narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 84


ГЛАВА 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 84

Сообщений 1 страница 11 из 11

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 4 Президент Российской Федерации
Статья 84

Президент Российской Федерации:
а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;
б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 84

1. Статья 84 Конституции содержит полномочия Президента РФ по взаимодействию с федеральной законодательной властью. Осуществление государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и судебная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния. В рамках этого влияния строятся отношения между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ. Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и на прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность. Глава государства в соответствии с пунктом "а" статьи 84 Конституции назначает выборы Государственной Думы.

2. Конституцией Президенту предоставлено право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. Это полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим условиям государственности. Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (часть 3 статья 111), повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (часть 3 статья 117), отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (часть 4 статьи 117).

3. Президент обладает обширными полномочиями, дающими ему возможность участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания. Важнейшее из них заключено в пункте "в" статьи 84 Конституции РФ - решение о назначение референдума. Данное полномочие может рассматриваться как форма участия Президента в законодательной деятельности. Глава государства также обладает правом законодательной инициативы (пункт "г"), позволяющим ему ставить вопрос как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие. Также Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования (пункт "д").

4. Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный пунктом "е" статьи 84 Конституции институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Статья 84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.

0

3

Статья 84

а) Выборы депутатов Государственной Думы назначаются указами Президента в соответствии с федеральными законами от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2005. N 30. Ст. 3104; 2007. N 1. Ст. 37) и от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 37).

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания Государственной Думы в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Проведение выборов в Государственную Думу в сроки, установленные Конституцией и федеральными законами, является обязательным. В случае если Президент не назначит выборы в установленный законом срок, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ. Избирательная комиссия в случаях, предусмотренных законом, назначает повторные и дополнительные выборы в Государственную Думу.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции).

Президентом также назначаются выборы Государственной Думы в случае ее роспуска.

б) Президент распускает Государственную Думу лишь в случаях и порядке, определенных самой Конституцией. Данное правомочие Президента конкретизировано в ее ст. 109 (ч. 1), 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4). Если Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства, Президент назначает главу Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111); если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обладает правом распустить Думу (ч. 3 ст. 117); Государственная Дума может быть распущена Президентом, если откажет в доверии Правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней Председателем Правительства (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях альтернативой роспуску Государственной Думы служит решение Президента об отставке Правительства.

Никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. В силу Конституции это прерогатива Президента. Вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Думы, проведении досрочных выборов депутатов запрещается выносить на референдум (ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"//СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710).

Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства, а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или соответственно продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Вопрос о возможности исполнения конституционных полномочий Думой после ее роспуска, вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва, был рассмотрен Конституционным Судом при разрешении им дела по запросу Государственной Думы о толковании положений ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции. В Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П Суд констатировал, что из названных статей Конституции во взаимосвязи с другими ее положениями следует, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий. При этом исключается также осуществление указанных полномочий Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787).

Конституцией установлены гарантии, обеспечивающие функционирование Государственной Думы как постоянно действующего органа, самостоятельно осуществляющего государственную власть. В обычных условиях полномочия Думы прежнего созыва прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Что касается досрочного прекращения полномочий, то Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т.е. в случае несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству и в случае отказа Думы в доверии Правительству. Конституция не допускает также роспуска Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 3-5 ст. 109). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента (ч. 3 ст. 92).

Таким образом, исключительное право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным и ограничено самой Конституцией. При этом Президент может распустить только одну палату Федерального Собрания, поскольку Конституция не предусматривает роспуска Совета Федерации.

В целях обеспечения непрерывности в деятельности парламента Конституция устанавливает, что Президент в случае роспуска им Государственной Думы назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109).

в) Референдумы проводятся на всей территории Российской Федерации, а также в ее субъектах, в городских, сельских поселениях, других муниципальных образованиях. Конституция предполагает, что Президент назначает только референдумы Российской Федерации - всенародное голосование граждан России. Референдумы проходят по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения на основе всеобщего равного, прямого и свободного волеизъявления граждан при тайном голосовании.

Если Конституционное Собрание примет решение о вынесении проекта Конституции на всенародное голосование, референдум Российской Федерации проводится в обязательном порядке (ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции).

Общие положения и принципы проведения референдума, вопросы референдума, порядок его назначения, подготовки, процедуры голосования и определения результатов голосования, положения об ответственности за нарушение законодательства о референдуме определяются ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710) и ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм.). Проведение референдумов в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией, международными договорами РФ, федеральными законами, является обязательным.

Закон о референдуме устанавливает механизм назначения референдумов Российской Федерации и полномочия Президента в этой процедуре.

До принятия решения о назначении референдума Президент не позднее чем через 10 дней со дня поступления из Центральной избирательной комиссии РФ соответствующих документов направляет их в Конституционный Суд с запросом о конституционности инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума.

Если Конституционный Суд признает такую инициативу соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются. При назначении референдума Президент определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.

г) Право законодательной инициативы Президента регулируется в п. "г" комментируемой статьи и в ст. 104 Конституции. При этом, в отличие, например, от права законодательной инициативы высших судов РФ (включая Конституционный Суд), право Президента не ограничивается вопросами его ведения. Президент наделен также правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134 Конституции).

При внесении законопроекта в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом представляются: пояснительная записка, содержащая изложение концепции предлагаемого законопроекта; его текст, перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию; в определенных случаях - финансово-экономическое обоснование законопроекта, заключение Правительства в случаях, определенных в ст. 104 (ч. 3) Конституции, и ряд других документов в соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801).

С целью достижения взаимоприемлемой согласованности в законотворчестве с парламентом России утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе; на Управление Президента РФ по внутренней политике возложено обеспечение поддержки законодательных инициатив Президента, участие в подготовке законопроектов, вносимых главой государства в Думу (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842; 1997. N 20. Ст. 2238; N 41. Ст. 4680; 1998. N 10. Ст. 1161; 2004. N 26. Ст. 2650).

д) На Президента Конституцией возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы (ст. 107 и 108 Конституции). Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту.

Президент в силу наличия у него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия властей обязан принимать необходимые меры, гарантирующие непрерывность законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами предусмотренного срока направления принятого федерального закона главе государства. Конституция предоставляет Президенту четырнадцать дней для подписания и обнародования закона.

Президент вправе отклонить закон, что влечет за собой его повторное рассмотрение в палатах; если при повторном рассмотрении закон будет одобрен палатами в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов, он подлежит подписанию Президентом и обнародованию в течение семи дней (ч. 3 ст. 107 Конституции).

В том случае, если вето Президента не будет преодолено, сформулированные Президентом замечания к закону могут быть рассмотрены палатами в порядке, предусмотренном статьей 105 Конституции.

Не имеет значения вето, заявленное по истечении установленного 14-дневного конституционного срока; оно не порождает установленных Конституцией юридических последствий. Президент также вправе вернуть закон в палату в случае нарушения конституционного порядка принятия федерального закона; однако это не является отклонением закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции.

Конституционные полномочия Президента, палат Федерального Собрания в рассматриваемой сфере были подтверждены Конституционным Судом в его постановлениях от 22 апреля 1996 г. N 10-П и от 6 апреля 1998 г. N 11-П (СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253; 1998. N 16. Ст. 1879). В Постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207) Конституционный Суд указал, что если Совет Федерации не завершил рассмотрение закона, подлежащего обязательному рассмотрению в этой палате, по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106 Конституции, такой закон не подлежит подписанию главой государства.

В силу Конституции Президент не вправе отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон (ч. 2 ст. 108).

В соответствии с ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" названные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124).

В случае, если не соблюден предусмотренный Конституцией порядок подписания и обнародования закона, данный закон не имеет юридической силы. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования федеральных законов возложен Указом Президента от 28 мая 2004 г. N 699 на Государственно-правовое управление Президента (СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2147; с изм.).

Из конституционного статуса Президента как главы государства и гаранта Конституции вытекает его обязанность включать в конституционный текст содержание поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции.

Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений Конституции - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (ч. 3) и 108 (ч. 2) Конституции, возлагающих на Президента полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию (Постановление Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. N 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции//СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868).

Указами Президента в ст. 65 Конституции включаются новые наименования субъектов Федерации (см. указы от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841//СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051).

