вопросов. Необходимо, в частности, определить, в каких случаях
Правительство может поставить вопрос об отставке перед парламентом, а также
предусмотреть сроки рассмотрения вопроса о доверии Правительству.
     В большинстве стран между постановкой вопроса о доверии Правительству
и рассмотрением его в парламенте существует определенный, но весьма непродолжительный
срок для переговоров и консультаций между сторонами (не менее 48 часов).

0

7

Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 апреля 1995 г. N 2-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103 (ЧАСТЬ 3),
105 (ЧАСТИ 2 И 5), 107 (ЧАСТЬ 3), 108 (ЧАСТЬ 2),
117 (ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2) КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - В.Г. Вишнякова, С.А. Зенкина, О.О. Миронова, а также приглашенных в заседание представителей: от Совета Федерации - Е.Б. Мизулиной, от Президента Российской Федерации - Е.К. Глушко, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - О.К. Застрожной,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21 и статьей 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, направленный в Конституционный Суд Российской Федерации на основании Постановления Государственной Думы от 17 февраля 1995 г. N 538-1 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании названных статей Конституции Российской Федерации в связи с используемыми в них понятиями "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы". Вследствие этого требуется разъяснить, тождественно ли общее число депутатов Государственной Думы ее численному составу, установленному статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, либо оно означает число фактически избранных депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, а также является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания.

Заслушав выступление судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, выступления приглашенных, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает федеральные законы и постановления по вопросам, относящимся к ее ведению, простым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов (статья 103, часть 3; статья 105, части 2 и 5; статья 107, часть 3; статья 108, часть 2; статья 117, часть 3; статья 135, часть 2).

Давая разъяснение понятия "общее число депутатов Государственной Думы", следует исходить из того, что согласно статье 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В свою очередь, статья 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации предусматривает, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты Российской Федерации, является Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы (статья 94 и часть 1 статьи 95 Конституции Российской Федерации).

Определяя численный состав Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации) и Государственной Думы (450 депутатов), Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на законодательную власть и главу государства обязанность создать условия для замещения мандатов представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации и депутатских мандатов в Государственной Думе (пункт "а" статьи 84, часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации). Конституционное требование о численном составе палат Федерального Собрания Российской Федерации должно быть обеспечено.

Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.

Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие статью 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

2. В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривается принятие решений квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Понимание указанных положений как способа подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы противоречит Конституции Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Различна и их компетенция.

Статья 100 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В силу статей 102 (часть 3), 103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подчеркивается, что повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в установленном Конституцией Российской Федерации порядке, т.е. также раздельно. В тех предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не проводятся и решения не принимаются.

Таким образом, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в тексте статей 107 и 135 Конституции Российской Федерации, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

2. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

3. Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат.

4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и общеобязательным.

5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103

(ЧАСТЬ 3), 105 (ЧАСТИ 2 И 5), 107 (ЧАСТЬ 3), 108

(ЧАСТЬ 2), 117 (ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2) КОНСТИТУЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. В запросе Государственной Думы о толковании конституционных положений об общем числе депутатов Государственной Думы поднимается вопрос о порядке принятия решений Государственной Думой.

Принимаемые Государственной Думой решения неоднородны. Государственная Дума принимает федеральные законы (статья 105, часть 1, Конституции). По вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, Государственная Дума принимает постановления (статья 103, часть 2, Конституции).

Принимаемые Государственной Думой постановления подразделяются на:

1) постановления по вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы в статье 103 Конституции;

2) постановления по вопросам организации деятельности, то есть избрание Председателя Государственной Думы и его заместителей, образование комитетов и комиссий, по вопросам внутреннего распорядка своей деятельности (статья 101 Конституции).

В части 3 статьи 103 Конституции речь идет не только о постановлениях Государственной Думы по вопросам, перечисленным в этой статье, но и по вопросам, о которых идет речь в статье 101 Конституции.

В соответствии со ст. 101 (часть 4) Конституции палаты Федерального Собрания наделены конституционным правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

По этим вопросам также принимаются постановления палат, которые могут приниматься в том порядке, который определен в регламенте, за исключением тех случаев, когда этот порядок определен в Конституции.

