narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.



ГЛАВА 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ. Статья 109

Сообщений 1 страница 9 из 9

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 5. Федеральное Собрание
Статья 109

1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 109

1. Основания роспуска Государственной Думы закреплены в части 1 статьи 109 Конституции РФ, которая гласит, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ (см. комментарий к этим статьям). Необходимо отметить, что право роспуска Государственной Думы принадлежит исключительно Президенту РФ (пункт "б" статьи 84), в то же время следует иметь в виду, что данное право не распространяется на лицо, исполняющее обязанности Президента РФ (часть 3 статьи 92).

2. Роспуск Государственной Думы является крайним средством преодоления разногласий между законодательной и исполнительной властями - Государственной Думой и Правительством. В том случае, если различного рода согласительные процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату, Президент РФ, в чьи функции согласно статье 80 Конституции РФ входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и отставка Правительства являются взаимосвязанными конституционными формами ответственности этих государственных органов за свою деятельность.

3. В статье 109 приведен и ряд обстоятельств, исключающих возможность применения к Государственной Думе процедуры ее роспуска. Дума не может быть распущена:

- в течение одного года с момента ее избрания (часть 3);

- с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4);

- в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5).

0

3

Статья 109

1. Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между законодательной и исполнительной властью или невозможностью в течение длительного времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики (США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству, влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав) или будет заменен новым.

У нас попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской, успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому, что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество, оказались неспособными к компромиссам, и конфликт между ними чуть не вызвал в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика не было. Поэтому при разработке действующей Конституции РФ было решено такие выходы создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано в ее ст. 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4) в связи с формированием Правительства РФ и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комм. к этим статьям). Из формулировки комментируемой части можно сделать вывод, что во всех указанных в Конституции РФ случаях досрочный роспуск Государственной Думы зависит от усмотрения Президента, однако это верно только применительно к ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции, тогда как часть 4 ст. 111 недвусмысленно обязывает Президента распустить Государственную Думу, если она трижды отклонит предложение Президента о кандидатуре Председателя Правительства.

Из Конституции неясно, с какого момента прекращаются полномочия Государственной Думы в случае ее роспуска: может ли она сохранять их до начала работы следующей Государственной Думы, как предусмотрено на случай истечения срока ее полномочий в ч. 4 ст. 99 Конституции (см. комм. к ней)? Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787) указал в п. 1 резолютивной части, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того, что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания после роспуска Государственной Думы не может осуществляться.

Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части четырехмесячный срок, не позднее которого вновь избранная Государственная Дума должна начать работу, необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания.

ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм. и доп.) урегулировал сроки и порядок назначения выборов, включая досрочные выборы в Государственную Думу, которые должны проводиться в случае ее роспуска. Из ч. 7-9 ст. 10 этого ФЗ следует, что решение о назначении выборов в Государственную Думу должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования и подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов эти сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на треть. Если же Президент РФ не назначит выборы в указанные сроки, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ в порядке, установленном федеральным законом. Это ее решение публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока для официального опубликования решения о назначении выборов. А если и ЦИК РФ не назначит в установленный для нее срок выборы либо если она отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном в данном ФЗ, Верховный Суд РФ по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого Президент, а в случае его отсутствия ЦИК должны назначить выборы.

Соответственно ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) установил в ч. 1 ст. 6, что проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и данным ФЗ, является обязательным. В ч. 2 и 3 этой статьи изложены приведенные выше положения, вытекающие из ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а согласно ее ч. 4-7 при роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы ее депутатов, эти выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение ЦИК о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

Конечно, ситуация, связанная с неназначением досрочных выборов депутатов Государственной Думы одновременно с ее роспуском, практически почти невероятна, и все же представляется, что, случись она, правильнее было бы считать указ о досрочном роспуске Государственной Думы, не предусматривающий назначения новых выборов ее депутатов в установленный законом срок, ничтожным. Это было бы лучше, чем возлагать на ЦИК РФ осуществление конституционного полномочия Президента РФ.

3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска Государственной Думы. В течение года после избрания Государственной Думы она не может быть распущена, если выразит недоверие Правительству РФ или откажет ему в доверии (см. комм. к ч. 3 и 4 ст. 117). Очевидно, что в этих случаях Президент РФ должен принять отставку Правительства или уволить его в отставку, если оно само в отставку не подаст.

Государственная Дума подлежит в этот период роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства (см. комм. к ч. 4 ст. 111).

4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Государственная Дума приняла постановление о выдвижении против Президента РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. комм. к ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячный срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Государственную Думу он не может. То же относится и к Председателю Правительства РФ, который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его (см. комм. к ч. 3 ст. 92). Если же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного срока его полномочие распускать в установленных случаях Государственную Думу восстанавливается.

5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности роспуска Государственной Думы.

Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная власть оставалась в рамках Конституции РФ и федеральных законов, включая федеральные конституционные законы.

Следует подчеркнуть, что полномочие Президента распускать в установленных случаях Государственную Думу приостанавливается только в том случае, если военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской Федерации, а не на ее части.

Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится к последним шести месяцам пребывания Президента РФ в должности. Данная конституционная норма имеет целью избавить конфликтующего с парламентом Президента от искушения перед оставлением своей должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить парламентские и президентские выборы. Это серьезно осложнило бы положение и кандидатов, и избирателей, да и общую ситуацию в стране.

0

4

Статья 109

1. В мировой конституционной практике роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным способом реализации системы сдержек и противовесов. Право роспуска нижней палаты парламента - важный конструктивный элемент системы разделения властей в правовом государстве, это универсальный способ преодоления кризиса власти в случаях, когда между ее законодательной и исполнительной ветвями возникает неразрешимый конфликт, препятствующий их дальнейшей работе. Это крайняя мера преодоления разногласий.

Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ роспуск Госдумы Президентом РФ означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Госдумой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Госдумы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(607).

Таким образом, роспуск Госдумы преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ, вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Госдумой.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, в случае роспуска Госдумы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это означает, что фактически максимально на срок четыре месяца страна остается без Госдумы, и говорить о том, что парламент в России является, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции РФ, постоянно действующим органом, кажется по меньшей мере странным.

При этом государство остается без парламентского контроля, а законодательный процесс - важнейшее и не прекращающее свое функционирование средство регулирования всех сфер жизни, приостановлен. Совет Федерации не может заменить Государственную Думу в ее функциях, и, согласно Конституции РФ, спасает положение на это время Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ он принимает указы, которые заменяют законы, пока последние не будут приняты.