е) Конституция предусматривает полномочие Президента по обращению с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Для заслушивания посланий палаты могут собираться совместно, хотя, как правило, они заседают раздельно (ч. 1 и 3 ст. 100 Конституции). По вопросам созыва совместного заседания палат издается распоряжение Президента (например, Распоряжение от 30 апреля 2006 г. N 195-рп.//СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 1996).

На заслушивание послания, которое проводится в Мраморном зале Московского Кремля, приглашаются, как правило, члены Правительства, председатели высших судов, Генеральный прокурор, Председатель ЦИК, Председатель Счетной палаты, члены Государственного совета и главы основных конфессий.

Послания Президента имеют весомое значение во внутренней и внешней политике, приобретая на практике характер установочных документов. Как отмечено в Послании от 26 апреля 2007 г. (РГ. 2007. 27 апреля), фактически в каждом из восьми (с 2000 г.) Посланий Федеральному Собранию давалась не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определялись приоритеты, в том числе и долгосрочные, в социальной сфере, в экономике, во внешней и внутренней политике, в области безопасности и обороны; по сути это и есть, может быть, не полный, но достаточно конкретный и основательный, концептуальный план развития России; его выполнение потребует созидательной работы всего общества, огромных усилий и огромных финансовых ресурсов (тексты Посланий в "РГ" от 11 июля 2000 г. N 133; от 4 апреля 2001 г. N 66; от 19 апреля 2002 г. N 71; от 17 мая 2003 г. N 93; от 27 мая 2004 г. N 109; от 26 апреля 2005 г. N 86; от 11 мая 2006 г. N 97; от 27 апреля 2007 г. N 90).

Президент также обращается к Федеральному Собранию с бюджетными посланиями на основе ст. 170 Бюджетного кодекса РФ (например, Бюджетное послание от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008-2010 годах"//Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7).

0

4

Статья 84

Согласно п. "а" комментируемой статьи Конституции, Президент Российской Федерации назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 24 июля 2007 г.)*(432) устанавливает, что выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Согласно п. "б" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации закреплено три возможности роспуска Президентом Российской Федерации Государственной Думы.

Первая. Статья 111 Конституции Российской Федерации устанавливает, что если Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентом кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - право роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов.

Вторая. В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации, получив повторное в течение трех месяцев постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству со дня вынесения первого решения, обязан принять альтернативное решение: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Третья. В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Общие ограничения при принятии решения о роспуске Думы содержатся в ст. 109 Конституции Российской Федерации.

Роспуск Государственной Думы следует рассматривать как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства, а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии, что преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Государственной Думой.

Вопрос о возможности исполнения конституционных полномочий Думой после ее роспуска, вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва, был рассмотрен Конституционным Судом при разрешении им дела по запросу Государственной Думы о толковании положений ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции. В постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П Конституционный Суд констатировал, что из названных статей Конституции во взаимосвязи с другими ее положениями следует, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий. При этом исключается также осуществление указанных полномочий Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(433).

Согласно п. "в" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (в ред. Федеральных конституционных законов от 30 декабря 2006 г. N 7-ФКЗ, от 24 апреля 2008 г. N 1-ФКЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П)*(434) регулирует процедуру осуществления этого полномочия Президентом страны. Так, не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.

При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. При назначении референдума в соответствии с международным договором Российской Федерации могут быть установлены иные сроки проведения референдума.

Согласно п. "е" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства*(435).

0

5

Статья 84

     Президент Российской Федерации:
     а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законом;
     б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации;
     в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным
законом;
     г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
     д) подписывает и обнародует федеральные законы;
     е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении
в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

     Комментарий к статье 84

     а) Выборы депутатов Государственной Думы назначаются указами Президента
Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 1995
г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). Днем выборов является первое воскресенье
после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная
Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения Президентом выборов до дня выборов
должен быть не менее четырех месяцев. Государственная Дума собирается на первое
заседание на тридцатый день после своего избрания. Однако Президент может
созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции).
Конституцией определен срок полномочий Думы - четыре года (ч. 1 ст. 96).
     Государственная Дума первого созыва избиралась и действовала на основе
Указа Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной
реформе в Российской Федерации", которым было утверждено Положение о федеральных
органах власти на переходный период и Положение о выборах депутатов Государственной
Думы (САПП, 1993, N 39, ст. 3597; N 41, ст. 3907; N 42, ст. 3993; N 52, ст.
5060; 1994, N 6, ст. 437). Эти акты были введены в действие временно, до принятия
на основе новой Конституции Российской Федерации законов Российской Федерации
о формировании палат Федерального Собрания и в настоящее время признаны утратившими
силу (см. Указ Президента от 24 декабря 1993 г. N 2288, САПП, 1993, N 52,
ст. 5086).
     В связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. в заключительных
и переходных положениях этой Конституции было установлено, что Совет Федерации
первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются на два года
(п. 7 раздела второго Конституции). Выборы депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания нового (второго) созыва были назначены Указом Президента
от 14 июля 1995 г. N 700 (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2796).
     Президент Российской Федерации назначает выборы депутатов Государственной
Думы также в случае роспуска Государственной Думы в сроки и порядке, предусмотренные
Конституцией Российской Федерации.
     В случае, если Президент не назначит выборы Государственной Думы в установленный
законом срок, выборы депутатов проводятся Центральной избирательной комиссией
Российской Федерации.
     б) Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу лишь
в случаях, определенных самой Конституцией. Если Государственная Дума трижды
отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя
Правительства Российской Федерации, Президент распускает Думу и назначает
новые выборы (ч. 4 ст. 111); если Государственная Дума в течение трех месяцев
повторно выразит недоверие Правительству, Президент обладает правом распустить
Думу (ч. 3 ст. 117); Государственная Дума может быть распущена Президентом,
если откажет в доверии Правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен
перед ней Председателем Правительства (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях
альтернативой роспуску Государственной Думы служит решение Президента об отставке
Правительства Российской Федерации.
     Однако Государственная Дума не может быть распущена в течение года после
ее избрания по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т.е. в случае
несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству и в случае
отказа Думы в доверии Правительству. Конституция не допускает также роспуска
Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента до
принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации (ч. 3, 4 и 5 ст. 109).
     Таким образом, право Президента распускать Государственную Думу не является
абсолютным и ограничено самой Конституцией. При этом Президент может распустить
только одну палату Федерального Собрания, поскольку Конституция не предусматривает
роспуска Совета Федерации.
     В качестве гарантии обеспечения деятельности парламента Конституция устанавливает,
что Президент в случае роспуска им Государственной Думы назначает дату выборов
с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем
через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109).
     в) Референдумы могут проводиться на всей территории Российской Федерации,
а также в ее субъектах, в городских, сельских поселениях, других муниципальных
образованиях. Конституция Российской Федерации предполагает, что Президент
Российской Федерации назначает только общефедеральные референдумы - всенародное
голосование граждан Российской Федерации. Референдумы проводятся по законопроектам,
действующим законам и другим вопросам государственного значения на основе
всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании.
     На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос
о принятии новой Конституции, если Конституционное Собрание примет решение
о вынесении проекта Конституции на всенародное голосование (ч. 2 и 3 ст. 135
Конституции).
     Общие положения и принципы проведения общефедерального референдума, вопросы
референдума, порядок его назначения, подготовки, процедуры голосования и определения
результатов голосования, положения об ответственности за нарушение законодательства
о референдуме определяются Федеральным конституционным законом от 10 октября
1995 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921).
     Данный Закон устанавливает следующий механизм назначения референдумов.
Подписные листы, содержащие подписи граждан в поддержку инициативы проведения
референдума Российской Федерации, вместе с другими необходимыми документами
направляются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, которая,
проверив соответствие документов требованиям Федерального конституционного
закона, направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации,
одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания и инициативную
группу. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту
новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту Российской
Федерации, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.
     До принятия решения о назначении референдума Президент в течение десяти
дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный
Суд Российской Федерации с запросом о соблюдении требований Конституции. Конституционный
Суд в течение месяца обязан направить Президенту Российской Федерации соответствующее
решение по этому вопросу. В случае положительного решения Конституционного
Суда Российской Федерации Президент обязан назначить референдум Российской
Федерации не позднее пятнадцати дней со дня поступления к нему такого решения.
Указом о назначении референдума определяется дата его проведения. При этом
голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до
трех месяцев со дня опубликования указа Президента Российской Федерации.
     г) Право законодательной инициативы Президента Российской Федерации регулируется
п. "г" ст. 84 и ст. 104 Конституции Российской Федерации. При этом в отличие
от права законодательной инициативы высших судов Российской Федерации (включая
Конституционный Суд) право Президента не ограничивается вопросами его ведения.
Президент Российской Федерации наделен также правом вносить предложения о
поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст. 134
Конституции).
     Законопроекты, вносимые Президентом Российской Федерации в Государственную
Думу в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседаниях
Думы (ст. 46 Регламента Государственной Думы). Президентом утверждено Положение
о порядке взаимодействия с палатами Федерального Собрания в законотворческом
процессе (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1842).
     д) На Президента Российской Федерации возложена обязанность подписывать
и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства,
завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Принятый
федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту четырнадцать дней
для подписания и обнародования закона (ч. 2 ст. 107).
     Президент Российской Федерации вправе отклонить закон, что влечет за
собой его повторное рассмотрение. Если при повторном рассмотрении федеральный
закон будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством
голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию
(ч. 3 ст. 107 Конституции).
     Если Совет Федерации не завершил рассмотрение закона по любому из вопросов,
перечисленных в ст. 106 Конституции, такой закон не подлежит подписанию главой
государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23
марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской
Федерации (СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1207).
     В силу Конституции Президент Российской Федерации не вправе отказаться
подписать и обнародовать федеральный конституционный закон.
     В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов палат Федерального Собрания" названные законы подлежат опубликованию
в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации (СЗ
РФ, 1994, N 8, ст. 801). Официальным опубликованием считается первая публикация
полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства
Российской Федерации".
     Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу
одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней
после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен
другой порядок вступления их в силу.
     В случае, если не соблюден предусмотренный Конституцией порядок подписания
и обнародования закона, данный закон не имеет юридической силы (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 20 мая 1992 г. по делу о проверке
конституционности Закона Российской Федерации от 22 ноября 1991 г. "О внесении
изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках"" - ВВС РФ, 1992, N 27,
ст. 1571).
     Из конституционного статуса Президента как Главы государства и гаранта
Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность включать в конституционный
текст содержание поправок и изменений посредством официального опубликования
актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции Российской Федерации.
     Президент Российской Федерации не обладает правом отклонения принятых
поправок и изменений Конституции Российской Федерации - он обязан обнародовать
(промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ст. 107 (ч. 3) и 108
(ч. 2) Конституции Российской Федерации, возлагающими на Президента полномочие
совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию
(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995
г. - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4868).
     Указом Президента Российской Федерации включаются в ст. 65 Конституции
Российской Федерации новые наименования субъектов Российской Федерации (см.,
например, Указы от 9 января 1996 г. N 20 и от 10 февраля 1996 г. N 173 - СЗ
РФ, 1996 г., N 3, ст. 152; N 7, ст. 676).
     е) Конституция Российской Федерации предусматривает полномочие Президента
Российской Федерации по обращению с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию
о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики
государства. Такие послания рассматриваются на совместных заседаниях палат
парламента, хотя, как правило, палаты заседают раздельно (ст. 100 Конституции).
     С момента принятия новой Конституции Президент обратился к парламенту
с тремя посланиями: "Об укреплении Российского государства" (1994 г.), "О
действенности государственной власти в России" (1995 г.) и "Россия, за которую
мы в ответе" (1996 г.). Послания Президента имеют весомое значение во внутренней
и внешней политике, приобретая на практике характер установочных документов.
     В послании 1996 г. Президент заявил об активной экономической роли государства
в проведении реформ, продолжая и развивая тезисы о государстве как значимом
субъекте экономики, изложенные в предыдущих посланиях. Президент обратил внимание
на то, что основным является социальная политика, существенное усиление гарантий
социальных и экономических прав граждан, стремление к социальной справедливости.
В послании предложены меры по укреплению институтов государственной власти,
эффективному взаимодействию органов всех ветвей власти, обеспечению непрерывности
демократического процесса, резкому повышению качества нормотворческой деятельности,
развитию правоприменительной практики, реализации прямого действия Конституции,
и в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан.

