narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.



ГЛАВА 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО. Статья 71

Сообщений 1 страница 20 из 28

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 3 Федеративное устройство
Статья 71

В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности <13>;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
--------------------------------
<13> Редакция пункта "о" приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. (Официальный интернет-портал правовой информации (wwwpravo.gov.ru), 2014, 6 февраля, N 0001201402060001).

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 71

1. Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; статья 72 - перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; в статье 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

2. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах статьи 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) вопросы государственного строительства;

2) вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) вопросы обороны и охраны границы;

5) вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) государственные награды и почетные звания РФ.

3. Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения РФ, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

б) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

4. Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

0

3

Статья 71

Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целостное государство. Федерализм призван: обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства).

Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны. Определяющим критерием идентификации Федерации поэтому считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции России отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в ведении собственно Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении (ряд авторов именуют ее сферой конкурирующей компетенции; см. комм. к ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъекта Федерации органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий (Федерация - своему субъекту и наоборот; см. комм. к ст. 78), позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности) либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку сие осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п. Само по себе отнесение вопроса к ведению Российской Федерации не предопределяет его урегулирования помимо закона иными по форме нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона (п. 3 Постановления Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. 71 (п "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ//СЗ РФ. 1999. N 6. ст. 866; ВКС РФ. 1999. N 3).

а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых признаков. И это естественно, поскольку принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Он составляет отдельную часть Конституции (см. комм. к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного собрания (на сегодняшний день Закон о Конституционном собрании еще не принят) - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).

Изменение Конституции включает поправки и (или) пересмотр отдельных ее положений. Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель - жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9 при определенных условиях (см. комм. к ст. 136) означает по существу принятие новой Конституции. Вторая модель - относительно гибкая; она предусмотрена в отношении положений гл. 3-8 Конституции. Порядок, условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к этим главам установлены Конституционным Судом в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 45. ст. 4408) и ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1196). Поправки к гл. 3-8, как частичные изменения, принимаются только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции, отражающего в своем наименовании ее суть. Одним законом должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Под поправкой при этом понимается любое изменение текста указанных глав Конституции: исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений. Внесение поправок в эти главы является по существу предметом совместного ведения, поскольку для их вступления в силу необходимо согласие не менее двух третей субъектов Федерации. Специальный порядок (третья модель) относится к изменению ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации и касающейся изменения наименования ее субъектов (см. комм. к ст. 137). Отнесение к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные выборы, из статуса России как суверенного государства.

Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.

Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры.

Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). Они отличаются друг от друга по порядку принятия и юридической силе. В комментируемой статье какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать федеральные законы от законов субъектов Федерации - республик, областей, краев и т.д., действующих только на территории соответствующего субъекта Федерации.

Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как форма осуществления власти. Он означает следование Конституции как обязательному условию при издании актов и совершении действий всеми без исключения субъектами права и направлен на реализацию в форме соблюдения (наряду с выполнением, исполнением, использованием, применением) всеми установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного предмета ведения в перечень, приводимый в этой статье, служит реализации положения о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России.

Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия органа государственной власти осуществлять контроль как государственно-властную функцию. Она получает развитие и конкретизацию в компетенции, т.е. совокупности полномочий различных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Ей соответствуют положения о том, что гарантом Конституции является Президент и что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов субъектов Федерации и других нормативных актов и при установлении расхождений с конкретным конституционным положением вправе лишать проверяемые акты или их части юридической силы. Рядом контрольных полномочий обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный закон, например о бюджете, осуществляет контроль над ходом его исполнения, утверждает отчет об исполнении бюджета за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета Федерации (см. комм. к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем рассмотрения, одобрения или отклонения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата - в отношении расходования бюджетных средств). В задачу Правительства входит, в соответствии со ст. 114, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы (см. комм. к п. 2 ст. 15) возлагается на широкий круг субъектов. Однако этот контроль нельзя сводить только к требованию соблюдать конституционные предписания. Важнейшим его элементом, среди прочего, является позитивное воздействие на законодателя с целью издания им актов, соответствующих духу и букве Конституции, того правопонимания, которое служит конституционным ценностям и действенной реализации Конституции в общественной практике.

б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения Российской Федерации - федеративного устройства - органично вытекает из ст. 1, 5, 65 и др. (см. комм. к ним) и служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской Федерации. По замыслу он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.

Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д. В структурно-функциональном плане федеративное устройство проявляется в совокупности способов, целей, задач и средств, сформулированных в виде конституционных основ, принципов, отношений и установленных в правовых диспозициях пределах централизации и децентрализации властных и управленческих полномочий, функций государства, а также в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 71-73).

Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения нагляднее всего иллюстрирует глава 3 Конституции, которая носит аналогичное название. В ее положениях, развивающих и конкретизирующих конституционные основы федеративного устройства (см. комм. к ст. 5), закрепляется состав Федерации, виды субъектов, порядок принятия и образования в ее составе новых субъектов, регламентируются основы их статуса, устанавливаются правовые режимы территории, государственного языка, а также разграничиваются предметы ведения Федерации и ее субъектов, определяются общие основы и принципы взаимоотношения между ними, регулируются ряд важнейших, общефедеральной значимости вопросов (см. комм. к ст. 74, 75 и др.). Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей. Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации.

Конституция закрепляет договорную форму распределения полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов. Заключенные начиная с 1994 г. договоры подтверждали асимметричный характер российского федерализма, разнообразие отношений между Федерацией и ее субъектами. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких договоров уменьшался для Российской Федерации и существенно возрастал для ее субъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат Федерации, субъекты не только приобретали право регулировать ту или иную сферу государственной, общественной или экономической жизни, но и возлагали на себя обязанности и ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные органы, как сторона договора, сохраняли при этом за собой возможность контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие таких договоров не всегда позволяло учитывать те или иные действительные особенности конкретного субъекта Федерации, интересы проживающих в нем народов. При этом предполагалось, что процесс передачи предметов ведения и полномочий субъектам Федерации должен протекать строго в рамках Конституции. К середине 2003 г. - в связи с началом масштабного реформирования порядка разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, роль ранее заключенных договоров была настолько девальвирована, что 90 процентов их были денонсированы (в настоящее время истекли сроки действия всех таких договоров). Очевидно, что здесь сыграли большую роль массовая критика неэффективности договорной практики, а также правовая позиция Конституционного Суда, сформулированная в его Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации", в котором была подведена черта под многолетней дискуссией по вопросу о соотношении юридической силы Конституции, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Исходя из признания Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и его воплощения в целом ряде конституционных принципов (см. комм. к ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 67 и ст. 79), Конституционный Суд пришел к выводу о том, что все принимаемые в России правовые акты, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. Приоритет ее распространяется и на Федеративный и иные договоры. Содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции. Любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации поэтому исключаются (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении таких договоров ранее регламентировались ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3176), отмененным ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнении в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации". Этим Законом принципы и порядок разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов возведены в ранг общих принципов организации их законодательных и исполнительных органов. Впредь заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре должен устанавливаться перечень полномочий федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными и субъекта Федерации законами; определяться условия и порядок осуществления разграниченных полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения. Подписанный Президентом и высшим должностным лицом субъекта Федерации договор вносится главой государства в виде законопроекта в Государственную Думу и в случае его принятия обретает форму и свойства федерального закона.

Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как объекта регулирования и управления и предмета ведения призвано подчеркнуть ее значение в качестве той части земного пространства, которая находится во власти Российской Федерации и является ее объективной и неотъемлемой характеристикой. Территория государства определяет пространственные пределы суверенитета, верховенства и служит его материальной базой, без которой оно не может существовать. Одной из важнейших задач государства является обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, и, следовательно, изменить ее может только оно сама. Термины "территория", "территориальная целостность", "территория субъектов Федерации" и др. используются в различных нормах Конституции и законов. Полномочия Федерации в отношении территории чрезвычайно многообразны и связаны как с осуществлением суверенной власти на ней, так и с регулированием внутригосударственных и международно-правовых отношений по поводу территории, определением статуса и правового режима отдельных составляющих территории, например государственной границы, географических объектов (озер, внутренних морских вод, островов и т.д.). Отнесение территории к исключительным предметам ведения Федерации означает также, что Федерация охраняет свою территорию, не допускает посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления надлежащих правовых режимов отдельных ее элементов, например исключительной экономической зоны, иных объектов. Так, ФЗ от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2220) в целях защиты этой уникальной экологической системы и природного памятника всемирного наследия ввел экологическое зонирование его природной территории, определил ее как территорию, в состав которой входят озеро Байкал, прилегающие к нему водоохранная зона и особо охраняемые природные территории, водосборная площадь озера в пределах территории Российской Федерации, а также территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от озера.

