narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.



ГЛАВА 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ. Статья 102

Сообщений 1 страница 9 из 9

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 5. Федеральное Собрание
Статья 102

1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации <20>;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации <21>;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
--------------------------------
<20> Редакция пункта "ж" части 1 приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. (Официальный интернет-портал правовой информации (wwwpravo.gov.ru), 2014, 6 февраля, N 0001201402060001).
<21> Редакция пункта "з" части 1 приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. (Официальный интернет-портал правовой информации (wwwpravo.gov.ru), 2014, 6 февраля, N 0001201402060001).

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 102

1. В статье 102 Конституции определены вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Вместе с тем их перечень, содержащийся в этой статье, не является исчерпывающим. В Конституции предусмотрены и иные полномочия Совета Федерации. К ним, в частности, относятся такие полномочия, как: принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (статья 101), одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой (статья 105), и некоторые другие.

2. Во-первых, Совет Федерации утверждает решение об изменении границ между субъектами РФ. Это решение согласно части 3 статьи 67 Конституции должно быть принято с согласия субъектов Российской Федерации, которых затрагивает это изменение. Во-вторых, Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и введении чрезвычайного положения на всей территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии или угрозы агрессии. В-третьих, Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, что допустимо в том случае, если это соответствует Конституции Российской Федерации, международным договорам РФ и федеральным законам. В-четвертых, Совет Федерации производит назначение выборов Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 10 января 2003 г. 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и выносит решение об отрешении Президента РФ от должности согласно порядку, установленному статьей 93 Конституции. В-пятых, Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает на должность судей федеральных судов: Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, а также заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

3. Кроме того, согласно статье 64 Регламента Совета Федерации Совет Федерации принимает постановления по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации (назначение руководителей комитетов палаты, обеспечение деятельности членов Совета Федерации и т.п.). Совет Федерации может принять постановление в целом, принять проект постановления за основу, рассмотреть его в двух чтениях, отклонить или отложить обсуждение.

0

3

Статья 102

1. В ч. 1 комментируемой статьи определены те полномочия Совета Федерации, которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности от согласия другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. Конечно, в ряде случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в п. "а"-"в" комментируемой части полномочия Совета Федерации обеспечивают осуществление парламентского контроля. В определенной мере этой цели служат также другие полномочия, указанные в комментируемой статье (см. ниже комм. к п. "г", "е", "з", "и").

а) Возможность изменения границ между субъектами Федерации предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако комментируемый пункт означает, что помимо этого взаимного согласия требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами Федерации по поводу изменения границы между ними.

Дело в том, что изменение границ между субъектами РФ может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между РФ и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности РФ и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации.

Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами РФ считается несостоявшимся. Конечно, нельзя исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации опять придется решать эту проблему. Регламент Совета Федерации, утвержденный 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), определил в гл. 18 процедуру осуществления данного полномочия.

Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ в Совет представляются:

- соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Федерации;

- обоснование изменения границ, согласованное субъектами Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами РФ, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов РФ мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);

- карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

Указанные документы направляются Председателем Совета Федерации в Комитет палаты по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения. На заседание комитета приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации, представители Правительства РФ и других органов государственной власти. Заключение должно быть подготовлено Комитетом в 30-дневный срок.

Совет Федерации рассматривает данный вопрос после принятия Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике соответствующего заключения. На заседание Совета Федерации приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти.

Решение об утверждении изменения границ между субъектами Федерации принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. В случае неутверждения изменения границ между субъектами Федерации по инициативе Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации. Он может повторно рассмотреть вопрос об изменении границ между субъектами Федерации в том же порядке.

Постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами Федерации направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, граница между которыми изменена, а также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

б) Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена частью 2 ст. 87 Конституции. Указанное положение Конституции обязывает Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса (см. комм. к ч. 2 ст. 87).

Порядок утверждения соответствующего указа Президента урегулирован в гл. 19 Регламента Совета Федерации.

Согласно Регламенту, указ незамедлительно должен быть направлен на утверждение в Совет Федерации. Незамедлительно же Председатель Совета Федерации направляет текст указа на заключение в Комитет по обороне и безопасности (головной) и в Комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок не более 48 часов с момента поступления его в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов палаты к месту проведения заседания палаты в этот же срок. Члены Совета в случае обнародования указа обязаны прибыть к месту проведения заседания палаты возможно быстрее без специального вызова. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может состояться в вышеуказанный срок, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения ее заседания.

Рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса об утверждении указа Президента о введении военного положения начинается с доклада Президента либо по его поручению его полномочного представителя в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета по обороне и безопасности и Комитета по делам Федерации и региональной политике. Обсуждение проводится в соответствии с Регламентом палаты.

Решение об утверждении указа оформляется постановлением Совета Федерации. Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ не утверждается, что также подлежит оформлению постановлением палаты. В случае неутверждения указ и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту. Это положение Регламента должно бы содержаться в федеральном законе, тем более что реально действие указа может быть прекращено лишь после опубликования постановления Совета Федерации, ибо до этого о нем мало кому станет известно.

в) Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, то оно связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным статьей 88 Конституции (см. комм. к ст. 56 и 88). Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения таких указов в гл. 20 в основном аналогично процедуре утверждения указов о введении военного положения. Отличие заключается в сроках, а именно в том, что вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, а после обнародования указа Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов палаты к месту проведения ее заседания в срок не более 48 часов. В случае неутверждения Советом Федерации указа он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, т.е. в МИД РФ.

Срок действия чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента РФ. Рассмотрение в Совете Федерации вопроса о продлении срока действия чрезвычайного положения проводится в том же порядке, который установлен Регламентом для утверждения указа Президента о введении чрезвычайного положения.

г) Данный пункт комментируемой статьи определяет в самой общей форме полномочия Совета Федерации в процессе принятия решений относительно использования Вооруженных Сил за пределами государственной территории, т.е. вне сухопутной территории, воздушного пространства и территориальных вод РФ.

Здесь не определяются цели использования военных формирований и персонала, основания для применения Вооруженных Сил. Частично названные вопросы регламентируются ФЗ от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" (СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401).

Статья 2 данного ФЗ под военными операциями по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности понимает операции и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН в соответствии с Уставом, региональными органами или в рамках соглашений РФ, или на основании двусторонних либо многосторонних международных договоров РФ, не являющихся, согласно Уставу ООН, принудительными действиями, а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН для устранения грозы миру, нарушений мира или акта агрессии.

Согласно ст. 6-9 ФЗ, решение о направлении за пределы территории РФ воинских формирований для участия в миротворческой деятельности и международных принудительных действиях принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации, содержащего согласие на использование национальных вооруженных подразделений. Вносимые Президентом предложения должны содержать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замен, об условиях вывода и некоторые другие.

По существу, аналогичная процедура принятия решений о направлении вооруженных сил установлена для случаев использования воинских формирований в международных принудительных действиях за пределами России согласно Уставу ООН в соответствии с международными договорами или в соответствии с федеральными законами.

Начало применения конституционной нормы было положено Постановлением Совета Федерации от 25 июня 1999 г. N 262 об использовании Вооруженных Сил России в Косово (СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 3190).

В соответствии со ст. 5 ФЗ от 23 июня 1995 г. РФ как суверенное государство самостоятельно, с учетом своих обязательств по Уставу ООН, определяет в каждом случае целесообразность своего участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. В соответствии с этим действие указанного ФЗ не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил при осуществлении неотъемлемого права РФ на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со ст. 51 Устава ООН (ст. 10 ФЗ).

Решение о направлении за пределы территории России гражданского персонала для миротворческой деятельности принимается Правительством.

Однако практика использования российских воинских формирований не ограничивается исключительно целями поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Так, по соглашению "О взаимодействии пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций" от 17 мая 1996 г. (Бюллетень МД. 2001. N 1) стороны договорились о создании пограничных группировок-формирований, сил и средств пограничных войск государств - участников Содружества для выполнения задач по усилению охраны участков внешних границ в районах кризисных ситуаций. Стороны, участвующие в создании пограничной группировки, определяют продолжительность ее действия на участке внешней границы, где возникла кризисная ситуация, а также порядок ее ввода и вывода.

Из этого можно заключить, что конституционная норма не рассматривается исполнительной властью в качестве препятствия для принятия на себя обязательств по международным договорам, предусматривающим направление российских военных формирований для участия в операциях, не связанных с поддержанием или восстановлением мира на территории за пределами России.

Представляется, что возможность несогласия Совета Федерации на использование воинских формирований ограничено конституционным принципом, согласно которому международные договоры являются составной частью правовой системы РФ. В тех случаях, когда международным договором предусматривается отличное от закона правило поведения, действуют нормы международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции). К тому же своими решениями Совет Федерации не должен создавать препятствий для выполнения международных обязательств, которые связаны с использованием военной силы за пределами страны и выполнение которых направлено на соблюдение общепризнанного принципа международного права pacta sunt servanda.

Согласно ст. 106 Конституции, в полномочия Совета Федерации входит рассмотрение законов о ратификации международных договоров относительно статуса и защиты Государственной границы, а также относительно войны и мира. Само по себе рассмотрение и одобрение принятых в установленном порядке Государственной Думой законов по данным вопросам можно расценивать как выражение данной палатой Федерального Собрания предварительного согласия на применение российских Вооруженных Сил. Представляется, что согласие Совета Федерации на использование Вооруженных Сил за границами России необходимо запрашивать во всех случаях, когда применение Вооруженных Сил не связано с выполнением международных обязательств.

Процедура решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ регламентируется также главой 17 Регламента Совета Федерации. Регламент исходит из того, что вопрос о посылке вооруженных формирований может быть внесен не только Президентом, но и самим Советом Федерации. Последний приступает к обсуждению вопроса после получения заключения и обращения Президента, содержащего обоснование выдвигаемой инициативы.

Совет Федерации приглашает на обсуждение Президента, Председателя Правительства, министра обороны, начальника Генерального штаба, министра внутренних дел, министра иностранных дел, руководителя Федеральной службы безопасности и руководителя службы внешней разведки. Решение принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Если решение не набирает необходимого числа голосов, Вооруженные Силы РФ не могут быть использованы за пределами территории России.

д) Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента РФ в одном из двух случаев: когда истекает срок полномочий Президента или когда должность Президента освободилась досрочно (см. комм. к ч. 1 и 2 ст. 92).

ФЗ от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; с изм.) предусматривает в ст. 5, что проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией РФ и данным ФЗ, является обязательным. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором четыре года назад был избран Президент. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ в указанный период, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Решение ЦИК РФ о назначении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения вышеуказанного срока официального опубликования решения о назначении выборов.

Если Президент прекратит осуществлять свои полномочия до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае же, если Совет Федерации не назначит в установленное время досрочные выборы Президента, они назначаются и проводятся ЦИК РФ в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня, с которого Президент досрочно прекратил исполнение своих полномочий. Решение ЦИК РФ о назначении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

В случае если Совет Федерации не назначил своевременно очередные выборы Президента РФ или если Президент прекратил осуществление своих полномочий досрочно, сроки осуществления избирательных действий, установленные данным ФЗ, сокращаются на четверть. При этом сроки в днях умножаются на 3/4 и округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число, дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.

Примечательно, что федеральный законодатель, очевидно принимая во внимание уровень политической культуры российского общества, подстраховался на случай обструкционистского поведения большинства членов Совета Федерации в вопросе о назначении президентских выборов и наделил соответствующими полномочиями ЦИК РФ.

В случае, когда воскресенье, на которое должны быть назначены выборы Президента, совпадает с днем, предшествующим нерабочему праздничному дню, или с нерабочим праздничным днем, или с днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо это воскресенье в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы назначаются на предшествующее воскресенье. Если в период, в который Совет Федерации или ЦИК РФ должны принять решение о назначении выборов Президента, на всей территории России введено чрезвычайное или военное положение, днем голосования станет первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев после отмены действия чрезвычайного или военного положения.

Регламент Совета Федерации урегулировал порядок назначения выборов Президента РФ в гл. 22. Эти нормы воспроизводят конституционное и законодательное регулирование. В дополнение к нему установлено лишь, что проект постановления Совета Федерации о назначении выборов Президента вносится на заседание палаты Комитетом по конституционному законодательству.

Ни Конституция, ни упомянутый ФЗ, ни Регламент не урегулировали вопроса о назначении президентских выборов в случае смерти Президента. Очевидно, что Совет Федерации в таком прискорбном случае должен будет по аналогии принять решение либо в тот же день, когда кончина Президента будет в установленном порядке констатирована, либо, если это по этическим соображениям будет признано нецелесообразным или если окажется невозможным незамедлительный созыв заседания Совета, все же в короткий срок, с тем чтобы по возможности соблюсти общий трехмесячный срок для выборов нового Президента, установленный частью 2 ст. 92 Конституции.

е) Условия и порядок отрешения Президента РФ от должности в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции РФ. Никакого законодательного регулирования по этому вопросу нет. В гл. 23, а также в ст. 217 Регламента Совета Федерации содержатся детальные правила процедуры, применяемой для решения Советом этого вопроса.

Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и упомянутого выше заключения Верховного Суда. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и все связанные с этим обвинением документы в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента. Это заседание созывается в срок, достаточный для направления Советом Федерации запроса в Конституционный Суд, но не позднее одного месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента. Если в течение этого срока не предполагается проведение очередного заседания Совета Федерации, Председатель Совета Федерации созывает внеочередное заседание палаты. Вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления включается в повестку дня соответствующего заседания Совета Федерации первым, без обсуждения и голосования.

Точно так же вопрос об отрешении Президента от должности включается без обсуждения и голосования первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Председатель Совета Федерации уведомляет Президента, Председателя Государственной Думы, Председателя Правительства РФ, Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание. На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента от должности на заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Президенту либо его представителю предоставляется слово по его желанию.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента; в случае непринятия решения Советом Федерации в этот срок обвинение считается отклоненным. Решение по обвинению принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа членов Совета Федерации (в настоящее время требуется не менее 115 голосов, а с объединением субъектов РФ, предусмотренным федеральными конституционными законами от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ и от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, соответственно не менее 113 голосов с 1 июля 2007 г. и 112 голосов с 1 января 2008 г.), и оформляется постановлением Совета Федерации. Если за решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности не проголосовало необходимое число членов палаты, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что оформляется ее постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через СМИ до всеобщего сведения.