0

6

Статья 84

     Президент Российской Федерации:
     а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законом;
     б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации;
     в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным
законом;
     г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
     д) подписывает и обнародует федеральные законы;
     е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении
в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

     Комментарий к статье 84

     В ст. 84 устанавливаются полномочия Президента, относящиеся главным образом
к его взаимоотношениям с законодательной властью Российской Федерации, а также
его право назначать референдум.
     Полномочие Президента назначать выборы Государственной Думы обусловлено
его ролью главы государства, призванного обеспечивать непрерывность функционирования
государственной власти.
     Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законом. В Конституции определен срок полномочий
Думы - четыре года, но Дума первого созыва была избрана сроком на два года.
В Конституции указано также, что в случае роспуска Государственной Думы Президент
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (см. комментарии к ст.
96, п. 7 "Заключительных и переходных положений" и к ст. 109). Федеральный
закон о выборах Государственной Думой еще не принят.
     Право Президента распускать Государственную Думу, предусмотренное п.
"б" рассматриваемой статьи, ограничено содержащимся в этом же пункте указанием,
что роспуск возможен лишь "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией".
Эти случаи, как сказано в ч. 1 ст. 109 Конституции, установлены в ст. 111
и 117 (см. комментарии к этим статьям).
     Однако Государственная Дума в течение года после ее избрания не может
быть распущена по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т. е. в случае
несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству.
     Институт роспуска парламента главой государства существует во многих
странах. Роспуск парламента, как правило, считается допустимым, когда по основаниям,
указанным в Конституции или законах, законодательный представительный орган
перестает выражать мнение избирателей, и именно избирателям должна быть предоставлена
возможность выразить свою волю в ходе новых парламентских выборов.
     Право Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу
не является абсолютным, так как оно ограничено строго определенными случаями.
Кроме того, надо иметь в виду, что Президент вправе распускать только одну
палату Федерального Собрания. Роспуск другой платы - Совета Федерации - Конституцией
вообще не предусмотрен.
     В п. "г" и "д" ст. 84 определены полномочия Президента в сфере законодательства.
В п. "г" указано, что Президенту принадлежит право вносить законопроекты в
Государственную Думу. Надо учитывать в этой связи, что все лица и органы,
имеющие право законодательной инициативы, в том числе и Президент, указаны
в ст. 104 Конституции, причем в ч. 3 этой статьи установлено, что законопроекты
по ряду вопросов, перечисленных в ней, могут быть внесены "только при наличии
заключения Правительства Российской Федерации".
     На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные
законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный
процесс приданием закону обязательной силы. Но подписание закона не является,
как это имеет место в некоторых странах, актом формальным. Президент Российской
Федерации в соответствии со ст. 107 Конституции имеет право отклонить закон,
что влечет за собой его повторное рассмотрение.
     Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный
закон (см. комментарий к ст. 108 Конституции).
     В п. "е" ст. 84 устанавливается, что Президент обращается к Федеральному
Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях
внутренней и внешней политики государства. Послания Президента не являются
нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные
принципы.
     Практика посланий главы государства законодательному органу имеется почти
во всех странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние
как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране, хотя
с юридической точки зрения они обязательной силы не имеют. В Российской Федерации
значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии
с Конституцией и федеральными законами "определяет основные направления внутренней
и внешней политики государства" (п. 3 ст. 80). В послании излагается видение
Президентом будущего страны. Таким, в частности, является содержание Послания
Президента Федеральному Собранию об укреплении Российского государства (основные
направления внутренней и внешней политики) от 24 февраля 1994 г., в котором
был определен политический курс главы государства.
     В полномочия Президента входит и назначение референдума в порядке, установленном
федеральным конституционным законом. Согласно Конституции референдум наряду
со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти
народа (ч. 3 ст. 3).
     При оценке значения права Президента назначать референдум следует учитывать,
что, как правило, на референдум выносятся важнейшие вопросы государственной
жизни, в частности законы, имеющие особое значение. Это может быть и проект
новой Конституции в соответствии с процедурой ее принятия, предусмотренной
ст. 135 действующей Конституции.

