narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.



ГЛАВА 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ. Статья 101

Сообщений 1 страница 10 из 10

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 5. Федеральное Собрание
Статья 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 101

1. В статье 101 Конституции РФ рамочно закреплены принципы внутренней организации работы палат парламента, а детализированы и конкретизированы они в Регламенте Совета Федерации и Регламенте Государственной Думы.

2. Так, часть 1 статьи 101 указывает, что Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, однако сам порядок избрания не ясен. В соответствии же с Регламентом Совета Федерации процедура избрания Председателя включает два тура тайного голосования. Председатель считается избранным, если за него было подано не менее половины голосов общего числа членов Совета Федерации. В Конституции также ничего не сказано относительно того, какое число заместителей могут иметь Председатели палат Федерального Собрания. Регламенты палат устанавливают, что количество заместителей устанавливается самой палатой. Голосование происходит в один тур, а кандидату для избрания требуется получить больше половины голосов общего числа членов палат Федерального собрания. Избранные таким образом Председатели палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

3. Конституция РФ в части 3 статьи 101 лаконично упоминает лишь о возможности образования палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий, предоставляя Государственной Думе и Совету Федерации самим определять их число, направления деятельности и состав. В настоящее время в Совете Федерации образованы 3 постоянные комиссии - по Регламенту и парламентским процедурам; Мандатная и Счетная; и 11 комитетов - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; по вопросам экономической политики; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, по делам Севера и малочисленных народов.

4. В Государственной Думе пятого созыва действует одна постоянная комиссия - по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, также избраны 32 комитета: по конституционному законодательству и госстроительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике; по бюджету и налогам; по финансовому рынку; по экономической политике и предпринимательству; по собственности; по строительству и земельным отношениям; по энергетике; по транспорту; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по информационной политике, информационным технологиям и связи; по охране здоровья; по образованию; по аграрным вопросам; по природным ресурсам, природопользованию и экологии; по культуре; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по физической культуре и спорту; по проблемам Севера и Дальнего Востока; по делам ветеранов; по делам СНГ; по делам молодежи; по промышленности; по делам национальностей;по науке и наукоемким технологиям; по делам женщин, семьи и детей. Кроме того, в палатах создаются комиссии для специального изучения какого-либо вопроса или для расследования какого-либо дела. Например, в Совете Федерации сформированы Временная комиссия по регламенту, Постоянная наблюдательная комиссия и др. В Государственной Думе были созданы: Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, Комиссия по делам беженцев и вынужденных переселенцев и др.

5. Как уже упоминалось выше, палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты для урегулирования вопросов внутреннего распорядка.

6. Часть 5 статьи 101 Конституции содержит норму о Счетной палате - контрольном органе, формируемом Советом Федерации и Государственной Думой. В феврале 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", который подробно регулирует ее деятельность. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета. Согласно статье 2 указанного Федерального закона Счетная палата решает следующие задачи:

а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

0

3

Статья 101

1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых, в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство. Во-вторых, из текста следует, что Председатель палаты и его заместители не образуют коллегиального руководящего органа палаты, а осуществляют свои полномочия в принципе единолично. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя или заменяющего его заместителя Председателя. Некоторые решения по ведению дел палаты принимаются или обсуждаются ее Советом.

Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет не только (и не столько) решать проблему, связанную с необходимостью продолжать руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный характер путем обеспечения интересов существующих в палате меньшинств: Председатель и его заместители на практике представляют весь спектр политических интересов, отраженных в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется палатой.

В Государственной Думе сложилась характерная для мирового опыта практика избрания заместителями Председателя палаты представителей всех ее фракций и депутатских групп, хотя лидирующая фракция получала кроме должности Председателя палаты нередко еще и должность одного из заместителей Председателя. Но в Государственной Думе четвертого созыва (2003-2007 гг.) практика существенно изменилась. Фракция "Единой России", насчитывающая 310 депутатов, т.е. более двух третей конституционного состава палаты, и имеющая возможность решать вопросы из компетенции палаты, не обращая внимания на другие фракции, заняла должности Председателя палаты, двух его первых заместителей и пяти заместителей. Остальные три фракции получили по одной должности заместителя Председателя. Фракция "Народно-патриотический союз "Родина", отколовшаяся от фракции "Родина" ("Народно-патриотический союз"), принявшей в январе 2007 г. название "Родина - Социалистическая единая партия России - Патриоты России", должности заместителя Председателя палаты не получила. Не представлены в руководстве палаты и 15 депутатов, не входящих во фракции (в Государственной Думе пятого созыва, которая подлежит избранию 2 декабря 2007 г. исключительно по партийным спискам кандидатов, таких депутатов не будет).

В Совете Федерации практика была до последнего времени несколько иная: с 23 января 1996 г. должность Председателя палаты занимал губернатор Орловской области Е.С. Строев, обладавший определенной харизмой. Его кандидатура была на выборах единственной, и избран он был тайным голосованием бюллетенями в первом же туре. Его заместителями избирались более или менее влиятельные в масштабе страны руководящие лица регионов. Впрочем, с завершением в 2001 г. преобразования Совета Федерации на основании ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм. и доп.) практика формирования руководства, естественно, претерпела определенные изменения. В настоящее время в Совете Федерации действуют Председатель палаты и четыре его заместителя. Все они должны представлять разные субъекты Российской Федерации. С 5 декабря 2001 г. Председателем Совета Федерации третьего созыва является С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определяется регламентами палат.

1.1. Выборы Председателя Совета Федерации и его заместителей регулируются статьями 14-17 Регламента этой палаты от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Они избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы. В случае внесения кандидатур заместителей Председателя единым списком для голосования Совет Федерации может принять решение о проведении открытого голосования. Ни один субъект Федерации не может иметь в руководстве палаты более одного представителя. Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избираются на срок полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Это заявление принимается без обсуждения и голосования. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы ее членов. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования.

Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации. В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования также считается тот кандидат, который получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации. Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не избран, то вся процедура выборов повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

Что касается заместителей Председателя Совета Федерации, то палата прежде всего принимает решение об их числе. Кандидатуры на должность заместителей Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, в каком обсуждаются и голосуются кандидатуры на должность Председателя палаты. В случае если ни один из кандидатов, выдвинутых на должность заместителя Председателя Совета Федерации, не наберет требуемого для избрания числа голосов либо будет избрано меньшее число заместителей Председателя, чем определено палатой, вся процедура выборов на вакантные должности повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

Совет Федерации может избрать заместителей Председателя Совета Федерации единым списком для голосования, который выдвигается Председателем Совета Федерации. В список включается по одной кандидатуре на все либо на отдельные вакантные должности.

Голосование по избранию заместителей Председателя Совета Федерации единым списком проводится тайно с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или открытого голосования. Все кандидаты на должности заместителей Председателя Совета Федерации, включенные в единый список для голосования, считаются избранными, если за этот список проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Результаты голосования оформляются постановлениями Совета Федерации. Регламент при этом не говорит о последствиях возможного непринятия постановления.

Согласно ст. 20 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель может быть освобожден от должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов общего числа членов (ранее требовались две трети). Вопрос об освобождении от должности Председателя Совета Федерации или его заместителя рассматривается Советом Федерации при поступлении их личного заявления или по предложению группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой общего их числа, т.е. в настоящее время не менее 35 членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Совета Федерации рассматривается также по требованию Председателя Совета Федерации.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Совета Федерации или его заместителя без голосования и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации. При рассмотрении этого вопроса соответственно Председателю Совета Федерации или его заместителю должно быть предоставлено слово для выступления. Решение об освобождении от должности оформляется постановлением палаты.

В случае прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации, являющегося Председателем Совета Федерации или его заместителем, освобождение от должности оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.

1.2. Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.

Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя Государственной Думы, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Представители каждого депутатского объединения и депутаты Государственной Думы, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться "за" или "против" кандидата, после чего обсуждение прекращается. В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод, который принимается без голосования.

Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 226 или более. Если выдвинуто несколько кандидатур, голосование, согласно ст. 86 Регламента, может проходить в два тура, причем в первом туре депутаты могут голосовать за любое число кандидатур (рейтинговое голосование). В случае если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы.

Если во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов депутатов Государственной Думы, Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя Государственной Думы либо большинством голосов общего числа депутатов принимает решение о выборах первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы. Повторные выборы Председателя Государственной Думы проводятся в том же порядке. При этом допускается выдвижение кандидатов, которые выдвигались ранее.

Если Государственная Дума принимает решение о переходе к выборам первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы, то после избрания по крайней мере одного из заместителей Государственная Дума проводит повторные выборы своего Председателя.

Решение об избрании Председателя Государственной Думы оформляется, согласно Регламенту, постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Здесь, таким образом, не может возникнуть проблема, на которую выше было указано при анализе положений Регламента Совета Федерации. Государственная Дума четвертого созыва разрешила Председателю совмещать свою должность с функцией руководителя депутатского объединения и избрала Председателем лидера "Единой России" Б.В. Грызлова. Решение об освобождении Председателя Государственной Думы, первых заместителей Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы от должности принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Регламент Государственной Думы, в отличие от Регламента Совета Федерации, не содержит подробного регулирования вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

Государственная Дума определяет число заместителей Председателя Государственной Думы. Государственная Дума четвертого созыва установила две должности первых заместителей и восемь должностей заместителей своего Председателя. Кандидатов на должности заместителей Председателя Государственной Думы могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы. Кандидаты, не заявившие самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Кандидатам, включенным в список для голосования, предоставляется слово на заседании палаты для выступления и ответов на вопросы депутатов Государственной Думы. Кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей Председателя Государственной Думы, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может провести открытое голосование по списку в целом.

Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае если на должность заместителя Председателя Государственной Думы избран депутат Государственной Думы, являющийся руководителем депутатского объединения, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и руководство депутатским объединением. Решение об избрании первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования.

1.3. В каждой из палат образован ее Совет, во главе которого находится Председатель палаты.

1.3.1. В Совете Федерации Совет палаты учрежден в 1999 г. Ныне его статус регулируется статьями 21-25 Регламента Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и является постоянно действующим органом Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

- утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии; обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты;

- рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;

- формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;

- утверждает по представлению Председателя Совета Федерации положение о деятельности полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;

- принимает решения о проведении парламентских слушаний;

- рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций Совета Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей, сопровождающих лиц, определяет объем полномочий делегаций Совета Федерации, расходы на командирование, а также принимает решение о направлении члена Совета Федерации за рубеж, не предусмотренном планом межпарламентского сотрудничества Совета Федерации;

- дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации; периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата о работе Аппарата;

- принимает решение о награждении граждан РФ и граждан иностранных государств почетным знаком Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" или Почетной грамотой Совета Федерации;

- принимает решения о направлении Президенту РФ представлений о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- заслушивает информацию комитетов, комиссий Совета Федерации, должностных лиц Совета Федерации о ходе реализации постановлений палаты, в которых содержатся предложения органам и должностным лицам, а также поручения комитетам, комиссиям Совета Федерации, его должностным лицам;

- решает иные вопросы в соответствии с Регламентом.

Заседание Совета палаты проводится, как правило, в день, предшествующий дню заседания Совета Федерации. Председательствует на заседании Совета палаты Председатель Совета Федерации либо один из заместителей Председателя Совета Федерации. В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:

- полномочные представители Совета Федерации в вышеперечисленных государственных органах;

- член Совета Федерации по поручению комитета, комиссии Совета Федерации или их председателей;

- член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;

- полномочные представители Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ.

На заседании Совета палаты вправе присутствовать и вносить предложения по проекту повестки дня заседания палаты члены Совета Федерации. Присутствуют, кроме того, Руководитель Аппарата Совета Федерации, его первые заместители (первый заместитель) и заместители, начальники управлений Аппарата.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и о принятых по ним решениях. Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты.

Кроме того, в Совете Федерации с марта 2006 г. действует координационное совещание Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которое учреждено для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности палаты (ст. 34.1 и 34.2 Регламента).

1.3.2. В Государственной Думе Совет действует с первого ее созыва. Согласно ее Регламенту (ст. 13-15), Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители. Состав этого органа, следовательно, значительно более узкий, чем у его аналога в Совете Федерации. Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Государственной Думы, причем он вправе поручить вести заседание Совета одному из своих заместителей. В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Если депутатское объединение имеет в Совете Государственной Думы не более одного представителя, то в его отсутствие по уважительной причине в заседании Совета может принимать участие с правом решающего голоса руководитель указанного депутатского объединения или - при отсутствии последнего по уважительной причине - по его письменному поручению его заместитель.

Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета и лиц, наделенных правом решающего голоса, составляет более половины общего числа членов Совета, т.е. в настоящее время не менее шести. Решение Совета Государственной Думы принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета и лиц, наделенных правом решающего голоса. В случае если голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его заместителей, который ведет заседание Совета.

В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, а также представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах. Депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы:

- формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию; принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

- формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров РФ) только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении;

- формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;

- созывает по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами), или по предложению Председателя Государственной Думы внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения;

- назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает данный комитет соисполнителем по законопроекту, направляет законопроект для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, при необходимости другим субъектам права законодательной инициативы и устанавливает срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;

- направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты, и материалы к нему Президенту, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство, депутатам Государственной Думы;

- по предложению комитетов Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования ст. 104 (ч. 1 и 3) Конституции РФ или Регламента Государственной Думы;

- принимает решение о проведении парламентских слушаний;

- принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы или почетным знаком Государственной Думы "За заслуги в развитии парламентаризма";

- утверждает планы международных связей Государственной Думы с парламентами других государств;

- одобряет проект сметы расходов на содержание Государственной Думы на текущий финансовый год;

- рассматривает отчет Руководителя Аппарата Государственной Думы об исполнении сметы расходов на содержание Государственной Думы за истекший финансовый год;

- принимает решение по предложению профильного комитета о направлении представителей Государственной Думы для участия в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, ее комиссий и рабочих групп;

- решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с ее Регламентом.

Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола его заседания, который подписывается председательствующим на заседании Совета. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы.

На каждом очередном заседании Государственной Думы депутатам раздается информация об основных вопросах, рассмотренных на состоявшемся накануне заседании Совета Государственной Думы, которая подготавливается секретариатом Совета. Свои решения, документы, материалы и иную информацию Совет направляет депутатам, в депутатские объединения и комитеты Государственной Думы. Решения, документы, материалы и иная информация Совета размещаются также в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.

0

4

2. В комментируемой части компетенция Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком, очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.

Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей значительно более подробно, и, следуя здравому смыслу, это не стоит считать выходом за конституционные рамки. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер, хотя задачи, функции и полномочия, а также предметы ведения довольно многочисленны.