С комментируемым предметом ведения Федерации - территорией - непосредственно связано федеративное и территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования власти по территориальному принципу. Территориальное устройство субъектов Федерации, т.е. внутреннее их деление на административно-территориальные единицы и муниципальные образования, относится к вопросам их ведения (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики"//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708). Участие субъектов Федерации в данном предмете ведения проявляется не столько в отношении государственной территории как таковой, сколько в связи с использованием находящихся в ее пределах суши, внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства, недр, различного рода ресурсов и т.д.

в) Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в ГК РФ). Она осуществляется в различном порядке: административном и судебном, специальными международными инстанциями, путем самозащиты. Все эти и другие элементы регулирования и защиты (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение прежде всего для всей федеральной правовой системы, всех отраслей и субъектов права.

Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить эту особую, важнейшую сферу внимания Федерации, подчеркнуть, что забота о правах человека - дело Федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы и другие правовые акты субъектов Федерации не могут сужать содержание и перечень, отменить или приостановить действие установленных на федеральном уровне прав и свобод человека. Принятие Федерацией к своему ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России.

Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно ссылался на п. "в" ст. 71, обращая внимание заявителей на то, что ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако их акты должны соответствовать установленным федеральными законами общим принципам и не могут придать им смысл, который означает по сути изменение содержания либо ограничение прав и свобод.

В ведении Федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Содержание этого предмета образует самостоятельный конституционно-правовой институт. Гражданство определяет правовое состояние лица, обусловленное его правовой связью с Российским государством, служит правовой основой и предпосылкой обладания полным объемом закрепленных Конституцией и законами прав и свобод, а также исполнения обязанностей. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно затрагивают суверенитет России, права и свободы человека и гражданина, охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.

Конституция (см. ст. 6 и комм. к ней) определяет российское гражданство как единое и равное независимо от оснований для его приобретения. Ранее действовавший Закон о гражданстве 1991 г. допускал установление своего гражданства и республиками в составе России. Согласно их конституциям, им могли обладать граждане РФ, постоянно проживающие на территории данной республики. Некоторые республики приняли свои законы о гражданстве, исходившие из принципа, согласно которому граждане республики являются одновременно гражданами Российской Федерации.

Новый ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. положений о гражданстве республик-субъектов Федерации не содержит. Им закреплено, что гражданство Российской Федерации является единым и равным для всех, независимо от оснований для его приобретения.

Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет ведения Российской Федерации. Его наличие обусловлено необходимостью гарантировать равноправие (защиту от дискриминации), самоопределение и самобытное развитие всех населяющих ее народов и этнических групп.

В российском праве нет определения национальных меньшинств. Вместе с тем в Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. (Содружество: Информ. вестник Совета глав государства и Совета глав правительств СНГ. 1994. N 3 (16)) определяется, что для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, имеющие ее гражданство и по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличающиеся от основного населения данной Договаривающейся Стороны (ст. 1).

Положения, касающиеся национальных меньшинств, отражаются в международных документах. В их первую группу включаются те, которые по сути представляют собой рекомендации, стимулирующие благоприятное отношение к национальным меньшинствам (Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята Комиссией ООН по правам человека в 1992 г.), а также все документы по данному вопросу, выработанные Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в период с 1975 по 1991 г.).

0

4

Вторую группу образуют международные юридически обязательные документы, т.е. документы, подписанные Российской Федерацией (или воспринятые ею как правопреемницей СССР) и являющиеся в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 15) и ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757) составной частью ее правовой системы. В данном случае выделяются:

а) международные документы, содержащие общие положения, которые защищают национальные меньшинства от дискриминации и иных видов притеснения. Это: Устав ООН (ч. 2 ст. 1), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27) (Ведомости ССС. 1976. N 17. ст. 291), Международная Конвенция 1965 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Ведомости СССР. 1969. N 25. ст. 219), Конвенция ООН 1948 г. о предупреждении геноцида и наказания за него (Ведомости СССР. 1954. N 12. ст. 244), Устав Совета Европы (ст. 3) (СЗ РФ. 1996. N 9. ст. 774), Европейская конвенция о защите прав и основных свобод 1950 г. (ст. 14) (СЗ РФ. 1998. N 14. ст. 1514);

б) международные документы, закрепляющие конкретные права и гарантии национальных меньшинств в области образования, культуры, языка, религии и т.п. (например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.//СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 2833);

в) международные договоры Российской Федерации, включающие обязательства по защите прав национальных меньшинств, например с Туркменией (10 апреля 2003 г.), Исламской Республикой Иран (5 апреля 2002 г.) и некоторыми другими странами.

Третью группу составляют международные документы, оказывающие идеологическое влияние на государственную политику в области защиты прав национальных меньшинств, но не входящие в правовую систему Российской Федерации. Подобную роль играют, например, Конвенция N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (принята Генеральной конференцией МОТ 26 июня 1989 г.) и упомянутая Конвенция СНГ 1994 г. об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Международно-правовые установления о национальных меньшинствах получают развитие непосредственно в нормах российского права. Прежде всего их защита обеспечивается по линии создания равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция гарантирует равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).

Равноправие граждан независимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом. Например, Постановлением от 17 сентября 1993 г. N 17-П (ВКС РФ. 1994. N 6) он аннулировал положение Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также путем предоставления им специальных прав и гарантий. Такой подход, согласно правовой позиции Конституционного Суда, не противоречит требованиям ст. 19 Конституции, поскольку равенство прав и свобод граждан независимо от национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях обеспечения действительного равенства (Определение от 18 июля 2006 г. N 342-О). С учетом этого федеральные законы гарантируют национальным группам, общностям:

- право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"//СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965);

- право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Закона РФ "Об образовании".//СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 150);

- право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20-24 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"//Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2615);

- право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ "О языках народов Российской Федерации".//Ведомости РСФСР. 1991. N 50. ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3804).

г) К ведению Федерации относится установление системы, порядка организации и формирования федеральных органов всех трех ветвей власти. Данный предмет ведения получил официальное толкование в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П, в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство взаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих властей, их взаимное ограничение и уравновешивание. Конституция непосредственно предусматривает те федеральные органы, которые входят в эту единую систему и осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный. В ней устанавливаются также статус и основы компетенции каждого из этих органов, определяются их взаимоотношения друг с другом, взаимодействие в системе разделения властей, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые процедуры их деятельности (гл. 4-7 Конституции). Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции. Полномочия, порядок образования, организации и деятельности, структура федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Так, порядок выборов Президента определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81), а в отношении Правительства, судебной системы, полномочий, порядка образования и деятельности федеральных судов - федеральными конституционными законами (ч. 2 ст. 114; ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации и деятельности содержится в федеральных законах и в регламентах палат, разрабатываемых и принимаемых каждой из них самостоятельно.

Система федеральных органов исполнительной власти имеет собственную структуру, которая должна определяться применительно к Правительству федеральным конституционным законом, в отношении ряда других - федеральными законами (например, ФЗ "О федеральной фельдъегерской службе") либо указами Президента и постановлениями Правительства. На конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся как по функционально-отраслевым и иным признакам, так и по своему правовому статусу. В Конституции лишь говорится, что их система возглавляется Правительством, а также определяются его состав (ст. 110), порядок назначения и отставки Председателя, издаваемые Правительством акты (ст. 111-117) и его полномочия создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78). Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента) и федеральные министры назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства Президентом РФ. Что касается иных видов федеральных органов исполнительной власти (служб, агентств, контрольных или надзорных ведомств), то они согласно Указу Президента от 20 мая 2004 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 21. ст. 2023; действует в ред. от 30 июня 2006 г.), могут находиться в ведении Президента либо Правительства. Сделано это в целях обеспечения конституционных полномочий Президента путем их соотнесения с соответствующим предметом ведения (например, внешняя политика - МИД, безопасность - ФСБ, Служба внешней разведки (СВР)). В соответствии с названным Указом федеральные органы исполнительной власти в зависимости от подведомственности сферы их деятельности разделены на три группы. Первую образуют федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент. Ко второй группе отнесены федеральные министерства, руководство которым осуществляет Правительство, а также службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Третью составляют не входящие в состав министерств федеральные службы и агентства, руководство которыми осуществляет Правительство (антимонопольная, таможенная и др.). В результате этой реформы значительно сократилось число министерств, а в основу структуры федеральных органов исполнительной власти был положен функционально-целевой подход: обеспечение, исполнение, надзор, контроль.

