narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 110


ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 110

Сообщений 1 страница 7 из 7

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 6. Правительство Российской Федерации
Статья 110

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Конституция РФ 1993 г., сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства РФ, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти. Правительство осуществляет государственную власть в РФ наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами РФ, что закреплено статьей 11 Конституции. Согласно статье 110 федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя слово "высший" применительно к федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется обобщающий термин "федеральные органы исполнительной власти" без расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они подчиняются.

"Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из 80 федеральных министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы", - констатируется в Национальном докладе к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность (статья 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и подчиненности не предусматривает. В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (статья 71) и совместному ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (статья 72). Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.

Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента. Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы (статья 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу. На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются. Важно отметить, что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.

Статья 110

1. В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. Правительство является коллегиальным государственным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Правовую основу его деятельности кроме Конституции РФ составляет ФКЗ от 17 декабря 1997 г."О Правительстве Российской Федерации" и иные нормативные акты.

2. Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство РФ возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту РФ Председателем Правительства. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства. Таким образом, практически количество членов Правительства определяется Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и первые заместители - общее их число определяется Президентом РФ по его усмотрению.

3. В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства. На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума. Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая Первым заместителем Председателя Правительства. В ее состав входят также другие заместители Председателя, несколько министров. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами. Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министров, несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министров задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра. Однако министры самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министров. В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также других руководящих работников министерства. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства.

4. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры информируют об этом Председателя Правительства РФ.

0

3

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

1. Природа и место Правительства в системе органов государственной власти в процессе конституционных преобразований и проведения политических реформ существенно менялись.

В силу Конституции 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом от 27 октября 1989 г.//Ведомости РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом и подотчетным им. Поскольку в компетенции высших представительных органов государственной власти советского типа было осуществление не только законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

С введением в Российской Федерации поста Президента на основе решений референдума 1991 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти, возглавляемую Президентом. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" 1992 г. (Ведомости РФ. 1993. N 1. Ст. 14) по-новому урегулировал отношения в сфере осуществления федеральной исполнительной власти с учетом того, что Президент был наделен конституционными полномочиями по руководству Советом Министров как органом, ему подотчетным. При этом вопросы исполнительной власти были полностью сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того, что Конституция 1978 г. провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя разделение властей (ст. 3, в ред. Закона от 21 апреля 1992 г.//Ведомости РФ. 1992. N 20. Ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют конституционные положения, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Ключевыми принципами ее организации и функционирования являются взаимосвязанные принципы единства власти и разделения ее ветвей (ст. 10, 11 и 77 Конституции).

Формула прежней Конституции и Закона РСФСР "О Президенте РСФСР" (Ведомости РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512) о подотчетности федерального Правительства Президенту как главе исполнительной власти в текст новой Конституции не была включена с учетом того, что Президент провозглашен Конституцией главой государства, а не главой исполнительной власти, и при том, что исполнительная власть прямо возложена на Правительство.

ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", принятый 17 декабря 1997 г., закрепил на основе Конституции новое положение Правительства в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147).

Вместе с тем Конституция предоставляет Президенту как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над классической триадой властей, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства и других органов государственной власти, а также по формированию Правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116); Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства; утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального Правительства; принимает решения об отставке Правительства и освобождении от должности отдельных его членов (п. "а" и "д" ст. 83, ст. 112, ч. 3 ст. 115, ст. 117).

Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях Правительства и др.

Кроме того, Президент осуществляет исполнительную власть, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), принимая указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Вместе с тем Правительство, представляя собой конституционный орган, выполняющий общегосударственные функции, является органом государственной власти, наделенным Конституцией самостоятельными компетенционными полномочиями.