2.1. Председатель Совета Федерации, согласно ст. 18 Регламента этой палаты:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты и затем представляет Совету Федерации;

- ведет заседания палаты и подписывает ее постановления;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;

- направляет представление о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации в соответствующий орган государственной власти субъекта Федерации; это полномочие Председателя, предоставленное ему в конце 2004 г., беспрецедентно и, как показала практика, чрезвычайно весомо, несмотря на формальное право адресата представления проигнорировать его;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;

- распределяет обязанности между своими заместителями;

- организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

- направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

- направляет Общественной палате РФ по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (за исключением материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну);

- публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции; направляет такие законы для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

- направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, а также проекты указанных актов;

- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;

- утверждает график приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, а также направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации;

- решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с Регламентом и другими нормативными правовыми актами;

- утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации и его штатную численность; осуществляет общее руководство Аппаратом и контролирует его деятельность; с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя, а также по представлению Руководителя Аппарата назначает на должность и освобождает от должности первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руководителя и иных работников Аппарата в соответствии с Положением об Аппарате Совета Федерации;

- подписывает удостоверение к почетному знаку Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма"; подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации; по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту РФ представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства РФ и иным лицам для участия в "правительственном часе";

- возглавляет работу по планированию деятельности палаты; представляет на утверждение Совета Федерации смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении.

- подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом РФ;

- назначает из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;

- утверждает инструкцию по делопроизводству в Совете Федерации и инструкцию по работе с обращениями граждан в Совете Федерации;

- дает поручения комитетам и комиссиям Совета Федерации, а также должностным лицам палаты.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения. Совет Федерации вправе отменить распоряжение Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству РФ и Регламенту палаты.

Председатель Совета Федерации либо по его поручению его заместитель представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, которые обсуждаются на заседаниях Совета Федерации. По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать постановления.

Что же касается заместителей Председателя Совета Федерации, то они на основании ст. 19 Регламента замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие, а также по его поручению:

- представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы;

- подписывают постановления палаты, издают распоряжения, вручают награжденным почетный знак Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" и Почетную грамоту Совета Федерации;

- осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

2.2. Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные статьей 11 Регламента Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации, однако имеют некоторые отличия. Эти отличия отчасти обусловлены особенностями компетенции и организации обеих палат, а отчасти, похоже, представляют собой просто упущения, допущенные той или иной палатой.

Председатель Государственной Думы:

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями, предоставленными ему настоящим Регламентом;

- организует работу Совета Государственной Думы;

- осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия ее Совета и по представлению ее Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата по его представлению;

- представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в профильный комитет;

- подписывает постановления Государственной Думы;

- направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;

- направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со ст. 105 (ч. 5) Конституции РФ, т.е. те, по которым Государственная Дума преодолела возражения Совета Федерации;

- издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой;

- направляет запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в профильный комитет либо в комитет, назначенный ответственным по указанному законопроекту; направляет заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта в комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по указанному законопроекту.

Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы.

Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы или по его поручению один из его заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. По указанным докладам Государственная Дума может принимать постановления.

Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя статья 12 Регламента Думы, в отличие от ст. 19 Регламента Совета Федерации, предусматривает, что распоряжение о распределении обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы издается ее Председателем по согласованию с Советом Государственной Думы. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения руководителям структурных подразделений Аппарата Государственной Думы.

3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами из своего состава. Комитеты суть постоянные органы; в Государственной Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты, организуют проводимые палатами парламентские слушания. Определенная регламентами палат компетенция комитетов и комиссий в основном сходна, различия обусловлены главным образом неодинаковой компетенцией палат. Однако есть различия, которые явно обусловлены субъективным фактором. Например, отношения комитетов палаты с Общественной палатой урегулированы только Регламентом Совета Федерации, равно как только этим Регламентом определяются формы их участия в реализации полномочий палаты по отношению к актам объединений постсоветских государств и некоторые другие задачи. Примером особенности регламентарного регулирования комитетов Государственной Думы могут служить задачи комитетов, связанные с обращениями палаты в Конституционный Суд РФ.

По основным направлениям своей деятельности комитеты и комиссии могут образовывать подкомитеты и подкомиссии.

Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя (в Совете Федерации также его заместителей), должен входить в состав одного из комитетов, но в то же время не более чем одного. Численный состав комитетов и комиссий определяется палатой, однако комитет Совета Федерации должен насчитывать не менее 7 членов, а комиссия - не менее 15 членов. Численный состав комитета Государственной Думы - от 12 до 35 депутатов. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе представительства депутатских объединений.

В Совете Федерации руководство комитета (комиссии) избирается его (ее) составом и утверждается палатой, причем председатель комитета (комиссии) и его заместители не должны быть представителями одного субъекта Федерации. Персональный состав комитета (комиссии) утверждается постановлением палаты. Председатели комитетов Государственной Думы, их первые заместители и заместители избираются палатой большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы по представлению депутатских объединений. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур. Общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одного депутатского объединения на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов общего числа членов данного депутатского объединения.

В настоящее время Регламентом Совета Федерации предусмотрены 17 комитетов и 7 постоянных комиссий, причем Регламент определяет круг ведения каждого комитета и каждой постоянной комиссии. В Регламенте Государственной Думы, предусматривающем 29 комитетов и одну постоянную комиссию, круг ведения определен только для последней.

Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже двух раз в месяц и правомочны в присутствии большинства членов.

О заседании комитета, комиссии Совета Федерации председатель комитета, комиссии, как правило, не менее чем за 72 часа уведомляет членов комитета, комиссии, Председателя палаты, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, совет Общественной палаты РФ, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению. Для извещения других членов Совета Федерации используются информационные ресурсы Совета Федерации. Регламент Государственной Думы ограничивается указанием, что информация о работе комитета для депутатов Государственной Думы помещается на доске объявлений палаты.

Регламент Государственной Думы обязывает депутата присутствовать на заседаниях комитета, членом которого он является. О невозможности присутствовать на заседании комитета по уважительной причине депутат Государственной Думы заблаговременно информирует председателя комитета, который вправе установить порядок передачи депутатом своего голоса другому депутату - члену данного комитета в связи с отсутствием на заседании комитета по уважительной причине.

Согласно Регламенту Совета Федерации, деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может по предложению своих членов, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, принять решение о проведении закрытого заседания. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.

Члены Совета Федерации, не являющиеся членами данного комитета или комиссии, могут участвовать в открытых и закрытых заседаниях с правом совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом, комиссией. В заседании могут участвовать также Президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, а также члены Общественной палаты РФ, уполномоченные ее советом, при соблюдении требований, предусмотренных законодательством РФ о государственной тайне. Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета, комиссии с согласия председателя. При обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того, работники Правового управления и иных структурных подразделений Аппарата Совета Федерации. Могут приглашаться также представители СМИ.

Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц. Указанные органы и лица обязаны сообщать о результатах рассмотрения письменных обращений и принятых по ним мерах, а также предоставлять запрашиваемые материалы и документы комитету, комиссии Совета Федерации в согласованные с ними сроки.

Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет, комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Комитет, комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах, привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.

Комитет, комиссия Совета Федерации может проводить в субъектах Федерации выездные заседания, парламентские слушания, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия. Место проведения выездного мероприятия определяется по согласованию с Советом палаты соответствующим комитетом (комиссией) Совета Федерации. В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий.

Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам их ведения.

Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов присутствующих членов, решения Совета Федерации о созыве внеочередного заседания - двумя третями общего числа членов палаты (ныне не менее чем 115 голосами), остальные решения - большинством общего числа ее членов, т.е. не менее чем 87 голосами.

Согласно Регламенту Государственной Думы, в заседании ее комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. На заседании комитета, комиссии вправе присутствовать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, - члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. При этом число членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета, комиссии, не может превышать пять человек. На заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа своих членов, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций, привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по законопроекту, обязан рассматривать заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта. Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения доводится до сведения депутатов Государственной Думы в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседании палаты.

Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, комитеты и комиссии палат могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, "круглые столы", семинары и принимать участие в их работе.

Оба регламента специально урегулировали процедуру парламентских слушаний, проводимых палатами по вопросам своего ведения. Этот институт весьма полезен для парламентской деятельности, поскольку при надлежащей организации позволяет изучить рассматриваемую проблему более основательно, с учетом мнений многих специалистов и широких слоев населения. Условием полезности является также всесторонний добросовестный учет выслушанных или представленных в письменном виде мнений при подготовке соответствующего государственного решения.

Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе его Председателя, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Палата может проводить слушания совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. Совет Федерации может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. Председатель Совета Федерации возлагает подготовку проведения парламентских слушаний на соответствующий комитет (комиссию) палаты. Решение о проведении парламентских слушаний и объемах их финансирования принимает Совет палаты.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии могут совместно организовывать парламентские слушания. Регламент Государственной Думы запрещает проведение парламентских слушаний во время заседаний палаты не допускается, если она не примет иное решение, а также в периоды между сессиями Государственной Думы и периоды работы депутатов с избирателями.

На открытых парламентских слушаниях вправе присутствовать представители СМИ и общественности. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной. В открытых и закрытых парламентских слушаниях вправе принимать участие руководители и представители федеральных и региональных органов государственной власти.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы.

Парламентские слушания не единственная форма сотрудничества палат с экспертами и общественностью. По решению Совета Федерации, Совета палаты в Совете Федерации могут проводиться форумы, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты.

Для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний в Совете Федерации могут создаваться рабочие группы с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Совет Федерации, его Председатель, Совет палаты, комитет, комиссия вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов. Совет Федерации для подготовки предложений по формированию и реализации отдельных направлений государственной политики, их законодательному обеспечению вправе создавать объединенные комиссии.

Председатель Совета Федерации вправе создавать консультативные советы из числа членов Совета Федерации.

С целью взаимодействия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъектов Федерации, парламентскими ассоциациями субъектов Федерации, ассоциациями и союзами муниципальных образований Председатель Совета Федерации, Совет палаты может создавать координирующие и совещательные советы с участием представителей указанных ассоциаций и союзов.

Регламент Государственной Думы регулирует также порядок работы депутатов с избирателями. Депутат обязан отвечать на письма избирателей, изучать поступившие от них предложения и жалобы, вести их прием в своем избирательном округе или в регионе, определенном ему депутатским объединением, а также может это делать в приемной Государственной Думы.

В период заседаний Государственной Думы формой работы депутатов с избирателями является прежде всего рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений.

Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат. Действующий Регламент Совета Федерации утвержден его Постановлением от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Действующий Регламент Государственной Думы принят Постановлением от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). В оба Регламента внесено множество изменений: в Регламент Совета Федерации изменения вносились 11 раз (последнее 6 октября 2006 г.), а в Регламент Государственной Думы - 69 раз (последнее 17 ноября 2006 г.).

Отстаивая автономию палат Федерального Собрания, Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части своего Постановления от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) сформулировал правовую позицию, согласно которой "Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом". Очевидно, что эта правовая позиция применима и к Регламенту Государственной Думы.

Что касается внутреннего распорядка работы палат, то Регламент Совета Федерации по этому вопросу ограничился воспроизведением конституционного положения. Регламент же Государственной Думы предусматривает, что на одном из последних заседаний сессии палата утверждает распорядок следующей сессии, который, в частности, устанавливает периоды работы, в течение которых имеют место пленарные заседания Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями. В Совете Федерации постановления о распорядке сессий не принимаются.

5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты - парламентского контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета. Принципы ее формирования установлены пунктом "и" ч. 1 ст. 102 и пунктом "г" ч. 1 ст. 103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты Конституция возложила на федерального законодателя. Статус этого органа регулируется сегодня ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм. и доп.).

Федеральный закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 ФЗ, следующие:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст. 3).

Состоит Счетная палата из назначаемого Государственной Думой Председателя, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых на паритетной основе (по шесть) палатами Федерального Собрания, и аппарата, структура и штатное расписание которого утверждаются Коллегией Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты (ст. 4-6).

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются по представлению Президента РФ на шесть лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить определенную расплывчатость профессиональных требований к руководителям и аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен быть этот опыт. Запрет, касающийся граждан, имеющих право постоянного проживания за границей, не имеет под собой никакого конституционного обоснования и представляет собой явный пережиток не столь давних недоброй памяти времен, когда проживание гражданина за границей считалось весьма порочащим его обстоятельством.

Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ и руководителем его Администрации, председателями палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Генеральным прокурором РФ. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством. Все они не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством.

Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее чем одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами). Кандидатуры заместителя Председателя могут предлагаться комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой общего числа его членов (не менее чем 35 членами). В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты или его заместителя кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель могут участвовать в заседаниях Правительства РФ и его президиума, а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, статья 7 ФЗ предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Согласно ст. 8 ФЗ, аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 ФЗ, не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться только Генеральным прокурором РФ. После вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П (см. комм. к ст. 98), несколько сузившего иммунитет членов Федерального Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким. Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия Коллегии палаты.

Досрочное освобождение от должности членов Счетной палаты допустимо назначившей их палатой Федерального Собрания лишь в случаях:

- нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления по службе;

- личного заявления об отставке;

- признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;

- достижения возраста 65 лет;

- формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может быть принято палатой не ранее чем через 6 месяцев после начала ее работы).

Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной Думе, по своему смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов Счетной палаты.

ФЗ запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи с роспуском Государственной Думы.

В планы и программы работы Счетной палаты обязательно включаются поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее чем одной пятой состава любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации. Годовой план утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее чем одной пятой состава любой из них или на основании решения Коллегии.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею либо имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию.

Опыт работы Счетной палаты свидетельствует о ее недостаточной эффективности как в силу отсутствия в ряде случаев инициативы самой Счетной палаты и слабого стимулирования и поддержки ее со стороны палат Федерального Собрания, так и вследствие препятствий со стороны должностных лиц подконтрольных организаций, преодолеть которые, несмотря на приведенные выше положения ФЗ, удается не всегда. В печати нередко приводились примеры того, как правоохранительные органы саботировали привлечение к ответственности лиц, злоупотребления которых были установлены Счетной палатой. Более того, в течение ряда лет при принятии федерального бюджета законодательно приостанавливались существенные полномочия Счетные палаты, пока Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) не признал эту практику неконституционной.

0

5

Статья 101

1. В комментируемой статье речь идет о внутренней работе каждой из палат парламента. Важнейшим моментом организации их деятельности является избрание председателя и заместителей председателя палаты. Избрание председателей палат парламента и их заместителей происходит на первом заседании палат.

Председатели палат парламента и их заместители избираются из числа членов (депутатов) соответствующей палаты тайным либо открытым голосованием на срок полномочий палаты, который определяется сроком полномочий ее членов. Кандидатуры на должность председателя каждой из палат предлагаются соответственно для Совета Федерации - членами Совета Федерации, для Государственной Думы - депутатами государственной Думы и депутатскими объединениями.

Парламентарии, выдвинутые для избрания на должность председателя соответствующей палаты, имеют право заявить о самоотводе. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов (депутатов) палат парламента. После обсуждения палата утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов (депутатов) палат парламента. Решения об избрании председателей палат и их заместителей оформляются постановлениями Совета Федерации и Государственной Думой.

2. В комментируемой ч. 2 закрепляется компетенция председателей палат парламента и их заместителей, которая более подробно определяется регламентами палат парламента. Следует отметить, что их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.

Так, Председатель Государственной Думы:

ведет заседания палаты;

ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями;

организует работу Совета Государственной Думы;

осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы;

представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;

подписывает постановления Государственной Думы;

направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;

направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой и т.д.

Председатель Совета Федерации:

созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

ведет заседания палаты;

подписывает постановления Совета Федерации и т.д.*(532)

Председатель палаты парламента или по его поручению один из его заместителей представляют палате парламента доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы на текущую сессию. Палата парламента вправе отменить любое распоряжение, поручение председателя палаты.