д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности (федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты. Она осуществляет как ее правовое регулирование, так и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение).

Критерии отнесения государственной собственности к федеральной или к собственности субъектов Федерации должны устанавливаться законом. В самых общих чертах такие критерии впервые были сформулированы в ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122 (СЗ РФ. 2004. N 35. ст. 3607). Согласно его ст. 154 (ч. 11), в федеральной собственности может находиться имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, осуществления ими полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией и нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими их статус, а также для обеспечения стратегических интересов России в области ее обороны и безопасности, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Поскольку в данном ФЗ перечень таких объектов отсутствует, то согласно ст. 4 ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3302), сохраняют силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости РФ. 1992. N 3. ст. 89), а также Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (утв. Распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.//Ведомости РФ. 1992. N 13. ст. 697). В настоящее время федеральными законами отраслевого характера некоторые объекты уже признаны исключительно федеральной собственностью. Например, статья 19 Лесного кодекса, определяя формы собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, относит лесной фонд и расположенные на землях обороны леса исключительно к федеральной собственности. Раскрывая конституционную природу этого объекта собственности, Конституционный Суд при проверке конституционности отдельных положений Лесного кодекса пришел к выводу, что лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Тем самым Суд указал на основания для отнесения тех или иных объектов к публичному достоянию и федеральной собственности как правового и экономического института в будущем и признал оспоренные положения Лесного кодекса соответствующими Конституции (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П//СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429).

Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК). Федеральными законами определены организационно-правовые формы, в которых может функционировать федеральная собственность (унитарные предприятия, учреждения и организации, акционерные общества), установлены организационные и правовые основы их приватизации. Так, ФЗ от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3595; в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г.) устанавливает, в частности, что приоритеты и ограничения при ее осуществлении, порядок отчуждения государственного имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации. Поскольку такой закон не принят, продолжает действовать Указ Президента от 24 декабря 1993 г., в ред. от 14 марта 1996 г., от 6 октября 1997 г., от 15 июля 1998 г., от 25 июля 2000 г. и от 1 августа 2000 г. (САПП РФ. 1994. N 1. ст. 2; СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3343) об утверждении представляемых Правительством программ приватизации.

Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества, регулируются гражданским законодательством с учетом специального ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. ст. 2519).

Управление федеральной собственностью не сводится только к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано с регулированием отношений по управлению имуществом собственника - Российской Федерации, созданием различных публично- и гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральное законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам, например особый порядок отчуждения тех акций акционерных обществ, которые находятся в собственности государства). Важно подчеркнуть, что Федерация в лице уполномоченных на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов управления федеральной собственностью.

Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов (министерств, агентств, служб), определение их статуса и компетенции по осуществлению от имени Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной властями согласно Конституции и федеральным законам. Так, в целях повышения эффективности федеральной собственности, находящейся за границей, Указом Президента от 29 июня 1998 г. об управлении этой собственностью было поддержано предложение о создании акционерных обществ на основе имущества Российской Федерации, находящегося на территории иностранных государств (СЗ РФ. 1998. N 27. ст. 3149). Основной объем работы по управлению федеральной собственностью проводится Правительством и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, подведомственное Минэкономразвития и торговли), которые разрабатывают концепцию такого управления, организуют учет федерального имущества и ведут его реестр и классификацию, решают вопросы его приватизации, передачи находящихся в федеральной собственности акций субъектам Федерации и др.

Конституция и действующее законодательство, таким образом, исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной собственности, управление ею относятся к ведению органов Федерации. Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных судов, а споры о нарушении установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти в этой сфере разрешаются Конституционным Судом (ч. 3 ст. 125).

е) Обозначенные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства и общества - закрепляют право Федерации самостоятельно определять систему мер и особых подходов в отношении ряда сфер (объектов) внутренней политики, посредством которых реализуются интересы Федерации и ее субъектов. Под "основами" имеется в виду совокупность начал, принципов, ценностей, определяющих федеральную политику и направленных на реализацию избранной государством стратегии развития. Указание на то, что Федерация относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью выделение их из всей совокупности государственной политики и достижение единства и сочетания интересов Федерации и ее субъектов в указанных областях, установление определенных общефедеральных приоритетов и стандартов.

Федеральные программы служат инструментом структурной политики Федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них предусматривается комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д. ФЗ от 20 мая 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1995. N 23. ст. 1025) под такими программами понимает комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием цели, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д. Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона).

В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.

В форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ, касающихся: социального развития ("Дети России", "Сахарный диабет", "Старшее поколение" др.), экономики ("Топливо и энергия", "Возрождение торгового флота", развитие атомной энергетики до 2015 г., приватизации, конверсии ВПК), экологии ("Возрождение Волги", "Мировой океан"), "Культура России" и иных областей жизни. Из всей совокупности программ большинство разрабатывается исполнительной властью, утверждается указами Президента и актами Правительства. Ряд из них получают статус президентских и разрабатываются Главным управлением специальных программ Президента. Среди них - "Молодежь России", "Российские верфи", "Государственные жилищные сертификаты" и др.

Начиная с 2005 г. в оборот введено новое понятие - "национальный проект", который представляет собой по сути разновидность федеральной целевой программы, поскольку утверждается Правительством в форме таких документов. На первом этапе разработаны и начали реализовываться четыре таких проекта: 1) "Здравоохранение"; 2) "Доступное жилье"; 3) "Образование"; 4) "Развитие АПК". Каждый из них включает ряд подпрограмм; например, первым проектом охватываются вопросы демографии (снижения смертности, повышения рождаемости и т.д.). Очевидно, их число будет увеличиваться. Предлагаются также принять нацпроекты "Чистая вода", "Дороги России" и др.

ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ единого рынка к ведению Федерации производно от положений ст. 8 Конституции, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных федеральных банков. Эта группа полномочий Федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности, осуществлением управления составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей. Понятием "установление правовых основ единого рынка" охвачены как определенные меры по его регулированию, поощрению экономических отношений, связанных с обменом товаров и услуг и формированием спроса, предложения и цены, так и защита рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство, судебные органы. ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3434). впервые определил организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе путем предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения органами власти и местного самоуправления, иными субъектами, осуществляющими функции указанных органов (Банком России и др.) Поскольку финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относятся к секторам рыночной экономики, Федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих федеральных законов.

Финансовое регулирование охватывает как обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, так и правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы во всем разнообразии ее компонентов (кредитной, страховой систем и иных сегментов государственных финансов и финансового рынка). Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства. В довольно обширном действующем финансовом законодательстве (насчитывающем тысячи актов) регулируются различные области финансово-правовых отношений, касающихся кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. Федеральными законами устанавливаются специальные правила финансирования, например судебной системы ("О финансировании судов Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877), определяются финансовые основы местного самоуправления (СЗ РФ. 1998. N 39. ст. 4446) и иных компонентов финансовой системы. Финансовые институты и отношения, вытекающие из договоров отдельных субъектов права, устанавливаются и регулируются гражданским правом.

Отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти ее субъектов в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Они участвуют в этих отношениях федерального значения в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом в Постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5877). Основываясь на ней, Суд пришел к выводу о том, что юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного и кредитного регулирования не отличается от конституционного содержания и согласуется с федеративной природой государства, конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Тем самым были определены и защищены права субъектов Федерации по распоряжению собственными финансовыми ресурсами: средствами бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, кредитами, а также право на самостоятельное их расходование.

Валютное регулирование охватывает правоотношения, связанные с функционированием валюты в национальной экономике и международном обороте, поддержанием валютной системы страны. Оно распространяется на российскую валюту (банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в России и за ее пределами, ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков, векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности (ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные камни).

Основу валютного законодательства России составляют федеральные законы от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в ред. 2003-2004 гг. (СЗ РФ. 2002. N 28. ст. 2790) и от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" (СЗ РФ. 2003. N 56. ст. 4859). Ими определяются принципы осуществления валютного регулирования и контроля, полномочия и функции уполномоченных органов, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.

Целями валютного регулирования законами определяются обеспечение реализации единой государственной валютной политики, устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка; установление и соблюдение правил обращения, порядка приобретения и использования, вывоза и пересылки валюты, определения права собственности на валютные ценности, установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации текущих валютных операций, связанных с ее движением (ввоз, вывоз, биржевая торговля), и т.д.

Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля, которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном механизме руководства валютным хозяйством страны. Основными его направлениями являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, по продаже ее на внутреннем рынке, а также обоснованности платежей в иностранной валюте, полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям и операциям нерезидентов в российской валюте.

Органами валютного контроля являются Центральный банк, а также Правительство РФ. Агентами валютного контроля выступают уполномоченные банки, подотчетные Банку России, которые в соответствии с законодательными актами России могут осуществлять функции валютного контроля. Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Санкции за валютные правонарушения установлены отраслевым законодательством (административным, уголовным).

Кредитное регулирование охватывает совокупность правовых и управленческих отношений, связанных с разработкой и проведением единой государственной денежно-кредитной и бюджетной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля, защиту прав и законных интересов кредиторов и заемщиков. Гражданским (ст. 807-823) и Бюджетным (гл. 13-15) кодексами, федеральными законами "О реструктуризации кредитных организаций" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3477), "О банках и банковской деятельности" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3454), "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532), "О кредитных историях" (СЗ РФ. 2005. N 1. ч. 1. ст. 44) и др. регламентируются условия кредитного договора, виды кредитов (товарный, коммерческий), определяются гарантии, механизмы и способы защиты прав и исполнения обязанностей, связанных с привлечением и использованием кредитов, установлением порядка осуществления банковских операций и сделок, определением статуса и видов кредитных организаций, решением вопросов государственных внешних и внутренних заимствований (займов и кредитов), привлекаемых или предоставляемых государством. ФЗ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности", в ред. 1996-2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3459; РГ. 2006. 29 июля) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами, но и указами Президента, актами Правительства в соответствии с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования, по созданию органов и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства, и т.д. Постановлениями Правительства, актами Центрального банка, Министерства финансов во исполнение федеральных законов и указов Президента регламентируются вопросы выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении кредитов, о продлении сроков их возврата и др.

Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные (внешние и внутренние) заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения другими заемщиками займов (кредитов), выраженных в иностранной или российской валюте (ст. 89 БК). Предоставляемые самой Россией иностранным государствам кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации (ч. 2 ст. 112 БК). Программы государственных внутренних и внешних заимствований ежегодно утверждаются как составные части федерального бюджета, могут служить источниками покрытия дефицита бюджета, привлечения/погашения задолженности, финансирования различных целевых проектов (например, таких, как "Правовая реформа", "Модернизация казначейской системы" и др.).

Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся частью внутренней и внешней политики России, и направлено на: создание правовых, экономических и организационных основ таможенного дела; защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства; активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством; обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов; соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется Федеральной таможенной службой, руководство которой осуществляет непосредственно Правительство (до 2005 г. входила с состав МЭРТ). В систему данной службы входят региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях и основы правового положения их должностных лиц и работников определены ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3586).

Основным кодифицированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской Федерации, является Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г., введенный в действие в основном с 1 января 2004 г., с изм. и доп. 2004-2006 гг.//СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2066; 2004. N 27. ст. 711; N 34. ст. 3533; N 46. ст. 4494). Регулируемые нормами таможенного законодательства отношения имеют комплексный характер и тесно связаны с нормами гражданского, финансового, административного, уголовного и других отраслей права. Таможенное дело в России представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также специальные правила и процедуры в отношении отдельных товаров при перемещении их через таможенную границу (Закон от 15 апреля 1993 г. "О вывозе и ввозе культурных ценностей"//Ведомости РФ, 1993. N 20. ст. 718; действует в ред. от 2 ноября 2004 г.), осуществлении экспортного и валютного контроля (ФЗ от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле"//СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734), сертификации отдельных категорий продукции и товаров и др. Таможенным законодательством обеспечиваются единые таможенные правила и процедуры, единый порядок перемещения товаров через границу, устанавливаются взаимные права и обязанности хозяйствующих субъектов и таможенных органов, система мер ответственности за нарушение таможенных правил. Важным компонентом таможенного регулирования является установление федеральным законом таможенных тарифов - свода ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу России, и систематизированных в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, определяемой Правительством, исходя из принятых в международной практике систем классификации товаров. Законом РФ от 21 мая 1993 г. "О таможенном тарифе" в ред. от 10 ноября 2006 г. (РГ. 2006. 16 ноября) он определяется в качестве инструмента торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, а также правила обложения товаров пошлинами при перемещении через таможенную границу. Таможенный тариф - это свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам. Таможенная пошлина - обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе или вывозе товара, неотъемлемое условие такого ввоза или вывоза, один из важнейших источников доходов федерального бюджета. Ставки ввозных (импортных) пошлин в установленных указанным Законом (ст. 3) пределах определяются Правительством, а вывозных (экспортных), исключительно как мера оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности, только Правительством.

К сфере таможенного дела относится также защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию Российской Федерации (ФЗ от 8 декабря 2003 г. "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров"//СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4851).

Составляя самостоятельный предмет ведения Федерации, таможенное регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства, но и международными договорами, конвенциями, соглашениями (конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ) и др.). Таможенное регулирование является предметом многочисленных двусторонних соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам между Россией и зарубежными государствами, их правительствами, в том числе о создании на территориях стран - членов СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства.

Отнесение к ведению Федерации денежной эмиссии вытекает из юридического статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков с 1992 г. является исключительной компетенцией Центрального банка - единственного эмиссионного центра государства и осуществляется им в соответствии с Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Она включает комплекс мер, средств и мероприятий, связанных с изготовлением и выпуском в обращение денежных знаков, банкнот и монет.

Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики Российской Федерации как социального государства (см. комм. к ст. 7). Сфера государственного регулирования цен в условиях рыночной экономики весьма ограничена, она обусловлена существованием естественных монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов. Ведение определенной ценовой политики требует создания механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции, услуг, работ; предполагает определенное участие государства в формировании конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов, в разработке экономических стимулов, обеспечивающих использование современных технологий в производственных процессах, а также гарантировании юридическим и физическим лицам - производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому рынку товаров, продукции, услуг (ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях"//СЗ РФ. 1995. N 34. ст. 3426).

Конкретным проявлением ценовой политики государства является, в частности, определение ее основ в отношении газа, тепло- и электроэнергии. ФЗ от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 16. ст. 1316; действует в ред. ФЗ 1999-2005 гг.) закрепляет принципы, а также экономические, организационные и правовые основы регулирования этих тарифов.

Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. (СЗ РФ. 2005. N 1. ч. 1. ст. 36) были установлены основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро,- тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. Им предусмотрено, что регулированию подлежат тарифы на товары и услуги коммунального комплекса, на подключение вновь создаваемых объектов недвижимости, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к ценам. Уполномоченным федеральным органом в этой сфере является Федеральная служба по тарифам, руководство которой осуществляется Правительством (Положение о ней см.: СЗ РФ. 2004. N 29. ст. 3049).

Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ; формирования баланса импорта или экспорта; дотационного финансирования отраслей-производителей.

Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет ведения Федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля в сфере экономики в целом и в отдельных ее секторах. Это достигается как путем формирования и определения компетенции, сфер деятельности, задач и т.д. федеральных органов, осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, агентств, служб и т.п., федеральных банков во главе с Центральным банком), так и посредством учреждения специализированных органов.

0

5

з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др.

Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г., в ред. от 16 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3823; 2006. N 43. ст. 4412).

Исключительным предметом ведения Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего бюджетного контроля за финансированием расходов и поступлением доходов. Составление федерального бюджета, представление его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ (см. комм. к ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входят принятие Государственной Думой закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (1 января - 31 декабря) в четырех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением. Федеральное Собрание не только принимает федеральный бюджет, определяя в нем суммы государственных доходов и расходов, но и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

Раскрывая правовую природу федерального закона о федеральном бюджете и определяя его место в правовой системе России, Конституционный Суд в Постановление от 23 апреля 2004 г. N 4-П (СЗ РФ. 2004. N 19. ч. 2. ст. 1923) пришел к выводу о том, что он представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ст. 104 (ч. 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы. Исходя из этого, Суд сделал вывод о том, что закон о бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.