Осуществляя регулятивно-управленческую функцию, Правительство обеспечивает руководство экономикой страны, разрабатывает федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, организует проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, ведет работу по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами, указами Президента (см. комм. к ч. 1 ст. 114). По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Организационно-управленческая направленность деятельности Правительства заключается в руководстве работой министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, в распределении функций между ними, утверждении положений о них, установлении предельной численности работников аппаратов и размеров ассигнований на их содержание в пределах средств федерального бюджета. Заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве, члены коллегий федеральных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности Правительством. Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает особенности руководства некоторыми федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента. Президент руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др., утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них, определяет их функции и назначает руководителей, а также осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности (Указ от 20 мая 2004 г.//СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023; с изм.). Правительство в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность таких федеральных органов исполнительной власти, как это предусмотрено Законом о Правительстве (ч. 4 ст. 32).

Конституция наделяет Правительство правом издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ (ч. 1 и 2 ст. 115). Нормативные правовые акты Правительства принимаются в пределах его компетенции, являются подзаконными актами и должны соответствовать указам Президента; в случае их противоречия актам более высокого уровня могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 115), а также подлежат правовой оценке в судебном порядке. Важнейшая функция Правительства заключается в его оперативно-исполнительской деятельности по обеспечению реализации законов и подзаконных актов, решению задач государственного управления.

Необходимо отметить контрольную функцию Правительства. Закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ.

В соответствии с Конституцией федеральное Правительство в рамках, определенных законом, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения и совместного с субъектами РФ ведения; Правительство вправе отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти.

Правительством осуществляется координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (см. по этому вопросу Постановление от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311), а также контроль за правовыми актами органов исполнительной власти субъектов. В случае противоречия таких актов Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина Правительство вносит Президенту предложения о приостановлении их действия. Вместе с тем Правительством обеспечивается соблюдение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти; в порядке, установленном законом, разрешаются споры и устраняются разногласия между ними, создаются согласительные комиссии.

Следует отметить юрисдикционную деятельность Правительства, которое вправе применять меры дисциплинарного характера в случаях, предусмотренных законом, при наличии гарантий оспоримости таких мер в судах.

Конституция изменила принцип взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии с Конституцией на назначение Председателя Правительства должно быть получено согласие Государственной Думы; эта палата вправе вынести вотум недоверия Правительству, а Председатель Правительства поставить перед ней вопрос о доверии. Порядок рассмотрения данных вопросов конкретизирован в гл. 17 и 18 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм.).

Провозгласив принцип разделения властей, Конституция вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство представляет Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполнения федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ. В соответствии с Конституцией и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие проекты.

Правительство как высший государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. Его деятельность оценивается и при рассмотрении палатами Федерального Собрания практики выполнения конкретных законов.

В качестве субъекта законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку и внесение в Государственную Думу значительной части законопроектов. Как свидетельствуют планы законопроектных работ Государственной Думы, растет число проектов, вносимых Правительством в эту палату по вопросам бюджетного, финансового и налогового регулирования, по реформированию социальной сферы.

Помимо конституционной обязанности представления заключений по конкретным законопроектам, о чем уже говорилось, Правительство вправе представлять официальные отзывы о рассматриваемых проектах.

Взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность Правительством, и статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти, на которых возложена также организация законопроектной работы в этих органах. Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах и Положение о Комиссии Правительства по законопроектной деятельности утверждены постановлениями Правительства, соответственно, от 1 февраля 2000 г. N 94 и от 2 июня 2004 г. N 264 (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 774; 2004. N 23. Ст. 2317; с изм.). На основе Указа Президента "О статс-секретарях - заместителях руководителей федеральных органов исполнительной власти" Правительством 13 августа 2005 г. утвержден Типовой должностной регламент статс-секретарей (СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3203; N 34. Ст. 3507).

По вносимым Правительством в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут также назначаться специальные представители Правительства, которые наделяются соответствующими полномочиями.

Председатель Правительства или его заместитель дает в устной или письменной форме ответы на парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат, их комитетов и комиссий, а также обязаны по приглашению палат присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов в соответствии с регламентами палат (Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации и Регламент Правительства РФ//СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; 2002. N 7. Ст. 635; 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

Правительство взаимодействует с органами судебной власти, в пределах своих полномочий производит финансирование судов и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия, исполнение судебных решений. На основе ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Правительство разрабатывает во взаимодействии с председателями высших судов РФ, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и Советом судей РФ проект федерального бюджета в части финансирования судов.