Заместители председателя палаты парламента замещают председателя в его отсутствие. По поручению председателя палаты заместители ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы (если речь идет о заместителе председателя Госдумы) и, если речь идет о заместителе председателя Совета Федерации, представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, подписывают постановления палаты, издают распоряжения.

3. Государственная Дума и Совет Федерации образуют комитеты и комиссии, которые выполняют весьма важные функции. Практически все наиболее значимые вопросы, рассматриваемые палатами, проходят через их комитеты и комиссии. Все депутаты Госдумы и все члены совета Федерации сгруппированы в постоянно действующие комитеты и комиссии. Деятельность комитетов и комиссий довольно подробно регулируется регламентами палат и иными внутренними актами палат*(533).

Деятельность Государственной Думы и Совета Федерации основана на принципах свободы обсуждения и гласности. Заседания комитета, комиссии палат парламента, как правило, проводятся открыто, однако может быть принято решение о проведении закрытого заседания. На их заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации. Кроме того, на заседании комитета и комиссии палат парламента могут присутствовать и принимать в нем участие полномочные представители органов государственной власти, статс-секретари - заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты РФ, депутаты (члены) палат парламента, не входящие в состав этого комитета (комиссии) с правом совещательного голоса. На заседания комитета, комиссии Государственной Думы могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений. В заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации могут принимать участие Председатель, заместитель Председателя, аудиторы счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ.

Комитеты, комиссии палат парламента могут организовывать проведение парламентских слушаний, "круглых столов", конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам своего ведения.

Комитеты и комиссии Государственной Думы вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются ими раздельно.

Состав комитета утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы. В составы комитетов не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Каждый депутат Госдумы, за исключением Председателя Государственной Думы и его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Госдумы.

Комитетов, образуемых Государственной Думой, насчитывается 32:

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике;

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству;

Комитет Государственной Думы по собственности;

Комитет Государственной Думы по промышленности;

Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям;

Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям;

Комитет Государственной Думы по энергетике;

Комитет Государственной Думы по транспорту;

Комитет Государственной Думы по обороне;

Комитет Государственной Думы по безопасности;

Комитет Государственной Думы по международным делам;

Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике;

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления;

Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи;

Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

Комитет Государственной Думы по образованию и др.*(534)

Комиссий, образуемых Госдумой, четыре:

Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики;

Счетная комиссия;

Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции;

Комиссия по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Российской Федерации*(535).

Деятельность Комиссии Госдумы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, в отличие от других комиссий, регулируется Регламентом Государственной Думы, так как именно она образована для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению Государственной Думой некоторых вопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы (вопросы досрочного прекращения полномочий депутатов Госдумы; лишения депутата неприкосновенности по представлению Генерального прокурора РФ; вопросы, связанные с нарушениями депутатской этики). Председатель означенной комиссии исполняет свои полномочия в соответствии с Постановлением Государственной Думы от 6 февраля 2008 г. N 90-5 ГД "О Положении о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики"*(536). Комиссия образуется из депутатов Государственной Думы на основе принципа пропорционального представительства фракций в Государственной Думе. Председатель Комиссии, его первый заместитель и заместители избираются в порядке, предусмотренном для избрания первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы. В состав Комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и заместители.

Комиссия в части обеспечения своей деятельности имеет статус комитета Государственной Думы.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, и являются закрытыми. По решению Комиссии, принимаемому большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании, и членов Комиссии, передавших свои голоса другим членам Комиссии, заседания могут быть открытыми.

Заседание Комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Комиссии. Решение Комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании, и членов Комиссии, передавших свои голоса другим членам Комиссии.

Информация, полученная Комиссией в ходе рассмотрения вопроса, не разглашается до принятия Комиссией решения и может быть использована только в порядке, предусмотренном Федеральными законами "Об информации, информационных технологиях и защите информации" и "О персональных данных".

Правовое, организационное, документационное, аналитическое и информационное обеспечение деятельности членов Комиссии осуществляет аппарат Комиссии, положение о котором утверждается распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы. Общее руководство деятельностью аппарата Комиссии осуществляет председатель Комиссии.

В Совете Федерации образованы и действуют 16 комитетов и 10 постоянных комиссий:

Комитет по конституционному законодательству (обсуждает вопросы законодательного обеспечения порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, поправок к Конституции РФ, защиты прав и свобод человека и гражданина, государственного устройства, конституционного права, избирательного права);

Комитет по правовым и судебным вопросам (обсуждает вопросы судебной системы, прокуратуры, юстиции, адвокатуры, нотариата, уголовного права, гражданского права, административного права, исполнительного производства и др.);

Комитет по делам Федерации и региональной политике (обсуждает вопросы законодательного обеспечения федеративного устройства, государственной национальной и региональной политики, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; изменения границ между субъектами Российской Федерации и др.);

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления (обсуждает вопросы законодательного обеспечения государственной политики в области совершенствования местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, финансовых основ местного самоуправления, развития гражданского общества, совершенствования основ муниципальной службы и др.);

Комитет по обороне и безопасности (обсуждает законодательное обеспечение вопросов войны и мира, внутренней и внешней безопасности Российской Федерации, военного строительства, охраны и защиты Государственной границы РФ, воздушного пространства Российской Федерации, национальных интересов Российской Федерации в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и др.);

Комитет по бюджету (обсуждает вопросы законодательного обеспечения федерального бюджета, бюджетного устройства, бюджетной классификации и бюджетного регулирования, межбюджетного регулирования, взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, налогового регулирования, таможенного регулирования и др.);

Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению (обсуждает вопросы законодательного обеспечения деятельности Центрального банка РФ, иных банков и кредитных организаций, денежно-кредитной политики, системы платежей и расчетов, рынка ценных бумаг и др.);

Комитет по международным делам (обсуждает вопросы предварительного рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам обеспечения внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнения ею международных обязательств, в том числе ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; содействия развитию межпарламентских связей субъектов Российской Федерации и др.);

Комитет по делам Содружества Независимых Государств (обсуждает вопросы законодательного обеспечения сотрудничества Российской Федерации с государствами - участниками СНГ; статуса и защиты Государственной границы РФ с государствами - участниками СНГ; прав граждан Российской Федерации, проживающих в государствах - участниках СНГ, развития связей с общественными организациями соотечественников и др.)*(537).

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации, в состав комиссии палаты - не менее 15 членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, а состав комиссии Совета Федерации - менее 15 человек, председатель комитета, комиссии незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Заседания комитета и комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц. В помещении, где проводится это заседание, помещаются Государственный флаг РФ и Государственный герб РФ. Заседание комитета и комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа их членов. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.

На заседании комитета, комиссии решения принимаются путем голосования. По процедурным вопросам решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих на их заседании, по остальным вопросам - большинством голосов от общего числа их членов.

В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий. По итогам года комитеты и комиссии представляют Совету Федерации отчеты о проделанной ими работы.

Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Вопросы ведения палат парламента закреплены в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Это вопросы, касающиеся утверждения изменения границ между субъектами РФ, утверждения Указа Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения, решения вопроса о доверии Правительству РФ, объявления амнистии, решения кадровых вопросов и др. (см. комментарий к ст. 102 и 103 Конституции РФ).

Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе Совета Госдумы, комитетов и комиссий Госдумы, депутатских объединений. Совет Госдумы по предложению комитета, комиссии Госдумы, организующих проведение парламентских слушаний, может принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний (см. комментарий к ч. 2 ст. 100 Конституции РФ). Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Госдумы, парламентами иностранных государств.

4. Большое значение в регулировании деятельности российского парламента и его палат, организации их внутренних структур имеют регламенты. Регламенты Госдумы и Совета Федерации - это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности*(538).

Регламент - нормативный правовой акт особого рода. По конституционному законодательству России он не является законом, границы его деятельности ограничены рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламент палаты парламента регулирует относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы. Кроме того, из-за отсутствия специального закона о российском парламенте и о порядке принятия законов федерального уровня регламенты регулируют весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов*(539).

В парламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннее содержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко, действуют во многих государствах. В Государственной Думе царского периода 1905-1917 гг. имелся, в частности, думский устав*(540), а также разработанный на основе ст. 62 Манифеста Государя императора от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" Наказ Государственной Думы*(541). В годы советской власти действовали Регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР, а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного Совета СССР, принятый 19 апреля 1979 г., состоял из XII глав и 70 статей. Он определял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а также порядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппарата Верховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных с деятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно, эти регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большое научное и историческое значение и могут в этих целях использоваться как в учебном процессе, так и для проведения сравнительных исследований*(542).

Действующий Регламент Совета Федерации является третьим Регламентом этой палаты. Он был принят 30 января 2002 г.*(543) Данный Регламент характеризует Совет Федерации как палату Федерального Собрания, которая самостоятельно решает вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, в том числе по вопросам укрепления федерализма, государственной безопасности и кадровой политики. Таким образом, Совет Федерации в своем Регламенте позиционирует себя как палату парламента, особенностью деятельности которой является укрепление федерализма, безопасности государства и участие в определении кадровой политики. Совет Федерации и его члены как субъекты права законодательной инициативы могут влиять на содержание федерального законодательства. Однако их активность невелика*(544). Так, статистика с 1996 по 2005 г. показывает, что количество законодательных инициатив, исходящих от таких носителей права законодательной инициативы, как субъекты Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ и Президент РФ, разное. Наиболее высока интенсивность подачи запроса от субъекта Федерации (от регионов), Государственной Думы, которая в лице мажоритарных депутатов пока тоже представляет низовой уровень. Вместе с тем результативность принятия законов по итогам рассмотрения законодательных инициатив обратная. Инициативы регионов, Совета Федерации, Государственной Думы практически не реализуются. А те законопроекты, которые они подают в Государственную Думу, в основном касаются внесения изменений в действующие законы. Решения, которые предлагались в относительно небольшом объеме Правительством РФ и Президентом РФ, приближаются к 100%*(545).

5. Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, его заместителя, аудиторов и аппарата Счетной палаты.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В ее состав входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы счетной палаты.

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.

0

6

Статья 101

     1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации
и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя
Государственной Думы и его заместителей.
     2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной
Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
     3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,
проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
     4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности.
     5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок
деятельности которой определяются федеральным законом.

О Счетной палате Российской Федерации см. Федеральный закон от 11 января
1995 г. N 4-ФЗ

     Комментарий к статье 101

     1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых,
в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство.
Во-вторых, из текста следует, что Председатели палат и их заместители не образуют
коллегиального руководящего органа палаты, а руководство ею осуществляется
на единоличной основе. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя
или заменяющего его заместителя Председателя, но решение принимается Председателем
или в соответствующем случае его заместителем единолично.
     Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет
не только и (не столько) решать проблему, связанную с возможностью продолжать
руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие
способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный
характер путем обеспечения интересов меньшинств при выборах: Председатель
и его заместители представляют весь спектр политических интересов, отраженных
в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется
палатой.
     Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей
определяется регламентами палат.

     Примечание

     Порядок выборов Председателя Совета Федерации и его заместителей урегулирован
ст. 7-9 Регламента этой палаты, утвержденного ее Постановлением от 6 февраля
1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655). Они избираются из числа членов Совета
тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет может принять решение
о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или
открытого голосования. Председатель Совета и его заместители не могут быть
представителями от одного субъекта Российской Федерации. Это значит, что субъект
Российской Федерации может иметь в составе руководства палаты не более одного
представителя. Разумеется, подавляющее большинство субъектов Российской Федерации
в руководстве палаты вообще не представлены.
     Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами
Совета, каждый из которых может предложить только одну кандидатуру. Предложенный
кандидат может заявить о самоотводе, и такое заявление принимается без обсуждения
и голосования. Кандидатуры членов Совета, согласившихся баллотироваться, подвергаются
обсуждению, в ходе которого они выступают на заседании Совета и отвечают на
вопросы его членов. После обсуждения Совет утверждает список кандидатур для
голосования.
     Для избрания кандидату необходимо получить более половины голосов от
общего числа членов Совета, т.е. не менее 90 голосов. Если же ни одна из кандидатур
не получила такого большинства, проводится второй тур голосования по двум
кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным во втором туре
считается кандидат, получивший наибольшее число голосов, но не менее половины
от общего числа членов Совета, т.е. не менее 89 голосов. Если и во втором
туре Председатель Совета не избран, процедура выборов повторяется, начиная
с выдвижения кандидатур. Результаты голосования оформляются постановлением
Совета.
     На первом заседании Совета Федерации, сформированного в соответствии
с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 50,
ст. 4869), которое состоялось 23-24 января 1996 г., на должность Председателя
Совета баллотировалась только одна кандидатура, и Председатель был избран
тайным голосованием бюллетенями в первом же туре.
     На первом заседании Совета число заместителей Председателя по сравнению
с предыдущим составом Совета было увеличено с трех до четырех. Учитывалось,
в частности, что никто из руководителей палаты не работает в ней на постоянной
основе в отличие от предыдущего состава. Кандидатуры на эти должности предлагаются
Председателем Совета, затем обсуждаются и раздельно голосуются в том же порядке,
что и кандидатуры на должность Председателя. Если ни один из кандидатов не
наберет требуемого для избрания большинства голосов или будет избрано меньше
заместителей, чем необходимо в соответствии с решением палаты, процедура выборов
повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.
     Последняя норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 9 Регламента, не совсем ясна.
Из ее буквального текста следует, что если число избранных заместителей Председателя
окажется меньше требуемого, их избрание аннулируется. Логику здесь усмотреть
трудно.
     На практике все четыре заместителя Председателя Совета были избраны тайным
голосованием с использованием электронной системы в первом же туре. Их кандидатуры
были предложены Председателю Совета объединениями регионов - ассоциациями
"Большая Волга", "Черноземье" и "Сибирское Соглашение", а также регионами
Северного Кавказа и соседними с ними.
     Согласно ст. 12 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель
может быть освобожден от должности на основании решения Совета, принятого
большинством голосов от общего числа его членов и оформленного постановлением
палаты. Вопрос об освобождении от должности указанных должностных лиц рассматривается
Советом по их личному заявлению или по предложению не менее 1/5 от общего
числа членов Совета. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя
рассматривается также по требованию Председателя Совета. Он без голосования
и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета, на котором
соответствующему должностному лицу должно быть предоставлено слово. Однако
в период подготовки и проведения выборов глав законодательных (представительных)
и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, представители которых избраны на должности Председателя Совета
или его заместителя, вопрос об освобождении их от должности в повестку дня
не включается.
     По истечении срока полномочий Председателя Совета либо при освобождении
его от этой должности заместители Председателя продолжают исполнять свои обязанности.
     Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной
Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), с изменениями
ст. 9 и 10, внесенными постановлением от 19 апреля 1995 г. N 718-I ГД (СЗ
РФ, 1995, N 18, ст. 1613) и постановлением от 17 января 1996 г. N 6-II ГД
(СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 254), Председатель Думы, его Первый заместитель и заместители
избираются из числа депутатов тайным голосованием бюллетенями, хотя Дума может
принять решение о проведении открытого голосования. Все эти должностные лица
не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.
     Однако при формировании руководства Государственной Думы второго созыва
это положение части второй ст. 8 Регламента было нарушено: крупнейшая фракция
Думы - коммунистическая получила две должности - Председателя Думы и одного
из заместителей Председателя. Причем предложение внести в Регламент соответствующее
изменение почему-то было отклонено.
     Государственная Дума второго созыва увеличила число заместителей Председателя
с четырех до 7, включая первого заместителя. Первый заместитель и три других
заместителя представляют все четыре думские фракции, еще два заместителя группы
независимых депутатов ("Российские регионы" и "Народовластие"), и один заместитель
должен ведать национальными вопросами и национальной политикой (его предполагалось
избрать позднее).
     Кандидатуры на должности Председателя Думы и его заместителей могут выдвигаться
фракциями, депутатскими группами и депутатами. Палата может провести обсуждение
выдвинутых кандидатур, причем кандидаты обязаны ответить на вопросы депутатов.
Они могут заявить самоотводы.
     Кандидат в Председатели Думы считается избранным, если получил более
половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если баллотировались
более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого большинства голосов,
проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее
число голосов, причем каждый депутат может голосовать только за одну кандидатуру.
Для избрания во втором туре также требуется большинство голосов от общего
числа депутатов. Такое большинство, согласно п. 1 Постановления Конституционного
Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и
5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) (ВКС, 1995, N 2-3), составляет
большинство от числа членов палаты, установленного Конституцией, т.е. должно
включать не менее 226 голосов.
     Новая редакция ч. 5 и 6 ст. 9 Регламента предусмотрела, что если ни один
из двух кандидатов не получил большинства от общего числа депутатов, Дума
проводит повторные выборы Председателя либо большинством голосов от общего
числа депутатов решает о переходе к выборам Первого заместителя и заместителей
Председателя. На повторных выборах Председателя могут выдвигаться и прежние
кандидатуры. Если же решено перейти к выборам заместителей Председателя, то
после избрания по крайней мере одного из них следует провести повторные выборы
Председателя, начиная с выдвижения кандидатур.
     Что касается порядка избрания заместителей Председателя Думы, то ст.
10 Регламента допускает избрание как в индивидуальном порядке, аналогичном
порядку избрания Председателя Думы, так и списком. Список выдвинутых кандидатов
рассматривается и утверждается Советом Думы и может голосоваться открыто.
Включенные в список кандидаты считаются избранными, если за список проголосовало
большинство от общего числа депутатов; избрание Первого заместителя и заместителей
Председателя Думы должно быть оформлено ее постановлениями. Государственная
Дума второго созыва избрала заместителей Председателя списком и открытым голосованием.
     Регламент Думы в отличие от Регламента Совета Федерации не регулирует
вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