По этому поводу в научных кругах существует две точки зрения. Согласно одной из них факт того, что Президент РФ в течение четырех месяцев де-факто (несмотря на Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября) заменяет нижнюю палату парламента, не создает препятствий для осуществления законности и демократии.

Согласно второй точке зрения, с которой солидарны и авторы настоящего комментария, неприемлемо оставлять государство без законодательной ветви власти с настолько сильно расширенными полномочиями Президента РФ на такой долгий срок. Дело в том, что возможности Президента РФ, данные ему Конституцией РФ, позволяют ему фактически исполнять функции законодательного органа, а при условии сложившейся ситуации фактического контроля исполнительной власти Президентом РФ - в случае отсутствия Госдумы - существует серьезная опасность объединения в одних руках этих двух ветвей власти. Конечно, это противоречит демократическим принципам, нарушает основы системы сдержек и противовесов и влечет за собой опасность установления авторитарного режима.

Что касается возможности Президента РФ принимать указы, заменяющие законы, то такая возможность не вызывает возражений: она необходима, так как является средством быстрого реагирования на кризисные и чрезвычайные ситуации, когда законодательный процесс не в силах, вследствие своей медлительности и сложности, в согласовательной части осуществлять волевое срочное регулирование.

Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом, было отмечено, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, не противоречит Конституции РФ, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов*(608).

Однако, не разделяя такую точку зрения, судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин считает, что конституционное установление о том, что Президент РФ как гарант Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, породило немало спекуляций и, по существу, стало оправданием его вседозволенности: "На мой взгляд, оно отнюдь не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы"*(609).

Кроме того, временный характер действия указа, по его словам, вовсе не оправдывает вмешательства Президента РФ в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это ни сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.

Конституция РФ предусматривает три основания для роспуска Госдумы (см. комментарий к ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ):

1. Троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства РФ, предложенных Президентом РФ.

Согласно ст. 111 Конституции РФ, предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой. Госдума обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Она вправе отклонить предложенную Президентом РФ кандидатуру, после чего Президент РФ вносит на рассмотрение Госдумы ту же самую или новую кандидатуру. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ*(610) разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

В случае трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Например, в 1998 г. после отставки Правительства С.В. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру В.С. Черномырдина на пост Председателя Правительства РФ. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительственного кризиса Президент РФ провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов*(611).

2. Выражение недоверия Правительству РФ по инициативе Госдумы.

Госдума большинством голосов может выразить недоверие Правительству РФ, после чего Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Госдумы. Если Госдума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

3. Отказ в доверии Правительству РФ вследствие рассмотрения такого вопроса, поставленного Председателем Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ по собственной инициативе. Если Госдума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Госдумы и назначении новых выборов.

2. Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99 Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Госдумы назначить и дату выборов*(612) с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено в комментируемой части. Следовательно, период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством РФ, ограничен.

Таким образом, момент роспуска Госдумы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Госдумы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные сроки. Для соблюдения данного срока необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции РФ, на свое первое заседание Госдума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания. Если Президент РФ, распустив государственную Думу, не назначит выборы депутатов Госдумы нового созыва, выборы депутатов Госдумы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Госдумы.

В целях соблюдения сроков законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент РФ, в свою очередь, вправе созвать заседание вновь избранной Госдумы ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ).

3. Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными комментируемой статьей запретами на роспуск Госдумы.

Первой гарантией стабильности равновесия ветвей власти является запрет на роспуск палаты при вопросе о доверии (недоверии) Правительству РФ в первый год после избрания Госдумы. У Президента РФ нет альтернативы выбора - отставка Правительства РФ или роспуск Госдумы. В это время возможна только отставка Правительства РФ. Роспуск Госдумы возможен в этот период лишь в случае, если она трижды отклонит представленные Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.

4. Следующей гарантией стабильности является запрет на роспуск нижней палаты с момента выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрещение роспуска действует в течение периода, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению. Такое решение Совет Федерации должен принять не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ). Если же в указанный срок Совет Федерации не при мет решения по обвинению против Президента РФ, оно считается от клоненным, а Президент РФ возвращается к своим полномочиям, в том числе к возможности распустить Государственную Думу.

В случае выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ последний прекращает исполнять свои полномочия, в том числе полномочие по роспуску Госдумы. В это время его обязанности исполняет Председатель Правительства РФ, который ограничен в некоторых правах в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, в частности, он не имеет права распускать Государственную Думу.

5. Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения устанавливается запрет на роспуск Госдумы*(613), что продолжает перечень гарантий, направленных на недопущение произвольного ее роспуска. Военное или чрезвычайное положение вводится Федеральными конституционными законами от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(614) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(615). Меры эти являются временными, применяемыми исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации по всей стране или в отдельных ее местностях.

Дело в том, что в условиях чрезвычайного и военного положения исполнительная власть приобретает весьма широкие полномочия, и отсутствие противовеса ей в лице власти законодательной, а именно Госдумы, с великой долей вероятности может привести к непредсказуемым негативным последствиям. Именно поэтому необходим орган, осуществляющий контроль над соблюдением исполнительной властью Конституции РФ, законов, приемлемых и разумных сроков действия чрезвычайного положения и т.д.

Госдума не может быть распущена Президентом РФ в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Это положение введено для того, чтобы не позволить Президенту РФ остаться непосредственно перед президентскими выборами единственной нормотворческой инстанцией, издающей высшие акты государственной власти*(616), что также гарантирует стабильность демократических институтов.

Эта гарантия не случайно оставлена в одном пункте с запретом роспуска в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения. Таким образом, благодаря ее текстуальной близости с такими экстремальными положениями, как военное или чрезвычайное, обращается внимание на значимость и серьезность невозможности роспуска Госдумы менее чем за шесть месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Если представить себе отсутствие данного запрета, то при роспуске Госдумы незадолго до окончания срока правления Президента РФ возникает необходимость готовить практически одновременно не только выборы Президента РФ, но и Госдумы, что может привести к дестабилизации в стране. Это возможно не только потому, что избирателям будет сложно сделать свой выбор (избиратели должны иметь время, чтобы хорошо разобраться в кандидатах и их агитационных кампаниях), но и потому, что если выборы Госдумы при соблюдении четырехмесячного срока с момента ее роспуска, должны будут проводиться после выборов Президента РФ, например через месяц, то будут нарушаться статьи Конституции РФ (п. "а" ст. 83, п. "а" ч. 1 ст. 103, ст. 111-113).

0

5

Статья 109

     1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
     2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
     3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
     4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего
решения Советом Федерации.
     5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации.