В случае признания судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции, федеральным законам и указам Президента Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с актами федерального законодательства.

Конституция предоставляет право Правительству обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, некоторых других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с разрешением споров о компетенции (ст. 125).

Для представления позиции Правительства в Конституционном Суде, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде РФ Правительство назначает полномочного представителя Правительства в этих судах, действующего от имени Правительства без доверенности (см. Постановления Правительства от 26 июля 2001 г. N 555 и от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3289; 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

2. Правительство является коллегиальным органом государственной власти. Конституция конкретно определяет круг высших должностных лиц, которые входят в состав Правительства РФ. Это Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. В сравнении с ранее действовавшей Конституцией (1978 г.) этот круг сужен: прежде в него входили также председатели государственных комитетов и, по должности, председатели Советов Министров республик в составе РСФСР; Президент мог включать в состав Правительства руководителей других органов и организаций РСФСР.

Как уже отмечалось, весь состав Правительства утверждается Президентом самостоятельно, и только на назначение Председателя Правительства в силу Конституции требуется согласие Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 103. Ст. 111). Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента, решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства (СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4798; 2001. N 43. Ст. 4072; 2006. N 13. Ст. 1360). Необходимо отметить, что статус федерального министра предполагает равноценное участие соответствующих должностных лиц в работе Правительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти, наличие в ней министерств и иных органов, возглавляемых руководителями в ранге министра, обусловлены задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными Конституцией и конкретизированными в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", других федеральных законах.

Правительство как коллегиальный орган значительную часть вопросов решает на заседаниях. Законом о Правительстве определен перечень вопросов, решаемых исключительно на заседаниях Правительства. Среди них - вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении законопроектов в Думу, о программах приватизации, о заключении подлежащих ратификации международных договоров РФ, о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации и др. (ст. 28). Исключительно на заседаниях Правительства также утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, а также Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства (Постановление Правительства от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

0

4

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

Часть 1 ст. 110 определяет место Правительства в системе государственной власти и поэтому имеет фундаментальный характер в отношении всего содержания гл. 6. Согласно ей, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Речь здесь идет именно об исполнительной власти Федерации, пределы которой определяются разделением предметов ведения и полномочий между нею и ее субъектами. Данная норма прямо корреспондирует ст. 71-73 Конституции, в которых осуществлено разграничение предметов ведения по вертикали политико-государственного устройства России.

Согласно содержанию названных статей Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации в первую очередь в рамках, определенных ст. 71 Конституции. Что касается совместного ведения (ст. 72), то здесь вопрос о сфере полномочий федерального Правительства решается не столь однозначно. С одной стороны, ч. 2 ст. 76 устанавливает возможность принятия в пределах совместного ведения как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Причем ч. 5 той же статьи устанавливает безусловное верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации.

Таким образом, в рамках, установленных федеральным законодательством, Правительство России вправе осуществлять исполнительную власть как в сфере исключительного ведения Федерации, так и в области совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вместе с тем если по какой-либо причине вопросы, относящиеся к совместному ведению, не урегулированы федеральными законами, то субъекты Федерации вправе осуществлять здесь собственное законодательное регулирование вплоть до момента принятия соответствующего федерального закона. После этого законодательство субъектов должно быть приведено в соответствие с принятыми федеральными законами.

С точки зрения полномочий федерального Правительства важно отметить следующее. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации*(617). Таким образом, федеральное Правительство, занимая высшую ступень в иерархии исполнительной власти при реализации полномочий в сфере совместного ведения, должно руководствоваться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Федерации, принятым в соответствии с общими правилами соподчиненности нормативных правовых актов, установленными ст. 76 Конституции.

Последнее определяется природой исполнительной власти, система которой может быть выстроена лишь на основе общих закономерностей государственного управления, определяющей чертой которого является иерархия построения его органов. Коль скоро Конституцией определено единство системы исполнительной власти в пределах исключительного и совместного ведения, то отсюда неизбежен вывод о подчиненности собственных органов исполнительной власти субъектов федеральному Правительству, естественно, в рамках действующего законодательства с учетом разделения предметов ведения и полномочий (ст. 71 и 72 Конституции). Иными словами, иерархия государственного управления определяет в данном случае и ответственность федерального Правительства за реализацию законодательства субъектов Федерации, принятого в сфере совместного ведения.