ж) Предусмотренное комментируемым пунктом полномочие Совет Федерации осуществляет по представлению Президента РФ (см. комм. к п. "е" ст. 83). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти производится путем согласования воль главы государства и верхней палаты парламента. Сам Совет Федерации и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь внести Президенту предложения о таких кандидатурах, и то лишь когда речь идет о кандидатурах судей Конституционного Суда РФ (ч. 1 ст. 9 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"//СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; с изм. и доп.).

Согласно ч. 1-3 ст. 13 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; с изм. и доп.), порядок наделения полномочиями Председателя, его заместителя, других судей Конституционного Суда устанавливается ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Порядок наделения полномочиями Председателя, его заместителей, других судей Верховного Суда РФ, Председателя, его заместителей, других судей Высшего Арбитражного Суда РФ устанавливается соответствующим федеральным конституционным законом и федеральным законом о статусе судей. Председатели и заместители председателей судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются на должность сроком на 6 лет. Одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (заместителя председателя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд. ФКЗ о Верховном Суде РФ отсутствует, а статус Высшего Арбитражного Суда РФ урегулирован ФКЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; с изм. и доп.), согласно ч. 1 ст. 8 которого Председатель Высшего Арбитражного Суда назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, а заместители Председателя и другие судьи также Советом Федерации по представлению Президента РФ, но основанному на представлении Председателя; о запрете переназначения в ФКЗ не сказано.

Закон РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; с изм. и доп.) в действующей редакции предусматривает в ч. 1 ст. 6, что судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, которое вносится с учетом мнения соответственно председателей этих судов. Согласно же ч. 5 этой статьи, Президент РФ в двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов представляет кандидатов в судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ для назначения Совету Федерации либо отклоняет представленные кандидатуры. Включенная в Закон в 2001 г. статья 6.1 предусмотрела, что Председатель Верховного Суда РФ и Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации сроком на 6 лет по представлению Президента РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ (ВККС).

Заместители председателей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации сроком на 6 лет по представлению Президента РФ, основанному на представлении соответствующего Председателя при наличии положительного заключения ВККС.

Президент РФ вносит в Совет Федерации представление о назначении Председателя Верховного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ или их заместителей не позднее чем за 14 дней до истечения срока их полномочий, а в случае досрочного прекращения полномочий - не позднее чем через 6 месяцев со дня открытия вакансии. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на указанные должности в срок, не превышающий 14 дней после получения представления Президента Российской Федерации.

Регламент Совета Федерации регулирует процедуру назначения членов высших судов России в гл. 24, в которой, кроме того, определяется порядок назначения судей Экономического суда Содружества Независимых Государств (ч. 2 ст. 172 Регламента установила, что судьи Экономического суда СНГ в соответствии с п. 7 Положения об этом суде, утвержденного Соглашением о его статусе 6 июля 1992 г., назначаются на должность в порядке, установленном для назначения на должность судей Высшего Арбитражного Суда РФ). Кандидатуры для назначения на должности судей этих судов представляет Совету Федерации либо сам Президент РФ, либо по его поручению его полномочный представитель в палате. Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, а кандидатуры для назначения на должности судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Экономического суда СНГ - в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам. Кандидатуры для назначения на должности судей Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются также в Комитете Совета Федерации по делам СНГ.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением палаты. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. При отклонении кандидатур Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту провести консультации с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из своих членов Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю палаты. Назначение на должности председателей и заместителей Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда, а также членов Президиума Верховного Суда, председателя и членов его Кассационной коллегии производится в том же порядке.

Назначенный судья приводится к присяге Председателем Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке.

Таковы нормы, регулирующие назначение Советом Федерации судей высших судов и их руководящих должностных лиц. Нормы вышестоящих актов часто воспроизводятся и конкретизируются.

В практике возникал вопрос, можно ли представлять Совету Федерации вновь уже отвергнутую им кандидатуру. Такие попытки делались, в частности, Президентом Б.Н. Ельциным при представлении кандидатур на должности судей Конституционного Суда, однако успеха не имели. Следует признать, что законодательное запрещение таких попыток, по крайней мере в течение определенного срока, выглядит целесообразным.

В Конституции не говорится о возможности освобождения Советом Федерации судей указанных судов от должности. Однако в ч. 4 ст. 18 ФКЗ о Конституционном Суде РФ сказано, что в случае нарушения порядка назначения на должность судьи этого Суда его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению Конституционного Суда. То же имеет место в случае совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, однако представление Суда в этом случае должно быть принято большинством не менее чем в две трети общего числа судей. В Регламенте Совета Федерации по этим вопросам не содержится никакого регулирования.

Закон РФ о статусе судей в РФ и Регламент Совета Федерации не предусматривают никакого участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, которых он назначил. Приостановление или прекращение полномочий судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда производится по решению ВККС без участия Совета Федерации.

з) Применительно к Генеральному прокурору РФ полномочие Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Сходна и процедура, установленная в гл. 25 Регламента. Однако есть отличие, заключающееся в том, что, согласно самой Конституции, Совет Федерации не только назначает, но и освобождает Генерального прокурора от должности по представлению Президента РФ. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации.

ФЗ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм.), воспроизведя конституционные положения о назначении и освобождении от должности Генерального прокурора РФ, установил в ст. 12, что если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Генеральный прокурор назначается сроком на пять лет. Сообщение о назначении Генерального прокурора на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати. О порядке освобождения Генерального прокурора от должности ФЗ стыдливо умалчивает, за исключением отставки (ч. 3 ст. 43) по причине выхода на пенсию или несогласия с решениями либо действиями государственного органа или вышестоящего руководителя (в данном случае, очевидно, Президента), которая должна быть принята Советом Федерации. Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, причем Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты.

Согласно ч. 2 ст. 14 ФЗ о прокуратуре РФ, Совет Федерации по представлению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности также его первого заместителя и заместителей. Это законоположение также, похоже, не имеет конституционного основания. Хотя, согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, организация прокуратуры РФ определяется федеральным законом, эта норма все же не управомочивает законодателя на расширение компетенции Совета Федерации, тем более что части 3 и 4 указанной статьи Конституции предусматривают назначение прокуроров субъектов Федерации (по согласованию с этими субъектами РФ) и иных прокуроров Генеральным прокурором РФ. Отставка первого заместителя и заместителей Генерального прокурора принимается также Советом Федерации.

Регламент Совета Федерации в гл. 25 урегулировал порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей следующим образом.

Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент либо по его поручению его полномочный представитель в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Кандидатура, представленная Президентом, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят заключения по представленной кандидатуре.

Рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора на заседании Совета Федерации начинается с представления кандидатуры, предложенной Президентом, и выступления Президента или его полномочного представителя в Совете Федерации. После обсуждения представленной Президентом кандидатуры на должность Генерального прокурора проводится тайное голосование. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную Президентом кандидатуру проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. После оглашения результатов тайного голосования Председатель Совета Федерации приводит лицо, назначенное на должность Генерального прокурора, к присяге, текст которой предусмотрен пунктом 3 ст. 12 ФЗ о прокуратуре РФ.

Если представленная Президентом кандидатура не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации. В данном случае Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента. Это предложение предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения. При рассмотрении вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора на заседании Совета Федерации может присутствовать Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово.

Генеральный прокурор считается освобожденным от должности с момента принятия Советом Федерации соответствующего постановления, если в результате тайного голосования за освобождение его от должности проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Если предложение Президента об освобождении от должности Генерального прокурора не получит при голосовании большинства голосов общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, либо предложения Президента об освобождении Генерального прокурора от должности Совет Федерации может своим постановлением предложить Президенту провести консультации с целью разрешения возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из своего состава либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации.

Кандидатуры для назначения на должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ представляются Генеральным прокурором в порядке, установленном Регламентом для представления Президентом кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора. Вопрос об освобождении от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора рассматривается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора. Рассмотрение Советом Федерации вопросов о назначении на должность и освобождении от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора осуществляется в порядке, установленном Регламентом для рассмотрения вопросов о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора.

На практике в связи с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора имели место расхождения воль первого Президента РФ Б.Н. Ельцина и Совета Федерации. После отставки Генерального прокурора А.И. Казанника Президент назначил 26 февраля 1994 г. исполняющим обязанности Генерального прокурора А.Н. Ильюшенко, кандидатуру которого Совет Федерации 25 октября того же года отклонил. Спустя год, 24 октября 1995 г., Генеральным прокурором был назначен Ю.И. Скуратов. В 1999 г. Совет Федерации трижды - 17 марта, 21 апреля и 13 октября - отклонил представление Президента об освобождении Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора. 2 апреля 1999 г. Президент Указом N 415 отстранил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ, полагая, что Президент вторгся в его компетенцию. В своем Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364) Конституционный Суд указал в п. 1 резолютивной части, что в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела и что, исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. 17 мая 2000 г. по представлению уже нынешнего Президента РФ В.В. Путина Совет Федерации освободил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора РФ.

и) Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной Думой в формировании Счетной палаты (см. комм. к ч. 5 ст. 101), назначая заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов.

Согласно ч. 7-9 и 12 ст. 5 ФЗ от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм.), заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего заместителя Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность заместителя Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Согласно ч. 2-4 ст. 6 указанного ФЗ, при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по представлению Президента РФ по шесть аудиторов сроком на 6 лет. Постановление Совета Федерации о назначении аудитора Счетной палаты принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации, а согласно ч. 6 указанной статьи, вакантная должность аудитора Счетной палаты должна быть замещена в течение двух месяцев.

Части 5 и 7 ст. 29 ФЗ о Счетной палате предусматривают, что Председатель, заместитель Председателя Счетной палаты и ее аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности решением той палаты Федерального Собрания, которая их назначила, в указанных в данном ФЗ случаях.

Представления об освобождении от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудитора вносит в соответствующую палату Федерального Собрания Президент РФ.

Положение о том, что Председатель Счетной палаты и его заместитель назначаются и освобождаются от должности по представлению Президента РФ, было включено в текст ФЗ о Счетной палате 1 декабря 2004 г. (СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4844), а положение о назначении аудиторов по представлению Президента - 12 апреля 2007 г. (СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1829). До этого Регламент Совета Федерации предусматривал, что кандидатуры для назначения на должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и ее аудиторов предлагаются комитетами, комиссиями Совета Федерации. Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ давала заключение по каждой кандидатуре, формировала список кандидатур и представляла его на заседание Совета Федерации. Этот порядок, на наш взгляд, лучше отвечал назначению Счетной палаты как органа, содействующего палатам Федерального Собрания в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (см. комм. к ч. 5 ст. 101). Исполняется федеральный бюджет Правительством РФ (см. комм. к п. "а" ч. 1 ст. 114), которое действует под руководством Президента РФ (см., в частности, комм. к ст. 116 и ч. 1 и 2 ст. 117), и контроль Счетной палаты как органа Федерального Собрания не должен ни в коей мере ставиться в зависимость от кадровых решений Президента.

По представлению Генерального прокурора РФ Совет Федерации решает вопрос о лишении неприкосновенности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и ее аудиторов, назначенных Советом Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой с Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам в недельный срок со дня получения представления Генерального прокурора рассматривают это представление, готовят на него заключения и проект постановления Совета Федерации. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В проекте постановления Совета Федерации формулируется предложение согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты РФ либо отказать в этом. Проект постановления рассматривается на заседании Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Комментируемая статья содержит закрытый перечень полномочий, самостоятельно осуществляемых Советом Федерации. Тем не менее после вступления в силу действующей Конституции РФ издан ряд федеральных законов, наделяющих эту палату новыми полномочиями такого рода, причем порядок их реализации в ряде случаев урегулирован ее Регламентом. В качестве примеров можно указать на:

- ФЗ от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" (СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617) предусмотрел определенное полномочие Совета Федерации по лишению неприкосновенности Президента РФ, прекратившего осуществление своих полномочий по иным основаниям, нежели отрешение от должности (ч. 2 ст. 3);

- ФЗ от 14 марта 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022; с изм. и доп.) возложил в ч. 2 ст. 11 на Совет Федерации полномочие по назначению в состав ВККС 10 членов, представляющих общественность, и по досрочному прекращению их полномочия в случаях совершения порочащего поступка, а также систематического неисполнения обязанностей члена квалификационной коллегии;

- ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм. и доп.) возлагает на Совет Федерации полномочие участвовать в формировании Центральной избирательной комиссии РФ, равно как и выступать с инициативой ее расформирования. В Регламенте палаты процедура урегулирована;

- ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; с изм. и доп.) предусмотрел в ч. 1-4 ст. 12, что коллегиальным органом Банка России является Национальный банковский совет в составе 12 членов - представителей палат Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства РФ, а также Председателя Банка России. Совет Федерации назначает в этот орган двух представителей из числа своих членов и отзывает их, однако в Регламенте палаты порядок их назначения и отзыва не урегулирован.

Учитывая закрытый характер перечня полномочий, входящих в компетенцию Совета Федерации, и отсутствие соответствующего общего полномочия у законодателя, нельзя не выразить сомнения в конституционности практики расширения этого перечня федеральными законами.

2. Из комментируемой части следует, что актами Совета Федерации являются постановления, которые он может принимать только по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и о полномочиях, содержащихся в других статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комм. к ст. 104-108).

На практике же Совет Федерации принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая те, о которых сказано в комментарии к предыдущей части, а также вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, об их удостоверениях и т.п.). Возможно, что акты по вопросам внутренней организации Совета Федерации следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке. Во избежание сомнений в конституционности таких актов здесь было бы уместно толкование Конституционного Суда РФ.

Постановления Совета Федерации могут носить как чисто нормативный характер (например, постановления о принятии Регламента палаты или внесении в него изменений), так и выраженно индивидуальный, когда постановлением решается какой-то конкретный вопрос (например, назначение на должность или освобождение от нее). Могут быть постановления и смешанного характера, содержащие и нормы, и однократные распоряжения.

3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Совета Федерации. Как общее правило, постановления принимаются абсолютным большинством голосов состава палаты. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией. Хотя о комментируемой статье речь в данном Постановлении не шла, поскольку она не была упомянута в запросе Государственной Думы, по смыслу данное толкование относится и к этой статье.

Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 2 ст. 95 Конституции общее число членов Совета Федерации составляет в настоящее время 172, для принятия постановления необходимо не менее 87 голосов. Как отмечалось выше, число членов Совета Федерации с 1 июля 2007 г. уменьшится до 170, а с 1 января 2008 г. - до 168, а число голосов, минимально необходимое для принятия постановления, уменьшится, соответственно, до 86 и 85.

Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая иной порядок принятия постановлений Совета, если он предусмотрен Конституцией. И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия. Так, для принятия постановления об одобрении федерального конституционного закона необходимо большинство не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета, т.е. ныне 129 голосов (с 1 июля 2007 г. - 128, с 1 января 2008 г. - 126 голосов), а для принятия постановления о повторном одобрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ, - большинство не менее чем в две трети голосов общего числа членов палаты, т.е. 115 голосов с уменьшением в будущем этого числа до 113 и 112 голосов (см. комм. к ч. 2 ст. 108 и ч. 3 ст. 107).

0

4

Статья 102

1. В части 1 комментируемой статьи закреплены полномочия Совета Федерации. Они определяются и другими статьями Конституции РФ, федеральными законами, постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Регламент Совета Федерации). Так, например, полномочия одобрять федеральные законы, принятые Госдумой, принимать Регламент Совета Федерации, решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности содержатся в ст. 105 и 101 Конституции РФ. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) установил, что, кроме Генерального прокурора Российской Федерации, Совет Федерации назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" дополнил полномочие Совета Федерации об утверждении указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения правом утверждать указы о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению. Регламентом Совета Федерации добавлено его полномочие по назначению на должность судей Экономического суда Содружества Независимых Государств*(546).

Таким образом, данный в ч. 1 комментируемой статьи перечень вопросов не является исчерпывающим. Однако закрепление именно этих вопросов в Конституции РФ принципиально важно.

Во-первых, комментируемая статья является юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Поэтому в ч. 1 перечислены вопросы, которые находятся исключительно в ведении Совета Федерации. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам принимает данная палата, оформляя свое решение соответствующим постановлением.

Во-вторых, перечисленные в перечне вопросы ведения затрагивают важнейшие стороны государственной жизни. Так, помимо таких чрезвычайных вопросов, как введение военного положения или использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, здесь задаются возможности контроля над широкими полномочиями Президента РФ в кадровой сфере.

Кадровые назначения, входящие, согласно комментируемой статье, в сферу ведения Совета Федерации, являются также и выражением механизма осуществления сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако здесь следует отметить, что неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом РФ, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. Так, например, долгий подбор Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда РФ привел к тому, что этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Практически год (1994-1995) на должности Генерального прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности Генерального прокурора - должность, неизвестная Конституции РФ и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения*(547).

Рассмотрим подробнее вопросы ведения Совета Федерации, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи.

Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации.

Изменение границ между субъектами Российской Федерации требует не только их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), но и утверждения Советом Федерации. Такая конструкция обусловлена тем, что вопрос о границах может выйти за рамки интересов договаривающихся субъектов Российской Федерации и затронуть интересы самой Федерации или других ее субъектов.

Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской Федерации и ее третьих субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации.

Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить.

Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет Федерации представляются:

соглашение (договор) об изменении границ, подписанное главами субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов РФ;

обоснование изменения границ, согласованное субъектами Российской Федерации, т.е. целесообразность изменения этих границ, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу;

карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Российской Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

Решение об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, которое направляется в недельный срок в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

В случае неутверждения изменения границ между субъектами РФ Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу, кроме того, он может повторно рассмотреть данный вопрос.

Постановления Совета Федерации об утверждении изменения границы между субъектами Федерации принимались дважды: 3 февраля 1994 г. между Ивановской и Нижегородской областями*(548) и 25 октября 1994 г. между Костромской и Вологодской областями*(549).

Утверждение Указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения.

Введение военного и чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, права, свободы передвижения, безопасности) многих регионов страны и проживающих в них граждан, поэтому Конституция РФ предусматривает, что Указ Президента о введении военного и чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации - органом, представляющим интересы всех субъектов РФ.

Как военное, так и чрезвычайное положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводятся Указом Президента РФ, о чем без промедления сообщается Совету Федерации. Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст данного указа в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений. Данный текст должен быть рассмотрен Советом Федерации в определенный срок: для военного положения - не превышающий 48 часов с момента получения этого Указа, для чрезвычайного положения - 72 часов с момента обнародования Указа.

В начале 90-х гг. Советом Федерации было утверждено несколько подобных указов Президента РФ. Например, такие указы вводились в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, в октябре 1993 г. в г. Москве, а также действовали в 1992-1995 гг. на территориях Северной Осетии и Ингушетии.

Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории затрагивает общие интересы не только народа России, но и народов субъектов Федерации, а поэтому каждый раз решается Советом Федерации.

Данное решение имеет общий характер, в нем не определяются цели использования военных формирований и персонала, основания, при которых допускается применение Вооруженных Сил РФ*(550).

Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации рассматривается Советом Федерации по предложению Президента РФ в форме обращения, содержащего обоснование этого предложения. Указанное обращение Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Совета Федерации по международным делам или Комитет Совета Федерации по делам СНГ для подготовки заключений.

Совет Федерации рассматривает указанный вопрос на ближайшем заседании палаты после поступления в Совет Федерации обращения Президента РФ; он может также, в случае необходимости срочного решения вопроса, рассмотреть его на внеочередном заседании палаты. Этот вопрос обсуждается, как правило, на закрытом заседании Совета Федерации, если палатой не будет принято иное решение.

Решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Если за это решение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, Вооруженные Силы РФ не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации, что также оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации в двухдневный срок со дня его принятия направляется Президенту РФ.

Постановлением от 25 июня 1999 г. N 262-СФ Совет Федерации выразил согласие на использование воинских формирований Вооруженных Сил РФ общей численностью до 3616 человек в международном присутствии по безопасности в Косово (Союзная Республика Югославия) до 10 июня 2000 г.*(551)

Назначение выборов Президента РФ.

Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента РФ в одном из двух случаев: когда истекает срок полномочий Президента РФ или когда должность Президента РФ освободилась досрочно, т.е. в случае отставки или по состоянию здоровья.

Например, в связи с отставкой 31 декабря 1999 г. Президента РФ Б.Н. Ельцина Совет Федерации 5 января 2000 г. постановлением N 4-СФ "О назначении досрочных выборов Президента Российской Федерации" назначил досрочные президентские выборы на 26 марта 2000 г.*(552)

Назначение Советом Федерации выборов главы государства осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(553).

Решение о назначении выборов принимается Советом Федерации не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является первое воскресенье после месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ.

Досрочные выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации при прекращении Президентом РФ исполнения полномочий до истечения конституционного срока в случае отставки или по состоянию здоровья не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Решение о назначении выборов Президента РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, которое подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Отрешение Президента РФ от должности.

Статья 93 Конституции РФ устанавливает в качестве оснований отрешения Президента РФ от должности государственную измену или совершение иного тяжкого преступления; урегулированы условия и порядок отрешения Президента РФ от должности. Никакого законодательного регулирования по этому вопросу нет. В главе 19 Регламента Совета Федерации содержатся детальные правила процедуры, применяемой для решения этого вопроса.

Назначение на должность судей федеральных судов.

Назначение на должности судей федеральных судов отнесено комментируемой статьей к компетенции Совета Федерации. Государственная Дума исключена из процесса назначения судей высших федеральных судов России как фактический законодатель: было бы нарушением принципа сдержек и противовесов доверить нижней палате парламента, определяющей содержание законов, назначение судей, которые будут применять эти законы или оценивать их конституционность. Верхняя же палата российского парламента - Совет Федерации - обладает лишь контрольными полномочиями в законодательном процессе, и поэтому именно ей отведена решающая роль в механизме назначения судей высших федеральных судов*(554).

Кандидатуры для назначения на должности судей федеральных судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) представляет Совету Федерации Президент РФ либо по его поручению его полномочный представитель в Совете Федерации.

Вопрос о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ Совет Федерации рассматривает в четырнадцатидневный срок с момента получения представления Президента РФ. Вопрос о назначении на должность судей федеральных судов включается в повестку дня заседания палаты в качестве отдельного вопроса.

Кандидатуры, представленные для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидатуры, представленные для назначения на должности остальных судей федеральных судов, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, который также готовит заключение по каждой кандидатуре.

На заседании Совета Федерации заслушиваются заключения вышеуказанных комитетов. После обсуждения каждая кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. По решению Совета Федерации тайное голосование может быть проведено с использованием электронной системы. Назначенным на должность судьи указанных судов считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Данное назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Однако, если кандидатура, представленная Президентом РФ для назначения на должность судьи, не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется.

При отклонении Советом Федерации кандидатур, представленных Президентом РФ, Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок Председателем Совета Федерации направляется Президенту РФ. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации.

Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, принимает присягу, время проведения которой объявляет Председатель Совета Федерации. Приведение к присяге лица проводится Председателем Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке при наличии в Зале заседаний Совета Федерации Государственного герба РФ и Государственного флага РФ. Принесение присяги удостоверяется личной подписью судьи Конституционного Суда РФ под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. После принесения судьей (судьями) Конституционного Суда РФ присяги звучит Государственный гимн РФ.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам, представленным Президентом РФ для назначения на должности судей федеральных судов, кроме Конституционного Суда РФ, Председатель Совета Федерации вручает каждому лицу, назначенному на должность судьи, в торжественной обстановке при наличии в Зале заседаний Совета Федерации Государственного герба РФ и Государственного флага РФ, копию постановления Совета Федерации о его назначении.

Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Кандидатуру для назначения на должность или освобождении от должности Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ либо по его поручению полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации. Предварительно эти предложения обсуждаются в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения.

Решение о назначении на должность или об освобождении от должности проводится тайным голосованием. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность или освобожденным от нее, если за представленную Президентом РФ кандидатуру или за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если же предложение Президента РФ о назначении на должность или об освобождении от должности Генерального прокурора РФ не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется. В случае отклонения предложения о назначении названной кандидатуры Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на указанную должность.

Решение о назначении или отклонении на эту должность, а также об освобождении или об оставлении в должности оформляется постановлением Совета Федерации.

В случае положительного голосования Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ. Присягу Генерального прокурора РФ все находящиеся в Зале заседаний Совета Федерации заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью Генерального прокурора РФ под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. После принесения присяги звучит Государственный гимн РФ.

На практике в связи с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора РФ имели место расхождения мнений Президента РФ Б.Н. Ельцина и Совета Федерации.

После отставки Генерального прокурора А.И. Казанника Президент РФ 26 февраля 1994 г. назначил исполняющим обязанности Генерального прокурора А.Н. Ильюшенко, кандидатуру которого Совет Федерации 25 октября 1994 г. отклонил.

Генеральным прокурором 24 октября 1995 г. был назначен Ю.И. Скуратов. В 1999 г. Совет Федерации трижды, 17 марта, 21 апреля и 13 октября, отклонил представление Президента РФ об освобождении Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора. Президент Указом от 2 апреля 1999 г. N 415 отстранил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела*(555). Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ, полагая, что Президент РФ вторгся в его компетенцию. В Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд указал в п. 1 резолютивной части, что в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела и что исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ*(556). По представлению Президента РФ В.В. Путина 17 мая 2000 г. Совет Федерации освободил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора РФ.

Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Кандидатура на должность заместителя Председателя Счетной палаты РФ, а также вопрос об освобождении от занимаемой должности рассматриваются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Оба эти вопроса предварительно обсуждаются в Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ, которая готовит соответствующее заключение.

Вопрос о назначении на указанную должность рассматривается в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ.

Решение о назначении и об освобождении проводится тайным голосованием. Заместитель Председателя Счетной палаты РФ считается назначенным на должность или освобожденным от нее, если за представленную Президентом РФ кандидатуру или за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если предложение Президента РФ о назначении на должность или об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется. В случае отклонения предложения о назначении названной кандидатуры Президент РФ в течение двух недель представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на эту должность.

Решение о назначении на эту должность или отклонении, а также об освобождении или об оставлении в должности оформляется постановлением Совета Федерации.

2. Совет Федерации принимает постановления по всем перечисленным в п. 1 комментируемой статьи вопросам, а также по вопросам, со держащимся в других статьях Конституции РФ (например, ст. 104-108, 134-137). Постановления относятся к подзаконным актам, которые принимаются на основании и во исполнение законов.

Постановления Совета Федерации могут быть нормативными и ненормативными актами. Под нормативным актом понимается официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения)*(557). К таким актам следует отнести, например, постановления о принятии Регламента палаты или внесении в него изменений.

Ненормативный акт - это акт, который не содержит общеобязательных юридических норм и издан в отношении конкретного юридического или физического лица. Здесь речь идет о постановлениях о назначении на должность или освобождении от нее и о других действиях единовременного характера.

3. В части 3 комментируемой статьи определен общий порядок принятия палатой постановлений, для утверждения которых необходимо большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Однако не все постановления Совета Федерации рассматриваются в таком порядке. Существуют и исключения, когда такие постановления принимаются квалифицированным большинством. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее 3/4, 2/3 или 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Например, при голосовании об отрешении Президента РФ от должности, согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ, такое решение принимается 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Такое же положение действует и в случае повторного рассмотрения и одобрения федерального закона Советом Федерации в ранее принятой редакции (ч. 3 ст. 107). Не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации требуется для принятия федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108). Не менее 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации необходимо для пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч. 2 ст. 135).