0

7

Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 ноября 1999 г. N 15-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ
СТАТЕЙ 84 (ПУНКТ "Б"), 99 (ЧАСТИ 1, 2 И 4)
И 109 (ЧАСТЬ 1) КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - депутата Государственной Думы С.А. Попова и адвоката Ю.А. Костанова,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании указанных положений Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Н.В. Витрука, объяснения представителей Государственной Думы, показания свидетеля Б.А. Моисеева, выступление приглашенного в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно статье 84 (пункт "б") Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Статья 99 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (часть 1); Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (часть 2); с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (часть 4).

В соответствии со статьей 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, а именно: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (статья 111, часть 4), при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, если Президент Российской Федерации не объявляет об отставке Правительства Российской Федерации (статья 117, часть 3), в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации, если Президент Российской Федерации при этом не принимает решения о его отставке (статья 117, часть 4).

Государственная Дума усматривает неопределенность в понимании приведенных положений Конституции Российской Федерации в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом Российской Федерации. По мнению заявителя, полномочия Государственной Думы в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

В подтверждение своей позиции заявитель ссылается на положения Конституции Российской Федерации о Федеральном Собрании как постоянно действующем органе (статья 99, часть 1) и о моменте прекращения полномочий Государственной Думы прежнего созыва (статья 99, часть 4). Заявитель считает, что и в период после роспуска Государственная Дума обязана рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства в соответствии со статьей 111 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации; Государственная Дума в силу статьи 88 Конституции Российской Федерации должна быть незамедлительно информирована Президентом Российской Федерации о введении им на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

Таким образом, согласно позиции заявителя, Государственная Дума после роспуска Президентом Российской Федерации продолжает осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва.

2. По буквальному смыслу пункта "б" статьи 84 Конституции Российской Федерации, случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации устанавливаются самой Конституцией Российской Федерации. Данное правомочие Президента Российской Федерации конкретизировано в статьях 109 (часть 1), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации. В силу Конституции Российской Федерации никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. Исходя из этого, Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Государственной Думы (пункт 2 части второй статьи 3).

Роспуск Государственной Думы как конституционно - правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой при формировании Правительства Российской Федерации (статья 111, часть 4, Конституции Российской Федерации), а также между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации при выражении ею недоверия Правительству Российской Федерации или отказе последнему в доверии (статья 117, части 3 и 4, Конституции Российской Федерации) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства Российской Федерации или соответственно продолжение функционирования Правительства Российской Федерации, поддерживаемого Президентом Российской Федерации вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Государственной Думой.

3. Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, определяется в статье 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента Российской Федерации возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном статьей 111 Конституции Российской Федерации, также одновременно с назначением Председателя Правительства Российской Федерации) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено статьей 109 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент Российской Федерации в свою очередь вправе созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (статья 99, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 Конституции Российской Федерации запретами на роспуск Государственной Думы - в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3, Конституции Российской Федерации).

4. По смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4), 117 (части 3 и 4), конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия.

Такие конституционно - правовые последствия соответствуют цели роспуска Государственной Думы и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разрешению путем избрания нового состава Государственной Думы на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации), а следовательно, акты, принятые прежней Государственной Думой после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имели бы легитимного характера. Именно этим конституционные последствия предусмотренного статьей 109 Конституции Российской Федерации роспуска Государственной Думы отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением установленного в статье 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации срока полномочий Государственной Думы, которые согласно статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации не прекращаются вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва. Другие возникающие в связи с роспуском Государственной Думы отношения, в том числе касающиеся статуса депутатов, которые не нашли непосредственного разрешения в Конституции Российской Федерации, могут быть урегулированы законодателем.

В силу статей 10 и 11 Конституции Российской Федерации и исходя из установленной ею системы сдержек и противовесов, никакие органы государственной власти не вправе осуществлять, а тем более присваивать не принадлежащие им конституционные полномочия. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, как это предусмотрено статьями 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания - Советом Федерации.

Превентивное значение названных конституционно - правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Из положений статей 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 99 (части 1, 2 и 4), а также другими положениями Конституции Российской Федерации следует, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" толкование, данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является официальным и общеобязательным.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

8

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 апреля 1996 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЬИ 107 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы Федерального Собрания - О.О. Миронова, Л.А. Иванченко; представителей Президента Российской Федерации - М.А. Митюкова, Е.К. Глушко; представителей Совета Федерации Федерального Собрания - В.М. Платонова, Ю.А. Кравцова,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Государственной Думы о толковании ряда положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, запрос Президента Российской Федерации о толковании части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а также запрос Совета Федерации о толковании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, связанных с понятием "принятый федеральный закон", с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке".

В соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, Президента Российской Федерации, Совета Федерации, изучив имеющиеся материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Позиция Государственной Думы, обратившейся с просьбой дать толкование используемого в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понятия "принятый федеральный закон" и, соответственно, разъяснить, какая из палат Федерального Собрания направляет Президенту Российской Федерации принятый федеральный закон, заключается в следующем: именно Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации федеральные законы, принятые ею и не рассмотренные Советом Федерации в четырнадцатидневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации); Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Эта позиция отражена в статьях 116 и 122 Регламента Государственной Думы. Государственная Дума ставит также вопрос о том, могут ли случаи возвращения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации повторного рассмотрения закона Государственной Думой.

Президент Российской Федерации полагает, что понятие "принятый федеральный закон" включает как принятие федерального закона Государственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, принятие закона Государственной Думой. Позиция Президента Российской Федерации изложена в его запросе в Конституционный Суд Российской Федерации и в письме на имя председателя Государственной Думы от 24 мая 1995 года, в котором, кроме того, утверждается, что принятые федеральные законы могут направляться Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования только Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, т.е. если при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации при повторном голосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

По мнению Совета Федерации, положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания "в установленном Конституцией Российской Федерации порядке", означает, что этот порядок должен быть аналогичен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, а процедура повторного рассмотрения закона должна соответствовать процедуре, определенной Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии со статьей 94, частью 1 статьи 95, статьями 104 - 108 Конституции Российской Федерации в осуществлении законодательной функции участвуют Совет Федерации и Государственная Дума, а также Президент Российской Федерации, другие государственные органы и лица. При этом из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества.

3. Смысл используемого в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понятия "принятый федеральный закон" раскрывается в системной связи с нормами статей 94, 105, 106 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

Под принятым федеральным законом подразумевается, прежде всего, федеральный закон, принятый Государственной Думой (части 1 и 2 статьи 105, статья 106) и считающийся одобренным Советом Федерации (часть 4 статьи 105) с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. При этом одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации).

Конституцией Российской Федерации предусматривается также, что отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон повторно рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации (часть 3 статьи 107). При этом "принятым федеральным законом" считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания.

Понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (части 1, 2 и 3 статьи 105, статья 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации запросов понятием "принятый федеральный закон" охватываются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, законы, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации случае, а также законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

4. В связи с толкованием понятия "принятый федеральный закон" возникает вопрос, на ком из участников законодательного процесса лежит конституционная обязанность направить такой закон Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Логика законодательного процесса, представляющего собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, предполагают, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия федерального закона, как это истолковано в пункте 3 мотивировочной части настоящего Постановления.

Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязательность передачи принятого Государственной Думой федерального закона на рассмотрение Совета Федерации и определен ее срок - пять дней (часть 3 статьи 105). С момента передачи закона начинается следующий этап законодательного процесса, на котором установленные Конституцией Российской Федерации полномочия осуществляет Совет Федерации.

Завершение данного этапа передачей Советом Федерации одобренного им закона в Государственную Думу, в том числе для направления Президенту Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. По смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации именно на Совете Федерации после одобрения им путем голосования или без рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона лежит обязанность в установленный срок направить его главе государства для подписания и обнародования. От этой обязанности Совет Федерации не освобождается и в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации и не порождает предусмотренные ею юридические последствия.

Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской федерации), такой закон считается "принятым федеральным законом", и именно Государственная Дума во исполнение части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

При этом Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.

5. Государственная Дума просит дать толкование положению части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона Президентом Российской Федерации.

Поскольку для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания.

Согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом вето в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия.

Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

6. Совет Федерации просит дать толкование содержащегося в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации положения об "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет вето, то сформулированные Президентом Российской Федерации замечания к закону могут быть рассмотрены Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном статьей 105 Конституции Российской Федерации.

При одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, в ранее принятой редакции он передается в Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного статьей 105 Конституции Российской Федерации. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если вето Президента Российской Федерации не было преодолено путем голосования. Если Совет Федерации с целью преодоления вето начал повторное рассмотрение закона в пределах четырнадцатидневного срока, то на процедуру такого рассмотрения распространяется Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации. Кроме того, для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. Установлена обязанность Президента Российской Федерации подписать одобренный обеими палатами закон и определен иной срок его подписания.