Надо заметить, что логика единства исполнительной власти в России в данной трактовке не всегда отвечает реальной деятельности и сфере ответственности федерального Правительства, которое чаще всего склонно рассматривать взаимоотношения с органами исполнительной власти с преимущественным акцентом на реализацию полномочий власти федеральной. В действительности же оно должно отвечать за функционирование всей системы единой исполнительной власти, которую, согласно Конституции, возглавляет. Другого в системе государственного управления просто не может быть. Если в ней есть субъекты, которым подчинены объекты управления, то неизбежна и ответственность субъектов за функционирование объектов. В отличие от других ветвей власти, исполнительная власть всегда иерархична в силу своего государственно-управленческого содержания, поэтому иного ей не дано.

В настоящее время ситуация, когда федеральная исполнительная власть зачастую разрешала свои проблемы за счет субъектов Федерации и возлагала на них ответственность за решение тех или иных вопросов, не обеспечивая их соответствующими ресурсами и не неся за это конечную ответственность, постепенно выправляется благодаря образованию федеральных округов и последовательному формированию единой властной вертикали. Все это следует рассматривать как наиболее адекватные шаги по реальному воплощению в жизнь существующих с 1993 г. конституционных положений.

В целом же упорядочение законодательства, которое наблюдается в последние годы, создает лишь общее правовое пространство Российской Федерации. Что касается его реального функционирования, то оно достигается прежде всего через единую систему исполнительной власти, формирование которой в полном объеме явно затянулось и, увы, все еще не имеет полного законодательного регулирования.

Часть 2 ст. 110 Конституции Российской Федерации определяет состав федерального Правительства. Согласно ей, Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Подчеркнем особо: в состав Правительства входят, помимо Председателя и его заместителей, лишь те лица, которые обладают статусом министра. При этом не имеет значения, возглавляет ли такое лицо конкретное министерство или другой федеральный орган исполнительной власти. Например, статусом министра обычно наделяется Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации, который органов федеральной исполнительной власти не руководит.

Конституция данный вопрос не регламентирует и дает в его решении широкую степень усмотрения для лиц и органов, уполномоченных определять структуру и формировать персональный состав Правительства. В силу допускаемого Конституцией усмотрения статусом министра могут обладать не только главы соответствующих министерств, но и руководители других органов. Однако если руководитель министерства - это всегда министр и автоматически член Правительства, то для других федеральных органов исполнительной власти данный вопрос решается в индивидуальном порядке усмотрением Председателя Правительства и Президента Российской Федерации.

Как уже отмечалось, ч. 2 ст. 110 Конституции, определяя круг лиц, входящих в состав Правительства, включает в их число заместителей Председателя Правительства Российской Федерации. Подчеркнем: речь идет именно о заместителях. Тем не менее практически всегда в составе Правительства присутствуют и первые заместители Председателя Правительства. Между тем перечень должностных лиц, которые входят в Правительство, согласно Конституции, является закрытым, первые заместители председателя Правительства в нем отсутствуют. В то же время разница между заместителями и первыми заместителями существенна и ясно наличествует в любом органе исполнительной власти.

В этой связи закономерен вопрос о том, что в действительности существует доктринальное и расширительное толкование ч. 2 ст. 110 Конституции. Первое, доктринальное, не предполагает в составе Правительства первых заместителей Председателя. При этом если они, эти должности, все же учреждаются, то занимающие их лица в состав Правительства, вопреки существующим реалиям, войти не могут. Это противоречит Конституции.