0

5

Статья 102

     1. К ведению Совета Федерации относятся:
     а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
     б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения;
     в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения;
     г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации за пределами территории Российской Федерации;
     д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
     е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
     ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации;
     з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора
Российской Федерации;
     и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
     2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией Российской Федерации.
     3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не
предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

     Комментарий к статье 102

     1. В части 1 комментируемой статьи определены те полномочия Совета Федерации,
которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия
другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. Конечно, в ряде
случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать
какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других
государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от
действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает
юридической силой. Перечисленные в пп. "а"-"в" комментируемой части полномочия
Совета Федерации обеспечивают осуществление парламентского контроля. В определенной
мере этой цели служат также полномочия, указанные в пп. "г", "е", "з", "и".
     а) Возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации
предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции, согласно которой такое изменение требует
их взаимного согласия. Однако комментируемый пункт означает, что, помимо этого
взаимного согласия, требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется
в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными
субъектами Российской Федерации по поводу изменения границы между ними.
     Дело в том, что изменение границ между субъектами Российской Федерации
может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Российской
Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между
Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов
ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов,
расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Российской
Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской
Федерации и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального
вопроса.
     Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между
субъектами Российской Федерации считается несостоявшимся. Конечно, нельзя
исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации
опять придется решать эту проблему. Однако, в каком порядке все это должно
совершаться, надлежит урегулировать законодателю. Пока что в определенной
части порядок этот регулируется Регламентом Совета Федерации, утвержденным
постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), который
определил в гл. 15 процедуру осуществления данного полномочия.
     Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ
между субъектами Российской Федерации в Совет представляются соглашение об
изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами
государственной власти каждого из этих субъектов, согласованное с субъектами
Российской Федерации обоснование соглашения и карта местности. Председатель
Совета направляет эти материалы на заключение в Комитет по делам Федерации,
Федеративному договору и региональной политике.
     На заседание комитета приглашаются полномочные представители соответствующих
субъектов Российской Федерации, представители Правительства Российской Федерации
и других органов государственной власти. Заключение должно быть подготовлено
комитетом в течение 30 дней с момента получения материалов. Оно принимается
большинством голосов от общего числа членов комитета.
     Совет Федерации рассматривает вопрос в месячный срок с момента поступления
вышеуказанных материалов (нельзя не видеть, что этот срок плохо согласуется
со сроком, установленным для комитета). На заседание Совета приглашаются представители
Правительства Российской Федерации. Процедура рассмотрения вопроса на заседании
Совета включает доклады полномочных представителей законодательных (представительных)
органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации
и оглашение заключения Комитета по делам Федерации, Федеративному договору
и региональной политике.
     Утверждение изменения границ оформляется постановлением Совета Федерации.
Если проект постановления об утверждении изменений границ не получил большинства
голосов от общего числа членов Совета, ходатайство об изменении границ отклоняется,
что оформляется постановлением Совета Федерации. (Регламентом не урегулирована
ситуация, при которой отклоняющее постановление также не получило большинства
голосов, которое требуется согласно ч. 3 комментируемой статьи.) Постановление
Совета Федерации в недельный срок направляется в законодательные (представительные)
и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Российской
Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.
     б) Возможность введения военного положения Президентом Российской Федерации
предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции. Указанное положение Конституции обязывает
Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания.
Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом
и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное
решение вопроса.
     Порядок утверждения соответствующего указа Президента урегулирован в
гл. 16 Регламента Совета Федерации.
     Согласно Регламенту, указ незамедлительно должен быть направлен в Совет
Федерации (такая конкретизация конституционной нормы должна была бы содержаться
не в Регламенте, а в федеральном законе). Незамедлительно же Председатель
Совета направляет текст указа на заключение в Комитет по вопросам безопасности
и обороны (головной) и в Комитет по делам Федерации, Федеративному договору
и региональной политике.
     Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации
не позднее чем через 72 часа с момента поступления его в палату. Председатель
Совета обязан обеспечить сбор членов Совета в срок не более двух суток после
обнародования указа. Члены Совета в случае обнародования указа обязаны прибыть
к месту проведения заседания Совета возможно быстрее без специального вызова.
     Рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса об утверждении указа
Президента Российской Федерации о введении военного положения начинается с
доклада Президента или его официального представителя, после чего оглашаются
заключения обоих комитетов.
     Утверждение указа оформляется постановлением Совета Федерации. Если проект
постановления об утверждении указа не получил большинства голосов, требуемых
в ч. 3 комментируемой статьи, указ не утверждается, что оформляется постановлением
Совета (здесь уместно то же замечание, которое сделано выше для аналогичной
ситуации в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно направляется
для исполнения в соответствующие органы исполнительной власти.
     В случае неутверждения указа Совет может предложить Президенту создать
совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий,
включив соответствующий пункт в свое постановление. Во всяком случае, с момента
принятия Советом решения о неутверждении указа его действие прекращается.
Это положение Регламента также должно было бы содержаться в Федеральном законе,
тем более, что реально действие указа может быть прекращено лишь после опубликования
постановления Совета Федерации, ибо до этого о нем мало кому может быть известно.
     в) Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа
Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, то оно
связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным ст. 88
Конституции. Здесь действует полная аналогия с п. "б" ч. 1 комментируемой
статьи. И Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения таких
указов в той же гл. 16 и совершенно аналогично процедуре утверждения указов
о введении военного положения.
     г) Вопрос об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами
ее территории может возникать в различных ситуациях. Он может возникнуть в
связи с отражением агрессии против Российской Федерации, в связи с выполнением
международных договорных обязательств, в частности в связи с выполнением миротворческих
задач. Такие задачи, как известно, выполняются российскими Вооруженными Силами
в Приднестровье, в Боснии и Герцеговине, в Абхазии. По договору о сотрудничестве
в охране границ государств - участников Содружества Независимых Государств
с государствами, не входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г. (ДВ, 1995,
N 7) российские пограничники участвуют в охране таких границ ряда зарубежных
государств - участников Содружества.
     Для принятия решений об использовании Вооруженных Сил за пределами России
в случаях, когда это прямо предписано действующими международными договорами,
согласия Совета Федерации не требуется. Это естественно вытекает из ч. 4 ст.
15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы, а в случае расхождения между международным договором
и законом применяется международный договор (см. комментарий). Принцип обязательности
соблюдения международных договоров (pacta sunt servanda) - основополагающий
общепризнанный принцип международного права. Для отношений с контрагентами
по международным договорам не имеет значения, ратифицирован данный договор
или нет. Достаточно того, что он заключен законно.
     Если же международный договор, устанавливая общее обязательство государства
использовать свои вооруженные силы за пределами своей территории при определенных
ситуациях, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение
самого государства, то в этих случаях постановление Совета Федерации необходимо
(в неотложных случаях оно может быть последующим).
     Факт одобрения Советом Федерации закона о ратификации соответствующего
международного договора свидетельствует о его отношении к вопросу использования
российских Вооруженных Сил за пределами страны, однако возможны ситуации,
когда либо нет времени ожидать решения вопроса о ратификации договора (обсуждение
различных его положений может оказаться весьма длительным), либо договор содержит
лишь вышеупомянутое общее обязательство. В этих случаях разовое решение Совета
Федерации о конкретном использовании Вооруженных Сил за границей также необходимо.
     Вносить в Совет Федерации вопрос об использовании Вооруженных Сил России
за ее пределами могут только Президент Российской Федерации и Правительство
Российской Федерации, ибо Президент в силу ч. 1 ст. 87 Конституции является
Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, а Правительство,
согласно п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции, осуществляет меры по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики
Российской Федерации.
     Законодательное регулирование данной проблемы содержится в Федеральном
законе "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского
персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного
мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2401). Этот
Закон предусматривает в ст. 7, что решение о направлении за пределы российской
территории воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой
деятельности принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации
о возможности такого использования войск.
     По ст. 10 Закона Президент принимает решение о направлении воинских формирований
российских Вооруженных Сил для участия согласно Уставу ООН в международных
принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил на основании постановления
Совета Федерации о возможности такого использования Вооруженных Сил и в соответствии
с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным
договором либо федеральным законом.
     Вносимые в Совет Федерации Президентом предложения должны включать сведения
о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности,
о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его
продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых
в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях
военнослужащим данных воинских формирований и членам их семей.
     Если в указанных случаях Президент принимает решение о выводе воинских
формирований, то информирует об этом палаты Федерального Собрания.
     Предложение о ратификации международного договора или проект федерального
закона, когда речь идет о случаях, предусмотренных в ст. 10 Закона, могут
быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего
постановления.
     Остается открытым вопрос о необходимости решения Совета Федерации, если
речь идет о передвижении военно-морских сил в открытом море, их визитах в
порты иностранных государств, а также о пролетах над открытым морем военной
авиации. Если исходить из буквального толкования комментируемого пункта, такое
решение необходимо. Оно, впрочем, может носить принципиальный характер, т.е.
выдаваться не для конкретных случаев, а для категорий случаев, например предусматривать
возможность постоянного или временного присутствия ограниченных военно-морских
контингентов в определенных районах открытого моря.
     Процедура рассмотрения Советом Федерации вопроса о возможности использования
российских Вооруженных Сил за пределами российской территории урегулирована
в гл. 17 Регламента Совета.
     Согласно Регламенту, данный вопрос рассматривается Советом по предложению
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также
по собственной инициативе. Он может быть внесен на рассмотрение Совета только
при наличии заключения Президента. Рассмотрение начинается лишь после поступления
обращения Президента с обоснованием. Такое обращение Председатель Совета незамедлительно
направляет на заключение в комитеты по вопросам безопасности и обороны (головной),
по международным делам, по делам Содружества Независимых Государств.
     На заседания комитетов приглашается представитель Президента и могут
быть приглашены представители Министерства обороны, Министерства иностранных
дел, Федеральной службы безопасности, Совета безопасности и Службы внешней
разведки. Заключения комитетов должны быть подготовлены в трехдневный срок
с момента направления им обращения Президента. Они принимаются большинством
голосов от общего числа членов комитета.
     Заседание Совета Федерации проводится не позднее чем на пятый день с
момента поступления обращения Президента. На это заседание приглашаются Президент,
Председатель Правительства, министр обороны, начальник Генерального штаба
Вооруженных Сил, министр внутренних дел, министр иностранных дел, руководители
Федеральной службы безопасности и Службы внешней разведки. Рассмотрение начинается
с доклада инициатора или его официального представителя. Обсуждение ведется
на закрытом заседании, если Совет не примет иного решения.
     Решение Совета по данному вопросу оформляется постановлением. Если за
положительное решение подано меньше голосов, чем требуется согласно ч. 3 комментируемой
статьи, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами российской территории,
что оформляется постановлением (см. выше замечание в комментарии к п. "а").
Постановление в течение двух дней после принятия направляется Президенту.
     В своих постановлениях о даче согласия на использование Вооруженных Сил
России за пределами ее территории Совет Федерации обычно поручает одному или
нескольким комитетам контролировать исполнение постановления, а в постановлении
от 5 января 1996 г. N 772-I СФ "Об использовании контингента Вооруженных Сил
Российской Федерации в миротворческой операции многонациональных сил по выполнению
Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине" (СЗ РФ, 1996, N
2, ст. 57) поручил Комитету по вопросам безопасности и обороны анализировать
и обобщать практику использования Вооруженных Сил Российской Федерации за
пределами Российской Федерации.
     д) Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов
Президента Российской Федерации в одном из двух случаев: когда истекает срок
полномочий Президента или когда должность Президента освободилась досрочно
(см. комментарий к ст. 92 (1, 2)).
     Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая
1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1924) предусмотрел в ст. 4, что в первом случае
Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения
конституционного срока, на который был избран Президент и который исчисляется
со дня избрания. Период между днем назначения выборов и днем выборов (точнее,
днем голосования) должен быть не менее четырех месяцев. Если же Совет Федерации
не выполнит указанной обязанности, Центральная избирательная комиссия проведет
выборы в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают
полномочия Президента.
     Во втором случае Совет Федерации должен назначить досрочные выборы Президента
на последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного
прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Если же Совет Федерации,
приняв решение об отрешении Президента от должности, не назначит президентских
выборов, Центральная избирательная комиссия проведет их в последнее воскресенье
перед истечением трех месяцев со дня отрешения Президента от должности. Почему-то
Закон оставил без регулирования ситуации, которые могут возникнуть в случаях
досрочного прекращения президентского мандата по иным, чем отрешение от должности,
основаниям, если выборы не будут назначены Советом Федерации.
     Постановление Совета Федерации о назначении дня выборов Президента Российской
Федерации подлежит обязательному опубликованию.
     Регламент Совета Федерации урегулировал порядок назначения выборов Президента
в гл. 18. Он в основном воспроизвел конституционное и законодательное регулирование,
но в дополнение к нему установил, что в случае отставки Президента или его
стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Совет
Федерации назначает досрочные выборы в недельный срок с момента досрочного
прекращения исполнения полномочий Президентом. В случае отрешения Президента
от должности Совет Федерации должен назначить досрочные президентские выборы
в этот же день.
     Проект постановления Совета о назначении выборов Президента вносится
на заседание палаты Комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым
вопросам.
     Ни Конституция, ни упомянутый Закон, ни Регламент не урегулировали вопроса
о назначении президентских выборов в случае смерти Президента. Очевидно, что
Совет Федерации должен будет по аналогии принять решение либо в тот же день,
когда кончина Президента будет в установленном порядке констатирована, либо,
если это по этическим соображениям признается нецелесообразным или окажется
невозможным незамедлительный созыв заседания Совета, в недельный срок с тем,
чтобы по возможности соблюсти трехмесячный срок для выборов нового Президента,
установленный ч. 2 ст. 92 Конституции.
     В связи с приближением окончания срока полномочий действующего Президента
Российской Федерации, избранного 12 июня 1991 г., Совет Федерации 15 ноября
1995 г. принял постановление N 697-I СФ (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4474), которым
назначил выборы Президента на 16 июня 1996 г.
     е) Условия и порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности
в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции. Никакого законодательного регулирования
по этому вопросу нет. В гл. 19 Регламента Совета Федерации содержатся детальные
правила процедуры, применяемой для решения Советом этого вопроса.
     Для рассмотрения Советом Федерации данного вопроса необходимы следующие
документы:
     - постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента
в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
     - заключение Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях
Президента признаков преступления;
     - заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой
для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента;
     - стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался
вопрос о выдвижении обвинения против Президента.
     По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета
направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым
вопросам и созывает Совет для принятия решения о направлении запроса в Конституционный
Суд Российской Федерации, чтобы получить заключение о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения.
     Вопрос об отрешении Президента от должности включается без обсуждения
первым в повестку дня заседания Совета, созываемого Председателем в срок не
позднее 72 часов по получении заключения Конституционного Суда. О дате этого
заседания уведомляются Президент Российской Федерации, Председатель Правительства
Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный
Суд Российской Федерации. Приглашаются на это заседание Президент, Председатель
Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии
Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда и Председатель Верховного
Суда.
     Рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной
Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, после чего Председатель
Конституционного Суда оглашает заключение Суда о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения, а Председатель Верховного Суда - заключение
о наличии в действиях Президента признаков преступления и, наконец, заслушивается
заключение Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым
вопросам. Президенту или его представителю может быть предоставлено слово
по его желанию.
     Постановление об отрешении Президента от должности принимается тайным
голосованием бюллетенями и установленным в Конституции большинством в 2/3
от общего числа членов Совета, т.е. не менее чем 119 голосами.
     При отсутствии такого большинства рассмотрение обвинения прекращается,
что оформляется постановлением Совета (см. замечание по аналогичному вопросу
в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно доводится через средства
массовой информации до всеобщего сведения.
     ж) Предусмотренное комментируемым пунктом полномочие Совет Федерации
осуществляет по представлению Президента Российской Федерации (п. "е" ст.
83 Конституции). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти
производится путем согласования воль главы государства и верхней палаты парламента.
Сам Совет и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь
внести Президенту предложения о таких кандидатурах (ст. 9 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13,
ст. 1447).
     Порядок назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда Российской
Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации урегулирован в гл. 20 Регламента Совета. Постановлением
Совета от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ "О внесении изменений и дополнений в
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1996, N 16, ст. 1774) урегулирован также порядок назначения судей Экономического
Суда СНГ, предусмотренного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества
Независимых Государств от 6 июля 1992 г. (Содружество, вып. 6, Минск, 1992).
Эти судьи назначаются в том же порядке, что и судьи Высшего Арбитражного Суда.
     Совет должен рассмотреть представленные Президентом кандидатуры судей
в течение 14 дней. Эти кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете по
конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит
заключение по каждой кандидатуре. Кандидаты могут быть приглашены на заседание
комитета. На заседании Совета председатель комитета знакомит членов Совета
с заключениями комитета по представленным кандидатурам. После обсуждения каждая
кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. Совет может принять
решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы.
     Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего
числа членов Совета, что оформляется постановлением.
     Если какие-либо кандидатуры не получат требуемого большинства голосов,
Президент в двухнедельный срок представляет Совету новые кандидатуры. При
отклонении кандидатур Совет принимает постановление с предложением Президенту
провести консультации с целью устранения имеющихся разногласий, которое в
течение трех суток направляется Председателем Совета Президенту. Проведение
консультаций возлагается на Председателя Совета либо Совет образует для этого
группу из числа своих членов.
     В недавней практике возник вопрос, можно ли представлять вновь уже отвергнутую
Советом кандидатуру. Такие попытки делались, в частности, при представлении
кандидатур на должности судей Конституционного Суда, однако успеха не имели.
Следует признать, что законодательное запрещение таких попыток выглядит целесообразным.
     После оглашения результатов голосования Председатель Совета объявляет
время приведения к присяге лиц, назначенных судьями Конституционного Суда
Российской Федерации. Присягу они приносят на заседании Совета Федерации в
торжественной обстановке при наличии в зале Государственного герба и Государственного
флага Российской Федерации. Председатель Совета приглашает назначенного судью
на трибуну, где тот произносит текст присяги, положив руку на текст Конституции
Российской Федерации. Затем он подписывает текст присяги с указанием даты
принесения, и этот текст остается на хранении в Совете Федерации. Председатель
Совета поздравляет судью со вступлением в должность и передает ему мантию
как символ судебной власти. После принесения судьями присяги звучит Государственный
гимн Российской Федерации.
     Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от
26 июня 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792) в ч. 1 ст. 6 (в ред. Федерального
закона от 21 июня 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399) предусмотрел, что
кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Президент представляет с учетом мнения соответственно Председателей этих судов.
Трудно сказать, что означает "учет мнения", однако из Конституции однозначно
следует, что Президент, внося свои представления, не может быть ничем и никем
связан.
     В Конституции не говорится о возможности освобождения Советом судей указанных
судов от должности. Однако в ч. 4 ст. 18 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" сказано, что в случае нарушения
порядка назначения судьи этого Суда на должность его полномочия прекращаются
Советом Федерации по представлению Суда. То же имеет место в случае совершения
судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, однако представление
Суда в этом случае должно быть принято большинством не менее 2/3 от общего
числа судей.
     Закон Российской Федерации о статусе судей не предусматривает никакого
участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, включая тех, которых
он назначил.
     з) Применительно к Генеральному прокурору Российской Федерации полномочие
Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Сходна и процедура,
установленная в гл. 21 Регламента. Однако есть и отличие, заключающееся в
том, что, согласно самой Конституции, Совет не только назначает, но и освобождает
Генерального прокурора от должности по представлению Президента Российской
Федерации. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент
не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации.
     Вопрос о назначении Генерального прокурора должен быть рассмотрен Советом
Федерации в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления
Президента. На заседании Совета кандидат должен быть представлен либо самим
Президентом, либо его представителем. Голосование по назначению тайное, и
результат его оформляется постановлением Совета. Причем в отличие от предыдущих
глав Регламента в данной главе указано, что отклонение кандидатуры оформляется
постановлением, для принятия которого специального голосования не требуется.
Это положение Регламента вызывает сомнение с точки зрения его соответствия
ч. 3 комментируемой статьи Конституции.
     Вопрос об освобождении Генерального прокурора от должности рассматривается
Советом на основании предложения Президента в присутствии Генерального прокурора,
которому по его просьбе должно быть предоставлено слово. Если предложение
об освобождении Генерального прокурора от должности не собрало требуемого
для принятия постановления большинства голосов, оно отклоняется постановлением
же, для принятия которого специального голосования не требуется (конституционность
и этого положения также сомнительна).
     и) Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной
Думой в формировании Счетной палаты (см. комментарий к ст. 101 (5)), назначая
заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов. Порядок назначения
урегулирован гл. 22 Регламента Совета.
     Кандидатуры в состав Счетной палаты представляет Совету Федерации его
Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной
эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Каждая кандидатура
обсуждается, и затем по ней проводится тайное голосование. Если какая-либо
кандидатура не соберет большинства голосов, требуемого для принятия постановления
Совета, то на вакантные места вышеуказанный комитет представляет новые кандидатуры.
Назначения оформляются постановлениями Совета.
     Хотя в Конституции об этом ничего не сказано, Федеральный закон "О Счетной
палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167)
предусмотрел неприкосновенность членов палаты. Регламент Совета урегулировал
процедуру лишения неприкосновенности членов палаты, назначенных Советом.
     Вопрос этот решается Советом по представлению Генерального прокурора.
В недельный срок со дня внесения представления Комитет по бюджету, финансовому,
валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике
и таможенному регулированию совместно с Комитетом по конституционному законодательству
и судебно-правовым вопросам готовят заключение на представление и проект постановления
Совета. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы
дополнительные материалы.
     В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений:
     - согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности
заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты;
     - отказать в согласии на это.
     Освобождение от должности назначенных Советом членов Счетной палаты,
возможность которого предусмотрена Конституцией, может иметь место при наличии
оснований, указанных в упомянутом законе, если соответствующее представление
сделает Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию,
денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Члены палаты,
об освобождении которых от должности идет речь, приглашаются на заседание
Совета и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности подлежат замещению
в течение двух месяцев.