     Комментарий к статье 109

     1. Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное
средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между
законодательной и исполнительной властью или невозможностью в течение длительного
времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского
большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту
парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики
(США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента
или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству,
влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям
предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости
от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится
прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав)
или будет заменен новым.
     У нас попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской,
успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому,
что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество,
оказались неспособными к компромиссам и конфликт между ними чуть не вызвал
в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика
не было.
     Поэтому при разработке действующей Конституции было решено такие выходы
создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом.
Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано
в упомянутых ее ст. 111 и 117 в связи с формированием Правительства Российской
Федерации и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комментарии
к этим статьям). Работа Государственной Думы и осуществление мандата ее депутатами
приостанавливаются со дня опубликования указа Президента о роспуске; прекращение
же полномочий Думы имеет место, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции, с началом
работы новой Думы.

     2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того,
что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться
без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако
без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные
в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания
после роспуска Государственной Думы не может осуществляться.
     Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части 4-месячный срок,
не позднее которого вновь избранная Дума должна начать работу, необходимо,
чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска,
ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная
Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна
планироваться избирательная кампания.

     3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска
Государственной Думы. В течение года после избрания Думы она не может быть
распущена, если выразит недоверие Правительству Российской Федерации или откажет
ему в доверии (см. комментарий к ч. 3 и 4 ст. 117). Она подлежит в этот период
роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом
Российской Федерации кандидатуры на должность Председателя Правительства (см.
комментарий к ч. 4 ст 111).

     4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска
Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Государственная Дума
приняла постановление о выдвижении против Президента Российской Федерации
обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления
(см. комментарии к ч. 1 и 2 ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска
действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению
или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 92 Конституции трехмесячный
срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Думу
не может. То же относится и к Председателю Правительства Российской Федерации,
который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях,
когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его. Если
же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления
Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного
срока его полномочие распускать в установленных случаях Думу восстанавливается.

     5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности
роспуска Государственной Думы.
     Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного
положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств
полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал
серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой
период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или
чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная
власть оставалась в рамках Конституции и федерального закона.
     Следует подчеркнуть, что полномочие Президента Российской Федерации распускать
в установленных случаях Думу приостанавливается только в том случае, если
военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской
Федерации, а не на ее части.
     Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится
к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная
норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей
должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две
избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить
парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение
и кандидатов, и избирателей.
     Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного
положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств
полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал
серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой
период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или
чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная
власть оставалась в рамках Конституции и федерального закона.
     Следует подчеркнуть, что полномочие Президента Российской Федерации распускать
в установленных случаях Думу приостанавливается только в том случае, если
военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской
Федерации, а не на ее части.
     Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится
к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная
норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей
должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две
избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить
парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение
и кандидатов, и избирателей.

0

6

Статья 109

     1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
     2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
     3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
     4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего
решения Советом Федерации.
     5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации.

     Комментарий к статье 109

     В ст. 109 регулируется впервые введенный действующей Конституцией институт
роспуска Президентом одной из палат парламента - Государственной Думы. Введение
подобного института в конституционный механизм взаимоотношений законодательной
и исполнительной ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых
процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти
не могут быть преодолены путем выработки общих позиций.
     Роспуск Президентом Государственной Думы является крайней мерой преодоления
разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти. В ст. 111,
117 Конституции установлены конкретные юридические основания роспуска Думы:
она может быть распущена в случае несогласия с Президентом по вопросу о кандидатуре
на пост Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111) и в случаях несогласия Президента
с решением Государственной Думы о недоверии Правительству (ч. 3, 4 ст. 117).
Таким образом, роспуск Государственной Думы можно рассматривать как институт,
имеющий демократический характер, поскольку народ, формируя посредством выборов
новый состав палаты представительного органа, выступает арбитром в конфликте
властей.
     В ст. 109 предусмотрены гарантии, обеспечивающие непрерывность функционирования
законодательной власти. Подобными гарантиями являются, прежде всего, установление
в ч. 2 ст. 109 обязанности Президента в случае роспуска Государственной Думы
назначить дату выборов нового ее состава, а также определение максимального
срока, на который может быть прервана путем роспуска работа Государственной
Думы: вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее чем
через четыре месяца с момента роспуска.
     В ч. 3, 4, 5 ст. 109 в качестве гарантий функционирования законодательной
власти определяются пределы использования Президентом права роспуска Государственной
Думы. Так, в течение года после избрания Думы Президент не может ее распустить
по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, т. е. в случае вынесения
ею вотума недоверия Правительству Российской Федерации.
     Президент также не может распустить Государственную Думу с момента выдвижения
ею обвинения против него и до принятия окончательного решения Советом Федерации.
Таким образом обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения
его от должности.
     Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия
на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения в
ч. 5 ст. 109 устанавливается запрет на роспуск Государственной Думы в указанных
обстоятельствах. Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена
Президентом в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Данное
ограничение вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования
институтов власти, оно может рассматриваться как гарантия независимости парламента.

0

7

Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 ноября 1999 г. N 15-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ
СТАТЕЙ 84 (ПУНКТ "Б"), 99 (ЧАСТИ 1, 2 И 4)
И 109 (ЧАСТЬ 1) КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - депутата Государственной Думы С.А. Попова и адвоката Ю.А. Костанова,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании указанных положений Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Н.В. Витрука, объяснения представителей Государственной Думы, показания свидетеля Б.А. Моисеева, выступление приглашенного в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно статье 84 (пункт "б") Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Статья 99 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (часть 1); Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (часть 2); с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (часть 4).

В соответствии со статьей 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, а именно: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (статья 111, часть 4), при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, если Президент Российской Федерации не объявляет об отставке Правительства Российской Федерации (статья 117, часть 3), в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации, если Президент Российской Федерации при этом не принимает решения о его отставке (статья 117, часть 4).

Государственная Дума усматривает неопределенность в понимании приведенных положений Конституции Российской Федерации в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом Российской Федерации. По мнению заявителя, полномочия Государственной Думы в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

В подтверждение своей позиции заявитель ссылается на положения Конституции Российской Федерации о Федеральном Собрании как постоянно действующем органе (статья 99, часть 1) и о моменте прекращения полномочий Государственной Думы прежнего созыва (статья 99, часть 4). Заявитель считает, что и в период после роспуска Государственная Дума обязана рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства в соответствии со статьей 111 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации; Государственная Дума в силу статьи 88 Конституции Российской Федерации должна быть незамедлительно информирована Президентом Российской Федерации о введении им на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

Таким образом, согласно позиции заявителя, Государственная Дума после роспуска Президентом Российской Федерации продолжает осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва.