Второе, расширительное, толкование относит первых заместителей к числу тех же заместителей, не видя между ними принципиальных различий, что довольно спорно, поскольку теория и практика государственного управления, составляющего содержание функций исполнительной власти, всегда различала первых заместителей руководителей и просто заместителей. Хорошо известно, что первые заместители обладают более широкими полномочиями в отношении заместителей и, что самое главное, они имеют приоритет в решении пересекающихся вопросов перед другими заместителями. Нередко первые заместители выступают координаторами деятельности других заместителей. Например, в современном Правительстве первый заместитель Председателя Правительства осуществляет координацию всех других заместителей и членов Правительства в части реализации национальных проектов. Каждый из проектов суть матричная структура, объединяющая в рамках реализуемых ею целей деятельность всех заинтересованных субъектов. В данном же случае это фактически вся исполнительная власть в Российской Федерации. Мало того, первый заместитель Председателя Правительства часто проводит специальные совещания, в которых в обязательном порядке участвуют другие члены Правительства, не говоря о том, что здесь они получают специальные поручения, которые явно приравниваются к поручениям самого Правительства.

Представляется очевидным, что схемы, одна из которых предполагает равный статус заместителей и первых заместителей Председателя Правительства, а вторая ставит вторых выше первых, существенно различны в организационном и функциональном отношениях. Если вторая схема вообще не предусмотрена Конституцией, то естественным выглядит вывод о том, что включение первых заместителей в состав Правительства противоречит ч. 2 ст. 110 Конституции Российской Федерации.

0

5

Глава 6. Правительство Российской Федерации

                               Статья 110

     1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
     2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации
и федеральных министров.

     Комментарий к статье 110

     1. Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов
государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов политической
реформы и конституционных преобразований существенно менялись.
     В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными
Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст. 1303) Совет Министров
РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной
власти РСФСР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов
и Верховным Советом РСФСР. Поскольку в компетенции данных высших представительных
органов государственной власти советского типа было осуществление не только
законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров
был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению
РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов
и Верховного Совета.
     С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991
г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,
возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный Президенту
Российской Федерации.
     Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый
22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в сфере
осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того,
что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству
деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти были
целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,
что Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного
строя разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской
Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).
     Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института
исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют
положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет
государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской
Федерации, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации (ст. 10 и 11
Конституции). В текст новой Конституции не была включена формула прежней Конституции
о подотчетности федерального Правительства Президенту, поскольку Президент
Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной
власти.
     Вместе с тем следует отметить, что Конституция наделила Президента широкими
полномочиями по формированию Правительства, направлению его деятельности.
Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов
Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру федеральных
органов исполнительной власти. Правительство действует на основе указов Президента,
и в случае противоречия актов Правительства Конституции, федеральным законам
и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
     Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства
позволяет прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий
Президента свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной
власти. К их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п.
"а" ст. 86), право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б"
ст. 83) и другие.
     Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению
основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет
исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные
требованиями осуществления экономической и политической реформ и обеспечения
социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам, находящимся
в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.
     Объективная необходимость в согласовании действий Президента и Правительства
как органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет находить
способы их взаимодействия, исключающие дублирование в управленческой сфере.
Правительство проводит работу по осуществлению социально-экономических преобразований,
руководствуясь указами Президента Российской Федерации, установками, определенными
в таких документах, как послания Президента Федеральному Собранию Российской
Федерации. Так, с целью реализации мер, намеченных в Послании Президента Российской
Федерации "О действенности государственной власти в Российской Федерации",
Правительством принято специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305,
в котором федеральным органам и органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить
разработку и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических
и социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации, совершенствование
системы государственного регулирования экономики, развитие рыночных отношений
в агропромышленном комплексе и интеграции российской экономики в мировое хозяйство
(СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).
     Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем
Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок
взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов законопроектных
работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N 1185 - СЗ РФ, 1994,
N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732).
     Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и
обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на
территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов
Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения
Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного
ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются
Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке обеспечения полномочий
федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации
контроль за осуществлением полномочий глав администраций осуществляется Председателем
Правительства Российской Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации
от 3 октября 1994 г. N 1969, - СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). При Правительстве
Российской Федерации по предложению администраций субъектов Российской Федерации
учреждаются их представительства и назначаются руководители представительств.
Так, образованы представительства администраций Брянской, Магаданской, Тульской,
Самарской, Ивановской областей (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N
14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44, ст. 4215), других областей и автономных
округов.
     Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства
Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий
Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской
Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами. В пределах
своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает Положения
о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания
и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных
федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств
и иных федеральных органов исполнительной власти.
     Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий
осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной
власти и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты министерств,
государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему
федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).
     Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов законодательной
и исполнительной власти, а также характер ответственности Правительства перед
парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив
за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство
представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет об исполнении
федерального бюджета за прошедший финансовый год. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации Правительство дает заключения по законопроектам, требующим
финансирования из федерального бюджета, в том числе о введении или отмене
налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении
финансовых обязательств государства и другим.
     Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить
в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется
компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему определенные
поручения.
     Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении
палатами Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,
Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование образования
и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов в этой области.
Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из кризиса
науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить ежемесячную
проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О федеральном
бюджете на 1996 г." (см. Постановление Государственной Думы от 21 февраля
1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).
     В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть согласовано
назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе вынести
вотум недоверия Правительству.
     Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку
значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в
Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке
законопроектов.
     В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами Федерального
Собрания Правительством принято специальное Постановление от 16 декабря 1994
г. N 1392, которым образовано Представительство Правительства в Федеральном
Собрании в составе статс-секретарей - заместителей министров Российской Федерации
и других лиц, назначаемых Правительством, и утверждено Положение об этом Представительстве
(СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3703).
     Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального
Собрания и быть выслушанными, как и официальные представители Правительства,
при рассмотрении соответствующих законопроектов.
     Конституция Российской Федерации предоставляет право Правительству Российской
Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами
о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных
актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов,
а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, некоторых других
правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции
Российской Федерации, а также в связи с разрешением споров о компетенции (статья
125 Конституции Российской Федерации).