Принципиальное организационное и правовое значение в сфере бюджетного процесса имеет единая бюджетная классификация. ФЗ от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации", в ред. ФЗ от 5 августа 2000 г., от 8 августа 2001 г. и от 22 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3338; 2001. N 33. ч. 2. ст. 3437; 2005. N 52. ч. 1. ст. 5589) определяет группировку доходов и расходов по однородным признакам, а также источникам финансирования бюджетов, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она включает классификацию доходов (например, на налоговые и иные), функциональную (на оборону, государственное управление и др.) и экономическую классификацию расходов, классификацию источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета, видов государственного внутреннего и внешнего долга, ведомственную классификацию расходов и т.п. Применение бюджетной классификации способствует четкой организации работы с бюджетом, начиная с его составления и вплоть до принятия парламентом отчета о его исполнении, позволяет определить конкретные права и обязанности государственных органов по обеспечению доходов и расходов бюджета.

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств.

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата РФ (СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 167; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427). Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Конституционный Суд в вышеназванном Постановлении N 4-П указал, что, по смыслу ст. 101 (ч. 5) Конституции, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы она имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме.

Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежными средствами в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ст. 8 НК). Система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются НК (часть первая)//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3824; действует в ред. от 2 февраля 2006 г.; часть вторая в ред. от 16 октября 2006 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3340; 2006. N 43. ст. 4412). Федеральными признаются только те налоги и сборы, которые установлены НК (ст. 13) и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся налоги и сборы: 1) на добавленную стоимость; 2) акцизы; 3) на доходы физических лиц; 4) единый социальный налог; 5) на прибыль организаций; 6) на добычу полезных ископаемых; 7) водный налог; 8) сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов (см. комм. к ст. 57).

Конституционный Суд в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 13. ст. 1602) указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (п. 4 мотивировочной части): субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. В другом Постановлении (СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4901) Конституционный Суд пришел к выводу о том, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах и сборах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. Если законодатель не установил и (или) не определил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях вовсе его не уплачивать.

К ведению исключительно Федерации относится также определение правовых основ федерального налогового органа и его территориальных подразделений (управлений, инспекций, подразделений) - централизованной системы с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим во главе с Федеральной налоговой службой, подведомственной Министерству финансов.

Федеральные фонды регионального развития представляют собой специальные бюджетные целевые средства, предназначенные для финансирования регионов. Эти фонды являются важным инструментом бюджетного распределения субсидий субъектам Федерации. Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются как суммы ассигнования этих фондов, так и их распределение по конкретным регионам и программам (национальным проектам). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам) и др.

и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам ведения Федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации.

Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. ФЗ от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. ст. 1177) установлены правовые основы экономических отношений в данной сфере, полномочия органов власти, права и обязанности субъектов электроэнергетики и ее потребителей. К общим принципам правового регулирования данной сферы Закон отнес: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; технологическое единство электоэнергетики; обеспечение бесперебойного и надежного ее функционирования, свобода экономической деятельности и единство экономического пространства, использование рыночных отношений и конкуренции и др. Крупнейшей энергопроизводящей и передающей электрическую и тепловую энергию системой является РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО "ЕЭС России"). Федеральная политика в отношении таких субъектов направлена на достижение баланса интересов потребителей и производителей товаров, обеспечивающего доступность и эффективность функционирования самих монополий, при наличии которых удовлетворение спроса на рынке невозможно замена этих товаров другими. В отношении объектов федеральных энергетических систем предусмотрены особенности признания их несостоятельными, а применительно к атомным электростанциям введен запрет: они не подлежат банкротству (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3179). Государственным органом, осуществляющим управление в этой сфере, является Федеральное агентство по энергетике, подведомственное Минпромэнергетики Российской Федерации.

Ядерная энергетика как часть энергетической системы, а также расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются: создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих в процессе разработки, эксплуатации и утилизации ядерных материалов, прежде всего при использовании атомной энергии; обеспечение радиационной безопасности населения; защита окружающей среды, собственности; развитие атомной науки и техники; содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии; недопущение распространения ядерных материалов и т.д.

Предметами регулирования ФЗ от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии", в ред. от 10 февраля 1997 г. (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4552; 1997. N 7. ст. 808) являются отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения данного Закона являются ядерные установки (реакторы, аппараты, полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования, переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов); радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов; хранилища радиоактивных отходов.

Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии, расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация объектов; производство, транспортировка, хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращение с ними; контроль за ядерной, радиационной, технической, пожарной безопасностью; проведение научных исследований; учет и контроль материалов; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий; контроль за радиационной обстановкой на территории России и т.д.).

В федеральной собственности находятся ядерные материалы, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов Федерации, в муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность на эти объекты оформляется свидетельством Правительства РФ в установленном им порядке.

Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения", (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141; 2004. N 35. ст. 3607), иными правовыми актами Федерации и ее субъектов. При этом названным Законом определяется, что субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.

Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти, государственным контролем и надзором (Федеральным агентством по атомной энергии и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору), а также территориальными органами и органами субъектов Федерации. Планирование и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных и региональных (территориальных) программ (отражаемых, как правило, в законе о федеральном бюджете), путем государственного нормирования, лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности, прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141).

В самостоятельные предметы правового регулирования в сфере ядерной энергетики и расщепляющихся материалов выделены финансирование особо радиационных и ядерно-опасных производств и объектов, отношения в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных территорий (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 2947), а также осуществление экспортного контроля за ввозом и вывозом ядерных материалов. Основными его целями являются: защита интересов России; создание условий для ее интеграции в мировую экономику; реализация требований международных договоров о нераспространении оружия массового поражения, средств его доставки, а также осуществление контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734).

К ведению Федерации относятся федеральный транспорт и пути сообщения - железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему России, играющую важнейшую роль в экономике, обслуживающую производственную и социальную инфраструктуру страны. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа.

Все виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Регулирование отношений, возникающих из их деятельности, осуществляется нормами Гражданского, Воздушного кодексов (1997 г.), Кодекса торгового мореплавания (1999 г.), Кодекса внутреннего водного транспорта (2000 г.), ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и иных кодексов, федеральных законов и актов Президента и Правительства. Государственное управление транспортом осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта с учетом рыночных отношений - Министерством транспорта, в состав которого входят агентства воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожное агентство и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, а также уполномоченными органами и службами соблюдения порядка перевозок (например, международных автомобильных перевозок), обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отдельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.

Федерация регулирует те связанные с информацией, информатизацией и защитой информации отношения, которые возникают при: поиске, получении, передаче, производстве и распространение информации, применении информационных технологий, обеспечении защиты информации; защите прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих из авторского права и смежных прав. ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3448). К принципам регулирования данных сфер Закон относит свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральным законом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральным законом; обеспечение безопасности при создании информационных систем и их эксплуатации и др.

В условиях информатизации и компьютеризации отраслей и сфер жизнедеятельности Федерация содействует формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения, проводит единую научно-техническую и промышленную политику в сфере информатизации, создает и гарантирует равные правовые условия производителям и потребителям информации. В своей совокупности этот предмет деятельности составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комм. к ст. 24 и 29).

Государственная политика в сфере информатизации направлена на: создание единого информационного пространства страны и условий для эффективного ее участия в международном информационном обмене, в формировании, развитии и защите информационных ресурсов, систем и сетей всех форм собственности, обеспечение их совместимости и взаимодействия; достижение качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; защиту национальной информационной безопасности и обеспечение реализации прав и свобод граждан, организаций. Например, ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в целях обеспечения права граждан на получение полной и объективной информации предусматривает совокупность государственных мер организационного, экономического и правового характера, направленных на стимулирование и защиту прав средств массовой информации.

Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры страны. К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории России (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления, распространения и защиты информации. В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности государства.

Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего основные положения о связи в России. Не урегулированные федеральными законами от 7 июля 2003 г. "О связи" (СЗ РФ. 2003. N 28. ст. 2895) и от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3697; действует в ред. от 22 августа 2004 г.) отношения в области связи могут регламентироваться законами и иными правовыми актами субъектов Федерации в пределах их полномочий, а также решениями международных почтовых организаций, участником которых является Россия. Устанавливая правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим, система управления и основы экономической деятельности, права пользователей связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская Федерация исходит из необходимости существования в стране взаимоувязанной сети связи, обеспечения общего централизованного управления ею независимо от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом предприятия связи создаются и функционируют на основе сохранения и обеспечения единства экономического пространства, многообразия форм собственности и равенства условий конкуренции. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая иностранные организации и иностранных граждан.