     2. Из комментируемой части следует, что актами Совета Федерации являются
постановления, которые он может принимать только по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях,
перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях,
в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комментарий
к ст. 104 - 108).
     На практике же Совет Федерации принимает постановления по более широкому
кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в
Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий
своих членов, об их удостоверениях и т.п.). Возможно, что такие акты следовало
бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

     3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Совета
Федерации. Как общее правило, постановления принимаются абсолютным большинством
голосов состава Совета. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении
от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105,
ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской
Федерации (ВКС, 1995, N 2 - 3) истолковал содержащееся в Конституции понятие
"общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.
Хотя о комментируемой статье речь в данном постановлении не шла, поскольку
она не была упомянута в запросе Государственной Думы, по смыслу данное толкование
относится и к этой статье.
     Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 2 ст. 95 Конституции общее
число членов Совета Федерации составляет 178, для принятия постановления необходимо
не менее 90 голосов.
     Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая
иной порядок принятия постановлений Совета, если он предусмотрен Конституцией.
И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок
допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия.
Так, для принятия постановления об одобрении федерального конституционного
закона необходимо большинство не менее 3/4 голосов от общего числа членов
Совета, т.е. 133 голоса, а для принятия постановления о повторном одобрении
федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, - не менее
2/3 голосов от общего числа членов Совета, т.е. 119 голосов (ч. 2 ст. 108
и ч. 3 ст. 107 Конституции).

0

6

Статья 102

     1. К ведению Совета Федерации относятся:
     а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
     б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения;
     в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения;
     г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации за пределами территории Российской Федерации;
     д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
     е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
     ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации;
     з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора
Российской Федерации;
     и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
     2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией Российской Федерации.
     3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не
предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

     Комментарий к статье 102

     Совет Федерации как палата Федерального Собрания осуществляет представительство
интересов субъектов Российской Федерации. Исходя из характера представительства
Совета Федерации в ст. 102 определены вопросы исключительного ведения этой
палаты. Пунктом <а> ч. 1 к ее компетенции отнесено утверждение изменения границ
между субъектами Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции
решение по этому вопросу Совет Федерации вправе принимать только при наличии
взаимного согласия субъектов Федерации об изменении их границ. Поэтому для
реализации Советом Федерации рассматриваемого полномочия требуется принятие
органами власти субъектов, границы которых изменяются, соответствующего решения.
Функция же Совета Федерации состоит в одобрении решения, принятого субъектами
Российской Федерации, путем принятия собственного акта об утверждении изменения
границ между ними.
     Согласно ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции Президент при введении на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного либо чрезвычайного
положения обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной
Думе, но решение вопроса об утверждении указов Президента о введении военного
и чрезвычайного положения отнесено к исключительному ведению Совета Федерации
(п. "б", "в" ч. 1 ст. 102). Это может рассматриваться как особая гарантия
обеспечения интересов субъектов Российской Федерации, поскольку военное и
чрезвычайное положения означают особый правовой режим деятельности государственных
органов в субъектах Федерации.
     В исключительном ведении Совета Федерации согласно п. "г" ч. 1 ст. 102
находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации за пределами ее территории. Для механизма реализации этого права
важно, что осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации
отнесено к полномочиям Президента России (п. "а" ст. 86). Таким образом, данный
вопрос может решаться Советом Федерации по своей инициативе либо по представлению
Президента.
     Исключительная компетенция Совета Федерации включает два полномочия,
касающихся Президента. Совет Федерации назначает выборы Президента (п. "д"
ч. 1 ст. 102). Это могут быть либо очередные выборы, которые назначаются по
истечении срока полномочий Президента, либо внеочередные - при досрочном прекращении
его полномочий. Согласно ч. 2 ст. 92 досрочно прекращаются полномочия Президента
в случаях его отставки, неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие
ему полномочия или отрешения от должности.
     Предусмотренное п. "е" ч. 1 ст. 102 полномочие Совета Федерации является
завершающей стадией процедуры отрешения Президента от должности, механизм
которой установлен ст. 93 Конституции. В процедуре отрешения Президента от
должности Совет Федерации выступает в качестве верхней палаты парламента -
на основании решения Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента
он принимает окончательное решение по этому вопросу.
     Порядок реализации Советом Федерации полномочия по отрешению Президента
от должности установлен в ст. 93, где, в частности, определено количество
голосов, необходимое для принятия решения по этому вопросу, указан срок, в
течение которого Совет Федерации должен принять свое решение.
     К исключительному ведению Совета Федерации отнесено принятие решений
по формированию персонального состава таких федеральных органов, как Конституционный
Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (п. "ж" ч. 1 ст. 102), а также
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора
Российской Федерации (п. "з" ч. 1 ст. 102).
     Согласно Конституции федеральные суды действуют в рамках судебной системы
России, а Генеральный прокурор возглавляет единую и централизованную систему
прокуратуры Российской Федерации, поэтому назначение на должности судей федеральных
судов и Генерального прокурора отнесено к компетенции той палаты парламента
России, через которую осуществляется представительство субъектов Федерации.
Согласно п. "е" ст. 83, ч. 1 ст.128 и ч. 2 ст. 129. Совет Федерации производит
назначения на указанные должности по представлению Президента. Таким образом,
содержание полномочия Совета Федерации по формированию кадрового состава названных
федеральных судов, а также назначению на должность Генерального прокурора
включает согласие или несогласие палаты с кандидатурами, представленными Президентом
России.
     В Конституции не содержится условий, ограничивающих Совет Федерации во
времени либо устанавливающих сроки выражения им несогласия в отношении кандидатур,
представленных Президентом. Однако полномочие Совета Федерации по формированию
персонального состава указанных федеральных органов следует рассматривать
не только как право, но и как обязанность.
     К исключительной компетенции Совета Федерации отнесено также формирование
части состава Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102), которая образуется Советом
Федерации и Государственной Думой для контроля за исполнением федерального
бюджета. Состав аудиторов этого контрольного органа формируется палатами на
паритетных началах, т. е. Совет Федерации назначает на должность и освобождает
от должности половину состава Счетной палаты, кроме того, Совет Федерации
назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя
Счетной палаты.
     Решения по вопросам своего исключительного ведения Совет Федерации принимает
в форме постановлений. Согласно ч. 2 ст. 102 постановления могут приниматься
Советом Федерации и по другим вопросам, отнесенным Конституцией к его ведению.
В ч. 3 ст. 102 определен общий порядок принятия палатой постановлений - большинством
голосов от общего числа членов Совета Федерации. Кроме того, установлено,
что постановления Совета Федерации могут приниматься в ином порядке, если
это предусмотрено Конституцией. Например, в ч. 2 ст. 93 определено, что решение
Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности
должно быть принято 2/3 голосов от общего числа его членов.