     2. Конституция 1993 г. конкретно определяет круг высших должностных лиц,
которые входят в состав Правительства Российской Федерации. Это Председатель
Правительства, заместители Председателя и федеральные министры.
     Следует отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона Российской
Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации", помимо руководителей федеральных органов исполнительной власти,
в состав Правительства РСФСР входили по должности председатели Советов Министров
республик в составе России. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации" предусматривает также вхождение в состав Совета Министров руководителя
аппарата Совета Министров (см. ст. 7 Закона).
     Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министров иностранных
дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие
Верховного Совета (см. ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции Российской
Федерации 1978 г. в редакции Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС РФ, 1993, N
2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав Правительства утверждается
Президентом Российской Федерации, при этом согласие Государственной Думы дается
только на назначение Председателя Правительства.
     Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав
Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и
установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального
министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой
(ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента Российской Федерации,
решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике
в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо
министерства, а получившие ранг министра в соответствии с Указом Президента
и вследствие этого включенные в состав Правительства.
     В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 января
1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ,
1994, N 3, ст. 190) в Правительство входят не только заместители Председателя
Правительства, как это значится в формулировке Конституции, но и первые заместители
Председателя (п. 9 Указа).

0

6

Глава 6. Правительство Российской Федерации

     Комментарий к главе 6

     Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной
регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его
статус и место в системе федеральных органов власти.
     Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации
наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации,
что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство
осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания приведенных
положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя
слово "высший" применительно к этому федеральному органу в Конституции не
употребляется.
     Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность
(ст. 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное
руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала
подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным
органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, новая
Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации
и подчиненности не предусматривает.
     В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы
федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность
Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране,
осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного
хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному
ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72). Важно отметить,
что новый Основной Закон создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство
стало действительно способным реализовывать намеченные им программы по стабилизации
экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.
     От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего предметом
и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как Федеральное
Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать,
что согласно ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает федеральный бюджет
и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью,
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики,
государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.
     Одной из основных функций Правительства является организация исполнения
федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной
власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.
Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание
и характер его полномочий, подзаконность его решений, т. е. принятие их на
основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.
     Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения
по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной
инициативы (ст. 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов
законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства
в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам,
предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают
возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную
экономическую программу.
     На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу
министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении
Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов органически
связаны. Центральные органы управления, входящие в систему исполнительной
власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.
     От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию
и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально-экономических
преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей
власти на Правительство, как в русской тройке на коренника, ложится основная
тяжесть. Слабый "коренник" - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу
дела. С этих позиций понятны истоки и причины политической борьбы летом -
осенью 1993 г. парламента и Президента за влияние на Правительство.
     Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении
необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства
и органов управления в целом. Означает ли самостоятельность органов исполнительной
власти их полную независимость и бесконтрольность?
     Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально
изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти,
а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность
каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного
двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе
референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном
руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства
и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава
исполнительной власти (как это было записано в ст. 121-1 предшествующей Конституции),
он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных
назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе
в сфере исполнительной власти.
     Для организации федеральной исполнительной власти характерно своеобразное
"разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства
сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений
внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней
политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство
(ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся
одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения
отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.
Такие ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного
"хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству
этими подведомственными органами.
     Таким образом, независимость Правительства допустима в тех пределах и