Почтовая связь осуществляется государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и иными операторами почтовой связи. К ведению федеральных органов Законом отнесены: определение государственной политики в этой области; разработка и принятие федеральных программ; установление видов, единых правил, стандартов, требований и норм почтовой связи; организация и проведение государственного надзора и контроля; государственное регулирование тарифов на оказание универсальных услуг почтовой связи; определение порядка финансирования деятельности федеральной почтовой связи и осуществление международного сотрудничества.

Сферой непосредственного ведения Федерации являются также специализированные виды связи - правительственная связь и фельдъегерская связь, осуществляемая Государственной фельдъегерской службой РФ.

Основными задачами фельдъегерской связи являются доставка корреспонденции Президента, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов военного управления, администрации промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, в административные центры субъектов Федерации и обратно, а также доставка корреспонденции, технической документации образцов промышленных товаров за рубеж, отправлений глав государств и правительств, органов государственной власти - участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи и органов СНГ, расположенных на территории России. Правовые основы и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия ее органов с другими государственными органами власти, виды контроля и надзора за их деятельностью определены ФЗ от 17 декабря 1994 г., в ред. от 3 декабря 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 5904) и обеспечиваются специально уполномоченным органом - Государственной фельдъегерской службой РФ, организационно-правовой статус которой определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ.

0

6

Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения Федерации. Юридический статус и правовой режим использования космического пространства - общего наследия человечества - определяются принципами и нормами международного космического права. Исследование и использование космического пространства отнесены Законом РФ от 20 августа 1993 г. "О космической деятельности", в ред. от 29 ноября 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 50. ст. 5609) к приоритетным государственным интересам. Правовые и организационные основы и отношения космической деятельности находятся только под юрисдикцией Российской Федерации, регулируются федеральным законом, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Под космической деятельностью при этом понимают любую деятельность, связанную с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. К ней относятся: научные космические исследования; использование космической техники для связи, теле- и радиовещания; дистанционное зондирование Земли и космоса, включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых навигационных и топогеодезических систем; пилотируемые космические полеты; использование космической техники, космических материалов и технологий в интересах обороны и безопасности России; наблюдение за объектами и явлениями в космосе; испытания техники в условиях космоса; производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности, осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит также создание, использование, передача космической техники, космических технологий, иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.

Российская Федерация определяет государственную политику, цели и принципы в этой сфере, организует и обеспечивает экономические условия и координирует деятельность органов и организаций, участвующих в осуществлении космической деятельности; регулирует финансирование космических программ, обеспечивает государственную поддержку ракетно-космической отрасли и ее инфраструктуры (космических и наземных объектов: космодромов, контрольно-измерительных пунктов и центров управления, баз хранения, полигонов и т.п.); рассматривает и утверждает государственный, а также оборонный заказ на разработку, производство и поставку космической техники, вооружения и военной техники; координирует международное сотрудничество и осуществляет контроль за разработкой и реализацией международных космических проектов Российской Федерации. Компетенцией в сфере управления космической деятельностью наделены федеральные органы исполнительной власти по обороне и Российское авиационно-космическое агентство.

к) Под внешней политикой понимается деятельность в данном случае Российской Федерации, ее компетентных органов по установлению отношений с иностранными государствами и международным сообществом в целом, региональными и универсальными международными организациями и другими участниками международного общения.

Внешнеполитическая деятельность Российского государства, как и любого другого государства, опирается на экономический, демографический, военно-технический потенциал.

Основными направлениями осуществления внешней политики традиционно выступает дипломатическая деятельность. Основные направления внешнеполитической деятельности РФ рекомендованы Концепцией внешней политики (РГ. 2000. 11 июля).

Концепция внешней политики РФ формируется с учетом положений Конституции, федеральных законов сфере, общепризнанных принципов и норм международных договоров РФ, а также Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президентом РФ от 10 января 2000 г. СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 170).

Согласно Концепции внешней политики, высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства. При этом главные усилия должны быть направлены на достижение, по крайней мере на обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам РФ как великой державы, как одного из влиятельных центров современно мира и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала.

Под национальными интересами Концепция внешней политики подразумевает совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.

Руководство внешней политикой, согласно п. "а" ст. 86 Конституции, осуществляет Президент, который в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. Совет Федерации и Государственная Дума в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают принятие нормативных актов, обеспечивающих правовую основу для осуществления внешнеполитического курса, а также использование прав и выполнение международных обязательств.

Реализация внешней политики, согласно п. "д" ст. 114 Конституции, возлагается на исполнительную власть в лице Правительства. Это конституционное полномочие раскрывает ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Согласно ст. 21 Закона, Правительство в пределах своих полномочий осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел (утв. Указом Президента от 14 марта 1995 г.//ДВ. 1995. N 4; действует в ред. от 26 января 2007 г.) на данное министерство возложено выполнение следующих задач: разработка общей стратегии внешней политики; реализация внешнеполитического курса; координация международных связей субъектов Федерации; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов на международной арене; защита прав и интересов российских граждан и юридических лиц за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии (о функциях и задачах МИД РФ см. также Указ Президента РФ от 5 марта 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 11. ст. 1006).

В систему МИД РФ входят посольства Российской Федерации. Согласно Положению о посольстве Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5090), этот государственный орган внешних сношений осуществляет представительство России в стране пребывания, где обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, включая представительства субъектов Федерации, открываемых в установленном порядке на территориях иностранных государств.

Помимо РФ участниками международных отношений, согласно п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции, выступают субъекты Федерации. Правовой базой участия субъектов Федерации во внешних связях является ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 231). Статья 2 данного ФЗ понимает международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации в более узком смысле по сравнению с внешними связями самой Федерации. Конкретно под этим понимаются связи в торгово-экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях.

Субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставляемых им Конституцией и иными нормативными актами, обладают правом вступать в отношения с административными образованиями иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями, а также участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей, а с согласия Правительства с органами государственной власти иностранных государств.

Указанный ФЗ допускает заключение субъектами Федерации соглашений с соблюдением установленных условий, а также открытие по согласованию с МИД РФ представительств на территории иностранных государств.

Наряду с этим координация осуществляется посредством заключения международных договоров с иностранными государствами. Так, Россия заключила с Вьетнамом Соглашение о принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местной власти Вьетнама (вступило в силу 11 сентября 2000 г.).

Важную роль в осуществлении внешней политику играют международные договоры России. Понятие "международный договор" содержится в п. "а" ст. 2 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Законодательное определение международного договора с незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).

Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме. Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашения, заключенные в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения могут заключаться и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.

Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением действия международных договоров, отнесены к ведению РФ, выступающей в международных отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры, РФ принимает на себя обязанности и права и в отношении субъектов Федерации.

Международные договоры России подразделяются на несколько категорий. Статья 3 ФЗ от 15 июля 1995 г. различает межгосударственные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ, и договоры межведомственного характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.

Проводимые различия международных договоров в определенной мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени Правительства, тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для Правительства. Подобная классификация может иметь определенное значение лишь в плане разграничения компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2 ст. 6 ФЗ о международных договорах, решения о согласии на обязательность для России международных договоров принимают на себя органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией и иными актами законодательства РФ.

Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров от имени России принимает Президент РФ или Правительство РФ в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.

Правительство РФ принимает решения о заключении межведомственных договоров. Решения о подписании международных договоров межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел (ст. 11 Закона о международных договорах).

В специальную группу международных договоров России выделены договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации. Характерно, что Конституция не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации. К их ведению могут быть отнесены все вопросы, которые не относятся ни к ведению РФ (ст. 71 Конституции), ни к совместному ведению.

Механизм согласования состоит в том, что органы государственной власти заинтересованного субъекта Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений. ФЗ о договорах не устанавливает критериев выявления заинтересованности субъекта Федерации в заключении РФ конкретного международного договора, не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для направления предложений. Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений о заключении Россией международного договора.

ФЗ выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации" (п. 2 ст. 4).

Комментируемый пункт ст. 71 в большей степени подразумевает отнесение к компетенции Российской Федерации обязанности обеспечивать военную безопасность государства, а не осуществление военной деятельности. Обеспечение военной безопасности Концепция национальной безопасности РФ считает важнейшим направлением деятельности всего государства, ее целью является обеспечение способности эффективно реагировать на различного рода угрозы.

В целях предотвращения возможных войн и вооруженных конфликтов предполагается отдавать приоритет политическим, дипломатическим, экономическим и иным невоенным средствам.