0

7

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 декабря 1999 г. No. 17-П

ПО СПОРУ О КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ
СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТНОСИТЕЛЬНО ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ИЗДАНИЮ АКТА
О ВРЕМЕННОМ ОТСТРАНЕНИИ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ В СВЯЗИ
С ВОЗБУЖДЕНИЕМ В ОТНОШЕНИИ НЕГО
УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Совета Федерации - В.М. Платонова и Н.В. Федорова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 3) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 2 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Совета Федерации, полагающего, что издание Президентом Российской Федерации указа по данному вопросу нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности соответствующего полномочия.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1999 года No. 415 Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
По мнению Совета Федерации, такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном статьями 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1) и 129 (часть 2) Конституции Российской Федерации для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, т.е. должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и, следовательно, Президент Российской Федерации был не вправе издать названный Указ.
2. Исходя из требований статей 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяющих процедуру рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции, предметом разрешаемого в данном деле спора является полномочие по изданию правового акта, которым Генеральный прокурор Российской Федерации отстраняется от должности только в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования. Вопрос о полномочиях по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности по каким-либо иным основаниям в данном деле не рассматривается.
3. Согласно статье 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (часть 1); Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (часть 2); прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (часть 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (часть 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (часть 5).
В соответствии со своим конституционным статусом, определенным приведенными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизированным уголовно - процессуальным законом, Генеральный прокурор Российской Федерации в области уголовного преследования осуществляет руководство деятельностью прокуратуры Российской Федерации и иных органов предварительного следствия, являющейся составной частью уголовного судопроизводства; при этом он управомочен давать названным органам указания и принимать процессуальные решения по находящимся в их производстве уголовным делам. Именно поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации в случае возбуждения в отношении него уголовного дела отстраняется от должности на время расследования, что и предусмотрено абзацем вторым пункта 1 статьи 42 и статьей 54 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Исходя из закрепленных в статье 129 Конституции Российской Федерации принципов организации прокуратуры Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями статьи 19 Конституции Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации в указанный период не вправе руководить единой централизованной системой, в рамках которой осуществляется расследование по его делу. Поэтому в такой ситуации Генеральному прокурору Российской Федерации самому следовало бы приостановить свои полномочия.
Отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела. Однако в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности. Необходимость принятия такого акта, имеющего обеспечительно - исполнительный характер, вытекает из требований Конституции Российской Федерации и закона и исключает проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий.
В силу конституционного статуса Генерального прокурора Российской Федерации его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию иной, находящейся вне системы прокуратуры, государственно - властной инстанции федерального уровня, что следует из статей 11 (часть 1) и 129 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункты "г", "о", "т"), относящей к ведению Российской Федерации формирование федеральных органов государственной власти, прокуратуру, а также федеральную государственную службу.
4. Статьей 102 Конституции Российской Федерации в системном истолковании с ее статьями 94 и 95 (часть 1), определяющими конституционный статус Совета Федерации, к его компетенции как палаты парламента Российской Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. В Конституции Российской Федерации закрепляются полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора Российской Федерации (статья 102) на основании соответствующего представления Президента Российской Федерации (статьи 83 и 129). Однако указанные полномочия Совета Федерации сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Из статей 83, 102, 105 (части 3, 4 и 5), 106, 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что Совет Федерации как коллегиальный представительный орган, принимающий решения большинством голосов от общего числа его членов, рассматривает такие вопросы, которые предполагают юридическую и политическую их оценку, а следовательно, возможность выбора и обоснование целесообразности вариантов решения.
Между тем временное отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период проводимого расследования, производное от регулируемых уголовно - процессуальным законом отношений, предопределено самим фактом возбуждения уголовного дела в установленном законом порядке. При принятии акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела какая-либо оценка этого основания отстранения исключается, а потому Совет Федерации как коллегиальный представительный орган не может решать такого рода вопросы.
Кроме того, выявление путем голосования согласия или несогласия большинства членов Совета Федерации с отстранением Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела могло бы привести к отказу от исполнения требований закона и фактически - к подмене установленного законом порядка проверки актов органов расследования, в частности к оценке в ненадлежащей форме и ненадлежащим субъектом законности возбуждения уголовного дела. Тем самым нарушался бы установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку проверка данного процессуального решения, как относящегося к сфере уголовного судопроизводства, осуществляется только прокуратурой и судом.
Возможность наделения представительного органа подобными полномочиями могла бы, в принципе, обсуждаться только в связи с вопросом о лишении должностного лица статуса неприкосновенности, установленного Конституцией Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации таким статусом не обладает. Признание же за Советом Федерации полномочия по отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением уголовного дела фактически означало бы установление его неприкосновенности. Однако в отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации соответствующего статуса это нарушало бы принцип равенства граждан перед законом при осуществлении уголовного преследования (статья 19 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, конституционно - правовой статус Совета Федерации и его компетенция, закрепленная в Конституции Российской Федерации, а также конституционные принципы организации прокуратуры Российской Федерации и уголовного судопроизводства исключают наличие у Совета Федерации полномочия по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
5. Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2; статья 85, часть 1, Конституции Российской Федерации). В силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции Российской Федерации и законов правовые акты (статья 90 Конституции Российской Федерации) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.
Поскольку из Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вытекает обязательность отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент Российской Федерации на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности.
Исходя из необходимости взаимодействия Президента Российской Федерации и Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора Российской Федерации, Совет Федерации должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, утрачивает силу.
Вместе с тем не исключается право законодателя предусмотреть - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, сформулированных в настоящем Постановлении, - и иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской Федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О.ЛУЧИНА

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свою правовую позицию по данному делу. Я исхожу из факта принятия Конституционным Судом Российской Федерации к своему рассмотрению ходатайства о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации и не обсуждаю обоснованность такого решения.
Совет Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции в связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа от 2 апреля 1999 года No. 415 "О Скуратове Ю.И.", согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. По мнению Совета Федерации, подобное отстранение возможно только по решению Совета Федерации, принимаемому по предложению Президента Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на пункт "е" статьи 83, пункт "з" части 1 статьи 102 и часть 2 статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которым Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации.
Таким образом, основанием к рассмотрению данного дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях Президента Российской Федерации и Совета Федерации о принадлежности полномочия по отстранению Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Президент Российской Федерации не мог не реагировать на известные ему негативные обстоятельства, связанные с Генеральным прокурором Российской Федерации, но он был не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению. Поскольку порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации конкретно не прописан в Конституции, Президент Российской Федерации и Совет Федерации обязаны действовать в общих рамках конституционного поля. При этом нет необходимости прибегать к так называемым скрытым полномочиям, восполнять конституционный и законодательный пробел чьим-либо усмотрением. Не в состоянии разрешить ситуацию и Указ Президента Российской Федерации, которым можно было по традиции устранить пробел в законодательстве. Президент не пошел по этому пути, не стал устанавливать порядок временного отстранения Генерального прокурора, а издал индивидуальный акт, нормативная мотивация которого, впрочем, далеко не безупречна.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу говорится о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента Российской Федерации. Однако если это право Совета Федерации опосредованно можно вывести из Конституции Российской Федерации, то в отношении Президента Российской Федерации такой вывод Конституционного Суда на основании его аргументации (предположений) представляется некорректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности.
Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего - участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно - правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно - процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно - правовых отношений.
Я не оспариваю саму возможность и необходимость временного отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Но это должно осуществляться в соответствии с конституционными нормами и принципами.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривая, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности (статья 42), и имея в виду, что понятие "прокурор" включает и Генерального прокурора Российской Федерации (статья 54), тем не менее не содержит прямых указаний относительно того, кто и в каком порядке временно отстраняет от должности Генерального прокурора. Закон не устанавливает, кто вправе возбудить уголовное дело против Генерального прокурора Российской Федерации. Поскольку вышестоящего прокурора над ним нет, постольку сделать это можно лишь в отношении Генерального прокурора, временно уже отстраненного от должности. А такое отстранение допустимо только в конституционно - правовой процедуре, предшествующей любым действиям в рамках уголовно - процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению Президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например, исполняющий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводится расследование. Такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений Президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора.
Поэтому решение по существу спора возможно лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между Президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности.
Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть принято за пределами прокуратуры, другой государственно - властной инстанцией федерального уровня, не нахожу оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации, в отличие от Президента, наделен Конституцией ключевым, решающим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием - назначением и освобождением от занимаемой должности.
Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации "сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела", не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений - "a fortiory" (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования.
В конституционно - правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно - правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно - правового статуса. Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляется разными субъектами. Если Совет Федерации применяет, условно скажем, "высшую меру" наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации - освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации.
Временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора вариантов поведения. В отсутствие, например, постановлений о возбуждении уголовного дела либо о предъявлении обвинения Совет Федерации не принимает решение по временному отстранению Генерального прокурора, что не исключает повторного обращения по данному вопросу. При любом решении о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации требования закона должны быть соблюдены. Следует полностью устранить вмешательство Совета Федерации в ход следствия, какие-либо юридические оценки им законности возбуждения уголовного дела и решение других вопросов, являющихся прерогативой суда и органов прокуратуры.
Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного реагирования с тем, чтобы воспрепятствовать вмешательству Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия Указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение.
Предположение о том, что Совет Федерации не вправе отстранять Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела в силу того, что он может и не согласиться с предложением Президента Российской Федерации, проголосовав "против", - не более чем паллиатив. Проблема состоит не в коллегиальной природе Совета Федерации и даже не в его компетенции, а в убедительности доводов, обоснованности инициативы Президента. Серьезные, веские, юридически безупречные аргументы Президента Российской Федерации, объясняющие необходимость отстранения Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, встретили бы понимание и поддержу Совета Федерации.
Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходится оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры как надзирающей инстанции. Напомню также, что Совет Федерации может не согласиться (опять же путем голосования!) с отрешением Президента Российской Федерации от должности, даже если выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления.
Признание за Советом Федерации полномочий по отстранению Генерального прокурора в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом не наделяет Генерального прокурора Российской Федерации иммунитетом, так как соответствующее решение Совета Федерации не влияет на ход расследования и не предоставляет Генеральному прокурору каких-либо льгот и преимуществ.
Совместное решение вопроса об отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела (Советом Федерации по предложению Президента) позволит избежать злоупотребления этой правоограничительной мерой со стороны главы государства, использования ее в личных целях для оказания воздействия на прокурора в связи с его служебной деятельностью. Отношение Президента Российской Федерации к Генеральному прокурору уже давно стало устойчиво негативным. Об этом свидетельствуют судьбы В. Степанкова, А. Казанника, А. Ильюшенко, а теперь и Ю. Скуратова. Есть над чем задуматься и по поводу чего беспокоиться.
Право Президента Российской Федерации вносить предложения в Совет Федерации о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела служит формой взаимодействия Президента и Совета Федерации как при назначении, так и при освобождении (окончательном или временном) Генерального прокурора. Это взаимодействие - часть общей конституционной системы сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения властей как основы конституционного строя Российской Федерации (статья 10 Конституции Российской Федерации). В то же время самостоятельное, без участия Совета Федерации, решение Президентом Российской Федерации вопроса об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности означает осуществление им не принадлежащих главе государства полномочий.
При этом не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие Совета Федерации и Президента в решении вопроса об исполнении Генеральным прокурором своих функций, но и напрямую ущемляется конституционное право Совета Федерации назначать Генерального прокурора Российской Федерации сроком на пять лет. Исходя из практики многолетнего расследования уголовных дел, с учетом того, что законом не установлен ни предельный срок расследования, ни период отстранения от должности, вполне вероятно, что значительную часть конституционного срока полномочий Генеральный прокурор будет находиться в "отстраненном" состоянии, а решение Совета Федерации о его назначении на должность будет заблокировано. Фактически Указом Президента приостанавливается действие Постановления Совета Федерации. Все это деформирует конституционный механизм функционирования государственной власти.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", регулируя меры дисциплинарной ответственности, предусматривает: "Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность" (статья 41.7, пункт 9). Тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. Прямого ответа на вопрос, кто может применить эту норму к Генеральному прокурору, закон не дает. Но можно было бы воспользоваться аналогией закона, имея в виду, что Президент Российской Федерации не является лицом, назначающим Генерального прокурора, тогда как Совет Федерации вправе это делать в силу самой Конституции.
Содержащиеся в упомянутом Указе ссылки на статьи 42 и 54 Федерального закона о прокуратуре неправомерно интерпретировать как наличие у Президента Российской Федерации правовых оснований для отстранения Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Использование этих статей имеет коллизионный характер, так как Конституция Российской Федерации и Закон содержат в отношении Генерального прокурора специальные правила его назначения и освобождения.
Оспариваемое право Президента Российской Федерации временно отстранять от должности Генерального прокурора Российской Федерации, отнюдь, не вытекает из его конституционно - правового статуса как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, потому что в ней содержатся конкретные предписания в этой сфере и расширительное их толкование недопустимо. Временно отстранив, фактически освободив от должности на неопределенный срок Генерального прокурора Российской Федерации, Президент Российской Федерации вышел за рамки собственной компетенции и присвоил себе полномочие Совета Федерации. В соответствии с конституционной логикой последнее слово как в освобождении, так и в отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела принадлежит Совету Федерации; только его решение и правовое действие являются конституционными и окончательными, обладают надлежащей юридической силой. Это вытекает из системной связи статей 10, 11, 71 (пункт "о"), 80 (части 1 и 2), 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1), 129 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного считаю, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента Российской Федерации относится внесение предложения по этому вопросу. Президенту Российской Федерации не принадлежат полномочия по временному отстранению от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

0

8

Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 апреля 1995 г. N 2-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103 (ЧАСТЬ 3),
105 (ЧАСТИ 2 И 5), 107 (ЧАСТЬ 3), 108 (ЧАСТЬ 2),
117 (ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2) КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - В.Г. Вишнякова, С.А. Зенкина, О.О. Миронова, а также приглашенных в заседание представителей: от Совета Федерации - Е.Б. Мизулиной, от Президента Российской Федерации - Е.К. Глушко, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - О.К. Застрожной,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21 и статьей 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, направленный в Конституционный Суд Российской Федерации на основании Постановления Государственной Думы от 17 февраля 1995 г. N 538-1 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании названных статей Конституции Российской Федерации в связи с используемыми в них понятиями "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы". Вследствие этого требуется разъяснить, тождественно ли общее число депутатов Государственной Думы ее численному составу, установленному статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, либо оно означает число фактически избранных депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, а также является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания.