Право принимать регламент охватывает и право устанавливать для принятия решений по вопросам внутренней деятельности правила определения большинства голосов не от общего числа депутатов, а от числа избранных депутатов.

В ст. 103 (часть 3) Конституции сказано, что "постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа голосов депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации". При этом именно Конституция Российской Федерации в ст. 101 (часть 4) предоставляет палате право при решении внутренних вопросов устанавливать регламентом иной порядок принятия постановлений.

В полном соответствии с Конституцией в ст. 9 Регламента Государственной Думы, к примеру, установлено, что избранным на должность Председателя Государственной Думы... считается тот кандидат, который получил большинство голосов от числа избранных депутатов Государственной Думы.

Аналогичный порядок принятия решений используется в статьях 10, 19, 32 Регламента для принятия решений об избрании заместителей Председателя Государственной Думы, Счетной комиссии, Временной комиссии по Регламенту, Мандатной комиссии.

Толкование ст. 103 (часть 3), сводящееся к тому, что все постановления Государственной Думы должны приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, когда под "общим числом" понимается число депутатов, установленное для Государственной Думы частью 3 статьи 95 Конституции, то есть 450 депутатов (так называемое законное число), было бы недопустимым вторжением в полномочия палаты решать вопросы внутреннего распорядка и принимать Регламент.

2. Что касается самого запроса Государственной Думы о толковании части 3 статьи 103 Конституции, то производство по делу в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" следует прекратить ввиду недопустимости запроса в этой части.

При решении вопроса о допустимости запросов о толковании Конституции необходимо разумное самоограничение судебной власти, с тем чтобы Конституционный Суд не оказался вовлеченным в политический процесс законотворчества.

Правила допустимости обращений о толковании Конституции основываются на принципе разделения властей (статья 10 Конституции) и на принципе связанности Конституционного Суда компетенцией иных органов (часть 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование терминов (понятий) Конституции, глав Конституции либо Конституции в целом. Предметом обращения могут быть только "положения Конституции", а основанием рассмотрения дела в Конституционном Суде может быть только "обнаружившаяся неопределенность в понимании Конституции Российской Федерации" (часть 2 статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") в конкретной ситуации.

Конституционный Суд может рассматривать только обращения о толковании положений Конституции, предполагающие постановку конкретного конституционно - правового вопроса, касающегося только определенных норм (положений) Конституции, и исключающие возможность рассмотрения запросов о толковании понятий, глав Конституции, Конституции в целом. Подобные пределы полномочий Конституционного Суда по толкованию Конституции в процедуре части 5 ст. 125 Конституции необходимы ввиду потенциальной опасности того, что Президент, Правительство или палаты Федерального Собрания могут попытаться решать политические вопросы через толкование Конституции Конституционным Судом, избегая принятия решений. Давая толкование в этих случаях, Конституционный Суд может быть вынужден высказать политическую позицию в условиях политического конфликта.

Недопустимы запросы в Конституционный Суд о толковании (в процедуре части 5 статьи 125 Конституции) понятий, раскрытых (конкретизированных) в действующих нормативных актах.

При неопределенности в их конституционности следует обращаться в Конституционный Суд в рамках процедур частей 2, 3, 4 статьи 125 Конституции. Только при невозможности решения возникшего конституционно - правового вопроса в рамках этих процедур допустимо толкование Конституции в абстрактной форме.

Принцип презумпции конституционности актов предполагает только такой подход.

Положения действующего Регламента Государственной Думы также ограничивают возможности толкования статьи 103 Конституции Конституционным Судом.

Тем не менее Конституционный Суд не выявил мотивы обращения в

Суд с просьбой о толковании конституционного понятия "общее число депутатов".

Эти конституционные термины (понятия) могут быть раскрыты: 1) в законах (к примеру, в федеральном законе о порядке подготовки, рассмотрения и принятия законов); 2) в регламентах палат Федерального Собрания (при решении вопросов, касающихся внутренних отношений палат).

В статье 86 Регламента Государственной Думы определено, что под общим числом депутатов Государственной Думы понимается их число, установленное частью 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов; под числом избранных депутатов Государственной Думы - число фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке.

Осталось невыясненным, почему при действующем Регламенте Государственная Дума в запросе в Конституционный Суд излагает иную позицию в понимании понятия "общий состав депутатов", нежели та, которая закреплена в статье 86 Регламента.