Вместе с тем РФ не отказывается от возможности применения ядерного оружия. Однако всякое применение военной силы допускается в случае отражения вооруженной агрессии, если все другие меры урегулирования кризисной ситуации оказались неэффективными.

Система обеспечения национальной безопасности создается на основе Конституции, федеральных законов указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства. Основу системы безопасности РФ образуют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет из предусмотренных предыдущим предметом сфер международных отношений экономическое, торговое сотрудничество и иные отношения, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей. При этом данное положение не раскрывает форму и содержание собственно предмета ведения, включающего как нормативное регулирование, управление и защиту экономических интересов страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация внешней торговли, разрыв экономических связей после распада СССР обусловили поиск Россией новых направлений развития внешнеэкономических отношений, ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами и т.п. Используемое в тексте родовое понятие "внешнеэкономические отношения" по своему содержанию шире примененной в п. "о" ст. 72 Конституции категории "внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комм. к этому пункту).

Внешнеэкономическая деятельность, будучи важнейшим элементом внешней политики России, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной, и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности, стимулирование национальной экономики, обеспечение условий для привлечения и эффективного использования иностранных финансовых и материальных ресурсов, техники, технологий и опыта путем интеграции в мировую экономику.

Ведущим элементом внешнеэкономических отношений является внешнеторговая деятельность - предпринимательская деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной собственности, в том числе исключительными правами на них. ФЗ от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4850; в ред. от 22 августа 2004 г., от 22 июля 2005 г., от 2 февраля 2006 г.) относит к принципам такого регулирования, в частности: защиту государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, российских производителей и потребителей товаров и услуг; равенство и недискриминацию ее участников, если иное не предусмотрено федеральных законом; единство таможенной территории РФ; взаимность в отношениях другого государства (группы государств); беспечение выполнения обязательств по международным договорам РФ; исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба ее участникам и экономике России; обеспечение обороны страны и безопасности государства: единство системы и ее применения на всей территории страны, гласность в разработке, принятии и применении мер госрегулирования внешнеторговой деятельности и др. В отличие от ранее действовавшего закона существенное изменение претерпели методы ее регулирования. К ним отнесены: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; запреты и ограничения внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью; меры экономического и административного характера, способствующие развитию внешней торговли. Закон не допускает применение иных методов.

В ведении Российской Федерации находятся: формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых отношений, связей и основных принципов внешнеторговой политики страны; их государственное регулирование, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; обеспечение экспортного контроля; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом; реализация этой политики через единство мер и средств законодательного регламентирования; установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники, имущества военно-технического назначения, лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.

Исключительно Федерацией устанавливаются и регулируются: порядок вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов их переработки и химических соединений, содержащих драгоценные металлы, а также порядок формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации; разработка ее платежного баланса; становление лимита внешнего государственного долга и управление этим долгом; заключение международных договоров в области внешнеэкономического сотрудничества.

Российская Федерация как субъект международного права участвует в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые представительства за рубежом и при различных международных организациях.

Наконец, значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти составляет координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации, в том числе: экспорт; формирование совместно с ними федеральных, региональных и межрегиональных программ в этой сфере; создание и обеспечение функционирования свободных экономических зон (например, в Калининградской и Магаданской областях); регулирование приграничной торговли.

За годы, прошедшие после принятия Конституции, законодательную регламентацию получили различные отношения и направления внешнеэкономической деятельности в сферах иностранных инвестиций (ФЗ от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3493; 2006. N 23. ст. 2382); военно-технического сотрудничества с иностранными государствами (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3610); экспортного контроля (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3774). В принятом 14 апреля 1998 г. ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (СЗ РФ. 1998. N 16. ст. 1798) предусмотрен комплекс мер по защите российской экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, по поддержанию равновесия платежного баланса страны посредством регулирования импорта, по продвижению отечественных товаров на мировой рынок, а также установлен порядок введения и применения специальных защитных мер (антидемпинговых, компенсационных), импортных и экспортных квот. Введение и применение предусмотренных Законом мер должны основываться на расследованных фактах причинения российской экономике существенного ущерба вследствие возросшего ввоза аналогичного или конкурирующего товара либо товара, субсидируемого иностранным государством, приведшее к сокращению объемов производства и реализации на внутреннем рынке отечественного товара, к снижению рентабельности его производства, негативному влиянию на товарные запасы, трудоустройство, уровень заработной платы, общую инвестиционную активность и на другие показатели.

Реализация внешнеэкономической политики государства вызывает необходимость: правового регулирования всех ее сторон; четкого разграничения полномочий и функций, компетенции всех субъектов и участников; установления методов повышения эффективности и действенности способов и средств защиты национальных интересов; более активного участия в страховании; ведения внешнеторговой статистики; установления и регулирования ответственности за нарушение законодательства о внешней торговли (в форме гражданско-правовых, административных, уголовных санкций). В этих целях и с учетом роли и масштабов экспорта Россией энергоносителей Федеральным законом от 18 июля 2006 г. "Об экспорте газа" (СЗ РФ. 2006. N 30. ст. 3293) основы его государственного регулирования определены исходя из необходимости защиты экономических интересов России, исполнения международных обязательств по экспорту, обеспечения доходов федерального бюджета и поддержания топливно-энергетического баланса страны.

м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции государства. Все иные перечисленные в комментируемом пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций государства.

Оборона - стержневой элемент системы национальной безопасности, под которой понимается безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и источника власти (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 10 января 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 170). В целом военная доктрина России носит оборонительный характер и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, стратегические и экономические основы обеспечения военной безопасности страны (утв. Указом Президента от 21 апреля 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 17. ст. 1852).

ФЗ от 31 мая 1996 г. "Об обороне", в ред. от 26 декабря 2005 г. с изм. от 3 июля 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5013), под обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Будучи предметом исключительного ведения Федерации (субъекты Федерации участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для чего создаются Вооруженные Силы РФ - основа обороны страны, государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных обязательств России, привлекаются к обороне пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности, правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических (международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач и обязанностей органов власти и местного самоуправления.

Собственно организация обороны включает прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы, правовое регулирование отношений, связанных с: прогнозированием и оценкой военной опасности и военной угрозы; разработкой основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации; правовым регулированием в области обороны; строительством, подготовкой и поддержанием в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также планированием их применения; разработкой, производством и совершенствованием систем управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, созданием их запасов, а также планированием использования радиочастотного спектра; планированием перевода органов государственной власти Федерации и ее субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, их мобилизационной подготовкой; созданием запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов; планированием и осуществлением мероприятий по гражданской и территориальной обороне; оперативным оборудованием территории Федерации в целях обороны; обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны; развитием науки в интересах обороны; финансированием расходов на оборону, а также контролем за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством; международным сотрудничеством в целях коллективной безопасности и совместной обороны и другими мероприятиями в области обороны.

Важное значение при этом придается подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники, подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов, принятию и реализации социально-экономических программ для российской армии и ее военнослужащих.

На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные законы, непосредственно регулирующие те или иные вопросы в этой сфере. Среди них ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении" (СЗ РФ. 2002. N 5. ст. 375), ФЗ от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации", (в ред. от 16 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1997. N 9. ст. 1014; 1998. N 29. ст. 3395), от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" (СЗ РФ. 1998. N 7. ст. 799), от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", в ред. от 6 мая 1999 г. (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 6; 1999. N 19. ст. 2302), от 17 июля 1999 г. "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3695), от 29 декабря 1994 г. "О материальном резерве" (СЗ РФ. 1995. N 1. ст. 3; 1997. N 12. ст. 1381; 1998. N 7. ст. 798), о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных, внутренних), о воинской обязанности и военной службе (СЗ РФ. 1998. N 13. ст. 1475), о статусе военнослужащих (СЗ РФ. 1998. N 22. ст. 2331), о материальной ответственности военнослужащих (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3682) и др. Вопросы национальной обороны (составляют самостоятельный раздел функциональной классификации расходной части федерального бюджета, законы о котором на каждый очередной год предусматривают распределение расходов на конкретные нужды и цели обороны: строительство и содержание Вооруженных Сил России, закупка вооружения и военной техники), в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, на военные программы Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей и т.д.

Широкой компетенцией в сфере обороны располагают Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, Правительство, Министерство обороны. Во исполнение Конституции и федеральных законов ими издаются акты, которыми утверждаются различные положения (н-р, о военных комиссариатах), осуществляется текущее управление в области обороны.