Таким образом, на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента Российской Федерации не распространяются положения частей 2, 4 и 5 статьи 105, части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации для этого установлены иные, специальные, правила.

Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом Российской Федерации закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном статьей 105 Конституции Российской Федерации.

7. В силу части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его.

Президент Российской Федерации также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (пункт "д" статьи 84, часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации в связи с толкованием отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации постановил:

1. Под "принятым федеральным законом" по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет Государственная Дума.

3. Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

4. Положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года (СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1207), а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

5. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным. Оно не имеет обратной силы.

6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

9

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П
"По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А.Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В.Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,

с участием И.М.Костоева и А.И. Коваленко - представителей Совета Федерации, направившего запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, а также приглашенных в заседание представителей субъектов законодательного процесса, непосредственно заинтересованных в результатах толкования, М.А. Митюкова и В.Б.Исакова - представителей Государственной Думы, М.А.Краснова - представителя Президента Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21 и статьей 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании части 4 статьи 105 в связи со статьей 106 Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений части 4 статьи 105 в связи с предписаниями статьи 106 Конституции Российской Федерации, вследствие чего требуется разъяснить, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции Российской Федерации.

Заслушав выступление судьи - докладчика В.Г.Стрекозова, объяснения представителей Совета Федерации, выступления приглашенных, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

Конституция Российской Федерации, регламентируя законодательный процесс, определяет, что законопроекты вносятся в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и что федеральные законы принимает эта палата (статья 105, часть 1). Законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (статья 105, часть 3), что призвано обеспечить учет его мнения в законодательном процессе и предоставляет ему возможность выразить свое согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении любого закона.

В соответствии со статьей 105 (часть 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом Совет Федерации решает сам, какие из принятых Государственной Думой законов подлежат рассмотрению на его заседании.

Исключение из этого общего правила установлено статьей 106 Конституции Российской Федерации, которая дает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В то же время статья 106 Конституции Российской Федерации не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства.

Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации, не завершено в установленный частью 4 статьи 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

На основании изложенного, по смыслу статей 105 и 106 Конституции Российской Федерации, а также с учетом сложившейся практики законодательного процесса, руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

2. Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

3. Толкование, содержащееся в пунктах 1 и 2 резолютивной части настоящего Постановления, не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации.

4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

5. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

N 1-П

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А.Гаджиева по мотивировке постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации

Федеративный договор предусматривает, что органы власти субъектов Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий через деятельность своих депутатов в Федеральном Собрании. Его палаты в законодательном процессе осуществляют разные функции: законопроекты вносятся в Государственную Думу (статья 104, часть 2), которая и принимает федеральные законы (статья 105, часть 1); законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (статья 105, часть 3).

При толковании предназначения четырнадцатидневного срока, установленного в части 4 статьи 105 Конституции, необходимо учитывать, что Совет Федерации играет в законодательном процессе иную, нежели Государственная Дума, роль. Необходимо также учитывать, что законодательные процедуры обсуждения двух разновидностей федеральных законов - законов, принимаемых по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации, и законов, относящихся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, различаются.

Учет федеративного устройства является одним из принципов правотворческого процесса наряду с демократизмом, законностью, непрерывностью.

Законопроекты по предметам совместного ведения, как это установлено Федеративным договором, подлежат направлению субъектам Российской Федерации, что позволяет учесть их мнения. В статье 102 Регламента Государственной Думы установлено, что законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний.

В статье 106 Конституции речь идет о федеральных законах, относящихся согласно статье 71 Конституции к исключительному ведению Российской Федерации, но имеющих особую важность для ее субъектов. Поэтому Конституция предоставляет возможность субъектам Российской Федерации участвовать в осуществлении федеральных полномочий через Совет Федерации. Вот почему рассмотрение им законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, носит обязательный характер. Содержание перечня обусловлено конституционной природой этой палаты парламента, являющейся не органом прямого представительства многонационального народа Российской Федерации, а органом, обеспечивающим представительство субъектов Российской Федерации.

Принцип учета федеративного устройства в законодательном процессе по-разному проявляется применительно к двум разновидностям федеральных законов, однако Конституция дает субъектам Российской Федерации возможность сформулировать свои предложения и замечания как в отношении федеральных законов, принимаемых в сфере совместного ведения, так и в отношении законов, принимаемых в сфере ведения Российской Федерации.

Различие законодательных процедур обсуждения двух разновидностей федеральных законов предполагает, что различно и предназначение для них четырнадцатидневного срока.

В статье 105 Конституции он выполняет пресекательную функцию, устраняя неопределенность в законодательном процессе в отношении федеральных законов, которые либо не были проголосованы, либо не были рассмотрены Советом Федерации в течение четырнадцати дней. Истечение этого срока означает, что закон "считается одобренным", т.е. имеет место одобрение в конклюдентной форме.

Иное предназначение имеет четырнадцатидневный срок в отношении федеральных законов, подлежащих в соответствии со статьей 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Рассмотрение такого закона должно начаться согласно части 4 статьи 105 Конституции не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации, т.е. этот срок имеет целью обеспечение непрерывности законодательного процесса. Одобрение закона Советом Федерации в данном случае может быть осуществлено только в активной форме - путем голосования.

Конституция исходит из того, что понятия "считается одобренным" (статья 105, часть 4) и "одобрен" (статья 108, часть 2) не совпадают.

Понятие "считается одобренным" предполагает две возможных формы рассмотрения Советом Федерации федерального закона - активную, когда за федеральный закон проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, и пассивную, когда в четырнадцатидневный срок закон не был рассмотрен (одобрение закона в конклюдентной форме).

Обязательность рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, допускает только активную форму рассмотрения. Поэтому истечение четырнадцатидневного срока в отношении такого закона не освобождает Совет Федерации от обязанности путем голосования принять решение о его одобрении либо отклонении.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучина по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации

Будучи несогласным с отдельными положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации, руководствуясь статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и параграфом 38 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации, считаю целесообразным высказать свое особое мнение по существу вопроса.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений части 4 статьи 105 в связи с предписаниями статьи 106 Конституции Российской Федерации, вследствие чего требуется разъяснить, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации для рассмотрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции Российской Федерации, а также следует ли исходить из предположения о том, что срок на рассмотрение федеральных законов по вопросам, указанным в статье 106 Конституции Российской Федерации, как не определенный на конституционном уровне, подлежит самостоятельному определению Советом Федерации в Регламенте Совета Федерации первого созыва.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации исходит из единого срока рассмотрения федеральных законов в Совете Федерации, признавая одновременно различные правовые последствия его несоблюдения для разных категорий законов - тех, которые он, по своему усмотрению, рассматривает или не рассматривает, и тех, которые в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации подлежат его обязательному рассмотрению.

Четырнадцатидневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, на мой взгляд, распространяется на рассмотрение Советом Федерации не всех поступающих из Государственной Думы федеральных законов, а только тех из них, вопрос о рассмотрении или нерассмотрении которых решается самим Советом Федерации. Более того, часть 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации имеет своей целью установление не столько сроков рассмотрения, сколько условий, способов одобрения Советом Федерации таких законов. Она не связана органически со статьей 106 и никаким образом не может поколебать "обязательности рассмотрения" перечисленных в ней федеральных законов. Последние не могут считаться одобренными Советом Федерации, если они им не рассмотрены. Автоматическое одобрение исключается независимо от того, когда начато и когда завершено "обязательное рассмотрение".

Возложение на Совет Федерации обязанности начать рассмотрение федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в этой палате, "не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации", по моему мнению, не вытекает из части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации и не имеет в ней правовой опоры. Если, например, в силу необходимости дополнительного изучения такого закона либо иных причин указанное требование нарушено, наступают ли какие-то правовые последствия? Нет, и в данном случае закон не считается одобренным и не подлежит подписанию главой государства. Обязательность его рассмотрения не устраняется пропуском четырнадцатидневного срока, равно как и несовпадением заранее установленной и фактической продолжительности рассмотрения. "Обязательность" применительно к статье 106 Конституции Российской Федерации сформулирована вне конкретных временных координат, и игнорировать это обстоятельство нельзя.