     2. В комментируемой части компетенция председателей палат Федерального
Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут
заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним
распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество
предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить
по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком,
очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.
     Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей
более подробно. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно
следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и
не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические
акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.

     Примечание

     Согласно ст. 10 Регламента Совета Федерации Председатель Совета:
     - представляет Совету проекты повестки дня заседаний;
     - ведет заседания Совета;
     - подписывает постановления Совета;
     - созывает внеочередные заседания палаты по своей инициативе, по предложению
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, комитета Совета или не менее 1/5 общего числа членов
Совета;
     - приводит к присяге новоназначенных судей Конституционного Суда Российской
Федерации;
     - ведает внутренним распорядком деятельности палаты;
     - направляет в комитеты палаты законопроекты и принятые Государственной
Думой федеральные законы;
     - направляет Президенту Российской Федерации одобренные Советом федеральные
конституционные законы и федеральные законы;
     - распределяет обязанности между своими заместителями;
     - представляет палату во взаимоотношениях с другими федеральными органами
государственной власти, общественными объединениями, государственными деятелями
и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями;
     - участвует в согласительных процедурах, предусмотренных Конституцией;
     - решает иные вопросы организации деятельности Совета в соответствии
с нормативными актами;
     - направляет и контролирует деятельность аппарата Совета.
     По вопросам своей компетенции Председатель Совета издает распоряжения
и дает поручения. Любое его распоряжение, противоречащее законодательству
Российской Федерации и Регламенту Совета, может быть отменено Советом.
     Председатель представляет Совету доклады о деятельности палаты и о проекте
программы ее законопроектной работы. Совет обсуждает эти доклады на заседаниях
и может принимать по ним постановления.
     Заместители Председателя, в соответствии со ст. 11 Регламента, замещают
Председателя в его отсутствие, могут по его поручению подписывать постановления
палаты, издавать распоряжения, организуют взаимодействие комитетов и комиссий
Совета и осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка
деятельности палаты согласно Регламенту и распределению обязанностей.
     Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные ст. 11 Регламента
Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации: он
ведет заседания палаты, ведает ее внутренним распорядком в соответствии со
своими полномочиями по Регламенту, представляет палату, участвует в согласительных
процедурах, издает распоряжения. Однако имеются некоторые отличия.
     Одно из них обусловлено тем, что в Государственной Думе имеется вспомогательный
орган - совет Думы. Председатель Думы организует работу совета, в котором
председательствует. Однако в отличие от Председателя Совета Федерации Председатель
Думы не может созывать внеочередные заседания Думы, ибо Регламент (ст. 14)
отнес это полномочие к ведению совета Думы, который может созывать такие заседания
по предложению Президента или Правительства Российской Федерации, а также
по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 общего
числа депутатов. Направление законопроектов в комитеты палаты также относится
в Государственной Думе к ведению не Председателя, а совета. По согласованию
с советом и по представлению комитета по Регламенту и организации работы Государственной
Думы Председатель назначает на должность и освобождает от должности руководителя
аппарата Думы.
     По собственному усмотрению Председатель может включать в повестку дня
заседания Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя
Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Думы.
     Что касается докладов Председателя Думы о деятельности палаты, то они
представляются по истечении сессии (см. комментарий к ч. 1 ст. 99) и включают
характеристику проекта программы законопроектной деятельности на следующую
сессию.
     Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны
полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя формулировка
ст. 12 Регламента Думы по этому вопросу более обща по сравнению с формулировкой
ст. 11 Регламента Совета Федерации.

     3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют
собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами
из своего состава. Комитеты являются постоянными органами; в Государственной
Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными,
так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют
функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов
образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные
комиссии создаются для решения конкретной задачи, по выполнении которой прекращают
свое существование.
     Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов
палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях
палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят
проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты.
По основным направлениям своей деятельности комитеты могут образовывать подкомитеты.
     Статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания регулируется
Регламентами палат.
     Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя
и его заместителей (в Государственной Думе - также руководителей депутатских
объединений <* В ст. 20 Регламента Государственной Думы исключение сделано
также для депутатов - членов Правительства Российской Федерации, однако возможность
совмещать депутатский мандат с членством в федеральном Правительстве допускалась
только в Государственной Думе первого созыва (ч. 1 п. 9 раздела второго).>),
должен входить в состав одного из комитетов.
     Согласно ст. 14 Регламента Совета Федерации перечень и численный состав
комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее
10 членов. Персональный состав комитета и его председатель утверждаются постановлением
палаты, причем председатель комитета и его заместители избираются на заседании
комитета большинством голосов от общего числа его членов. Председатель комитета
и его заместитель не могут быть представителями одного субъекта Российской
Федерации. Комитет может освободить председателя и его заместителя от исполнения
их обязанностей, однако в отношении председателя такое решение комитета подлежит
утверждению постановлением Совета Федерации.

     Примечание

     В соответствии со ст. 15 Регламента с изменениями и дополнениями, внесенными
Постановлением Совета Федерации от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ (СЗ РФ, 1996,
N 16, ст. 1774), в Совете Федерации действуют следующие 11 комитетов:
     - по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;
     - по вопросам безопасности и обороны;
     - по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному
регулированию, банковской деятельности;
     - по вопросам социальной политики;
     - по вопросам экономической политики;
     - по международным делам;
     - по делам Содружества Независимых Государств;
     - по аграрной политике;
     - по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;
     - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;
     - по делам Севера и малочисленных народов.
     Совет Федерации может ликвидировать отдельные комитеты или образовать
новые.
     Что же касается комиссий Совета Федерации, то в их состав могут входить
члены комитетов Совета. Регламентом предусмотрены такие постоянные комиссии
Совета, как мандатная комиссия и комиссия по регламенту и парламентским процедурам
(ст. 27 - 31 Регламента).
     Процедура комитетов и комиссий определена ст. 32-37 Регламента.
     Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже раза в месяц и правомочны
в присутствии большинства членов комитета, комиссии. Комитеты могут заседать
и в субъектах Российской Федерации (очевидно, иных, чем Москва) с уведомлением
Совета Федерации. Внеочередное заседание созывается председателем комитета,
комиссии по своей инициативе либо по поручению Председателя Совета Федерации
или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению
не менее 1/4 общего числа членов комитета, комиссии. Председатель комитета
или комиссии не позднее чем за 72 часа уведомляет о заседании членов комитета,
комиссии, Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии
Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, соответствующие
федеральные министерства и ведомства, а также инициатора обсуждаемого законопроекта.
Эта информация помещается, кроме того, на доске объявлений палаты. Комитеты,
комиссии могут проводить и совместные заседания.
     Деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности
и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не являющиеся членами
данного комитета или комиссии, могут присутствовать на заседании с правом
совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом,
комиссией. В заседании могут участвовать также представитель Президента Российской
Федерации, представитель и члены Правительства Российской Федерации, Председатель,
заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, Председатель
Совета Федерации первого созыва и, с согласия председателя комитета или комиссии,
представители органов государственной власти и общественных объединений. При
обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того,
работники правового управления и иных структурных подразделений аппарата Совета
Федерации. Могут приглашаться также представители средств массовой информации.
     Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет,
комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации,
представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных
органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других
специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Комитет,
комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах,
привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные
органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам
и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.
     Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов
присутствующих членов, решения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации
- 2/3 общего числа членов, остальные решения - большинством от общего числа
членов.
     Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам
их ведения.

     Согласно ст. 18 и 19 Регламента Государственной Думы ее комитеты и комиссии
формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства
депутатских объединений. Численный состав комитетов и комиссий определяется
Думой и составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели комитетов и комиссий
и их заместители избираются палатой в том же порядке, что и заместители Председателя
Думы, по представлению фракций и депутатских групп. Голосование может проводиться
по единому списку кандидатур, что и имело место.

     Примечание

     Согласно ст. 17 Регламента в редакции от 23 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996,
N 5, ст. 449) Государственная Дума образует следующие комитеты:
     - по законодательству и судебно-правовой реформе;
     - по труду и социальной политике;
     - по делам ветеранов;
     - по охране здоровья;
     - по образованию и науке;
     - по делам женщин, семьи и молодежи;
     - по бюджету, налогам, банкам и финансам;
     - по экономической политике;
     - по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;
     - по аграрным вопросам;
     - по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;
     - по природным ресурсам и природопользованию;
     - по экологии;
     - по обороне;
     - по безопасности;
     - по международным делам;
     - по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
     - по делам национальностей;
     - по делам Федерации и региональной политике;
     - по вопросам местного самоуправления;
     - по делам общественных объединений и религиозных организаций;
     - по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
     - по информационной политике и связи;
     - по вопросам геополитики;
     - по конверсии и наукоемким технологиям;
     - по культуре;
     - по туризму и спорту;
     - по проблемам Севера.
     Таким образом, Государственная Дума по сравнению с первым созывом увеличила
число комитетов с 23 до 28, причем среди "отраслевых" комитетов остался и
один функциональный - по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
     Из комиссий ст. 27 Регламента Думы предусмотрела следующие:
     - мандатную;
     - для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;
     - для подсчета результатов тайного голосования;
     - для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции (о наличии
в деяниях Президента Российской Федерации оснований для его отрешения от должности);
     - другие.
     По сути, кроме мандатной комиссии, все остальные названные комиссии должны
быть временными.
     Процедура комитетов и комиссий урегулирована в ст. 21-26 Регламента Думы.
В основном она аналогична процедуре комитетов и комиссий Совета Федерации
и лишь в отдельных частностях имеет свои особенности. Заседания проводятся
не реже двух раз в месяц. Требовать созыва внеочередного заседания может не
только 1/4 состава комитета или комиссии, но и депутатское объединение. Депутат
обязан присутствовать на заседаниях комитета или комиссии, в состав которых
входит. Комитеты и комиссии действуют на принципах политического многообразия
и многопартийности, свободы обсуждения, гласности. Регламент обязывает органы
государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их должностных
лиц представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы
в 10-дневный срок. Следует отметить, что данная норма вряд ли уместна в регламентах
палат, представляющих собой их внутренние нормативные акты. Обязанности на
субъектов, внешних по отношению к палатам, следует возлагать федеральным законом.

     Комментируемая часть упоминает о проведении палатами парламентских слушаний.
Это обсуждение важных вопросов политической жизни с участием не только парламентариев,
но также экспертов, заинтересованных лиц и представителей общественности.
Парламентские слушания дают парламентариям возможность ознакомиться с широким
спектром мнений по обсуждаемой проблеме, прежде чем принять по ней решение.
По идее, решение, принятое после парламентских слушаний, должно быть более
взвешенным, лучше отвечать социальным ожиданиям. Однако, к сожалению, так
бывает не всегда.

     Примечание

     Оба Регламента в специальных главах урегулировали процедуру парламентских
слушаний. Ст. 56 Регламента Государственной Думы определила перечень вопросов,
которые могут быть предметом парламентских слушаний; это законопроекты, требующие
публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию;
проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы
внутренней и внешней политики. Регламент Совета Федерации такого перечня не
содержит.
     С инициативой парламентских слушаний в Совете Федерации могут выступать
Председатель палаты, его заместитель, группа членов Совета численностью не
менее 10 человек. В Государственной Думе инициаторами слушаний могут быть
совет Думы, комитет или комиссия, депутатское объединение. Практическая организация
слушания возлагается Председателем Совета Федерации или, соответственно, советом
Государственной Думы на комитеты и/или комиссии. Средства массовой информации
оповещаются о слушаниях не менее чем за 10 дней. Комитеты, комиссии, организующие
слушания, определяют круг приглашаемых лиц и извещают их о времени слушаний.
     В принципе парламентские слушания - открытые. Однако Регламентами палат
предусмотрена возможность и закрытых слушаний, решение о чем принимается соответствующим
комитетом, комиссией. На такие слушания представители средств массовой информации
и общественности не допускаются, члены же палаты всегда вправе в них участвовать.
В Совете Федерации в открытых и закрытых слушаниях всегда вправе участвовать
полномочный представитель Президента Российской Федерации, а вообще список
лиц, имеющих право участвовать в закрытых слушаниях, готовится соответствующим
комитетом и согласовывается с Председателем Совета или его заместителем. Регламент
Думы устанавливает, что Президент Российской Федерации, его полномочный представитель,
Председатель Правительства Российской Федерации, члены Конституционного, Верховного
и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Председатель Счетной палаты,
Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской Федерации,
Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе
участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях.
     Регламент Совета Федерации предусматривает закрытые слушания в случаях
обсуждения вопросов, связанных с государственной, служебной или иной охраняемой
законом тайной, а Регламент Государственной Думы - в случаях обсуждения вопросов
конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие
государственную и иную охраняемую законом тайну. Как видим, Регламент Думы
открывает более широкие возможности для проведения закрытых слушаний.
     Ведет слушания председатель палаты, комитета или комиссии или соответствующий
заместитель председателя. После его вступительного слова выступают члены палаты
и приглашенные лица, которым могут быть заданы вопросы. По завершении слушаний
большинством присутствующих членов палаты могут быть приняты рекомендации
(в Совете Федерации - также мотивированное заключение и иные документы), которые
в случае открытых слушаний могут публиковаться. Слушания протоколируются и
стенографируются.