2. По буквальному смыслу пункта "б" статьи 84 Конституции Российской Федерации, случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации устанавливаются самой Конституцией Российской Федерации. Данное правомочие Президента Российской Федерации конкретизировано в статьях 109 (часть 1), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации. В силу Конституции Российской Федерации никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. Исходя из этого, Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Государственной Думы (пункт 2 части второй статьи 3).

Роспуск Государственной Думы как конституционно - правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой при формировании Правительства Российской Федерации (статья 111, часть 4, Конституции Российской Федерации), а также между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации при выражении ею недоверия Правительству Российской Федерации или отказе последнему в доверии (статья 117, части 3 и 4, Конституции Российской Федерации) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства Российской Федерации или соответственно продолжение функционирования Правительства Российской Федерации, поддерживаемого Президентом Российской Федерации вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Государственной Думой.

3. Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, определяется в статье 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента Российской Федерации возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном статьей 111 Конституции Российской Федерации, также одновременно с назначением Председателя Правительства Российской Федерации) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено статьей 109 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент Российской Федерации в свою очередь вправе созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (статья 99, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 Конституции Российской Федерации запретами на роспуск Государственной Думы - в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3, Конституции Российской Федерации).

4. По смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4), 117 (части 3 и 4), конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия.

Такие конституционно - правовые последствия соответствуют цели роспуска Государственной Думы и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разрешению путем избрания нового состава Государственной Думы на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации), а следовательно, акты, принятые прежней Государственной Думой после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имели бы легитимного характера. Именно этим конституционные последствия предусмотренного статьей 109 Конституции Российской Федерации роспуска Государственной Думы отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением установленного в статье 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации срока полномочий Государственной Думы, которые согласно статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации не прекращаются вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва. Другие возникающие в связи с роспуском Государственной Думы отношения, в том числе касающиеся статуса депутатов, которые не нашли непосредственного разрешения в Конституции Российской Федерации, могут быть урегулированы законодателем.

В силу статей 10 и 11 Конституции Российской Федерации и исходя из установленной ею системы сдержек и противовесов, никакие органы государственной власти не вправе осуществлять, а тем более присваивать не принадлежащие им конституционные полномочия. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, как это предусмотрено статьями 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания - Советом Федерации.

Превентивное значение названных конституционно - правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Из положений статей 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 99 (части 1, 2 и 4), а также другими положениями Конституции Российской Федерации следует, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" толкование, данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является официальным и общеобязательным.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 апреля 1996 г. N 11-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 2
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 3 ОКТЯБРЯ
1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Э.М. Аметистова, судей Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, В.А. Туманова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: депутата Государственной Думы О.О. Миронова, председателя Курганской областной Думы О.А. Богомолова, председателя Законодательного Собрания Камчатской области М.Б. Машковцева; представителя Президента Российской Федерации как стороны, издавшей оспариваемый акт, М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы Федерального Собрания и Курганской областной Думы о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", а также запрос Законодательного Собрания Камчатской области о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросах нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.М. Данилова, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 19 июня 1995 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации".
Государственная Дума полагает, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации; в отсутствие же соответствующего федерального закона, как следует из пункта 2 раздела второго Конституции Российской Федерации, надлежит руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации". В связи с этим, по мнению Государственной Думы, противоречит статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации.
Законодательное Собрание Камчатской области в своем запросе от 25 июля 1995 года ставит вопрос о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта. Законодательное Собрание считает, что указанное положение противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 года, утверждается, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит статьям 11 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти.
Поскольку указанные запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
2. Государственная Дума Федерального Собрания и Курганская областная Дума просят проверить конституционность Указа в целом, однако фактически оспаривают конституционность лишь положений его пункта 2.
Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.
В силу этого Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле проверяет конституционность пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
3. Согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Из приведенных конституционных положений следует, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы.
На необходимость безотлагательного формирования такой законодательной базы обращалось внимание в Постановлениях Государственной Думы от 11 февраля 1994 года "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан", от 25 февраля 1994 года "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления", от 10 июня 1994 года "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации".
Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была. И до настоящего времени не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный статьей 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
4. В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
О временном характере действия оспариваемого Указа свидетельствует содержащаяся в его преамбуле формулировка, согласно которой Указ действует "впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, определяющих механизм реализации статьи 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Конкретизация же этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Российской Федерации, что, в частности, следует и из преамбулы Указа, ограничивающей срок его действия принятием соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти не препятствует субъектам Российской Федерации принимать законы, регулирующие порядок выборов глав исполнительной власти, что вытекает из природы совместной компетенции. Таким образом, установление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом Российской Федерации, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии наличия у них соответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит статьям 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации.
Легитимность ранее назначенных глав исполнительной власти (до проведения соответствующих выборов) подтверждена Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
5. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа "вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации". Из этого следует, что субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.
В результате в ряде субъектов Российской Федерации, принявших уставы и избирательные законы, выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента Российской Федерации, что поставило их в неравное положение с другими субъектами Российской Федерации, где при аналогичных условиях выборы состоялись. Такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов Российской Федерации противоречит статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации самим субъектом Российской Федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.
6. Таким образом, при наличии соответствующей нормативной базы субъект Российской Федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно. При этом их проведение одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами, что вытекает из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
7. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации "пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством".
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу 13 декабря 1995 года, установил, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года (статья 3). Тем самым названный Федеральный закон ввел "иной порядок" назначения выборов, и, следовательно, абзац второй пункта 2 Указа утратил силу.
В связи с этим к данному положению применимо правило части 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливающее в качестве основания прекращения производства утрату силы оспариваемого нормативного акта в период рассмотрения дела.
8. Пунктом 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации главе администрации предоставлены право подписывать и обнародовать законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, право вето, а также установлена обязанность главы администрации подписать закон, принятый повторно квалифицированным большинством голосов депутатов.
Эти нормы Положения не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации. Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области положения статей 55 и 81 названного Устава, как не предусматривающие подписания законов области главой администрации, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать абзац первый пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункт 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, соответствующими Конституции Российской Федерации.
2. На основании части второй статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности абзаца второго пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", прекратить, поскольку в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" он утратил силу.
При наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты Российской Федерации вправе назначать и проводить выборы главы исполнительной власти самостоятельно, с соблюдением требований пункта 6 мотивировочной части настоящего Постановления.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации




ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 2 УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 3 ОКТЯБРЯ 1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ
ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ

Не разделяя основные оценки и выводы, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В России фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительное время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции. Но тогда для этого имелись определенные правовые основания. Конституция СССР 1977 года предусматривала: "Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии: 1) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты СССР ..." (статья 122). Легитимность издания таких указов не вызывала сомнений (хотя их роль в законотворчестве оценивалась неоднозначно). Этого, однако, нельзя сказать о "законодательных" указах Президента Российской Федерации. Они нелегитимны изначально, поскольку сама возможность их принятия Президентом не предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Названный Указ Президента Российской Федерации находится в противоречии с основами конституционного строя. Россия - демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции Российской Федерации). И, если Президент назначает глав администраций субъектов Федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3, часть 3), он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию власти, осуществление ее в рамках, очерченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 73).
Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: "Своя рука - владыка". Эта "саморегуляция", не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые "скрытые (подразумеваемые)" полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними.
Не могу согласиться с интерпретацией Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов" (пункт 4 мотивировочной части постановления). Убежден, что Конституция Российской Федерации не дает оснований для подобного вывода.
Конституционное установление о том, что Президент как гарант Конституции "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (статья 80), породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. На мой взгляд, оно, отнюдь, не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (статья 80, часть 2). К сожалению, эта важная деталь оказалась опущенной в постановлении Конституционного Суда. Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы.
Признание Указа Президента "временной мерой" носит нормоустановительный характер и не основано на полномочиях Конституционного Суда, не отвечает его природе и назначению. Последний не вправе расширять компетенцию Президента. Нововведение Конституционного Суда стирает различия между указом и федеральным законом. "Временный указ" по существу становится "временным федеральным законом", что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. На мой взгляд, временный характер действия указа вовсе не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.
В постановлении говорится: "Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Если это так, то, имея в виду те же самые доводы, придется признать, что оспариваемый Указ Президента еще в большей степени не согласуется с данной статьей Конституции Российской Федерации. Он ущемляет самостоятельность как субъектов Российской Федерации, так и федеральной законодательной власти.
Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции.
В постановлении отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в статье 72, пункте "н" говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти), следовательно, это вообще запрещенное правовое поле для федеральной власти, а значит - и для Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (статья 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (статья 84, пункт "а"). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет.
Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции и противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. И уж совсем необъяснимо с конституционных позиций лишение (пусть даже временное, под любыми благовидными предлогами) субъектов Федерации права самим назначать выборы глав администраций.
Назначение выборов Президентом затрагивает только глав исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа. В силу этого оно противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равноправие субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Не соответствуют Конституции и положения Указа, предоставляющие Президенту право налагать дисциплинарные взыскания на глав администраций. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство (статья 110 Конституции), а не Президент. Поэтому было бы логично, чтобы именно оно и обладало такими дисциплинарными полномочиями (если это вообще допустимо в условиях Федерации). "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом" (статья 85, часть 2, Конституции). О праве Президента привлекать к дисциплинарной ответственности глав администраций не упоминается ни в одной из статей Конституции Российской Федерации. По этой причине оспариваемое положение Указа не может быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Установление правового статуса главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не относится к ведению Президента Российской Федерации. Поэтому утвержденное названным Указом Положение не соответствует Конституции Российской Федерации по порядку его принятия. Тем самым невозможно говорить и о конституционности содержащихся в нем предписаний.
В заседании Конституционного Суда неоднократно отмечалось, что во многих субъектах Федерации на момент издания Указа не было, а кое-где и в настоящее время отсутствует надлежащая нормативная основа для проведения выборов. "Что было делать?" - На мой взгляд, создавать в установленном порядке правовую базу, а не ждать вмешательства Президента, не подталкивать его к нарушению Конституции. Почему некомпетентность, безответственность одних должна порождать тупиковые ситуации, когда для других, кроме нарушения закона, не остается иного выхода? Компромиссы, приспособление Конституции к конкретной ситуации не укрепляют, а разрушают законность и правопорядок.
Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим Указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя.
Президент Российской Федерации, издав Указ N 1969 от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и одновременно утвердив Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 3 и 4), 5 (части 1 и 4), 10, 11 (часть 2), 72 (часть 1, пункт "н"), 73, 76 (часть 2), 77 (часть 1), 90 (часть 3).
Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что "нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством" (стенограмма 11 апреля 1996 года, с. 69). Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых "скрытых" полномочиях Президента Российской Федерации.

0

9

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П
"По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - депутата Н.И.Шаклеина, докторов юридических наук В.В.Лазарева и В.М.Сырых,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судей-докладчиков В.И.Олейника и Б.С.Эбзеева, объяснения представителей заявителя, заключения экспертов - доктора юридических наук А.С.Пиголкина и кандидата филологических наук Ю.А.Сафоновой, выступление приглашенного на заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Государственная Дума просит дать толкование этой конституционной нормы, а именно разъяснить, вправе ли Президент Российской Федерации вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность.

Государственная Дума считает, что, по смыслу положений статьи 111 и связанных с ней статей 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не вправе повторно представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, а Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, т.е. под "представленными кандидатурами", по мнению заявителя, в части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации подразумеваются разные лица.

2. По буквальному смыслу части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, оцениваемой во взаимосвязи с другими положениями этой статьи, словосочетание "трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации" может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность. Отсюда следует, что текст статьи 111 Конституции Российской Федерации сам по себе не исключает ни одного из двух названных вариантов.

Конституционно-правовой смысл положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации может и должен быть выявлен с учетом преследуемых конституционным законодателем и заложенных в этих положениях целей.

Правовая логика статьи 111 Конституции Российской Федерации, рассматриваемой во взаимосвязи с ее статьями 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части 1), заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации) не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации (преамбула, статья 3, части 1 и 2). Указанными принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве, обусловлена также и необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, Конституция Российской Федерации предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности Правительства Российской Федерации как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации (статья 11, часть 1).

3. Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства (статья 80, часть 1). В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (статья 80, часть 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (статья 114, часть 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней (статьи 83, пункты "а", "б", "в", "д"; 111; 112; 115, часть 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Из части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

4. Провозглашенная в преамбуле Конституции Российской Федерации цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивается Президентом Российской Федерации (статья 80, часть 2). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства.

Из статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б"), 103 (пункт "а" части 1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Практика применения статьи 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя c учетом исторического контекста.

5. По смыслу части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Такой конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.