Заслушав выступление судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, выступления приглашенных, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает федеральные законы и постановления по вопросам, относящимся к ее ведению, простым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов (статья 103, часть 3; статья 105, части 2 и 5; статья 107, часть 3; статья 108, часть 2; статья 117, часть 3; статья 135, часть 2).

Давая разъяснение понятия "общее число депутатов Государственной Думы", следует исходить из того, что согласно статье 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В свою очередь, статья 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации предусматривает, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты Российской Федерации, является Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы (статья 94 и часть 1 статьи 95 Конституции Российской Федерации).

Определяя численный состав Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации) и Государственной Думы (450 депутатов), Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на законодательную власть и главу государства обязанность создать условия для замещения мандатов представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации и депутатских мандатов в Государственной Думе (пункт "а" статьи 84, часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации). Конституционное требование о численном составе палат Федерального Собрания Российской Федерации должно быть обеспечено.

Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.

Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие статью 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

2. В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривается принятие решений квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Понимание указанных положений как способа подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы противоречит Конституции Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Различна и их компетенция.

Статья 100 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В силу статей 102 (часть 3), 103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подчеркивается, что повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в установленном Конституцией Российской Федерации порядке, т.е. также раздельно. В тех предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не проводятся и решения не принимаются.

Таким образом, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в тексте статей 107 и 135 Конституции Российской Федерации, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

2. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

3. Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат.

4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и общеобязательным.

5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103
(ЧАСТЬ 3), 105 (ЧАСТИ 2 И 5), 107 (ЧАСТЬ 3), 108
(ЧАСТЬ 2), 117 (ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2) КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. В запросе Государственной Думы о толковании конституционных положений об общем числе депутатов Государственной Думы поднимается вопрос о порядке принятия решений Государственной Думой.

Принимаемые Государственной Думой решения неоднородны. Государственная Дума принимает федеральные законы (статья 105, часть 1, Конституции). По вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, Государственная Дума принимает постановления (статья 103, часть 2, Конституции).

Принимаемые Государственной Думой постановления подразделяются на:

1) постановления по вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы в статье 103 Конституции;

2) постановления по вопросам организации деятельности, то есть избрание Председателя Государственной Думы и его заместителей, образование комитетов и комиссий, по вопросам внутреннего распорядка своей деятельности (статья 101 Конституции).

В части 3 статьи 103 Конституции речь идет не только о постановлениях Государственной Думы по вопросам, перечисленным в этой статье, но и по вопросам, о которых идет речь в статье 101 Конституции.

В соответствии со ст. 101 (часть 4) Конституции палаты Федерального Собрания наделены конституционным правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

По этим вопросам также принимаются постановления палат, которые могут приниматься в том порядке, который определен в регламенте, за исключением тех случаев, когда этот порядок определен в Конституции.

Право принимать регламент охватывает и право устанавливать для принятия решений по вопросам внутренней деятельности правила определения большинства голосов не от общего числа депутатов, а от числа избранных депутатов.

В ст. 103 (часть 3) Конституции сказано, что "постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа голосов депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации". При этом именно Конституция Российской Федерации в ст. 101 (часть 4) предоставляет палате право при решении внутренних вопросов устанавливать регламентом иной порядок принятия постановлений.

В полном соответствии с Конституцией в ст. 9 Регламента Государственной Думы, к примеру, установлено, что избранным на должность Председателя Государственной Думы... считается тот кандидат, который получил большинство голосов от числа избранных депутатов Государственной Думы.

Аналогичный порядок принятия решений используется в статьях 10, 19, 32 Регламента для принятия решений об избрании заместителей Председателя Государственной Думы, Счетной комиссии, Временной комиссии по Регламенту, Мандатной комиссии.

Толкование ст. 103 (часть 3), сводящееся к тому, что все постановления Государственной Думы должны приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, когда под "общим числом" понимается число депутатов, установленное для Государственной Думы частью 3 статьи 95 Конституции, то есть 450 депутатов (так называемое законное число), было бы недопустимым вторжением в полномочия палаты решать вопросы внутреннего распорядка и принимать Регламент.

2. Что касается самого запроса Государственной Думы о толковании части 3 статьи 103 Конституции, то производство по делу в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" следует прекратить ввиду недопустимости запроса в этой части.

При решении вопроса о допустимости запросов о толковании Конституции необходимо разумное самоограничение судебной власти, с тем чтобы Конституционный Суд не оказался вовлеченным в политический процесс законотворчества.

Правила допустимости обращений о толковании Конституции основываются на принципе разделения властей (статья 10 Конституции) и на принципе связанности Конституционного Суда компетенцией иных органов (часть 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование терминов (понятий) Конституции, глав Конституции либо Конституции в целом. Предметом обращения могут быть только "положения Конституции", а основанием рассмотрения дела в Конституционном Суде может быть только "обнаружившаяся неопределенность в понимании Конституции Российской Федерации" (часть 2 статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") в конкретной ситуации.

Конституционный Суд может рассматривать только обращения о толковании положений Конституции, предполагающие постановку конкретного конституционно - правового вопроса, касающегося только определенных норм (положений) Конституции, и исключающие возможность рассмотрения запросов о толковании понятий, глав Конституции, Конституции в целом. Подобные пределы полномочий Конституционного Суда по толкованию Конституции в процедуре части 5 ст. 125 Конституции необходимы ввиду потенциальной опасности того, что Президент, Правительство или палаты Федерального Собрания могут попытаться решать политические вопросы через толкование Конституции Конституционным Судом, избегая принятия решений. Давая толкование в этих случаях, Конституционный Суд может быть вынужден высказать политическую позицию в условиях политического конфликта.

Недопустимы запросы в Конституционный Суд о толковании (в процедуре части 5 статьи 125 Конституции) понятий, раскрытых (конкретизированных) в действующих нормативных актах.

При неопределенности в их конституционности следует обращаться в Конституционный Суд в рамках процедур частей 2, 3, 4 статьи 125 Конституции. Только при невозможности решения возникшего конституционно - правового вопроса в рамках этих процедур допустимо толкование Конституции в абстрактной форме.

Принцип презумпции конституционности актов предполагает только такой подход.

Положения действующего Регламента Государственной Думы также ограничивают возможности толкования статьи 103 Конституции Конституционным Судом.

Тем не менее Конституционный Суд не выявил мотивы обращения в

Суд с просьбой о толковании конституционного понятия "общее число депутатов".

Эти конституционные термины (понятия) могут быть раскрыты: 1) в законах (к примеру, в федеральном законе о порядке подготовки, рассмотрения и принятия законов); 2) в регламентах палат Федерального Собрания (при решении вопросов, касающихся внутренних отношений палат).

В статье 86 Регламента Государственной Думы определено, что под общим числом депутатов Государственной Думы понимается их число, установленное частью 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов; под числом избранных депутатов Государственной Думы - число фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке.

Осталось невыясненным, почему при действующем Регламенте Государственная Дума в запросе в Конституционный Суд излагает иную позицию в понимании понятия "общий состав депутатов", нежели та, которая закреплена в статье 86 Регламента.

Если Конституционный Суд будет давать толкование конституционных понятий (терминов), которые раскрыты законодателем в действующих нормативных актах, то возможно появление юридических коллизий, разрешение которых будет представлять большую сложность.

По изложенным основаниям, в соответствии с пунктом 2 статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необходимо прекратить производство по запросу Государственной Думы в части, касающейся толкования статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2) и 117 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103 (ЧАСТЬ 3),
105 (ЧАСТИ 2 И 5), 107 (ЧАСТЬ 3), 108 (ЧАСТЬ 2), 117
(ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2) КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Согласно запросу Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Конституционному Суду надлежит разъяснить, совпадает ли общее число депутатов Государственной Думы с ее составом, установленным частью 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации - 450, либо оно означает число фактически избранных депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке. Кроме того, Суду надлежало ответить на вопрос о том, дает ли содержащееся в некоторых из перечисленных статей Конституции (107 и 135) понятие "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы" основание для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат парламента.

В связи с интерпретацией Судом ряда положений Конституции Российской Федерации при ответе на первый из поставленных Государственной Думой вопросов полагаю возможным, руководствуясь статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", высказать следующее особое мнение.

1. В Конституции Российской Федерации двенадцать раз встречается словосочетание "общее число депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации)" и пятнадцать раз употреблен термин "состав (состоит)". Суд, интерпретируя эти понятия, исходил из того, что для толкования существенно то, что выражено в Конституции, а не то, что в ней хотели выразить ее создатели. Полагаю, однако, что необходимо ясно сознавать те негативные последствия, которые проистекают из отрыва воли законодателя от словесной формы ее выражения. При таком отрыве многократно усиливается опасность произвольного обращения с толкуемой нормой на том основании, что эта норма не всегда выражает действительные намерения ее создателей. Вопреки выраженной в Постановлении позиции, проблема не сводится только к лексическим особенностям изложения конституционного текста, различно юридическое содержание понятий, которые этими терминами обозначаются. Это различие было несомненно для составителей проекта Конституции Российской Федерации, в частности, членов Рабочей группы Конституционного совещания, которая специально касалась данного вопроса и согласилась с тем, что понятие общего числа депутатов Государственной Думы не тождественно понятию состава Государственной Думы и в своем арифметическом выражении может отличаться от конституционно установленного числа депутатов Государственной Думы - 450 депутатов.

2. В части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации определен максимальный численный состав Государственной Думы, достаточный для обеспечения представительства всего многонационального народа Российской Федерации. Тем самым устанавливается число депутатских мандатов. Оно не зависит от итогов выборов и числа реально избранных депутатов, которых, однако, не может быть более 450. Что же касается общего числа депутатов, оно может равняться конституционно установленной численности данной палаты федерального парламента либо быть менее предусмотренной Конституцией Российской Федерации цифры, и именно из числа реально избранных депутатов исходит Конституция Российской Федерации, определяя порядок принятия федеральных законов и постановлений Государственной Думой по вопросам, входящим в ее ведение.

Иными словами, в части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации имеется в виду общее количество депутатских мандатов, то есть число подлежащих избранию депутатов Государственной Думы, а в толкуемых статьях Конституции - число избранных депутатов; если в первом случае говорится о должном, то во втором - о сущем.

3. Интерпретируя понятие "общее число депутатов Государственной Думы", следует учитывать конституционную модель разделения властей в Российской Федерации. В частности, согласно пункту "а" статьи 84 Основного Закона назначение выборов Государственной Думы возложено на Президента Российской Федерации, пределы усмотрения которого определяются. В случае образования вакантных депутатских мандатов вакансии, согласно Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. N 1557, и принятому 24 марта с.г. в третьем чтении Государственной Думой Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", восполняются самой Государственной Думой (в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями, избирательными блоками по федеральным спискам кандидатов), а в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в одномандатном избирательном округе, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение месяца после появления вакансии назначает по данному округу дополнительные выборы депутата Государственной Думы.

Конституция Российской Федерации презюмирует добросовестное выполнение органами государственной власти возлагаемых на них Конституцией и федеральными законами обязанностей и прямо закрепляет их самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий (статья 10). Самостоятельность органов государственной власти, в том числе Государственной Думы, в осуществлении своих полномочий, сама возможность их осуществления не может ставиться в зависимость от выполнения или невыполнения иными органами государственной власти возложенных на них обязанностей.

4. Представляется, что понимание общего числа депутатов Государственной Думы как совпадающего с конституционным числом депутатских мандатов в этой палате не согласуется с принципом народовластия, в соответствии с которым многонациональный народ Российской Федерации, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации).

В связи с этими положениями, имеющими основополагающее значение для всей системы организации власти в Российской Федерации, предполагается наличие такого механизма функционирования Государственной Думы и Совета Федерации, который бы адекватно и реально отражал интересы народа через волеизъявление законно избранных его представителей и исключал бы возможность произвольной интерпретации этой воли или ее искажения, в том числе в связи с процедурой принятия решений. Между тем включение в общее число голосов депутатов Государственной Думы вакантных депутатских мандатов, не замещенных путем свободных выборов, создает фикцию представительства народа и субъектов Федерации в парламенте.

Такое включение не отвечает требованиям и статьи 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Неизбрание кандидата в депутаты или досрочное прекращение полномочий депутатов приводят к тому, что часть избирателей не имеет реального представительства в Государственной Думе, и поэтому нет конституционных оснований включать в общее число голосов депутатов данной палаты, требуемое для вынесения ею решений, лиц, которые не избраны или утратили свои полномочия.

Избирателей в Федеральном Собрании представляют не мандаты, а депутаты, получившие свои полномочия от избирателей в результате требуемых Конституцией свободных выборов. Конституция Российской Федерации не может поощрять возможности манипулировать мнимой волей избирателей, не выраженной ни непосредственно, ни через свободно избранных представителей, она ориентирована на реальное и заинтересованное участие граждан в управлении делами государства. Демократические формы организации государственной власти не имеют социальной ценности, если они не наполнены реальным общественным содержанием. Декларируемая цель обеспечить народное представительство достигается не ужесточением порядка голосования и подведения его итогов, а свободными и демократическими выборами.

Из сказанного также вытекает необходимость наличия в каждый данный момент должного представительства народа в Государственной Думе. В интересах обеспечения условий для принятия Государственной Думой решений, выражающих действительную волю народа, сохранения ее представительного характера необходимо законодательное установление минимального числа депутатов, при котором она вправе осуществлять свои конституционные полномочия. При этом такой "критический порог" должен быть достаточно высок. Но установление такого порога - дело законодателя, а не Суда.

5. Отождествление общего числа депутатов органа народного представительства с его составом (числом депутатских мандатов) также не соответствует отечественной конституционно - правовой практике, в том числе развивающейся после 12 декабря 1993 года. В частности, согласно Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 5) федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. При этом органы государственной власти ее субъектов входят в единую систему государственной власти в Российской Федерации (часть 1 статьи 77 Конституции).

Единство государства предопределяет единство его правового, в том числе конституционного, пространства. Согласно части 2 статьи 5 и статье 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют свои учредительные акты, которыми устанавливается их статус, и, в частности, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти.

Действуя в пределах своих полномочий, вытекающих из федеральной Конституции, ряд субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах закрепил правила, согласно которым представительные (законодательные) органы государственной власти этих субъектов вправе принимать решения по вопросам их ведения, исходя из числа избранных в эти органы депутатов. Иными словами, толкуя федеральную Конституцию, необходимо учитывать единство конституционной системы Российской Федерации и не допускать различного понимания единых для конституционной системы положений, понятий или терминов.