     4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение
ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии,
традиционной для парламентских учреждений.
     Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются
постановлениями палат. Действующий Совет Федерации, сформированный в январе
1996 г. на иной основе, чем Совет Федерации первого созыва, принял на своем
первом заседании новый Регламент. Государственная Дума второго созыва, напротив,
сохранила Регламент своей предшественницы, внеся в него ряд небольших изменений.
Датировка обоих регламентов и ссылки на их официальное опубликование приведены
выше.
     Что касается внутреннего распорядка работы палат, то, например, в Государственной
Думе он согласуется советом Думы. Первый такой распорядок Государственной
Думы второго созыва на период до летних каникул был согласован 22 января 1996
г. В нем установлены периоды, в течение которых имеют место пленарные заседания
Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также
перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями
и в избирательных округах. В Совете Федерации с учетом того, что его члены
работают не на постоянной основе, распорядок ограничивается графиком заседаний,
который утверждается самим Советом. На месяц планируется одно-два заседания
продолжительностью три дня каждое.

     5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты парламентского
контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета.
Принципы ее формирования установлены п." и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч. 1 ст.
103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты
Конституция возложила на федерального законодателя.
     Статус этого органа регулируется сегодня Федеральным законом от 11 января
1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167).
     Закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган
государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской
Федерации и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством,
Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

     Примечание

     Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 Закона, следующие:
     - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных
и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности
и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной
собственности;
     - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
     - финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных
правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих
расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на
формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов;
     - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений,
направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса
в целом;
     - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального
бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской
Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской
Федерации;
     - регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации
о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных
мероприятий.
     Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета
на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст.
3 Закона).
     Состоит Счетная палата из Председателя, назначаемого Государственной
Думой, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых
на паритетной основе (по 6) палатами Федерального Собрания, и аппарата (ст.
4-6 Закона).
     Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются на
6 лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие
высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного
управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить
определенной расплывчатости профессиональных требований к руководителям и
аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в
системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается
в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен
быть этот опыт. К тому же Закон допускает, что до 1/4 аудиторов могут иметь
опыт профессиональной деятельности иного профиля.
     Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях
с Президентом Российской Федерации и руководителем его Администрации, председателями
палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, Конституционного,
Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Генеральным
прокурором Российской Федерации. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами
Государственной Думы, членами Правительства Российской Федерации, заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности.
     Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат
Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель
могут участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации и его президиума,
а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти
и иных государственных органов.
     Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 Закона, не может быть задержан,
арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей
его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться
только Генеральным прокурором Российской Федерации. После вступления в силу
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996
г. N 5-П (см. комментарий к ст. 98), сузившего иммунитет членов Федерального
Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким.
     Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может
быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия коллегии палаты.
     Досрочное освобождение назначившей палатой Федерального собрания членов
Счетной палаты от должности допустимо лишь в случаях:
     - нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления
по службе (требуются голоса 2/3 состава соответствующей палаты);
     - личного заявления об отставке;
     - признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;
     - достижения возраста 65 лет;
     - формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может
быть принято 2/3 состава палаты не ранее, чем через 6 месяцев после начала
ее работы).
     Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной
Думе, по смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции
Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов
Счетной палаты.
     Нельзя также не отметить, что содержащееся в Законе требование квалифицированного
большинства в палатах Федерального Собрания при решении вопроса о досрочном
освобождении от должности членов Счетной палаты не согласуется с ч. 3 ст.
102 и ч. 3 ст. 103 Конституции, из которых следует, что требование специального
большинства при голосовании в палатах Федерального Собрания может устанавливаться
только самой Конституцией, а она в данном случае такого большинства не предусмотрела.
     Закон запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи
с роспуском Государственной Думы.
     Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты,
методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных
сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, ст. 7 Закона
предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят
Председатель Палаты, его заместитель и аудиторы. Непосредственная организация
и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты осуществляются
ее инспекторами.
     При составлении планов и программ работы Счетной палаты обязательно включаются
поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 от состава
любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента Российской
Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Годовой план
утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на
основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее
1/5 состава любой из них или на основании решения коллегии.
     О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует
Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей
соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений,
организаций. При выявлении нарушения законов, влекущего уголовную ответственность,
Палата передает материалы в правоохранительные органы (ст. 15 Закона).

0

7

Статья 101

     1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации
и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя
Государственной Думы и его заместителей.
     2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной
Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
     3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,
проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
     4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности.
     5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок
деятельности которой определяются федеральным законом.

     Комментарий к статье 101

     Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Федерального
Собрания избираются на первом заседании каждой палаты тайным голосованием.
     Во многих странах право выдвижения кандидата на пост председателя палаты
парламента (спикера) принадлежит партии, располагающей большинством мест в
парламенте. В редких случаях допускается занимать пост председателя палаты
представителю оппозиционной партии.
     Согласно Регламентам палат кандидатуры на пост Председателя Совета Федерации
вправе выдвигать члены Совета Федерации, а на пост Председателя Государственной
Думы - фракции и группы депутатов. По всем кандидатурам проводится обсуждение,
в ходе которого давшие согласие баллотироваться выступают на заседании палаты
и отвечают на вопросы. Кандидат считается избранным, если в результате тайного
голосования он получил более половины голосов от числа избранных депутатов
палаты. После избрания Председателей палат избираются их заместители, что
оформляется постановлением соответствующей палаты.
     Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы ведут
заседания соответствующих палат, ведают внутренним распорядком их деятельности,
обеспечивают координацию работы комитетов и комиссий палат, депутатов, представляют
Совет Федерации и Государственную Думу в их взаимоотношениях между собою,
а также во взаимоотношениях с Президентом и Правительством России, высшими
судебными органами, Генеральным прокурором Российской Федерации, субъектами
Федерации, общественными объединениями, парламентами зарубежных государств,
международными парламентскими организациями, а также в согласительных процедурах,
предусмотренных Конституцией.
     Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы удостоверяют
своей подписью подлинность правовых актов, принятых соответствующей палатой.
     Заместители Председателя каждой палаты оказывают помощь Председателю
в осуществлении его полномочий, по его поручению ведут заседания палаты, а
в отсутствие Председателя осуществляют его полномочия.
     Совет Федерации и Государственная Дума из числа своих депутатов образуют
постоянно действующие комитеты различного профиля для подготовки и предварительного
рассмотрения вопросов, относящихся к ведению соответствующей палаты. Численный
и персональный состав комитетов определяется палатой. Все депутаты Совета
Федерации и Государственной Думы, за исключением Председателей палат и их
заместителей, входят в состав комитетов. Каждый депутат может быть членом
только одного комитета. Перечень комитетов определяется соответственно Регламентом
Совета Федерации первого созыва и Регламентом Государственной Думы.
     Советом Федерации на первом заседании было создано 9 постоянных комитетов.
Среди них комитеты по делам Федерации, Федеративному договору и региональной
политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;
по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и др.
Государственная Дума в начале своей работы также образовала целую систему
комитетов - 23. Среди них комитеты по законодательству и судебно-правовой
реформе; по труду и социальной поддержке; по экологии; по экономической политике;
по безопасности и др.
     В работе комитетов с правом совещательного голоса могут принимать участие
депутаты, не входящие в состав данного комитета. На заседаниях комитетов вправе
присутствовать представитель Президента России, члены федерального Правительства,
представители субъектов законодательной инициативы, приглашенные эксперты,
а также представители других заинтересованных государственных органов и общественных
объединений.
     Каждая палата вправе создать временные комиссии, деятельность которых
ограничена определенным сроком или конкретной задачей. По истечении установленного
срока или при выполнении полученного задания временные комиссии прекращают
свою работу.
     Палаты вправе по собственной инициативе, а также по предложению Президента,
Правительства России или иных субъектов законодательной инициативы создавать
для разрешения спорных вопросов согласительные комиссии.
     Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят
парламентские слушания, т.е. публичные обсуждения определенных вопросов на
основе их специального изучения, научного исследования. Проводятся слушания
по инициативе Председателя Совета Федерации или Совета Государственной Думы,
а также по инициативе комитетов и комиссий палат, депутатских объединений
в порядке, предусмотренном Регламентами палат. Парламентские слушания, как
правило, открыты для представителей общественности, средств массовой информации.
На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной
тайной. По результатам слушаний могут быть приняты рекомендации. Материалы
открытых парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации.
     В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции каждая из палат принимает свой
регламент. Регламент - это свод процедурных правил определенного вида деятельности,
устанавливающих порядок ведения заседания, собрания, сессии. Характеризуемый
как внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права,
регламент в двухпалатном парламенте принимается обычно каждой палатой отдельно,
обеспечивая тем самым ее самостоятельное функционирование. Это правило одними
из первых закрепили Конституция США и Конституция Бельгии. Во Франции правила
процедуры парламентской деятельности подвергаются специальному контролю с
точки зрения их соответствия действующей Конституции.
     В Федеральном Собрании Российской Федерации действуют два регламента:
Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы. Должен быть принят
также регламент совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.
     Часть 5 ст. 101 Конституции предусматривает создание нового государственного
органа - Счетной палаты. Контроль за исполнением государственного бюджета
- важный аспект деятельности парламента. Во многих зарубежных парламентах
(например, в Австралии, Италии, Турции, Франции) с этой целью образуется специальный
орган, именуемый счетной палатой, который занимается проверкой государственной
отчетности по исполнению бюджета, что воспринято практикой российского парламентаризма.
     Председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются решением
Государственной Думы, заместитель Председателя и другая половина аудиторов
- решением Совета Федерации. Председатель Счетной палаты, его заместитель
и аудиторы палаты назначаются на срок, предусмотренный законом о Счетной палате
Российской Федерации, принятие которого предусмотрено ч. 5 ст. 101 Конституции.

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 апреля 1998 г. N 11-П

ПО ДЕЛУ О РАЗРЕШЕНИИ СПОРА МЕЖДУ
СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ И ПРЕЗИДЕНТОМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБЯЗАННОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПОДПИСАТЬ ПРИНЯТЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О
КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЯХ, ПЕРЕМЕЩЕННЫХ В СОЮЗ ССР
В РЕЗУЛЬТАТЕ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ И НАХОДЯЩИХСЯ
НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.М. Данилова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, В.Д. Зорькина, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей Государственной Думы - докторов юридических наук В.Б. Исакова и Е.Т. Усенко, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук М.Г. Шарце, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 3) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 2 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 2 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились ходатайства Совета Федерации и Государственной Думы о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, а также между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать названный Федеральный закон.
Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях заявителей, с одной стороны, и Президента Российской Федерации - с другой по вопросу об обязанности Президента Российской Федерации подписать этот Федеральный закон.
Поскольку ходатайства касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по данным ходатайствам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание депутатов Государственной Думы О.О. Миронова и С.А. Попова, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Государственная Дума 4 апреля 1997 года, а Совет Федерации - 14 мая 1997 года в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации вновь рассмотрели отклоненный Президентом Российской Федерации Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" и, как следует из принятых ими постановлений, конституционно установленным квалифицированным большинством голосов одобрили его в ранее принятой редакции. Однако Президент Российской Федерации 21 мая 1997 года возвратил Закон в Совет Федерации и Государственную Думу без рассмотрения.
Совет Федерации 10 июня 1997 года, а Государственная Дума - 14 июня 1997 года приняли постановления о повторном направлении Президенту Российской Федерации данного Федерального закона, в которых настаивали на необходимости его подписания и обнародования. Тем не менее Президент Российской Федерации 24 июня 1997 года вновь возвратил Закон в Совет Федерации и Государственную Думу без рассмотрения.
Таким образом, обращения палат Федерального Собрания к Президенту Российской Федерации с целью преодоления возникших разногласий не привели к разрешению спора.
2. Президент Российской Федерации отказался подписать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", поскольку считает, что при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона.
По мнению Президента Российской Федерации, установленная Регламентом Совета Федерации процедура голосования членов Совета Федерации не на заседании палаты, а в форме опроса посредством подписных листов не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации. Президент Российской Федерации считает также, что при повторном рассмотрении данного Федерального закона конституционные требования не были соблюдены и Государственной Думой: в нарушение Регламента на заседании палаты не присутствовало необходимое число депутатов и не был соблюден принцип личного голосования депутатов.
В обоснование своей позиции Президент Российской Федерации ссылается на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, в котором толкуется понятие "принятый федеральный закон" и рассматривается возможность возвращения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации определено, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; Президент Российской Федерации не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.
Вместе с тем не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур (абзац второй пункта 3 резолютивной части Постановления).
Государственная Дума и Совет Федерации считают, что ссылки Президента Российской Федерации на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года неправомерны, так как в процессе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" и при его повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания не было допущено нарушений установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Поэтому, по мнению палат Федерального Собрания, возвращение данного Федерального закона без рассмотрения является уклонением Президента Российской Федерации от исполнения своей конституционной обязанности подписать и обнародовать закон.
Таким образом, между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации фактически возник спор о том, были ли в процессе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" нарушены установленные Конституцией Российской Федерации требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Поскольку в данном споре стороны не достигли соглашения, они не могут в одностороннем порядке решать вопрос о том, было ли допущено нарушение установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия закона. Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года, споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 5 мотивировочной части).
3. Обосновывая свою позицию, Президент Российской Федерации ссылается на несоответствие Конституции Российской Федерации тех положений Регламента Совета Федерации, на основе которых палата принимала решение об одобрении Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", а также на нарушения Государственной Думой ее Регламента.
Между тем Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе. Однако без рассмотрения этого вопроса невозможно определить, был ли в данном случае нарушен конституционно установленный порядок одобрения федерального закона при повторном его рассмотрении в Совете Федерации.
Что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента при повторном рассмотрении Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", то его рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе установление фактических обстоятельств и оценка доказательств, по существу, означало бы проверку конституционности данного Федерального закона по порядку принятия. Однако, по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84 - 87 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом Российской Федерации.
Согласно части второй статьи 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассмотрение дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, по содержанию норм, форме и порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Следовательно, в процедуре спора о компетенции Конституционный Суд Российской Федерации не может проверить, нарушила ли в данном случае Государственная Дума установленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы.
Таким образом, сложилась ситуация, в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным, а устранение возникших разногласий Конституционным Судом Российской Федерации в данном случае возможно лишь в процедуре рассмотрения дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов (глава IX Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В этой ситуации, по смыслу статьи 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации и с учетом того, что установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года), Президент Российской Федерации обязан подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".
Установленная настоящим Постановлением необходимость подписания и обнародования Президентом Российской Федерации данного Федерального закона в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как подтверждение его соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации, в том числе по порядку принятия.
После подписания и обнародования Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Президент Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности по основаниям, предусмотренным статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", что не препятствует Президенту Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации


ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.М. АМЕТИСТОВА

1. Для решения рассматриваемого дела необходимо, прежде всего, уяснить точный смысл Постановления Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС) по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 года (далее - Постановление от 22 апреля 1996 г.), поскольку Президент Российской Федерации (далее - Президент) ссылается на это Постановление в обоснование своей позиции, а заявители - Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания - считают эти ссылки неправомерными.
В абзаце четвертом пункта 5 мотивировочной части Постановления от 22 апреля 1996 г. указывается, что Президент в силу части 2 статьи 80 (т.е. выполняя свои функции гаранта Конституции Российской Федерации), и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации (предусматривающей, что Президенту для подписания и обнародования направляется лишь принятый федеральный закон), вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция) порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. При этом Президент должен указать на конкретные нарушения названных конституционных требований.
Такой закон, указывается далее в том же Постановлении, не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции, поскольку установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам:
1) Президент обязан подписывать и обнародовать федеральный закон, повторно принятый Федеральным Собранием с соблюдением конституционных требований, и вправе вернуть в палаты Федерального Собрания без подписания и обнародования такой закон, если не считает его принятым в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Это право принадлежит Президенту как гаранту Конституции, обязанному обеспечивать все установленные ею законодательные процедуры;
2) принимая такое решение, Президент вправе основывать его на собственном мнении, выраженном в одностороннем порядке, о наличии допущенных нарушений конституционных процедур принятия закона, с учетом имеющихся у него фактов;
3) на данном этапе законодательного процесса от президента не требуется соблюдения каких-либо других условий для вынесения им указанного решения, кроме его собственного мнения относительно допущенных нарушений.
Вместе с тем, это решение, основанное на собственном мнении Президента, отнюдь не является окончательным и подлежит дальнейшей оценке либо в согласительной процедуре с палатами Федерального Собрания, либо в судебном порядке, поскольку далее в Постановлении от 22 апреля 1996 г. говорится, что споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФЗоКС) "на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации". КС в данном случае должен установить, были ли у Президента основания принимать указанное решение или нет. Именно в этом состояла задача КС и при решении рассматриваемого дела.
КС, однако, в своем Постановлении по рассматриваемому делу указал, что "поскольку в данном споре стороны не достигли соглашения, они не могут в одностороннем порядке решать вопрос о том, было ли допущено нарушение установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия закона" (абзац седьмой пункта 2 мотивировочной части). Тем самым КС фактически отказал как Президенту, так и палатам Федерального Собрания иметь собственные мнения в возникшем споре, если они не достигли соглашения, и в качестве единственного условия для возвращения Президентом федерального закона, который он не считает принятым, выдвинул наличие такого соглашения между сторонами спора.
В результате становится в принципе невозможным возвращение Президентом федерального закона без рассмотрения на основании своего собственного мнения, что предусмотрено Постановлением от 22 апреля 1996 г., поскольку непременным условием для такого возвращения должно служить соглашение сторон, то есть признание палатами Федерального Собрания факта нарушения ими конституционного порядка принятия федерального закона.
Столь же невозможным оказывается возникновение спора о компетенции между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона и соответственно его разрешение КС, поскольку в случае соглашения сторон спорить не о чем, а в отсутствие такого соглашения Президент не вправе возвратить в палаты Федерального Собрания закон, принятый, по его мнению, с нарушением конституционных процедур.
Фактически КС в своем Постановлении по рассматриваемому делу оставил Президенту только одну возможность оспорить действия палат Федерального Собрания в ходе законодательного процесса - в порядке разрешения дела о конституционности федерального закона (абзац пятый пункта 3 мотивировочной части). Но для этого Президенту в любом случае необходимо сначала подписать такой закон, даже если он, по мнению Президента, не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Вследствие этого Президент оказывается не в состоянии выполнить свои полномочия гаранта Конституции, так как вынужден санкционировать вступление в силу закона, принятого с возможным нарушением конституционных процедур, который будет действовать до принятия КС соответствующего решения в процедуре проверки конституционности нормативных актов.
Однако из Постановления от 22 апреля 1996 г. недвусмысленно следует, что Президент вправе возвратить без подписания федеральный закон, который он не считает принятым, лишь на основании своего собственного мнения о допущенных нарушениях и что в этом случае КС рассматривает возникшие разногласия между субъектами законодательного процесса до подписания этого закона и вступления его в силу. Причем КС должен делать это именно в процедуре рассмотрения спора между указанными субъектами, а не в какой-либо иной.
Таким образом, в ходе рассмотрения данного дела КС, заседавший в составе палаты, принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 г. Но в соответствии со статьей 73 ФЗоКС "в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается в пленарное заседание". Этого, однако, сделано не было.
2. В своем Постановлении по рассматриваемому делу КС, сославшись на процедурные требования ФЗоКС (абзацы второй - четвертый пункта 3 мотивировочной части), не дал ответа на существенно важный вопрос: были ли в ходе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" допущены нарушения конституционных требований, что утверждал Президент и отрицали палаты Федерального Собрания.
Но без решения этого вопроса невозможно подтвердить или не подтвердить обязанность Президента подписать и обнародовать указанный закон. Тем более, что для его решения, вовсе не обязательно оценивать конституционность Регламента Совета Федерации и выяснять, нарушила ли Государственная Дума соответствующие правила своего Регламента. Необходимо установить лишь один факт - был ли упомянутый закон принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (как того требует часть 3 статьи 107 Конституции) или не был. Установление этого факта представляется допустимым в процедуре рассмотрения споров о компетенции.
Если же КС склонился к принятию решения о недопустимости рассмотрения указанного факта в данной процедуре, предусмотренной Постановлением от 22 апреля 1996 г., то тем больше у него было оснований для передачи рассматриваемого дела в пленарное заседание КС, принявшее указанное Постановление.
Фактически основной аргумент, на основании которого КС обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", состоит в том, что "сложилась ситуация, в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным, а устранение возникших разногласий Конституционным Судом Российской Федерации в данном случае возможно лишь в процедуре рассмотрения дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов" (абзац пятый пункта 3 Постановления по рассматриваемому делу). Полагаю, что это - аргумент не из области права, а из области целесообразности. Однако в соответствии с частью второй статьи 3 ФЗоКС "Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права".

0

9

Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П
"По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй
статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона
от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Президента Российской Федерации как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - М.А. Митюкова, представителей Федерального Собрания Российской Федерации как стороны, принявшей оспариваемый акт, - члена Совета Федерации Н.В. Федорова, депутатов Государственной Думы С.Н. Бабурина и Е.Б. Мизулиной,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности указанных положений названного Федерального закона.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно статье 98 Конституции Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий; они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (часть 1); вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания (часть 2).

Неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости.

Вместе с тем установления статьи 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

2. Статья 98 Конституции Российской Федерации, определяя лишь общее направление и условия действия депутатской неприкосновенности, в целях обеспечения основ конституционного строя, связанных с осуществлением народовластия (статья 3 Конституции Российской Федерации), с разделением властей и самостоятельностью органов законодательной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации), допускает возможность конкретизации ее положений в федеральном законодательстве. Часть первая статьи 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", воспроизводя конституционные положения о депутатской неприкосновенности, о недопустимости задержания, ареста, обыска, а также личного досмотра депутата, предусматривает также невозможность привлечения его к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания; часть вторая статьи 20 названного Закона устанавливает, что для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на его арест и обыск Генеральный прокурор Российской Федерации вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление.

Таким образом, федеральный закон устанавливает более широкий, чем указанный в Конституции Российской Федерации, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

3. Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Это подтверждается и пунктом 9 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, по смыслу которого без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействия), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения части первой статьи 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности, а также положения части второй статьи 20 названного Закона о внесении Генеральным прокурором Российской Федерации представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия соответствуют Конституции Российской Федерации.

4. Принимая решение о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности, законодатель, однако, не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института, а также не учитывать его место в системе норм Конституции Российской Федерации.

Из смысла статьи 98 и пункта 9 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации вытекает, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52). Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных статьей 98 Конституции Российской Федерации, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишение парламентария неприкосновенности. По смыслу статьи 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следственные действия в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора Российской Федерации, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности. И если по завершении предварительного следствия Генеральный прокурор Российской Федерации придет к выводу о необходимости передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, он должен незамедлительно внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 18 и части второй статьи 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" применительно к действиям, не связанным с осуществлением депутатской деятельности, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 52, 98, в той мере, в какой эти положения препятствуют возбуждению уголовного дела, проведению дознания и предварительного следствия, досудебному производству по административным правонарушениям.

Что же касается таких предусмотренных статьей 98 (часть 1) Конституции Российской Федерации мер, как задержание, арест, обыск, личный досмотр, то для их применения на более ранних стадиях уголовного или административного производства, в том числе при его возбуждении, в любом случае требуются представление Генерального прокурора Российской Федерации и согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Положения части первой статьи 18 и части второй статьи 20 Закона, касающиеся применения этих мер, вытекают из статьи 98 Конституции Российской Федерации.

Необходимо отметить неточность формулировки части второй статьи 20 Закона. Из ее буквального смысла следует, что даже в случаях задержания на месте преступления для ареста и обыска требуется согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Между тем согласно статье 98 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 18 Закона, которая в данном вопросе точно следует этой конституционной норме, только в случаях задержания на месте преступления депутаты могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску. Поэтому законодателю надлежит привести статью 20 Закона в соответствие с его статьей 18.

5. По смыслу статьи 98 Конституции Российской Федерации в соотнесении с ее статьями 22, 23, 24, 25 неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью. Из этого следует, что без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания не может быть нарушена не только личная неприкосновенность парламентария, но и неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих ему документов и багажа, а значит не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения, выемка (изъятие) определенных предметов, досмотр вещей, принадлежащих депутату.

Следовательно, часть вторая статьи 18 Закона, согласно которой неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы, соответствует Конституции Российской Федерации.

Вопрос о лишении депутата неприкосновенности по этому кругу вопросов должен решаться исходя из статьи 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в соответствии с настоящим Постановлением.

6. В запросе оспаривается также конституционность статьи 19 Закона, согласно которой депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей.

В соответствии со статьей 51 Конституции Российской Федерации никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (часть 1); федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания (часть 2).

Учитывая, что Конституция Российской Федерации допускает установление федеральным законом "иных случаев" освобождения лица от дачи свидетельских показаний, оспариваемая статья Закона с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти соответствует Конституции Российской Федерации, закрепленным ею полномочиям Федерального Собрания - законодательного органа Российской Федерации.

Однако предусмотренное статьей 51 (часть 2) Конституции Российской Федерации полномочие федерального законодателя может быть реализовано лишь в системной связи с положениями Конституции Российской Федерации о предназначении и задачах депутатов, принципами и положениями, относящимися к правосудию, охране частной жизни лица и прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью.

Положение статьи 51 (часть 1) Конституции Российской Федерации в соотнесении со статьями 23, 24, 45, 46 и 52 Конституции Российской Федерации означает недопустимость любой формы принуждения к свидетельству против самого себя или своих близких. Из неотъемлемого права каждого человека на защиту себя и своих близких, права каждого человека не свидетельствовать против самого себя и не быть принуждаемым к даче таких показаний вытекает, что как в части 1, так и в части 2 статьи 51 в число лиц, которые освобождаются от обязанности давать свидетельские показания, включаются те, кто обладает доверительной информацией, будь то в силу родственных связей или по роду своей профессиональной деятельности (адвокат, священник и т.п.). Доверительную информацию по роду своей деятельности может получить и депутат. Распространение такой информации в форме свидетельских показаний по существу означает, что лицо, сообщившее (доверившее) ее, ставится в положение, когда оно фактически (посредством доверителя) свидетельствует против самого себя. Именно по такого рода доверительной информации депутат может быть освобожден от дачи свидетельских показаний.

Из положений статьи 51 в ее системной связи со статьей 98 Конституции Российской Федерации следует, что депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей.

Вместе с тем данное право парламентария, закрепленное в статье 19 Закона, не допускает расширительного толкования и отказа от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, не связанных с осуществлением им депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований статей 17 (часть 3) и 52 Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положения части первой статьи 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос в отношении действий по осуществлению депутатской деятельности, а также положение части второй статьи 20 названного Закона о внесении Генеральным прокурором Российской Федерации представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия соответствующими Конституции Российской Федерации.

2. Признать названные в пункте 1 резолютивной части настоящего Постановления положения части первой статьи 18 и части второй статьи 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 52 и 98. В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Применение таких мер, как задержание, арест, обыск, личный досмотр, производится в соответствии с требованиями статьи 98 Конституции Российской Федерации.

3. Признать часть вторую статьи 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" соответствующей Конституции Российской Федерации. Законодателю надлежит разрешить вопрос о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения уголовного дела с учетом пунктов 1 и 2 резолютивной части настоящего Постановления.

4. Признать статью 19 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" соответствующей Конституции Российской Федерации, но не допускающей расширительного толкования и отказа от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований статей 17 (часть 3) и 52 Конституции Российской Федерации.

5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

г. Москва
20 февраля 1996 г.
N 5-П

0

10

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 апреля 2004 г. N 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ "О ФЕДЕРАЛЬНОМ
БЮДЖЕТЕ НА 2002 ГОД", "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2003 ГОД",
"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2004 ГОД" И ПРИЛОЖЕНИЙ К НИМ
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ГРУППЫ ЧЛЕНОВ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
И ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА А.В. ЖМАКОВСКОГО