2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В.Витрука по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации

Статья 111 (часть 4) Конституции Российской Федерации определяет полномочия Президента Российской Федерации после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации.

Неопределенность, по мнению Государственной Думы, состоит в том, что из текста положений статьи 111 Конституции Российской Федерации не вытекает четкого ответа на вопрос, должен ли Президент Российской Федерации после отклонения Государственной Думой кандидата на должность Председателя Правительства Российской Федерации каждый раз представлять другого (нового) кандидата или он может представлять ту же самую кандидатуру во второй и даже в третий раз.

Чтобы ответить на этот вопрос, положение, содержащееся в статье 111 (часть 4) Конституции Российской Федерации, необходимо рассматривать не только в контексте всего содержания статьи 111 Конституции Российской Федерации, но и в связи с положениями, содержащимися в других статьях Конституции Российской Федерации, которые определяют место и роль Президента Российской Федерации как главы государства и Государственной Думы как представительного (законодательного) органа государственной власти в механизме (системе) функционирования государственной власти, в частности, при их взаимодействии при назначении Председателя Правительства Российской Федерации и формировании Правительства Российской Федерации в целом.

Принципами функционирования механизма (системы) государственной власти в Российской Федерации, согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, являются разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (каждая власть в пределах своей компетенции действует самостоятельно) и взаимодействие (сотрудничество) властей в целях достижения общих конституционных целей и задач (обеспечение стабильности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и др.). Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, часть 2).

Государственная Дума, давая согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, выступает в качестве средства сдержки, определенного противовеса, но она не может быть средством давления, так как число отклонений кандидатур у Государственной Думы ограничено.

Президент, предлагая кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, должен искать и находить согласие с Государственной Думой, подбирая соответствующую кандидатуру. Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция Российской Федерации устанавливает и для Президента Российской Федерации, и для Государственной Думы соответствующие сроки (статья 111, части 2 и 3).

Исходя из буквального смысла текста статьи 111, взятого в системном виде с другими положениями Конституции Российской Федерации, вытекает следующее общее правило: Президент Российской Федерации должен представлять каждый раз новую кандидатуру на пост Председателя Правительства Российской Федерации при ее отклонении Государственной Думой.

Если Государственная Дума не дает согласия, то необходимо проводить дальнейшее согласование Президента Российской Федерации и Государственной Думы по вопросу о новой кандидатуре. Практика способов (форм) согласования кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации может привести в будущем к формированию конституционного обычая, имеющего силу конституционной нормы.

Порядок согласования кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации в виде норм процессуально-процедурного характера может быть установлен в федеральном законе и найти отражение в Регламенте Государственной Думы.

При представлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды, как справедливо указывал представитель Государственной Думы в судебном заседании, Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора, что гарантировано ей статьями 10 и 111 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, она превращается в "орудие проведения воли главы государства".

Представление одной и той же кандидатуры во второй раз (с одновременным запретом представлять эту кандидатуру в третий раз) на должность Председателя Правительства в мировой практике рассматривается как исключение из общего правила. Оно находит прямое закрепление в конституции (основном законе) государства. Такой же подход наблюдается в практике конституционного (уставного) регулирования назначения Председателя Правительства в субъектах Российской Федерации (См.: статья 109 Конституции Кабардино-Балкарской Республики; статья 104 Конституции Республики Дагестан; статья 70 Конституции Республики Мордовия; статья 33 Устава Иркутской области; статья 54 Устава Свердловской области; статья 107 Устава Ярославской области; статья 67 Устава (Основного закона) Ставропольского края; статья 67 Устава (Основного закона) Мурманской области).

На таких же позициях стоит и доктринальное (научное) толкование положения, содержащегося в части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. Оно исходит из того, что кандидатов на должность Председателя Правительства Российской Федерации должно быть "не менее двух" и что "представляется нежелательным односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении на согласование кандидатуры Председателя" (таковым как раз и является представление одного и того же лица во второй, а тем более в третий раз) (См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. Общая редакция Ю.В.Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура". 1996, С.465; Комментарий к Конституции Российской Федерации. Ответственный редактор Л.А.Окуньков. М.: Издательство БЕК. 1996, С.477).

Конституционный Суд Российской Федерации, допуская возможность представления Президентом Российской Федерации одного и того же лица в качестве кандидата на должность Председателя Правительства Российской Федерации дважды и даже трижды, не дал юридической оценки дополнительным юридическим аргументам, выдвинутым представителями Государственной Думы.

1. В силу того, что ни Конституция, ни специальный закон не делают оговорок относительно представления одного и того же лица на должность Председателя Правительства, Государственная Дума конкретизировала порядок представления Президентом Российской Федерации кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации и дачи согласия Государственной Думой. При этом она исходила из того, что всякий раз должен представляться Президентом новый кандидат.

Нельзя согласиться с мнением, что Регламент Государственной Думы не обязателен для Президента Российской Федерации. Регламент есть нормативный акт Государственной Думы, он регулирует внутриорганизационные и иные отношения, складывающиеся в процессе законотворчества, а также при осуществлении иных полномочий Государственной Думы, определенных Конституцией Российской Федерации. Конституционность отдельных положений Регламента Государственной Думы может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации и других субъектов обращения, предусмотренных статей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации. В отношении Регламента Государственной Думы действует презумпция его конституционности, как и в отношении любого другого нормативного акта. Игнорирование Регламента Государственной Думы Президентом Российской Федерации недопустимо.

2. Постановление Государственной Думы по вопросу, относящемуся в соответствии с Конституцией Российской Федерации к ее компетенции (пункт "а" части 1 статьи 103), об отклонении кандидатуры обязательно для Президента Российской Федерации. Это постановление связывает главу государства тем, что отклоненная кандидатура не может представляться повторно. В ином случае постановление Государственной Думы об отклонении кандидатуры теряет какой-либо юридический смысл. Президент Российской Федерации не может обращаться к Государственной Думе дважды (а тем более трижды) по вопросу, который уже был решен Государственной Думой.

Общее правило исключает игнорирование Президентом уже выраженной позиции Государственной Думы об отклонении данной (конкретной) кандидатуры. Правоприменительный акт обязателен для всех, пока он не отменен в установленном законом порядке.

Принцип согласованных действий в ходе реализации полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы по назначению Председателя Правительства Российской Федерации не исключает ситуации, когда в результате взаимодействия и согласования кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации возникает потребность вернуться к отвергнутой Государственной Думой кандидатуре. В этом случае речь может идти не о представлении новой кандидатуры по смыслу статьи 111 Конституции Российской Федерации, а о новом (повторном) обращении Президента Российской Федерации по поводу ранее представленной кандидатуры. Государственная Дума может, отменив предыдущее решение, принять повторное обращение Президента к рассмотрению. В случае отказа Государственной Думой отменить свое решение по отклоненной кандидатуре Президент Российской Федерации может еще два раза вносить новые кандидатуры.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучина
по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации считает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.