Если Конституционный Суд будет давать толкование конституционных понятий (терминов), которые раскрыты законодателем в действующих нормативных актах, то возможно появление юридических коллизий, разрешение которых будет представлять большую сложность.

По изложенным основаниям, в соответствии с пунктом 2 статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необходимо прекратить производство по запросу Государственной Думы в части, касающейся толкования статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2) и 117 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103 (ЧАСТЬ 3),

105 (ЧАСТИ 2 И 5), 107 (ЧАСТЬ 3), 108 (ЧАСТЬ 2), 117

(ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2) КОНСТИТУЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Согласно запросу Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Конституционному Суду надлежит разъяснить, совпадает ли общее число депутатов Государственной Думы с ее составом, установленным частью 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации - 450, либо оно означает число фактически избранных депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке. Кроме того, Суду надлежало ответить на вопрос о том, дает ли содержащееся в некоторых из перечисленных статей Конституции (107 и 135) понятие "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы" основание для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат парламента.

В связи с интерпретацией Судом ряда положений Конституции Российской Федерации при ответе на первый из поставленных Государственной Думой вопросов полагаю возможным, руководствуясь статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", высказать следующее особое мнение.

1. В Конституции Российской Федерации двенадцать раз встречается словосочетание "общее число депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации)" и пятнадцать раз употреблен термин "состав (состоит)". Суд, интерпретируя эти понятия, исходил из того, что для толкования существенно то, что выражено в Конституции, а не то, что в ней хотели выразить ее создатели. Полагаю, однако, что необходимо ясно сознавать те негативные последствия, которые проистекают из отрыва воли законодателя от словесной формы ее выражения. При таком отрыве многократно усиливается опасность произвольного обращения с толкуемой нормой на том основании, что эта норма не всегда выражает действительные намерения ее создателей. Вопреки выраженной в Постановлении позиции, проблема не сводится только к лексическим особенностям изложения конституционного текста, различно юридическое содержание понятий, которые этими терминами обозначаются. Это различие было несомненно для составителей проекта Конституции Российской Федерации, в частности, членов Рабочей группы Конституционного совещания, которая специально касалась данного вопроса и согласилась с тем, что понятие общего числа депутатов Государственной Думы не тождественно понятию состава Государственной Думы и в своем арифметическом выражении может отличаться от конституционно установленного числа депутатов Государственной Думы - 450 депутатов.

2. В части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации определен максимальный численный состав Государственной Думы, достаточный для обеспечения представительства всего многонационального народа Российской Федерации. Тем самым устанавливается число депутатских мандатов. Оно не зависит от итогов выборов и числа реально избранных депутатов, которых, однако, не может быть более 450. Что же касается общего числа депутатов, оно может равняться конституционно установленной численности данной палаты федерального парламента либо быть менее предусмотренной Конституцией Российской Федерации цифры, и именно из числа реально избранных депутатов исходит Конституция Российской Федерации, определяя порядок принятия федеральных законов и постановлений Государственной Думой по вопросам, входящим в ее ведение.

Иными словами, в части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации имеется в виду общее количество депутатских мандатов, то есть число подлежащих избранию депутатов Государственной Думы, а в толкуемых статьях Конституции - число избранных депутатов; если в первом случае говорится о должном, то во втором - о сущем.

3. Интерпретируя понятие "общее число депутатов Государственной Думы", следует учитывать конституционную модель разделения властей в Российской Федерации. В частности, согласно пункту "а" статьи 84 Основного Закона назначение выборов Государственной Думы возложено на Президента Российской Федерации, пределы усмотрения которого определяются. В случае образования вакантных депутатских мандатов вакансии, согласно Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. N 1557, и принятому 24 марта с.г. в третьем чтении Государственной Думой Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", восполняются самой Государственной Думой (в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями, избирательными блоками по федеральным спискам кандидатов), а в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в одномандатном избирательном округе, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение месяца после появления вакансии назначает по данному округу дополнительные выборы депутата Государственной Думы.