Распространение четырнадцатидневного срока на федеральные законы, подлежащие согласно статье 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, пусть даже только на начало рассмотрения лишено смысла, коль скоро это не создает никаких юридических обязанностей для палаты, никак не влияет на правовое состояние соответствующих законов, не преодолевает их юридическую незавершенность. Истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от обязанности начать и завершить рассмотрение такого закона. Любой из перечисленных в статье 106 законов не может считаться одобренным, если Совет Федерации путем голосования не принял решения о его одобрении либо отклонении. Замечу также, что в части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации вообще не упоминается о "начале рассмотрения" каких-либо федеральных законов в Совете Федерации. В таком аспекте вопрос не ставился и в запросе Совета Федерации.

Конституционный Суд, по существу, уклонился от ответа на вопрос, может ли Совет Федерации первого созыва самостоятельно установить срок "обязательного рассмотрения" федеральных законов, как не определенный на конституционном уровне.

Исходя из добросовестности, ответственности Совета Федерации, уверенности, что он не станет искусственно затягивать законодательный процесс и будет стремиться с учетом реальных возможностей к ускоренному рассмотрению законов по вопросам, перечень которых установлен в статье 106 Конституции Российской Федерации, полагаю, что нет необходимости навязывать Совету Федерации какие-либо сроки рассмотрения этой категории федеральных законов. Поскольку сроки "обязательного рассмотрения" не определены в Конституции (не исключено, что это еще придется сделать), они могут быть установлены Советом Федерации самостоятельно в его Регламенте.

С учетом изложенного прихожу к следующим выводам:

1. Положение части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации о том, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, "если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен", не распространяется на федеральные законы по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации. Это касается как начала, так и окончания их рассмотрения.

2. Совет Федерации первого созыва может самостоятельно установить в своем Регламенте сроки, обеспечивающие своевременное рассмотрение федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации.

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г.Морщаковой по мотивировке постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации

Данное Конституционным Судом толкование считаю необходимым дополнить мотивами, вытекающими из содержания понятия "нерассмотрение закона Советом Федерации". По смыслу части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации нерассмотрением закона следует признать ситуацию, когда Совет Федерации в течение четырнадцати дней не начинал его рассмотрение в заседании или когда начатое рассмотрение не было завершено в указанный срок. Таким образом, Конституция предполагает, что во всех случаях, когда Совет Федерации сочтет необходимым или обязан рассмотреть какой-либо закон, он должен начать такое рассмотрение в четырнадцати-дневный срок.

Это относится и к законам по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции, так как она не устанавливает никаких особых правил для их рассмотрения Советом Федерации. Цель данной нормы только в том, чтобы обязать Совет Федерации рассмотреть определенный федеральный закон и путем голосования принять решение о его одобрении либо отклонении. Обязательность обсуждения федерального закона в этой палате означает и необходимость начала его рассмотрения в заседании в течение четырнадцати дней. Было бы нелогичным предположить, что Конституция, требуя обязательного рассмотрения закона в Совете Федерации, предоставляет ему неограниченные возможности в выборе момента для начала такого рассмотрения. Нарушение четырнадцатидневного срока начала рассмотрения в заседании Совета Федерации федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, является отступлением от конституционного требования об обязательности рассмотрения таких законов.

Характер вопросов, перечисленных в статье 106 Конституции, также подтверждает необходимость реального рассмотрения принятых по ним федеральных законов во многих случаях в максимально сжатые сроки,- иначе Совет Федерации не сможет выполнить возложенные на него задачи по защите интересов Российской Федерации и ее субъектов при решении вопросов войны и мира, по защите государственных границ либо по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и т.д.

Вместе с тем, поскольку федеральные законы, о которых идет речь, нельзя считать принятыми без проведения по ним голосования в Совете Федерации, их рассмотрение этой палатой Федерального Собрания должно быть продолжено и по истечении четырнадцатидневного срока, с тем чтобы решение об одобрении или отклонении закона состоялось. Однако это не означает, что Совет Федерации вправе неограниченно затягивать процесс рассмотрения таких законов и произвольно выбирать момент вынесения решения.

Обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в статье 106 Конституции, означает невозможность оставить вопрос нерешенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Это было бы нарушением конституционных обязанностей Совета Федерации. Поэтому пролонгация срока рассмотрения такого закона оправдана и допустима лишь при условии, что процесс рассмотрения закона не прерывается вплоть до его завершения, хотя и может быть перенесен на следующее заседание Совета Федерации. В федеральном законе, а также в Регламенте Совета Федерации могут быть установлены и другие формальные ограничительные условия, которые определили бы момент принятия Советом Федерации решения по законам, подлежащим его обязательному рассмотрению.

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И.Олейника по мотивировке постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации

Проголосовав за принятое решение по делу в целом, в ходе обсуждения отмечал и считаю необходимым изложить свое мнение по отдельным моментам исследовательской и резолютивной части Постановления КС РФ от 23.03.95 г. (по выводам толкования). Прежде всего в исследовательской части необходимо было, опираясь на выработанные наукой и практикой правила толкования правовых норм, указать на использованные судом приемы и способы толкования и их результаты, а именно:

1. Систематический. Т.е., что суд уяснял смысл части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции путем сравнения их с другими статьями глав Основного закона Российской Федерации, выявления их связи с другими нормами Конституции.

2. Логический. Путем использования средств формальной и диалектической логики для установления внутренних связей толкуемых норм с другими нормами Конституции, логической структуры ее правовых предписаний.

3. Историко-политический. Для выяснения смысла толкуемых норм через: а) исторические условия создания Конституции и социально-политические цели, которые преследовал законодатель, принимая Конституцию. Т.е. через обращение к условиям и истокам принятия Конституции и обращение этого смысла в языковой форме изложения толкуемых статей. Суд должен был и мог использовать в этих целях стенограммы заседаний Конституционного совещания, мнения авторов - разработчиков статей 105, 106 Конституции Российской Федерации.

4. Языковой способ толкования. Т.е. выяснение смысла нормы путем грамматического анализа текста.

Т.е. из языкового (грамматического), как и систематического, историко-политического, логического способов и приемов толкования пункта 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации следует смысловая определенность не только пункта 4 статьи 105, но и в целом статьи 105 Конституции РФ, которая не противоречит определенному смыслу статьи 106 Конституции Российской Федерации.

Использование этих приемов и способов толкования и особенно документов Конституционного совещания позволило мне прийти к убежденности в том, что с целью предотвращения имевшей место в прошлом затяжке сроков обсуждения и принятия парламентом законов, прежде всего по политическим и другим субъективным соображениям, законодателем в статьях 105 и 106 новой Конституции Российской Федерации, исходя из федеративного договора, из разграничения предметов ведения (в т.ч. в законотворческом процессе)между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нашедших отображение в Конституции Российской Федерации 1993 года, статьей 105 и статьей 106, а также статьями 107, 108 Конституции в целом установлена и определена четкая регламентация (процедура) обсуждения и принятия законов в том числе с ограничением во времени на весь период действия этой Конституции, т. е. до внесения в нее изменений или принятия новой, исходя не только из того, что члены Совета Федерации лишь первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

В то же время содержание последней части статьи 9 второго раздела Конституции Российской Федерации, ее смысл имеет неопределенность в силу отсутствия в нормах Конституции Российской Федерации прямого предписания о том, что формируемые в последующем Советы Федерации всех других созывов, кроме первого, осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Такое положение, исходя из историко-политического системного приема толкования воли законодателя, выраженной в Конституции Российской Федерации, наиболее вероятно.

С учетом сложившегося обыкновения: непродолжительности работы сессии Совета Федерации первого созыва, когда его кворум на пределе, а его члены за исключением руководителей его комитетов и комиссий, а также Совета Федерации, осуществляют свои функции на непостоянной основе, в связи с чем не могут выполняться обязательные требования статьи 106 Конституции РФ, на основании выводов из всех названных видов и способов толкования, а также статьи 9 раздела второго ("Заключительные и переходные положения") Конституции Российской Федерации считаю, что принятое решение Конституционным судом Российской Федерации от 23.03.95 г. по толкованию части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации распространяется лишь на период работы и до истечения полномочий Совета Федерации первого созыва, что следовало оговорить в результативной части постановления Конституционного Суда.