Не в полной мере соглашаясь с выводами, содержащимися в Постановлении Конституционного Суда по данному делу, излагаю свое особое мнение.

При назначении Председателя Правительства Российской Федерации Конституция отдает приоритет Президенту Российской Федерации. Он предлагает кандидатуры и в конечном счете решает вопрос о назначении Председателя Правительства. Однако все это происходит в условиях разделения властей, действия системы сдержек и противовесов, когда воля (выбор) Президента определенным образом соотносится с волей (согласием) Государственной Думы.

Процесс представления кандидатур, будучи формой реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, должен осуществляться на основе взаимодействия его с Государственной Думой в рамках существующих парламентских процедур.

О нацеленности статьи 111 Конституции Российской Федерации на достижение согласия Президента и Государственной Думы свидетельствует установление определенного срока, с тем чтобы они предприняли соответствующие усилия по согласованию предлагаемой кандидатуры. Необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах - очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом.

Право Президента, закрепленное в части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать в связи с другими ее положениями, в системе взаимосвязанных норм и принципов. В соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Такое согласование должно осуществляться с соблюдением статьи 10 Конституции, предусматривающей, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти являются самостоятельными.

Президент вправе выбирать и представлять кандидатуры Председателя Правительства изначально по своей инициативе, своему усмотрению. Право выбора Государственной Думы ограничено представленными Президентом кандидатурами, однако самостоятельность ее в этих рамках не может быть поставлена под сомнение. Она должна иметь реальную возможность выбирать из представленных кандидатур ту, которую считает наиболее приемлемой. Если Государственная Дума как субъект законодательной власти высказала отрицательное отношение к представленной кандидатуре, то Президент в принципе не должен навязывать свою волю и требовать повторного рассмотрения этой кандидатуры. Он не может нарушать самостоятельность законодательной власти и обязан подчиниться ее решению.

Согласно части 2 статьи 103 Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению. Все постановления без какого-либо исключения подлежат исполнению в обязательном порядке. В случае, если Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, ее постановление воспринимается всеми как общеобязательное и служит необходимым юридическим фактом для позитивного решения данного вопроса. Естественно, что и в случае, когда Государственная Дума отвечает отрицательно, это также связывает Президента Российской Федерации, в частности, тем, что отклоненную ранее кандидатуру он не может представлять повторно.

Исходя из того, что решение Государственной Думы является обязательным и для Президента, он должен представить вначале одну кандидатуру. Если она отклонена, - представить другую кандидатуру. Если и она отклонена, он представляет третью - новую кандидатуру, и тогда решается вопрос: либо Государственная Дума утверждает третью кандидатуру, либо она подлежит роспуску на основании Указа Президента.

Итак, на вопрос: "Вправе ли Президент Российской Федерации представлять кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, которая была уже отклонена Государственной Думой в порядке, предусмотренном частью четвертой статьи 111 Конституции Российской Федерации?" отвечаю - не вправе.

Если Президент все-таки вновь вносит уже отклоненную кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, Государственная Дума вправе сослаться на то, что ее постановление является обязательным для Президента, и эту кандидатуру не рассматривать. Однако не будет нарушением Конституции, если Государственная Дума после дополнительно проведенных переговоров и взаимного согласования позиций, учитывая и уважая мнение Президента, может принять его повторное обращение к своему рассмотрению, отменив собственное предыдущее постановление. Новым голосованием Государственная Дума вправе подтвердить свое прежнее решение, либо, согласившись с аргументами Президента и приняв во внимание новые обстоятельства, "утвердить" отклоненную ранее кандидатуру.

Нельзя сводить обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия к формальному использованию согласительных и иных правомерных форм без достижения реального согласия между Президентом и Государственной Думой относительно отклоненной ранее кандидатуры. Если участники процесса будут довольствоваться фактом переговоров, а не их результатами, вряд ли такие переговоры будут конструктивными. В любом случае практика, когда Президент представил кандидатуру, Государственная Дума ее отклонила, и сразу после голосования Президент снова вносит эту же кандидатуру, не допустима.

Если Государственная Дума согласилась повторно либо даже трижды рассмотреть одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, каждый раз отклоняя ее, правовые последствия наступают те же самые, что и в случае, когда она отклоняет три разные кандидатуры, - Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу (часть 4 статьи 111 Конституции).

Возникает неординарная и несколько противоречивая конституционная ситуация. "Несговорчивость" Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязывать свою волю, не опасаясь неблагоприятных для себя последствий. О каком механизме сдержек и противовесов можно в этом случае говорить? Только представление разных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации может служить оправданием такой конституционной санкции, как роспуск Государственной Думы.

Если Президент имеет право на выбор кандидатуры Председателя Правительства, то можно ли лишать Государственную Думу права на согласие или несогласие с представленной кандидатурой? Многовариантности выбора Президента должна соответствовать многовариантность свободы принятия решения Государственной Думой. Фактическое навязывание Государственной Думе одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации лишает ее права выбора и делает невозможным выполнение той роли в формировании Правительства, которая возложена на нее Конституцией.

Недопустимость представления отклоненной кандидатуры без согласия Государственной Думы вернуться к ее обсуждению, равно как и необходимость роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой наряду с другими гарантиями позволяют избежать злоупотребления правом как со стороны Президента, так и со стороны Государственной Думы.

С учетом изложенного мои основные выводы заключаются в следующем.

Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации означает, что Президент Российской Федерации не вправе по своему усмотрению вновь вносить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации.

Президент может представить отклоненную кандидатуру лишь при условии достигнутого посредством взаимных консультаций согласия Государственной Думы вернуться к обсуждению и голосованию по данной кандидатуре.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, были ли среди них ранее отклоненные кандидатуры - Государственная Дума подлежит роспуску и одновременно назначаются новые выборы.

При этом Президент Российской Федерации может назначить Председателем Правительства Российской Федерации любое лицо, в том числе новое либо из представленных и отклоненных Государственной Думой кандидатов.

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.И.Олейника

1. Государственная Дума, обратившись в Конституционный Суд с запросом о толковании указанных положений, исходила из неопределенности в понимании смысла части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, гласящей: "После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы".