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей группы членов Совета Федерации, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - члена Совета Федерации С.А. Агапцова и адвоката Х.П. Комарова, гражданина А.В. Жмаковского, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Государственной Думы - депутата Государственной Думы В.В. Гальченко, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы членов Совета Федерации о проверке конституционности положений части первой статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и жалоба гражданина А.В. Жмаковского на нарушение его конституционных прав и свобод положениями части первой статьи 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и подпункта 34 пункта 1 приложения 17 к данному Федеральному закону, а также части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями нормативные положения.
Заслушав сообщение судей-докладчиков М.В. Баглая и В.Г. Ярославцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта - доктора юридических наук Ю.А. Крохиной, мнение специалиста - кандидата юридических наук П.Д. Баренбойма, выступление полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, выступления приглашенных в заседание представителей: от Счетной палаты Российской Федерации - С.М. Шахрая, от Министерства финансов Российской Федерации - Т.А. Голиковой и Т.Г. Нестеренко, от Министерства обороны Российской Федерации - А.Е. Рыбакова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Частью первой статьи 136 Федерального закона от 24 декабря 2002 года "О федеральном бюджете на 2003 год" на период с 1 января по 31 декабря 2003 года приостановлено действие следующих положений статьи 14 Федерального закона от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации": Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал (часть вторая); форма отчета утверждается Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации (часть третья); в целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность; решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты (часть четвертая).
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации группа членов Совета Федерации утверждает, что часть первая статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", приостанавливая действие частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", препятствует реализации Федеральным Собранием - представительным органом Российской Федерации конституционного права осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета и тем самым ограничивает право граждан участвовать в управлении делами государства и получать информацию по вопросам, непосредственно затрагивающим их права и свободы, а потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 15 (часть 4), 24 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).
В жалобе гражданина А.В. Жмаковского, уволенного с военной службы, оспаривается конституционность положений статьи 135 Федерального закона от 30 декабря 2001 года "О федеральном бюджете на 2002 год" и подпункта 34 пункта 1 приложения 17 к данному Федеральному закону, статьи 128 Федерального закона от 24 декабря 2002 года "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, которыми приостановлено - соответственно на 2002 год и на 2003 год - действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года "О статусе военнослужащих", согласно которому при невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок органы местного самоуправления до их предоставления обязаны разместить граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в других жилых помещениях или ежемесячно выплачивать им денежную компенсацию за счет средств федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.
Заявитель, которому решением Одинцовского городского суда Московской области от 24 марта 2003 года на основании названных законоположений было отказано в удовлетворении иска о взыскании задолженности по выплате компенсации за наем жилого помещения и возложении обязанности на главу района впредь производить ежемесячную выплату этой компенсации, полагает, что, приостанавливая действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", оспариваемые законоположения нарушают тем самым условия контракта, заключенного им с Министерством обороны Российской Федерации, отменяют и умаляют права и свободы человека и гражданина, не обеспечивают социальную защиту граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, не гарантируют право каждого на жилище, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 7 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 39, 40, 45 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).
Поскольку запрос группы членов Совета Федерации и жалоба гражданина А.В. Жмаковского касаются одного и того же предмета, а именно положений федеральных законов о федеральном бюджете, которыми приостанавливается действие других федеральных законов, определяющих полномочия и компетенцию Счетной палаты, и затрагивающих права и свободы граждан, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
В ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации группа членов Совета Федерации, уточняя предмет обращения, заявила о необходимости проверки конституционности части первой статьи 150 Федерального закона от 23 декабря 2003 года "О федеральном бюджете на 2004 год", которой вновь приостановлено действие частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". На том же основании гражданин А.В. Жмаковский ходатайствовал о проверке конституционности статьи 144 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и подпункта 37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, которыми действие положения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" также приостановлено на 2004 год.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются:
содержащееся в части первой статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и воспроизведенное в части второй статьи 150 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" нормативное положение, в соответствии с которым приостановлено действие частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации";
содержащееся в статье 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и подпункте 34 пункта 1 приложения 17 к данному Федеральному закону и воспроизведенное в статье 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункте 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и подпункте 37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное положение, в соответствии с которым приостановлено действие положения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
При этом соответствующие положения статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", равно как и иные положения указанных Федеральных законов о федеральном бюджете - в соответствии с требованиями части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - предметом проверки по настоящему делу не являются.
2. В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации) утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. В соответствии со статьей 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10 и 106 (пункт "а") федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который в силу статьи 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Федеральный закон о федеральном бюджете принимается на один финансовый год, и именно на этот срок он определяет доходы и расходы государства - суммы, поступающие из определенных источников, и суммы, подлежащие расходованию на определенные цели. Он существенно отличается от других федеральных законов, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации.
Федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем, согласно статье 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации, тогда как проекты остальных федеральных законов помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в статье 104 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы.
Регламент Государственной Думы включает проект федерального закона о федеральном бюджете в число проектов, подлежащих, в отличие от основной массы законопроектов, внеочередному рассмотрению (подпункт "в" пункта 1 статьи 51), и предусматривает его рассмотрение не в трех, как это предусмотрено для всех других законопроектов, а в четырех чтениях (подпункт "б" пункта 4 статьи 40).
Согласно статье 106 (пункт "а") Конституции Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, при том что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов.
Обеспечение исполнения федерального бюджета возложено на Правительство Российской Федерации, которое представляет Государственной Думе отчет об этом (статья 114, пункт "а" части 1, Конституции Российской Федерации), тогда как обязательный отчет Правительства Российской Федерации или другого ответственного государственного органа об исполнении положений, составляющих предмет других федеральных законов, Конституцией Российской Федерации не предусмотрен. Кроме того, согласно ее статьям 101 (часть 5), 102 (пункт "и" части 1) и 103 (пункт "г" части 1) для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган - Счетную палату.
Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. К проекту федерального закона о федеральном бюджете указанная процедура в силу статьи 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации неприменима, поскольку он разрабатывается и представляется Государственной Думе, а следовательно, и обосновывается непосредственно самим Правительством Российской Федерации.
Таким образом, в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их Бюджетным кодексом Российской Федерации, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.
Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.
Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве - в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований - федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.
3. В соответствии со статьями 71 (пункт "з"), 76 (часть 1), 94, 106 (пункт "а") и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.
Согласно статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. По смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной форме.
Из статьи 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "з"), 94, 102 (пункт "и" части 1), 103 (пункт "г" части 1) и 106 (пункт "а") следует, что определение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и представления Федеральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам, составляющим предмет регулирования федерального закона о федеральном бюджете, представляющего собой специальную юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет, не предполагающий по своей природе включение в него положений, не связанных с государственными доходами и расходами.
Таким образом, содержащееся в части первой статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и воспроизведенное в части первой статьи 150 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" нормативное положение о приостановлении действия частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающих полномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, нарушает статьи 71 (пункт "з"), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт "а") Конституции Российской Федерации постольку, поскольку в силу вытекающих из них требований федеральный закон о федеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные другими федеральными законами.
Этим не затрагивается правомочие федерального законодателя вносить - при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - изменения в установленные им ранее организацию, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты.
4. По смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункты "в", "м", "т") и 72 (пункт "б" части 1), военная служба, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, предполагающее справедливое вознаграждение, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, в том числе по контракту, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу.
Федеральный закон "О статусе военнослужащих", устанавливающий основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, а также граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусматривает ряд государственных гарантий и компенсаций, в том числе для тех граждан, которые увольняются, прослужив длительное время, с военной службы и не имеют при этом жилища или нуждаются в улучшении жилищных условий. Тем самым государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении граждан, увольняющихся с военной службы и выполнивших условия контракта, также имеющего публично-правовой характер.
4.1. Закрепленное в абзацах первом и втором пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" право граждан, увольняющихся с военной службы, на получение жилого помещения или на ежемесячную денежную компенсацию связано с реализацией ими права на жилище, права на вознаграждение за труд, а также имущественных прав (статья 37, часть 3; статья 40; статья 35, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) и, следовательно, подлежит государственной, в том числе судебной, защите (статья 45, часть 1; статья 46 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем федеральный законодатель, как следует из статей 59 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е", "з"), 37 (часть 3), 40 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации данного права (в том числе посредством временного регулирования), в частности в связи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на обеспечение жильем граждан, увольняющихся с военной службы. Однако при внесении подобных изменений должны соблюдаться предписания статей 1, 2, 6 (часть 2), 7, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).
Основываясь на указанных конституционных положениях, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения военнослужащих; это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", от 26 декабря 2002 года по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции", от 29 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Определение от 4 декабря 2003 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону).
Данная правовая позиция носит общий характер и должна учитываться федеральным законодателем при внесении изменений в условия предоставления жилья или соответствующей ежемесячной денежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы.
4.2. В силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 19 (часть 1), 76 (части 1 и 2) и пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации структурирование системы федерального законодательства, по общему правилу, предполагает, что нормы, отменяющие или изменяющие определенные преимущества, компенсации и льготы, вносятся в текст того федерального закона, которым они были установлены. В связи с этим Федеральный закон "О статусе военнослужащих" закрепляет, что предусмотренные им правовые и социальные гарантии не могут быть отменены или снижены иначе как путем внесения изменений и дополнений именно в данный Федеральный закон (пункт 2 статьи 4).
По смыслу статьи 106 (пункт "а") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 35, 37 (часть 3), 40, 59 (части 1 и 2) и 71 (пункты "в", "з", "м"), в федеральный закон о федеральном бюджете не должны включаться не связанные с расходами Российской Федерации положения, касающиеся прав и обязанностей военнослужащих; вместе с тем допускается, что положения федеральных законов, устанавливающие материальные гарантии социальных прав военнослужащих, связанные с расходами Российской Федерации, могут - в исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных средств, выделяемых на реализацию мер социальной защиты военнослужащих и граждан, увольняющихся с военной службы, - приостанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете, что нашло свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статьи 83 и 180). Однако при этом необходимо соблюдение конституционных критериев такого регулирования.
Поскольку, с одной стороны, федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а с другой - Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель был вправе приостановить на соответствующий бюджетный год выплату предусмотренной абзацем вторым пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" ежемесячной денежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы и нуждающимся в улучшении жилищных условий, только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться. Иное - при том что не выполняются условия контракта, закрепленные в нем в силу закона и породившие право этих лиц на получение указанной ежемесячной денежной компенсации и соответствующие публично-правовые обязательства государства - в нарушение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации приводит к несоразмерному ограничению трудовых, жилищных и имущественных прав, закрепленных ее статьями 35 (части 2 и 3), 37 (части 1 и 3), 40 (части 1 и 3), 45 (часть 1) и 59 (части 1 и 2).
В результате приостановления действия абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в отсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленное данной нормой право граждан, увольняющихся с военной службы, фактически оказалось блокированным на протяжении ряда лет. Тем самым федеральный законодатель изменил условия материального обеспечения граждан, уже выполнивших взятые на себя обязательства и совершивших юридически значимые действия. По существу, такого рода изменение означает, что государство в нарушение статей 59 и 37 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов, которыми решался вопрос о постановке на учет уволенного с военной службы и выполнившего условия контракта гражданина как нуждающегося в улучшении жилищных условий.
Таким образом, содержащееся в статье 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и воспроизведенное в подпункте 34 пункта 1 приложения 17 к данному Федеральному закону, статье 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункте 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и подпункте 37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное положение, приостанавливающее действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", не соответствует статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 35 (части 2 и 3), 37 (части 1 и 3), 40 и 71 (пункты "в", "т") в части, касающейся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части первой статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и воспроизведенное в части первой статьи 150 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" нормативное положение, которым приостанавливается действие на 2003 год и на 2004 год частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающих полномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "з"), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт "а"), постольку, поскольку в силу вытекающих из них требований федеральный закон о федеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные другими федеральными законами.
2. Признать содержащееся в статье 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и подпункте 34 пункта 1 приложения 17 к данному Федеральному закону и воспроизведенное в статье 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункте 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и подпункте 37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное положение, приостанавливающее на 2002 год, на 2003 год и на 2004 год действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2), в части, касающейся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.
Этим не исключается правомочие Федерального Собрания - при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - приостанавливать посредством федерального закона о федеральном бюджете действие отдельных положений федеральных законов, связанных с расходами Российской Федерации.
3. Дело гражданина Жмаковского Александра Владимировича подлежит пересмотру в установленном порядке в той части, в какой оно основано на нормативном положении, признанном в пункте 2 резолютивной части настоящего Постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, если к этому нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.С. БОНДАРЯ