В ином случае часть 4 статьи 105 изменяется в сути и утрачивает на будущее (в части 14-дневного срока) пресекательную функцию и нарушает волю законодателя, выраженную в конкретных исторических условиях, обстоятельствах и целях. Без этой оговорки, Конституционный Суд своим Постановлением фактически переходя на аутентичное толкование, превысил свои полномочия, т.е. внес поправку в Конституцию, что недопустимо по его природе.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Ю.Д.Рудкина по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации

В пунктах 1 и 2 резолютивной части своего постановления по рассматриваемому вопросу Конституционный Суд Российской Федерации признал, что рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации. Если в течение этого срока рассмотрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона не завершено, закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

В связи с данным постановлением, руководствуясь статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", полагаю возможным высказать свое особое мнение.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, установила определенную иерархию федеральных законов, которые различаются не только по юридической силе, но и по порядку принятия: сама Конституция, которой должны соответствовать все другие законы и любые иные акты, федеральные конституционные законы, все прочие федеральные законы.

Порядок внесения поправок в действующую Конституцию, а также порядок разработки и принятия новой Конституции урегулированы главой 9 Конституции Российской Федерации. Особенности принятия федеральных конституционных законов регламентируются ее статьей 108. Что же касается порядка принятия федеральных законов, то он закреплен в статьях 105-107 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который, как следует из части 4 той же статьи, обязан либо одобрить закон, либо его отклонить.

Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, т.е. путем голосования членов Совета Федерации, так и в пассивной форме. В последнем случае закон считается одобренным (без рассмотрения Советом Федерации) по истечении четырнадцатидневного срока, установленного частью 4 статьи 105 Конституции.

Таким образом, Совет Федерации решает сам, какие из принятых Государственной Думой федеральных законов подлежат его рассмотрению, а какие - нет, за исключением законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции. Но, установив императивное требование одобрения или отклонения этих законов только путем голосования, законодатель вместе с тем не указал никакого иного срока помимо определенного частью 4 статьи 105 Конституции, т.е. четырнадцати дней.

Смысл установления такого срока заключается в том, чтобы обязать Совет Федерации оперативно реагировать на принятые Государственной Думой законы, необоснованно не затягивать их рассмотрение. Законодатель исходил из того, что четырнадцать дней - достаточный срок для изучения Советом Федерации любого закона, принятого Государственной Думой.

Сложности, возникающие в связи с тем, что деятельность Совета Федерации первого созыва не носит постоянного характера и в установленный срок ему трудно завершить рассмотрение законов по вопросам, к примеру, федерального бюджета или федеральных налогов и сборов, не могут служить основанием для изменения конституционной процедуры рассмотрения федеральных законов, предусмотренной частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации. Законодатель, исчерпывающе определив перечень законов, по которым голосование членов Совета Федерации необходимо, не установил какого-либо изъятия из этой процедуры, включая срок рассмотрения.

На основании изложенного полагаю, что четырнадцатидневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, в полной мере распространяется на федеральные законы, принимаемые по вопросам, указанным в статье 106 Конституции Российской Федерации. В течение этого срока Совет Федерации обязан вынести решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона. Нарушение этой обязанности аннулирует право Совета Федерации отклонить закон. В этом случае законодательный процесс продолжается в обычном порядке, т.е. наступают последствия, предусмотренные частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации.

0

10

Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 ноября 1995 г. N 15-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 137 КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием В.Б. Исакова - представителя Государственной Думы Федерального Собрания, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции Российской Федерации нового наименования субъекта Российской Федерации.

Заслушав выступление судьи - докладчика А.Л. Кононова, объяснения представителя Государственной Думы, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Государственная Дума Федерального Собрания в своем запросе исходит из того, что Конституция Российской Федерации не определяет, кто и каким образом осуществляет включение нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации. Представитель заявителя полагает, что указанное изменение может вноситься актом Президента Российской Федерации; в случае же возникновения разногласий по этому вопросу Президент Российской Федерации вправе использовать свои полномочия в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации.

2. Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации.

3. Статья 137 Конституции Российской Федерации предусматривает особые случаи внесения изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации. Из сопоставления частей 1 и 2 статьи 137 и части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации следует, что только такие изменения статьи 65, которые связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, с изменением конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона. Для включения в Конституцию Российской Федерации лишь нового наименования субъекта Российской Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется.

Не является необходимой в данном случае и процедура, предусмотренная статьей 136 Конституции Российской Федерации, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

4. Анализ норм главы 9 Конституции Российской Федерации, регулирующих процедуру пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок, показывает, что предусмотренный частью 2 статьи 137 упрощенный порядок включения в статью 65 нового наименования субъекта Российской Федерации допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в статьях 135, 136 и 137 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации подлежащее включению в статью 65 Конституции Российской Федерации в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

5. Президент Российской Федерации на основании статьи 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке статей 136 и 137 Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.

При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, новое наименование субъекта Российской Федерации включается в статью 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением субъекта Российской Федерации. Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции Российской Федерации и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации федеральным законом.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации использует полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

11

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 марта 2007 г. N 3-П

Именем Российской Федерации

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЕЙ 6 И 15 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА
"О РЕФЕРЕНДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ
С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН В.И. ЛАКЕЕВА,
В.Г. СОЛОВЬЕВА И В.Д. УЛАСА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, мнения специалистов - кандидата филологических наук В.Н. Белоусова, докторов юридических наук Е.Ю. Грачевой и А.И. Лукьянова, выступления приглашенного в заседание представителя от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясовой, а также приглашенных в заседание по ходатайству стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, - граждан Г.А. Зюганова и И.И. Мельникова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривают конституционность ряда положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", а именно:
пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;
части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.
1.1. На основании приведенных положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказала в регистрации Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум Российской Федерации, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 названного Федерального конституционного закона. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года, которым было утверждено это заключение, уполномоченные представители Московской городской региональной подгруппы - граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас обжаловали в Верховный Суд Российской Федерации как противоречащее действующему законодательству и нарушающее право граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации решением от 2 июня 2005 года отказал в удовлетворении их требования, согласившись с заключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе в отношении признания некоторых вопросов референдума противоречащими Конституции Российской Федерации, ограничивающими, отменяющими или умаляющими общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определением от 28 июля 2005 года оставила данное решение без изменения.
Как утверждают заявители, положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства. Часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", по мнению заявителей, противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в ней требований. Противоречие статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" заявители усматривают в том, что в соответствии с ним Центральная избирательная комиссия Российской Федерации наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.
1.2. В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.
Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства.
Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).
Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон.
Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 года N 10-П и от 6 апреля 2006 года N 3-П, определения от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 4-О и от 27 декабря 2005 года N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.
1.3. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются приведенные положения пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6, а также части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в системной связи с положением ее части 17, определяющим механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).
Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.
В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).
Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.
3. Согласно статье 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Закрепляя в данной статье, а также в статьях 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) конституционно значимые требования к институту референдума, Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает процедуру проведения референдума Российской Федерации и не определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум (за исключением проекта новой Конституции Российской Федерации), а также не называет государственные органы, призванные обеспечивать его проведение (за исключением Президента Российской Федерации, который назначает референдум). Как следует из указанных статей Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71, 72 и 76 (часть 1), институт референдума в строгом соответствии с его конституционными основами должен быть урегулирован в федеральном конституционном законе, которым определяются требования к форме и содержанию вопросов, выносимых на референдум, к его организации и проведению. При этом федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.
Устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель предусмотрел в статье 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", что на референдум Российской Федерации могут выноситься вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4), и одновременно перечислил вопросы, которые на референдум выноситься не могут, назвав в их числе вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета и вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5).
3.1. Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П указал следующее.
В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти - самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете.
Социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов: федеральный бюджет (а следовательно, и проект федерального закона о нем) разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт "а" части 1), тогда как проекты остальных федеральных законов в соответствии со статьей 104 (части 1 и 2) помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в данной статье субъекты законодательной инициативы; федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106, пункт "а"), при том что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.
Об особой значимости федерального бюджета свидетельствует также возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей обеспечивать исполнение федерального бюджета и представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (что в отношении каких-либо других федеральных законов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено), а на Счетную палату - обязанность осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (статья 101, часть 5; статья 102, пункт "и" части 1; статья 103, пункт "г" части 1; статья 114, пункт "а" части 1).
Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.
3.2. Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Закрепленное непосредственно Конституцией Российской Федерации понятие "финансовые обязательства государства" употребляется в Федеральных конституционных законах "О Правительстве Российской Федерации" (часть пятая статьи 36) и "О референдуме Российской Федерации" (пункт 6 части 5 статьи 6), однако содержание этого понятия в них не раскрывается.
Поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование - предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71, пункты "а", "в", "ж"; статья 76, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), постольку и конкретизация указанного конституционного положения - имея в виду, что понятие "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, - осуществляется федеральным законодателем.
В частности, федеральный законодатель относит к финансовым обязательствам Российской Федерации не только указанные в статьях 75 (часть 4) и 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации государственные займы, по которым, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, возникают обязательства Российской Федерации как заемщика и которые представляют собой форму государственного долга Российской Федерации и источник финансирования дефицита федерального бюджета, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год (статьи 6, 89, 94, 97 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Включение в понятие "финансовые обязательства Российской Федерации" именно бюджетных, а не любых расходных обязательств Российской Федерации продиктовано тем, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Если же требуется корректировка объема расходных обязательств, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон.
Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).
Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.
Вместе с тем федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1).
4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы, поскольку они имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений, которые, согласно статье 83 названного Федерального конституционного закона, общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории Российской Федерации и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.
Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.
5. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный Федеральный конституционный закон (часть 13 статьи 15) относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в его статье 6.
Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.
5.1. Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - исходя из возложенных на нее задач - выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы, в том числе посредством моделирования возможного истолкования вопросов и правовых последствий ответов на них. Государственные органы, учреждения, их должностные лица обязаны, в свою очередь, оказывать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содействие в реализации ее полномочий, предоставлять необходимые сведения и материалы и давать ответы в пятидневный срок (части 1 и 4 статьи 35 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации").
При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, - напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением - обжаловать его в судебном порядке.
Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию каких-либо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения (пункт 11 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
5.2. Закрепив в частях 13 и 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" механизм контроля за соблюдением требований его статьи 6 на стадии реализации инициативы проведения референдума, федеральный законодатель предусмотрел, что соответствующее решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, являющееся основанием для отказа избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в регистрации региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - в верховный суд республики и равные ему суды других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции Российской Федерации, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля.
Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, - в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125, 126 и 127).
Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина. Поэтому федеральному законодателю надлежит, руководствуясь указанными конституционными принципами и исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.
2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.
3. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.
4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона.
Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.
Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.М. КАЗАНЦЕВА

Разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно пункта 6 части 5, части 7 статьи 6, части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", не могу согласиться с выводом, сформулированным в абзацах втором и третьем пункта 4 резолютивной части Постановления, относительно взаимосвязанных положений части 17 статьи 15 и статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и соответствующей аргументацией, приведенной в мотивировочной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.
1. Конституционный Суд Российской Федерации, даже действуя из лучших побуждений, не имеет права по собственной инициативе расширять предмет обращения. Заявители по данному делу не просили проверить конституционность части 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" ни самой по себе, ни в системной связи с иными положениями той же статьи и его статьи 6. Ни в своей жалобе, ни в выступлениях в заседании Конституционного Суда Российской Федерации они не оспаривали механизм судебной проверки споров о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6.
Следовательно, выйдя за пределы требований заявителей, Конституционный Суд Российской Федерации фактически по собственной инициативе рассмотрел вопрос о соответствии указанных законоположений Конституции Российской Федерации, что является беспрецедентным нарушением статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 36 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях вправе требовать от законодателя конкретизации и соблюдения своих прав исключительно в рамках тех полномочий, которые предоставлены ему статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии с данным Постановлением законодателю надлежит наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями, в этих статьях не указанными.
В обоснование своего требования Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал не основанную на Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" норму: все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства. Ссылка на правовые позиции, выраженные в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, на мой взгляд, является некорректной, поскольку эти правовые позиции были сформулированы применительно к вопросу о полномочиях Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности лишь нормативных правовых актов.
В Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя, вытекает ли из этих положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу, справедливо указал, что статья 125 Конституции Российской Федерации содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд Российской Федерации полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, другие же судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм, прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации.
В Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации являлись положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. Названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, не были предметом проверки по этому делу, о чем прямо сказано в пункте 2 мотивировочной части Постановления.
Таким образом, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П (пункт 5.2 мотивировочной части и пункт 4 резолютивной части) утверждение о том, что все конституционные споры должны рассматриваться только в порядке конституционного судопроизводства, не опирается на прежние правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Эта фактически новая правовая позиция обосновывается лишь тем, что "в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125 и 126)".
На мой взгляд, из тех же статей Конституции Российской Федерации следует сделать прямо противоположный вывод: не все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, а только те, которые отнесены к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, конституциями (основными законами) субъектов Российской Федерации и законами о конституционных судах.
Утверждение Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости разрешения всех конституционных споров в порядке конституционного судопроизводства предполагает, что законодатель обязан наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать в том числе споры о конституционности всех правоприменительных актов (не только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и судов, а также иных правоприменительных органов) и, видимо, даже не вправе ограничивать круг лиц, которые могут обратиться в конституционные суды, оспаривая конституционность правоприменительных актов. Данное утверждение абсолютно противоречит принципу, положенному в основу Конституции Российской Федерации, да и практически всех зарубежных конституций, которые предусматривают существование конституционных судов: перечень полномочий конституционного суда является исчерпывающим, а не примерным. Этот перечень может быть расширен непосредственно Конституцией Российской Федерации или законом, но не собственным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. В противном случае его полномочия становятся неограниченными.
Думаю, что ни законодатель, ни сам Конституционный Суд Российской Федерации не будут развивать данную правовую позицию о конституционных спорах таким образом, чтобы отнести к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации буквально все споры о нарушении Конституции Российской Федерации, но объективно она предоставляет такую возможность, которую, надеюсь, никто не имел в виду при принятии Постановления от 21 марта 2007 года N 3-П.
3. Поскольку приведенная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации достаточно кратко и не вполне определенно, возможно и ограничительное ее толкование, т.е. нельзя исключить, что Конституционный Суд Российской Федерации имел в виду все же лишь те из конституционных споров, разрешение которых прямо отнесено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" к его полномочиям.
Если исходить из такого толкования, то в данном случае речь шла, видимо, о проверке конституционности не решений (заключений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам референдума как правоприменительных актов, а непосредственно самих вопросов, выносимых на референдум, решения по которым в будущем могут приобрести силу закона. Однако и они, являясь лишь своеобразными законопроектами, не могут рассматриваться в качестве нормативных правовых актов до того, как будут одобрены на референдуме, вступят в законную силу и станут частью законодательства. Таким образом, можно заключить, что, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, для обеспечения предусмотренных Конституцией Российской Федерации гарантий права народа на референдум он должен быть наделен полномочием проверять конституционность проектов нормативных правовых актов референдума.
Вопросы, выносимые на референдум, в частности предлагавшиеся инициативной группой, в состав которой входили заявители по данному делу, могут рассматриваться как проекты нормативных правовых актов, - аналогично законопроектам, вносимым в парламент. Конечно, следуя правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в ее расширительном толковании, можно было бы обосновать и его право осуществлять проверку конституционности любых законопроектов. Если же Конституционный Суд Российской Федерации не претендует на такое всеобъемлющее полномочие, то он должен был бы объяснить, почему хочет ограничить его проверкой только тех проектов нормативных правовых актов, которые принимаются на референдуме (тем более что статьей 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" прямо предусмотрена возможность такой проверки на ином этапе проведения референдума).
Контроль конституционности проектов нормативных актов, в том числе принятых по результатам референдума, в системе действующего законодательства не предполагает запрет последующей (после вступления в законную силу) их проверки в порядке конституционного судопроизводства по запросам уполномоченных государственных органов и должностных лиц и по жалобам граждан. Но при этом встает вопрос, насколько объективной будет повторная проверка конституционности такого акта, на который законодателю, вероятно, следует ответить, исполняя данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации.
Вывод Конституционного Суда Российской Федерации о невозможности проверки конституционности вопросов, выносимых на референдум, в Верховном Суде Российской Федерации сомнителен еще и потому, что Конституционный Суд Российской Федерации признал право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проводить такую проверку.
Таким образом, из какого бы толкования (широкого или узкого) абзацев второго и третьего пункта 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации ни исходить, сформулированные в них положения следует признать необоснованными.

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 84