до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям
внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между ними о
путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом.
Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной
правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу,
отнесенному к ведению федерального Правительства.
     На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно
издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности
об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального
размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка
таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив
различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только,
что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве
проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной
власти становится достаточно актуальной.
     Отношения Федерального Собрания с Правительством определяются прежде
всего через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная
власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг
воздействия парламента - утверждение федерального бюджета - обеспечивает возможность
финансового контроля за деятельностью Правительства. И наконец, третий рычаг
- дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства
и вынесение этой палатой вотума недоверия Правительству. Однако последние
действия - весьма ответственные для депутатского корпуса, так как при определенных
условиях упорствующая Государственная Дума может быть распущена Президентом.
     Характеристика воздействия на Правительство тех или иных политических
сил будет неполной, если не отметить практически постоянную критику его действий
со стороны оппонентов. По этой причине Председатель Правительства и министры
находятся в более сложном и трудном положении, чем руководители других органов
власти. Давление, оказываемое на них "сверху" и "снизу", бывает настолько
велико, что вынуждает Правительство лавировать в узком проходе "между Сциллой
и Харибдой" или занимать выжидательную позицию до тех пор, пока не откроется
свобода для маневра.
     Вместе с тем эти объективные трудности в деятельности Правительства отнюдь
не свидетельствуют о том, что слабость или ущербность внутренне присущи исполнительной
власти. Напротив, как показывает отечественный и зарубежный опыт, влияние
и сила ее постоянно возрастают, хотя и не всегда адекватно отражаются в законодательстве.
     В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают
в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда
работает "в системе", т. е. с определенной административной субординацией
и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь
законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь
принимаемые решения.
     Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно
работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве исполнительная
вертикаль действует "в чистом виде", т. е. на основе строгой субординации
и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной
и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно,
сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей
находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде
всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы
предметов совместного ведения.
     Федеральным законом (ст. 77 Конституции) будут устанавливаться лишь общие
принципы организации представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства
становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами
исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения
предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения.
Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров
и разногласий между органами исполнительной власти.
     Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках
предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения
охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально-культурного
строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают
прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического
осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.
     Смысл нововведений не в административном подчинении органов исполнительной
власти на местах центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере
управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации
совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря
о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно
ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных
органов, поскольку Федеральное Собрание в отличие от прежнего Верховного Совета
не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и
сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов
Федерации исходя из их законодательных функций не требует указаний и директив
федеральных органов.
     Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий
Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных
властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой
системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77) ставит Правительство
во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность
всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления
делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской
Федерации на основе строгого соблюдения Конституции, сочетания интересов Федерации
и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства.
     Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают
всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании.
Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного
закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые
основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства,
отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной
власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы
и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти
(ст. 78). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы
для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением
за центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением
реформы.
     Важное значение приобретает рациональная структура организации федеральной
исполнительной власти - как одно из обязательных условий продуктивной деятельности
Правительства. Федеральный конституционный закон о Правительстве, очевидно,
определит наиболее важные составляющие механизма, позволяющего нацелить его
деятельность на выполнение программных задач.
     С принятием этого закона встает другая практическая задача - пересмотр
ранее изданных актов Правительства. Следует подчеркнуть, что в этой области
нет мелочей и второстепенных вопросов. Таким нормативным актам, как регламент
заседаний Правительства и его Президиума, правила подготовки проектов постановлений
и распоряжений Правительства, положение об аппарате Правительства, всегда
придавалось важное значение. Обновление этой правовой базы прямо вытекает
из нового статуса Правительства. И здесь помимо четкой нормативной регламентации
внутренней деятельности Правительства важно закрепление и внедрение научных
методов управления.
     Рациональное выполнение исполнительно-распорядительных функций, исключение
при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля
за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности
государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются
главным содержательным критерием указанных нормативных актов.
     До принятия федерального конституционного закона о Правительстве действуют
положения Закона РФ о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации
от 22 декабря 1992 г. <101> в той части, в которой они не противоречат Конституции.