Конституция Российской Федерации презюмирует добросовестное выполнение органами государственной власти возлагаемых на них Конституцией и федеральными законами обязанностей и прямо закрепляет их самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий (статья 10). Самостоятельность органов государственной власти, в том числе Государственной Думы, в осуществлении своих полномочий, сама возможность их осуществления не может ставиться в зависимость от выполнения или невыполнения иными органами государственной власти возложенных на них обязанностей.

4. Представляется, что понимание общего числа депутатов Государственной Думы как совпадающего с конституционным числом депутатских мандатов в этой палате не согласуется с принципом народовластия, в соответствии с которым многонациональный народ Российской Федерации, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации).

В связи с этими положениями, имеющими основополагающее значение для всей системы организации власти в Российской Федерации, предполагается наличие такого механизма функционирования Государственной Думы и Совета Федерации, который бы адекватно и реально отражал интересы народа через волеизъявление законно избранных его представителей и исключал бы возможность произвольной интерпретации этой воли или ее искажения, в том числе в связи с процедурой принятия решений. Между тем включение в общее число голосов депутатов Государственной Думы вакантных депутатских мандатов, не замещенных путем свободных выборов, создает фикцию представительства народа и субъектов Федерации в парламенте.

Такое включение не отвечает требованиям и статьи 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Неизбрание кандидата в депутаты или досрочное прекращение полномочий депутатов приводят к тому, что часть избирателей не имеет реального представительства в Государственной Думе, и поэтому нет конституционных оснований включать в общее число голосов депутатов данной палаты, требуемое для вынесения ею решений, лиц, которые не избраны или утратили свои полномочия.

Избирателей в Федеральном Собрании представляют не мандаты, а депутаты, получившие свои полномочия от избирателей в результате требуемых Конституцией свободных выборов. Конституция Российской Федерации не может поощрять возможности манипулировать мнимой волей избирателей, не выраженной ни непосредственно, ни через свободно избранных представителей, она ориентирована на реальное и заинтересованное участие граждан в управлении делами государства. Демократические формы организации государственной власти не имеют социальной ценности, если они не наполнены реальным общественным содержанием. Декларируемая цель обеспечить народное представительство достигается не ужесточением порядка голосования и подведения его итогов, а свободными и демократическими выборами.

Из сказанного также вытекает необходимость наличия в каждый данный момент должного представительства народа в Государственной Думе. В интересах обеспечения условий для принятия Государственной Думой решений, выражающих действительную волю народа, сохранения ее представительного характера необходимо законодательное установление минимального числа депутатов, при котором она вправе осуществлять свои конституционные полномочия. При этом такой "критический порог" должен быть достаточно высок. Но установление такого порога - дело законодателя, а не Суда.

5. Отождествление общего числа депутатов органа народного представительства с его составом (числом депутатских мандатов) также не соответствует отечественной конституционно - правовой практике, в том числе развивающейся после 12 декабря 1993 года. В частности, согласно Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 5) федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. При этом органы государственной власти ее субъектов входят в единую систему государственной власти в Российской Федерации (часть 1 статьи 77 Конституции).

Единство государства предопределяет единство его правового, в том числе конституционного, пространства. Согласно части 2 статьи 5 и статье 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют свои учредительные акты, которыми устанавливается их статус, и, в частности, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти.

Действуя в пределах своих полномочий, вытекающих из федеральной Конституции, ряд субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах закрепил правила, согласно которым представительные (законодательные) органы государственной власти этих субъектов вправе принимать решения по вопросам их ведения, исходя из числа избранных в эти органы депутатов. Иными словами, толкуя федеральную Конституцию, необходимо учитывать единство конституционной системы Российской Федерации и не допускать различного понимания единых для конституционной системы положений, понятий или терминов.

6. Оспариваемое истолкование понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "состав Государственной Думы" как тождественных может негативно сказаться на функционировании закрепленного в Основном Законе конституционного строя Российской Федерации, ибо при определенных условиях существенно затрудняет законодательную деятельность парламента. Акты, имеющие принципиальное значение для проводимых в стране реформ, особенно в случаях, когда для их принятия требуется квалифицированное большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, могут оказаться заблокированными.

7. На основании изложенного считал бы правильным положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, понимать как конституционно установленное число депутатских мандатов в Государственной Думе за вычетом числа мандатов, являющихся вакантными.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 117