Государственная Дума просит дать толкование этой конституционной нормы по вопросам: вправе ли Президент Российской Федерации вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации; может ли быть распущена Государственная Дума после трехкратного отклонения ею одной и той же кандидатуры на эту должность?

Позиция Государственной Думы по поставленным вопросам состоит в том, что, по смыслу положений статьи 111 и связанных с ней статей 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не вправе неоднократно представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации; под "представленными кандидатурами" должны пониматься разные лица; Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации на основании части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации только после отклонения ею не менее трех представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации.

2. Действительный смысл положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации может быть выявлен на основе использования в единстве различных приемов толкования - телеологического, историко-политического, систематического, грамматического, логического.

Логика статьи 111, рассматриваемой в единстве со статьями 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, заключается в том, чтобы, определяя порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, обеспечить в краткие сроки согласование позиций Президента Российской Федерации и Государственной Думы по кандидатуре на эту должность, преодоление возможных разногласий, недопущение кризиса власти, могущего возникнуть вследствие затягивания решения данного вопроса, а следовательно, и формирования Правительства Российской Федерации в целом.

Необходимость указанного согласования кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации как первичной стадии в формировании Правительства Российской Федерации обусловлена принципами демократического правового государства и вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

И Президент Российской Федерации, и Государственная Дума наделяются властными функциями по воле избравшего их народа. Каждый из этих органов государственной власти, исходя из принципа разделения властей, самостоятелен, обладает собственной компетенцией. Вместе с тем принцип разделения властей предполагает не только разграничение полномочий органов государственной власти, но и взаимодействие властей. Конституция Российской Федерации прямо возлагает на Президента Российской Федерации полномочие обеспечить в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, часть 2).

Из конституционного положения об осуществлении народом своей власти не только непосредственно, но также через органы государственной власти следует, что выявление в той или иной форме воли народа необходимо и при формировании государственных органов, не избираемых непосредственно населением. Это относится прежде всего к Правительству Российской Федерации, осуществляющему исполнительную власть в Российской Федерации.

Такое выявление воли народа обеспечивается предусмотренной статьей 111 Конституции Российской Федерации процедурой согласования кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, в которой участвуют получившие власть непосредственно от народа путем свободных выборов Президент Российской Федерации и Государственная Дума.

Правительство Российской Федерации наделено широкими конституционными полномочиями. Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, что предусмотрено статьей 113 Конституции Российской Федерации. В связи с этим установленная Конституцией Российской Федерации процедура согласования кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации подразумевает поиск компромисса, разрешение возможных разногласий между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой по поводу кандидатуры на данную должность, учитывая как личные и деловые качества кандидата, так и предлагаемую им программу действий Правительства Российской Федерации.

Из предписываемого Конституцией Российской Федерации согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (статья 80, часть 2) вытекает, в частности, необходимость поиска согласия по кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации, предполагающего выбор того или иного варианта решения данного вопроса. Недостижение согласия по кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов как конституционный способ обеспечения непрерывного функционирования установленных Конституцией Российской Федерации органов государственной власти, включая назначение Председателя Правительства Российской Федерации, формирование Правительства Российской Федерации в целом и нового состава Государственной Думы. Роспуск Государственной Думы в данном случае является конституционно-правовой мерой, адекватной ее отказу дать Президенту Российской Федерации согласие на назначение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации. При этом предложение Президентом Российской Федерации не одной, а нескольких кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, как стремление согласовать с Государственной Думой позиции по данному вопросу, при недостижении согласия может служить основанием для роспуска Государственной Думы.

3. Статья 111 Конституции Российской Федерации не детализирует порядок представления Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, не содержит прямого ответа на вопрос о возможности вновь внести отклоненную Государственной Думой кандидатуру, как и на вопрос о том, распускается ли Государственная Дума только после отклонения трех разных кандидатур. В части 4 этой статьи определено, что Государственная Дума распускается "после трехкратного отклонения представленных кандидатур", а не "после отклонения трех представленных кандидатур".

Из смысла положений статьи 111 Конституции Российской Федерации не следует также, что Президент Российской Федерации может трижды представлять одну кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации. В противном случае в части 4 данной статьи было бы определено, что Государственная Дума распускается "после трехкратного отклонения представленной кандидатуры или кандидатур".

Грамматическое толкование части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации в ее системной связи с другими частями этой статьи, а также с учетом ее телеологического толкования позволяет сделать вывод, что использование в ней множественного числа - "после трехкратного отклонения представленных кандидатур" - означает, что подразумеваются две или более кандидатуры.

В ходе рассмотрения данного дела представители науки языкознания, участвовавшие в судебном заседании в качестве независимых экспертов и специалистов, с позиций филологического толкования пункта 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации отметили как "неопределенность употребления слова кандидатура (кандидатуры)... и его толкования", так и то, что "филологическое толкование пункта 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (без некоторого насилия над семантикой русской речи) не позволяет говорить о том, что в нем идет речь об одной кандидатуре, трижды представляемой на рассмотрение Государственной Думы... в противном случае в тексте Конституции вместо слов "представленных кандидатур" употреблялись бы слова "представленной кандидатуры".

Уже имеющийся опыт реализации части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации обнаружил наличие разных подходов к использованию установленных в ней правомочий, поскольку имели место случаи одобрения предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, при представлении одного и того же кандидата трижды, а также применения согласительных процедур после двукратного отклонения одного и того же кандидата. Эти обстоятельства также свидетельствуют о существовании неопределенности в понимании смысла части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, что не исключает формирования в дальнейшем конституционного обычая, основанного и на одном из этих вариантов взаимодействия главы государства и Государственной Думы.

4. Смыслу части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации не противоречит повторное внесение отклоненной кандидатуры в любой последовательности - или сразу после ее отклонения, или после отклонения второй кандидатуры, как и семантика словосочетания "после трехкратного отклонения представленных кандидатур" (т.е. смысл употребления в нем слова "кандидатура" во множественном числе) не исключает в каждом из трех случаев возможность представления на альтернативной основе более одной кандидатуры. Это будет соответствовать множественности смысла слова "кандидатур".

В то же время из формулировок, смысла и целей статьи 111 Конституции Российской Федерации не вытекает возможность представления Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации три раза подряд, и в связи с этим - роспуск Государственной Думы после трехкратного отклонения данной кандидатуры. Это не исключает возможности представления указанной кандидатуры при новом формировании Правительства Российской Федерации после его отставки или после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.

Из изложенного следует, что согласно установленному статьей 111 и связанными с ней статьями 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации порядку назначения Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе вторично представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру на указанную должность, представление одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации три раза подряд не допускается. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, вследствие трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»