                               Статья 110

     1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
     2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации
и федеральных министров.

     Комментарий к статье 110

     Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской
Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение
для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка
взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Федерации, иными государственными органами.
     Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что
Правительство осуществляет наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации
государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную
и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны
(см. комментарий к ст. 10), и потому в новой Конституции отсутствуют известные
ранее действовавшему Основному Закону положения о подотчетности Правительства
представительному органу, об осуществлении Президентом руководства Правительством.
     Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации
в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения
Федерации и субъектов Федерации.
     В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении
Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий
Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии
с законодательными актами Российской Федерации.
     В Указе Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной
власти от 10 января 1994 г. N 66 <102> Минобороны, МВД и МИД России, а также
семь федеральных служб и иных ведомств определены как федеральные органы исполнительной
власти, подведомственные Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным
за ним федеральной Конституцией, либо в соответствии с российскими законодательными
актами. В остальном эти органы подведомственны Правительству и входят в единую
систему исполнительной власти, возглавляя которую Правительство осуществляет
свои конституционные полномочия, в том числе при принятии мер по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики,
по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (см.
ст. 114 Конституции).
     Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается
в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории
страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны
к исполнению в Российской Федерации.
     Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав
Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные
министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской
Федерации Председателем Правительства. Председатель распределяет обязанности
между своими заместителями, организует работу Правительства и руководит его
заседаниями. В отсутствие Председателя Правительства его обязанности исполняет
Первый заместитель Председателя.
     Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной
власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности
исполнительной власти в соответствующий период. Утвержденная Указом Президента
РФ от 10 января 1994 г. N 66 в связи с принятием Конституции структура федеральных
органов исполнительной власти включает, в частности, 23 министерства.
     Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося
руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель
федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем
Председателя Правительства (соответствующим образом решен вопрос в отношении
Председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению
государственным имуществом).
     В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум.
В состав Президиума Правительства входят Председатель Правительства, его заместители,
федеральные министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних
дел, по делам национальностей и региональной политики, федеральный министр
- Руководитель Аппарата Правительства.
     Правительство вправе образовывать свои постоянные и временные комиссии,
а также другие рабочие органы. Статусом постоянной комиссии наделена Комиссия
Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая обеспечивает
оперативное рассмотрение и решение вопросов, отнесенных к ее ведению <103>).

0

7

На сегодняшний день не найдены дополнительные материалы к статье 110 Конституции Российской Федерации. При наличии дополнительных материалов к статье 110 Конституции РФ прошу регистрироваться на форуме сайта и предлагать материалы для размещения администратору форума. Таким образом есть шанс собрать наиболее полную и полезную каждому правовую базу по каждой статье Конституции РФ. Всем спасибо.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 110