6. Оспариваемое истолкование понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "состав Государственной Думы" как тождественных может негативно сказаться на функционировании закрепленного в Основном Законе конституционного строя Российской Федерации, ибо при определенных условиях существенно затрудняет законодательную деятельность парламента. Акты, имеющие принципиальное значение для проводимых в стране реформ, особенно в случаях, когда для их принятия требуется квалифицированное большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, могут оказаться заблокированными.

7. На основании изложенного считал бы правильным положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, понимать как конституционно установленное число депутатских мандатов в Государственной Думе за вычетом числа мандатов, являющихся вакантными.

0

9

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 декабря 1999 г. No. 17-П

ПО СПОРУ О КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ
СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТНОСИТЕЛЬНО ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ИЗДАНИЮ АКТА
О ВРЕМЕННОМ ОТСТРАНЕНИИ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ В СВЯЗИ
С ВОЗБУЖДЕНИЕМ В ОТНОШЕНИИ НЕГО
УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Совета Федерации - В.М. Платонова и Н.В. Федорова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 3) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 2 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Совета Федерации, полагающего, что издание Президентом Российской Федерации указа по данному вопросу нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности соответствующего полномочия.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1999 года No. 415 Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
По мнению Совета Федерации, такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном статьями 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1) и 129 (часть 2) Конституции Российской Федерации для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, т.е. должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и, следовательно, Президент Российской Федерации был не вправе издать названный Указ.
2. Исходя из требований статей 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяющих процедуру рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции, предметом разрешаемого в данном деле спора является полномочие по изданию правового акта, которым Генеральный прокурор Российской Федерации отстраняется от должности только в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования. Вопрос о полномочиях по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности по каким-либо иным основаниям в данном деле не рассматривается.
3. Согласно статье 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (часть 1); Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (часть 2); прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (часть 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (часть 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (часть 5).
В соответствии со своим конституционным статусом, определенным приведенными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизированным уголовно - процессуальным законом, Генеральный прокурор Российской Федерации в области уголовного преследования осуществляет руководство деятельностью прокуратуры Российской Федерации и иных органов предварительного следствия, являющейся составной частью уголовного судопроизводства; при этом он управомочен давать названным органам указания и принимать процессуальные решения по находящимся в их производстве уголовным делам. Именно поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации в случае возбуждения в отношении него уголовного дела отстраняется от должности на время расследования, что и предусмотрено абзацем вторым пункта 1 статьи 42 и статьей 54 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Исходя из закрепленных в статье 129 Конституции Российской Федерации принципов организации прокуратуры Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями статьи 19 Конституции Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации в указанный период не вправе руководить единой централизованной системой, в рамках которой осуществляется расследование по его делу. Поэтому в такой ситуации Генеральному прокурору Российской Федерации самому следовало бы приостановить свои полномочия.
Отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела. Однако в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности. Необходимость принятия такого акта, имеющего обеспечительно - исполнительный характер, вытекает из требований Конституции Российской Федерации и закона и исключает проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий.
В силу конституционного статуса Генерального прокурора Российской Федерации его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию иной, находящейся вне системы прокуратуры, государственно - властной инстанции федерального уровня, что следует из статей 11 (часть 1) и 129 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункты "г", "о", "т"), относящей к ведению Российской Федерации формирование федеральных органов государственной власти, прокуратуру, а также федеральную государственную службу.
4. Статьей 102 Конституции Российской Федерации в системном истолковании с ее статьями 94 и 95 (часть 1), определяющими конституционный статус Совета Федерации, к его компетенции как палаты парламента Российской Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. В Конституции Российской Федерации закрепляются полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора Российской Федерации (статья 102) на основании соответствующего представления Президента Российской Федерации (статьи 83 и 129). Однако указанные полномочия Совета Федерации сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Из статей 83, 102, 105 (части 3, 4 и 5), 106, 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что Совет Федерации как коллегиальный представительный орган, принимающий решения большинством голосов от общего числа его членов, рассматривает такие вопросы, которые предполагают юридическую и политическую их оценку, а следовательно, возможность выбора и обоснование целесообразности вариантов решения.
Между тем временное отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период проводимого расследования, производное от регулируемых уголовно - процессуальным законом отношений, предопределено самим фактом возбуждения уголовного дела в установленном законом порядке. При принятии акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела какая-либо оценка этого основания отстранения исключается, а потому Совет Федерации как коллегиальный представительный орган не может решать такого рода вопросы.
Кроме того, выявление путем голосования согласия или несогласия большинства членов Совета Федерации с отстранением Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела могло бы привести к отказу от исполнения требований закона и фактически - к подмене установленного законом порядка проверки актов органов расследования, в частности к оценке в ненадлежащей форме и ненадлежащим субъектом законности возбуждения уголовного дела. Тем самым нарушался бы установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку проверка данного процессуального решения, как относящегося к сфере уголовного судопроизводства, осуществляется только прокуратурой и судом.
Возможность наделения представительного органа подобными полномочиями могла бы, в принципе, обсуждаться только в связи с вопросом о лишении должностного лица статуса неприкосновенности, установленного Конституцией Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации таким статусом не обладает. Признание же за Советом Федерации полномочия по отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением уголовного дела фактически означало бы установление его неприкосновенности. Однако в отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации соответствующего статуса это нарушало бы принцип равенства граждан перед законом при осуществлении уголовного преследования (статья 19 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, конституционно - правовой статус Совета Федерации и его компетенция, закрепленная в Конституции Российской Федерации, а также конституционные принципы организации прокуратуры Российской Федерации и уголовного судопроизводства исключают наличие у Совета Федерации полномочия по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
5. Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2; статья 85, часть 1, Конституции Российской Федерации). В силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции Российской Федерации и законов правовые акты (статья 90 Конституции Российской Федерации) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.
Поскольку из Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вытекает обязательность отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент Российской Федерации на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности.
Исходя из необходимости взаимодействия Президента Российской Федерации и Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора Российской Федерации, Совет Федерации должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, утрачивает силу.
Вместе с тем не исключается право законодателя предусмотреть - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, сформулированных в настоящем Постановлении, - и иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской Федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О.ЛУЧИНА

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свою правовую позицию по данному делу. Я исхожу из факта принятия Конституционным Судом Российской Федерации к своему рассмотрению ходатайства о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации и не обсуждаю обоснованность такого решения.
Совет Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции в связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа от 2 апреля 1999 года No. 415 "О Скуратове Ю.И.", согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. По мнению Совета Федерации, подобное отстранение возможно только по решению Совета Федерации, принимаемому по предложению Президента Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на пункт "е" статьи 83, пункт "з" части 1 статьи 102 и часть 2 статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которым Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации.
Таким образом, основанием к рассмотрению данного дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях Президента Российской Федерации и Совета Федерации о принадлежности полномочия по отстранению Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Президент Российской Федерации не мог не реагировать на известные ему негативные обстоятельства, связанные с Генеральным прокурором Российской Федерации, но он был не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению. Поскольку порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации конкретно не прописан в Конституции, Президент Российской Федерации и Совет Федерации обязаны действовать в общих рамках конституционного поля. При этом нет необходимости прибегать к так называемым скрытым полномочиям, восполнять конституционный и законодательный пробел чьим-либо усмотрением. Не в состоянии разрешить ситуацию и Указ Президента Российской Федерации, которым можно было по традиции устранить пробел в законодательстве. Президент не пошел по этому пути, не стал устанавливать порядок временного отстранения Генерального прокурора, а издал индивидуальный акт, нормативная мотивация которого, впрочем, далеко не безупречна.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу говорится о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента Российской Федерации. Однако если это право Совета Федерации опосредованно можно вывести из Конституции Российской Федерации, то в отношении Президента Российской Федерации такой вывод Конституционного Суда на основании его аргументации (предположений) представляется некорректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности.
Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего - участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно - правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно - процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно - правовых отношений.
Я не оспариваю саму возможность и необходимость временного отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Но это должно осуществляться в соответствии с конституционными нормами и принципами.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривая, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности (статья 42), и имея в виду, что понятие "прокурор" включает и Генерального прокурора Российской Федерации (статья 54), тем не менее не содержит прямых указаний относительно того, кто и в каком порядке временно отстраняет от должности Генерального прокурора. Закон не устанавливает, кто вправе возбудить уголовное дело против Генерального прокурора Российской Федерации. Поскольку вышестоящего прокурора над ним нет, постольку сделать это можно лишь в отношении Генерального прокурора, временно уже отстраненного от должности. А такое отстранение допустимо только в конституционно - правовой процедуре, предшествующей любым действиям в рамках уголовно - процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению Президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например, исполняющий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводится расследование. Такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений Президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора.
Поэтому решение по существу спора возможно лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между Президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности.
Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть принято за пределами прокуратуры, другой государственно - властной инстанцией федерального уровня, не нахожу оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации, в отличие от Президента, наделен Конституцией ключевым, решающим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием - назначением и освобождением от занимаемой должности.
Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации "сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела", не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений - "a fortiory" (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования.
В конституционно - правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно - правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно - правового статуса. Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляется разными субъектами. Если Совет Федерации применяет, условно скажем, "высшую меру" наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации - освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации.
Временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора вариантов поведения. В отсутствие, например, постановлений о возбуждении уголовного дела либо о предъявлении обвинения Совет Федерации не принимает решение по временному отстранению Генерального прокурора, что не исключает повторного обращения по данному вопросу. При любом решении о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации требования закона должны быть соблюдены. Следует полностью устранить вмешательство Совета Федерации в ход следствия, какие-либо юридические оценки им законности возбуждения уголовного дела и решение других вопросов, являющихся прерогативой суда и органов прокуратуры.
Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного реагирования с тем, чтобы воспрепятствовать вмешательству Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия Указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение.
Предположение о том, что Совет Федерации не вправе отстранять Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела в силу того, что он может и не согласиться с предложением Президента Российской Федерации, проголосовав "против", - не более чем паллиатив. Проблема состоит не в коллегиальной природе Совета Федерации и даже не в его компетенции, а в убедительности доводов, обоснованности инициативы Президента. Серьезные, веские, юридически безупречные аргументы Президента Российской Федерации, объясняющие необходимость отстранения Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, встретили бы понимание и поддержу Совета Федерации.
Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходится оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры как надзирающей инстанции. Напомню также, что Совет Федерации может не согласиться (опять же путем голосования!) с отрешением Президента Российской Федерации от должности, даже если выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления.
Признание за Советом Федерации полномочий по отстранению Генерального прокурора в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом не наделяет Генерального прокурора Российской Федерации иммунитетом, так как соответствующее решение Совета Федерации не влияет на ход расследования и не предоставляет Генеральному прокурору каких-либо льгот и преимуществ.
Совместное решение вопроса об отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела (Советом Федерации по предложению Президента) позволит избежать злоупотребления этой правоограничительной мерой со стороны главы государства, использования ее в личных целях для оказания воздействия на прокурора в связи с его служебной деятельностью. Отношение Президента Российской Федерации к Генеральному прокурору уже давно стало устойчиво негативным. Об этом свидетельствуют судьбы В. Степанкова, А. Казанника, А. Ильюшенко, а теперь и Ю. Скуратова. Есть над чем задуматься и по поводу чего беспокоиться.
Право Президента Российской Федерации вносить предложения в Совет Федерации о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела служит формой взаимодействия Президента и Совета Федерации как при назначении, так и при освобождении (окончательном или временном) Генерального прокурора. Это взаимодействие - часть общей конституционной системы сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения властей как основы конституционного строя Российской Федерации (статья 10 Конституции Российской Федерации). В то же время самостоятельное, без участия Совета Федерации, решение Президентом Российской Федерации вопроса об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности означает осуществление им не принадлежащих главе государства полномочий.
При этом не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие Совета Федерации и Президента в решении вопроса об исполнении Генеральным прокурором своих функций, но и напрямую ущемляется конституционное право Совета Федерации назначать Генерального прокурора Российской Федерации сроком на пять лет. Исходя из практики многолетнего расследования уголовных дел, с учетом того, что законом не установлен ни предельный срок расследования, ни период отстранения от должности, вполне вероятно, что значительную часть конституционного срока полномочий Генеральный прокурор будет находиться в "отстраненном" состоянии, а решение Совета Федерации о его назначении на должность будет заблокировано. Фактически Указом Президента приостанавливается действие Постановления Совета Федерации. Все это деформирует конституционный механизм функционирования государственной власти.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", регулируя меры дисциплинарной ответственности, предусматривает: "Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность" (статья 41.7, пункт 9). Тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. Прямого ответа на вопрос, кто может применить эту норму к Генеральному прокурору, закон не дает. Но можно было бы воспользоваться аналогией закона, имея в виду, что Президент Российской Федерации не является лицом, назначающим Генерального прокурора, тогда как Совет Федерации вправе это делать в силу самой Конституции.
Содержащиеся в упомянутом Указе ссылки на статьи 42 и 54 Федерального закона о прокуратуре неправомерно интерпретировать как наличие у Президента Российской Федерации правовых оснований для отстранения Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Использование этих статей имеет коллизионный характер, так как Конституция Российской Федерации и Закон содержат в отношении Генерального прокурора специальные правила его назначения и освобождения.
Оспариваемое право Президента Российской Федерации временно отстранять от должности Генерального прокурора Российской Федерации, отнюдь, не вытекает из его конституционно - правового статуса как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, потому что в ней содержатся конкретные предписания в этой сфере и расширительное их толкование недопустимо. Временно отстранив, фактически освободив от должности на неопределенный срок Генерального прокурора Российской Федерации, Президент Российской Федерации вышел за рамки собственной компетенции и присвоил себе полномочие Совета Федерации. В соответствии с конституционной логикой последнее слово как в освобождении, так и в отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела принадлежит Совету Федерации; только его решение и правовое действие являются конституционными и окончательными, обладают надлежащей юридической силой. Это вытекает из системной связи статей 10, 11, 71 (пункт "о"), 80 (части 1 и 2), 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1), 129 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного считаю, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента Российской Федерации относится внесение предложения по этому вопросу. Президенту Российской Федерации не принадлежат полномочия по временному отстранению от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»