Соглашаясь в принципиальном плане с основными выводами, содержащимися в резолютивной части Постановления от 23 апреля 2004 года, считаю необходимым высказать мнение по ряду вопросов, связанных, в частности, с системой аргументации, использованной Конституционным Судом Российской Федерации при разрешении данного дела.
1. В основу анализа конституционности оспариваемых заявителями положений федеральных законов о федеральном бюджете, которыми было приостановлено действие частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", а также абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", Конституционным Судом Российской Федерации положено исследование особенностей юридической природы федерального закона о федеральном бюджете. В рамках такого подхода выявлен ряд формально-юридических признаков федерального закона о федеральном бюджете и на этой основе сделан вывод, что данный закон "существенно отличается от других федеральных законов" (абзац второй пункта 2 мотивировочной части), является "законодательным актом особого рода" (абзац восьмой пункта 2 мотивировочной части).
Вместе с тем перечисленные в пункте 2 мотивировочной части Постановления характеристики федерального закона о федеральном бюджете относятся, в своей основе, к процедурно-процессуальным особенностям разработки и принятия такого закона, не составляют в совокупности какого-либо системного единства, позволяющего обосновать его качественную, нормативно-правовую уникальность как "акта особого рода", исходя из которой явствовало бы его особое место в правовой системе государства.
Во-первых, в числе соответствующих признаков федерального закона о федеральном бюджете названы в том числе регламентные особенности, закрепленные исключительно в Регламенте Государственной Думы и не имеющие конституционного или законодательного обоснования. К ним относятся, в частности: рассмотрение Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во внеочередном порядке (подпункт "в" пункта 1 статьи 51 Регламента Государственной Думы), в четырех (а не в трех, как это имеет место применительно к иным федеральным законам) чтениях (подпункт "б" пункта 4 статьи 40 Регламента Государственной Думы). Очевидно, что такого рода признаки - в отсутствие их конституционной предопределенности - не могут рассматриваться в качестве устойчивых и существенных характеристик юридической природы федерального закона о федеральном бюджете, они находятся в сфере разумного усмотрения законодателя и не могут обусловливать особый характер федерального закона о федеральном бюджете. Так, до принятия действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете принимался не в четырех, а в трех чтениях; в настоящее же время имеются предложения вернуться к варианту трех чтений.
Во-вторых, в качестве конституционных особенностей федерального закона о федеральном бюджете в Постановлении называются, по существу, лишь некоторые отличительные особенности процедуры его принятия, которые не всегда являются исключительными, - в большей или меньшей степени они свойственны и ряду иных федеральных законов. Например, как следует из статьи 106 Конституции Российской Федерации, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат не только федеральные законы о федеральном бюджете, но и федеральные законы по вопросам налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, а также войны и мира.
В-третьих, свидетельством "особого рода" федерального закона о федеральном бюджете является, в соответствии с Постановлением, то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации предусматривает специфический порядок его исполнения, а именно: обеспечение исполнения федерального закона о федеральном бюджете возложено на Правительство Российской Федерации, которое обязано представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального закона о федеральном бюджете (пункт "а" части 1 статьи 114). Кроме того, контроль за исполнением федерального закона о федеральном бюджете (и, соответственно, за деятельностью Правительства Российской Федерации по обеспечению его исполнения!) осуществляется специальным органом, который образуется палатами Федерального Собрания, - Счетной палатой (часть 5 статьи 101, пункт "и" части 1 статьи 102, пункт "г" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем из системного единства положений статьи 10, части 1 статьи 11, части 1 статьи 110 и пунктов "б" - "ж" статьи 114 Конституции Российской Федерации, а также конкретизирующих их положений статей 1 и 4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" следует, что Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть Российской Федерации в условиях разделения властей, призвано в пределах своих полномочий организовывать исполнение всех федеральных законов, а также осуществлять систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Что же касается специализированного государственного органа по контролю за исполнением федерального бюджета - Счетной палаты, то следует учитывать, что часть 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации наделяет полномочиями по контролю за исполнением федерального бюджета, но не федерального закона о федеральном бюджете. В связи с этим, например, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" относит к задачам Счетной палаты в том числе организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов (абзац первый статьи 2), которые имеют специальную форму нормативного выражения и, как следует из статьи 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации, формируются в порядке, установленном федеральным законом (в данном случае - не федеральным законом о федеральном бюджете).
Фактически единственной конституционной характеристикой федерального закона о федеральном бюджете является указание о нем в тексте Конституции Российской Федерации, что (как, впрочем, и иные названные признаки) свидетельствует не об "особом роде", особом месте или особой юридической силе такого федерального закона, а о конституционной значимости предмета его правового регулирования (бюджетные отношения), предопределяющего необходимость установления на конституционном уровне гарантий своевременности, действенности, социально-экономической обоснованности и исполнимости бюджетно-финансовых решений.
Кроме того, остается неясным, в какой связи находятся названные отличительные особенности федерального закона о федеральном бюджете с последующей оценкой конституционности оспариваемых заявителями положений, в результате которой Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации приостановления федеральным законом о федеральном бюджете положений, не связанных непосредственно с государственными доходами и расходами, а также приостановления положений, относящихся к финансовому обеспечению реализации прав граждан, в том числе возникающих на основании закона, в отсутствие какого-либо компенсаторного механизма. Если исходить из того, что федеральный закон о федеральном бюджете является законодательным актом "особого рода", то не следует ли из этого вывод противоположного характера? Содержащаяся в том же пункте 2 мотивировочной части Постановления оговорка, что на федеральный закон о федеральном бюджете не распространяется действие принципа lex posterior (последующее отменяет предыдущее), только усиливает сомнения относительно вывода о прямой зависимости между "особым родом" федерального закона о федеральном бюджете и недопустимостью приостановления им положений других федеральных законов.
2. Представляется, что методологически более оправданным был бы подход к разрешению поставленных в обращениях вопросов, основанный на анализе самой природы института приостановления федеральным законом о федеральном бюджете действия других федеральных законов, а не на выявлении формально-юридических характеристик федерального закона о федеральном бюджете. Однако, как свидетельствует в том числе содержание Постановления, институт приостановления не был подвергнут конституционно-правовой оценке, хотя ее необходимость предопределяется, по крайней мере, двумя обстоятельствами: во-первых, тем, что именно институт приостановления обусловил единство предмета по запросу членов Совета Федерации и жалобе гражданина А.В. Жмаковского; во-вторых, наличием существенных отличий режима приостановления нормативно-правовых актов от режима их отмены, лишения юридической силы, изменения и иных смежных правовых режимов.
Как вытекает из положений частей 2 и 3 статьи 55 и части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, "приостановление" в его конституционно-правовом смысле означает временное прекращение выполнения государством части своих публично-правовых обязательств, которое может быть обусловлено, в частности, необходимостью обеспечения иных, конкурирующих с закрепленными в приостанавливаемых нормах, конституционно значимых публичных ценностей, что подтверждается, например, институтом приостановления Президентом Российской Федерации действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации), что в данном случае имеет, по существу, значение своеобразной конституционной санкции.
Вместе с тем очевидно, что не любое "приостановление" соответствует Конституции Российской Федерации. Конституционность конкретного акта приостановления находится в непосредственной связи с его конституционно-правовой обоснованностью и зависит, таким образом, от ряда подлежащих установлению в каждом конкретном случае обстоятельств, как-то:
а) являются ли цели приостановления конституционно обоснованными. В частности, приостановление федеральным законом о федеральном бюджете действия других федеральных законов должно быть направлено на реализацию конституционных принципов сбалансированности, достоверности, реальности федерального бюджета, что одновременно должно способствовать, в конечном счете, решению задач социального государства;
б) является ли соразмерным приостановление, принимая во внимание в том числе природу и объем прав граждан (гарантий, компенсаций), которые затрагиваются актом приостановления. Например, правовой статус лиц, несущих военную службу, в том числе по контракту, обусловлен выполнением ими конституционно значимых функций, необходимостью выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, что влечет за собой повышенные обязательства государства гарантировать им социальную защиту. Поэтому необходимо соблюдение баланса между находящимися в основе приостановления конституционно значимыми целями и природой, а также объемом финансовоемких обязательств государства, исполнение которых приостанавливается;
в) имеет ли приостановление четко определенные временные ограничения. Поскольку сама суть приостановления заключена в фактическом прекращении действия соответствующей правовой нормы на конкретный срок, законодателю, во всяком случае, надлежит указать, на какой именно срок вводится соответствующий правовой режим; причем сам по себе конкретный срок не может быть избран произвольно, необходимы объективные критерии его обоснования. По истечении же этого срока (но по крайней мере не позже окончания срока действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год) действие приостановленных правовых норм и вытекающих из них субъективных прав (гарантий, компенсаций) восстанавливается без каких-либо дополнительных условий;
г) является ли конституционно обоснованным последующее приостановление, имея в виду, что "продлеваемый" режим приостановления действия финансовоемких норм может привести к фактической отмене соответствующих прав, гарантий их осуществления;
д) к каким правоотношениям - с точки зрения времени их возникновения - допустимо приостановление; возможно ли, в частности, его распространение на ранее возникшие (до наступления соответствующего финансового года) правоотношения; если да, то как это согласуется с недопустимостью обратной силы закона, имея в виду, например, тех военнослужащих, с которыми контракт был заключен задолго до наступления финансового года, на время которого приостанавливаются в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете финансовоемкие нормы.
Только на основе уяснения названных вопросов и при соблюдении соответствующих критериев можно рассматривать приостановление в качестве конституционно допустимой меры реагирования публичной власти в лице законодателя на изменяющиеся социально-экономические условия. Иное же, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, приводит к нарушению общеправового принципа соразмерности правового регулирования и умалению конституционных прав и свобод граждан. Так, уже в одном из первых из своих Постановлений (от 9 июля 1992 года) Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации перенесение сроков, т.е. отсрочку отоваривания целевых чеков, которая, по существу, представляла собой одностороннее изменение государством условий исполнения обязательств (мораторий), поскольку эта отсрочка не диктовалась какой-либо чрезвычайной ситуацией, действием непреодолимой силы или другими исключительными обстоятельствами, которые могли бы служить основанием для объявления моратория и могли бы быть использованы для одностороннего перенесения сроков исполнения договорных обязательств. В Постановлении от 16 мая 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении от 24 октября 2000 года, продление без указания срока действия моратория на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений для граждан, работающих в сфере образования и проживающих в сельской местности, противоречит правовому смыслу данного института и является таким умалением их права на приватизацию, которое, по существу, означает полную его отмену, что противоречит требованиям статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Как следует из Постановления от 3 июля 2001 года, правовое регулирование отношений, затрагиваемых введением моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитных организаций, должно основываться на общеправовом принципе соразмерности и пропорциональности вводимых ограничений, с тем чтобы исключалось произвольное ухудшение условий договора для гражданина-вкладчика.
3. Оценивая конституционность приостановления федеральным законодателем посредством федерального закона о федеральном бюджете действия отдельных положений статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", регламентирующих полномочия Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, Конституционный Суд Российской Федерации ограничился исследованием соответствия Конституции Российской Федерации законодательной формы, в которой указанное приостановление было произведено, и, соответственно, выводом о недопустимости приостановления компетенционных норм федеральным законом о федеральном бюджете исходя из его формальных особенностей и различных предметов правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете и Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".
Формальные (процедурные) особенности порядка принятия федерального закона о федеральном бюджете действительно могут рассматриваться как не позволяющие включать в него нормы, относящиеся к иному предмету регулирования. Но это происходит не потому, что данный нормативный правовой акт представляет собой законодательный акт "особого рода", а по иной причине, связанной, в частности, с искажением воли законодателей "вкраплением" в федеральный закон о бюджете "небюджетных" норм, что особенно ярко проявляется при одобрении Советом Федерации федерального закона о федеральном бюджете, когда члены Совета Федерации голосуют за закон в целом, а не постатейно. В такой ситуации голосование против небюджетных норм означало бы голосование против федерального бюджета, и уже по этой причине включение в федеральный закон о федеральном бюджете норм иной отраслевой принадлежности приводит, в конечном счете, к искажению - в условиях поиска компромисса при обсуждении бюджетных статей - воли депутатов и тем самым к нарушению частей 1 и 2 статьи 3, частей 1, 2 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, поддерживая в принципиальном плане вывод Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости изменения путем приостановления федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, установленных другими федеральными законами, в то же время полагаю важным дать конституционно-правовую оценку содержательным характеристикам полномочий Счетной палаты по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета, что, в конечном счете, связано и с определением пределов свободы усмотрения федерального законодателя при регулировании соответствующих полномочий.
Как следует из взаимосвязанных положений части 5 статьи 101, пункта "и" части 1 статьи 102 и пункта "г" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений статьи 1 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", Счетная палата представляет собой орган парламентского контроля, образуемый для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, при том что согласно пункту "а" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации функция обеспечения исполнения бюджета возложена на Правительство Российской Федерации. Исходя из этого, а также с учетом принципа подотчетности специального органа создавшему его органу полномочия Счетной палаты являются составной частью системы сдержек и противовесов в конституционной модели разделения властей (статья 10 и часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации), неотъемлемым элементом контрольных полномочий парламента за действиями исполнительной ветви власти по эффективному, целесообразному и целевому использованию бюджетных средств. Причем такие полномочия не могут определяться произвольно: исходя из публично-правовой потребности в обеспечении наиболее рационального и эффективного использования бюджетных средств, государственный финансовый контроль должен быть подчинен таким конституционно значимым принципам финансовой контрольной деятельности, как законность, объективность, независимость и гласность (статья 3 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"). Данные принципы и являются критерием "достаточной свободы усмотрения законодателя" (абзац второй пункт 3 мотивировочной части Постановления) при реализации предписания части 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, а также обусловливают необходимость законодательного обеспечения реальных возможностей для осуществления Счетной палатой постоянного и непрерывного контроля за исполнением федерального бюджета в целях эффективного решения возложенных на нее Конституцией Российской Федерации задач. Уже поэтому федеральный законодатель, во всяком случае, должен гарантировать возможность осуществления Счетной палатой предварительного, оперативного (текущего) и последующего финансово-бюджетного контроля.
Контрольные полномочия Счетной палаты принципиальным образом отличаются от контрольных полномочий Правительства Российской Федерации, которое, обеспечивая исполнение федерального бюджета, также призвано контролировать его исполнение и представлять Государственной Думе отчет о его исполнении (пункт "а" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, абзацы второй и третий статьи 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Федеральным Собранием, с одной стороны, и Правительством Российской Федерации - с другой, являются различными организационно-правовыми формами реализации права граждан на контроль за оптимальным использованием национального достояния (абзацы шестой и восьмой преамбулы, часть 1 статьи 1, части 1 и 2 статьи 3, часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации), а потому, по смыслу положений части 1 статьи 1, статьи 2, статьи 10, части 1 статьи 11, части 1 статьи 17, частей 2 и 3 статьи 55 и статьи 105 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание как орган законодательной власти, призванный принимать законодательные решения, в том числе компетенционного характера, должные обеспечить права и свободы человека и гражданина, а в случае конституционно обусловленной необходимости - вводить ограничения прав и свобод, но исключительно в соответствии с конституционным принципом соразмерности, вправе осуществлять лишь такое регулирование права на участие в управлении делами государства через своих представителей, которое не приводит к противопоставлению таких конституционных ценностей, как осуществление народовластия через реализацию гражданами права на контроль за действиями публичной власти через своих представителей в органах законодательной ветви власти и через своих представителей в органах исполнительной ветви власти.
В связи с этим приостановление федеральным законодателем полномочий Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета - поскольку в результате такого приостановления Счетная палата была лишена возможности в полном объеме реализовать возложенные на нее конституционные обязанности - противоречит статьям 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2), 10, 11 (часть 1), 17 (часть 1), 24 (части 2 и 3), 32 (часть 1), 55 (часть 3), 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
4. Гражданин А.В. Жмаковский поставил перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации приостановления федеральными законами о федеральном бюджете финансовоемкого положения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
При оценке конституционности соответствующих положений Конституционный Суд Российской Федерации справедливо исходил из того, что отношения, складывающиеся между военнослужащими, уволенными с военной службы и не имеющими жилища или нуждающимися в улучшении жилищных условий, и государством, по предоставлению таким гражданам жилых помещений или (при невозможности их предоставления) выплате соответствующей компенсации являются по своей юридической природе публично-правовыми обязательствами государства.
При этом, оставляя за рамками конституционно-правовой оценки анализ сути самого приостановления соответствующего положения Федерального закона "О статусе военнослужащих", Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о допустимости внесения федеральным законодателем изменений в ранее установленный им порядок реализации публично-правовых обязательств государства по отношению к военнослужащим, уволенным с военной службы. Очевидно, однако, что допустимость внесения таких изменений не тождественна допустимости приостановления исполнения государством своих публично-правовых обязательств. Изменение в данном случае означает корректировку или видоизменение (при обязательном сохранении сущности действия!) механизма реализации публично-правовых обязательств государства. Приостановление же заключается во временном прекращении действия такого механизма, а потому по своей сути приостановление находится ближе к отмене (временная отмена), нежели к изменению, которое фактически означает новое регулирование. В связи с этим представляется некорректным распространение на институт приостановления исполнения государством принятых обязательств тех конституционных критериев и требований, которые могут быть применимы к изменению правил их исполнения.
Признав же оспариваемые гражданином А.В. Жмаковским положения федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующие годы неконституционными постольку, поскольку федеральный законодатель, приостанавливая действие нормы Федерального закона "О статусе военнослужащих", не предусмотрел какого-либо компенсаторного механизма, Конституционный Суд Российской Федерации, по сути, распространил действие режима внесения изменений в регулирование финансовоемких прав на режим приостановления исполнения государством публично-правовых обязательств, что фактически ведет к снижению уровня конституционно-правового гарантирования прав граждан: федеральный законодатель, в соответствии с таким подходом, получает право в пределах одних и тех же критериев допустимости осуществлять различное по интенсивности вмешательство в предоставленные им права.
Из такого подхода вытекает также, что федеральному законодателю не воспрещается приостанавливать исполнение государством принятых на себя обязательств при одновременном установлении компенсаторного механизма без жесткого ограничения времени, на которое вводится режим приостановления, а также без какого бы то ни было обоснования введения данного режима, в частности в отсутствие намерения обеспечить за счет временного прекращения исполнения государством ранее принятых на себя публично-правовых обязательств конституционные принципы сбалансированности, достоверности, реальности федерального бюджета, что не согласуется с конституционно-правовыми требованиями к институту приостановления. Вместе с тем, в силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, приостановление (временное прекращение, временная отмена, мораторий) исполнения публично-правовых обязательств государства, в том случае если оно осуществляется неоднократно и не имеет конституционно обоснованных целей, влечет нарушение требований частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также умаление соответствующих прав и свобод человека и гражданина.
В этих условиях может восприниматься как в определенной степени содержащий внутреннее противоречие пункт 2 резолютивной части Постановления, которым, с одной стороны, признается не соответствующим Конституции Российской Федерации оспариваемое гражданином А.В. Жмаковским положение (абзац первый), а с другой - указывается, что этим не исключается правомочие Федерального Собрания при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом Постановления приостанавливать посредством федерального закона о бюджете действие отдельных положений федеральных законов, связанных с расходами Российской Федерации (абзац второй).
5. Таким образом, проверку конституционности приостановления федеральным законом о федеральном бюджете полномочий Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета следовало произвести не только с точки зрения надлежащей законодательной формы, но и на основе анализа принципиальной возможности приостановления соответствующих полномочий, установив четкие и определенные критерии свободы усмотрения федерального законодателя при регулировании полномочий Счетной палаты.
В отношении жалобы гражданина А.В. Жмаковского Конституционному Суду Российской Федерации надлежало признать неконституционными оспариваемые им законоположения не только в связи с отсутствием какого-либо компенсаторного механизма, но и в той мере, в какой необоснованное неоднократное возобновление федеральным законодателем действия режима приостановления соответствующего положения означает фактическую отмену реализации названных публично-правовых обязательств государства и потому противоречит частям 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»