Содержащееся в комментируемом пункте понятие "безопасность" приведено в его родовом значении, охватывает собственно государственную (национальную), общественную, личную, экономическую, экологическую, продовольственную, информационную и иные виды безопасности (например, дорожного движения).

Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а под угрозой безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность названным интересам личности, общества, государства (ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности", в ред. от 25 июля 2006 г.//Ведомости РФ. 1992. N 15. ст. 769; СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427).

Совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию обеспечения безопасности от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей, сформулирована в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента от 1 декабря 1997 г., в ред. от 10 января 2000 г.//СЗ РФ. 1997. N 52. ст. 5909; 2000. N 2. ст. 170).

Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет их правовое регулирование; определяет для каждого вида основные принципы и направления их обеспечения, полномочия Федерации, ее органов, субъектов РФ, местного самоуправления; разрабатывает федеральные программы реализации государственной политики в конкретных сферах безопасности; устанавливает требования к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных органов безопасности; организует и осуществляет государственный надзор и контроль в области обеспечения всех видов безопасности, а также устанавливает юридическую ответственность за нарушение законодательства в сфере безопасности. Так, федеральными законами урегулированы отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности страны (Закон "О государственной тайне"//РГ. 1993. 21 сентября; СЗ РФ. 1997. N 41. ст. 8220), с обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека (ФЗ от 2 января 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 150) и др.

В целях обеспечения безопасности Федерация формирует различные по своему назначению, полномочиям и статусу федеральные органы и определяет основы их организации и функционирования. В структуру этих органов входит Совет безопасности - конституционный орган, основными функциями которого являются рассмотрение вопросов обеспечения безопасности и обороноспособности страны, подготовка законопроектов и решений Президента в этих сферах, осуществление других функций. Положение о Совете безопасности утверждено Указом Президента от 27 июля 2004 г., в ред. от 25 июля 2006 г. (СЗ РФ. 2004. N 24. ст. 2392; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3459). Повседневную работу выполняют в этой сфере ряд федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на обеспечение внешней и внутренней безопасности с использованием определенных законом для каждого из них правовых основ, статусов, методов и средств. Они входят в правоохранительную систему государства. К их компетенции отнесены функции разведывательно-информационного характера (Федеральная служба безопасности (ФСБ), органы внешней разведки), охрана высших государственных органов и т.п. Финансирование расходов на содержание органов государственной безопасности входит в раздел федерального бюджета "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".

Важной составляющей национальной безопасности в современных условиях становится информационная безопасность, под которой понимается состояние защищенности национальных интересов в информационной сфере. Например, Указом Президента от 12 мая 2005 г. "О мерах по обеспечению информационной безопасности при осуществлении международного информационного обмена" введен запрет на осуществление включения информационных систем, сетей связи и автономных персональных компьютеров, в которых обрабатывается содержащая государственную тайну информация, иные ограничения ее обращения (через Интернет).

Оборонное производство как предмет ведения Федерации, включает в себя собственно создание вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности России, включая боевое оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества с иностранными государствами в соответствии с международными договорами России. Государственным заказчиком оборонного заказа является уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по оборонному заказу.

Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения, требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение устанавливаются ФЗ от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", в ред. от 6 мая 1999 г. от 2 февраля 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 19. ст. 2302; 2006. N 3. ст. 636). Размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта с головным исполнителем. В качестве такового могут на равных основаниях выступать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, имеющие лицензию на право занятия соответствующим видом деятельности. Экономическое стимулирование оборонного заказа включает: выделение ассигнований за счет федерального бюджета; гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции; авансирование работ по ним; освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование; в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства РФ. Контроль и надзор выполнения норм и правил в этой сфере возложены на Федеральную службу по оборонному заказу, входящую в структуру Минобороны.

С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества как внутри, так и вне страны, условий их ввоза и вывоза, оказания технического содействия в создании объектов военного назначения, передачи технологий и технической документации, организации лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, предоставления услуг в области военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки. Правовые основы и принципы государственной политики в этой сфере определены федеральным законами от 19 июля 1998 г. "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами", в ред. от 25 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3610; 2006. N 44. ст. 4532) и от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3774).

Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой политики, включает в себя жесткий экспортный контроль, установление в соответствии с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений экспорта и (или) импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства, охраны жизни и здоровья людей. Ведению Федерации принадлежит установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения.

К предметам ведения Федерации Конституцией отнесено также производство ядовитых веществ, наркотических средств, установление порядка их использования и безопасного хранения. Эта сфера регулирования, управления, контроля и связана с охраной жизни и здоровья населения, обеспечением экологической безопасности. Она централизуется в масштабе всего государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство, хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля, обеспечения безопасности и регламентируются меры по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны (например, ФЗ "О промышленной безопасности производственных объектов"//СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3588; 2005. N 19. ст. 1752).

Правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности установлены ФЗ от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах" (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 219). Деятельность государства в отношении указанных предметов строится на следующих принципах: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ; лицензирование производства и иных видов деятельности; приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании; развитие много- и двустороннего международного сотрудничества и др.

0

7

н) Положения данного пункта в значительной степени конкретизированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 17. ст. 594; в ред. от 30 декабря 2006 г.). В соответствии со ст. 1 данного Закона Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Исходя из геополитической ситуации, сложившейся после распада СССР, границу Российской Федерации по юридическому генезису можно подразделить на три составные части. Это часть сухопутной границы, которая ранее была Государственной границей СССР (имеется в виду граница нынешней России с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем и Монголией). Границы с перечисленными государствами закреплены международными договорами и законодательными актами СССР.

Статья 2 Закона о границе выделяет границы, не оформленные в международно-правовом отношении. Под эту категорию подпадали границы с государствами - членами СНГ: Белоруссией, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами - членами СНГ являются административными границами. Члены СНГ, по существу, отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.). В отличие от этого Постановлением Верховного Совета РФ от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России с Эстонией, Латвией и Литвой" (Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2623) с названными государствами установлен режим государственной границы.

Наконец, Российская Федерация унаследовала морскую границу СССР. В отношении морских границ России (ст. 2 Закона о внутренних морских водах и территориальном море) существует проблема разграничения и закрепления на договорной основе линий, разделяющих боковые линии разграничения территориальных вод России с Литвой, Грузией, Украиной и Эстонией.

Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Федерации вытекает из конституционного принципа, в соответствии с которым Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (см. комм. к ч. 3 ст. 4).

Статья 3 Закона о границе рассматривает охрану Государственной границы как часть государственной системы обеспечения безопасности России и пограничной политики Российской Федерации. Защита Государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В целях защиты Государственной границы перечисленные в Законе уполномоченные на то органы вправе использовать политические, правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-разыскные, организационные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные меры.

Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Закон о границе регулирует порядок установления и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую ответственность за правонарушения на границе.

Головным и, как отмечено в ст. 3 Законе о границе, исполнительным органом в сфере защиты Государственной границы является пограничный орган, входящий в состав Федеральной службы безопасности.

Министерство иностранных дел ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение, направленное на защиту ее правового режима.

Министерство обороны обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и водной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ по защите Государственной границы на море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, установленных данным Законом.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, транспортный и иные виды контроля, организуют и проводят мероприятия по защите экономических, экологических и иных интересов России.

Министерство внутренних дел оказывает содействие органам и войскам Федеральной пограничной службы в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, в розыске и т.д.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за сохранение в неприкосновенности Государственной границы, вправе применять различные методы и средства вплоть до применения оружия и боевой техники. Правительство Постановлением от 8 января 1998 г. N 20 определило порядок применения оружия и боевой техники, т.е. оружия, военных кораблей, летательных аппаратов, автоброневой техники, военнослужащими органов и войск, выполняющими задачи по защите Государственной границы России на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска через Государственную границу в пределах приграничной территории.

Также во исполнение соответствующих положений ФЗ о границе Правительство РФ приняло специальное Постановление о порядке применения оружия и боевой техники при защите государственной границы в подводной среде от 29 ноября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 6001).

Кроме федеральных органов исполнительной власти к охране Государственной границы на ее отдельных участках могут привлекаться формирования граждан в рамках подразделений пограничной стражи (Указ Президента РФ от 19 июня 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 26. ст. 3065).

Российская Федерация придает значение созданию международно-правовых средств обеспечения своих границ. Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (Бюллетень МД. 1993. N 4), для охраны государственных границ участников Содружества было предусмотрено создание Пограничных войск Содружества, которые в случае необходимости могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации.

Стороны заключили 26 мая 1995 г. Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, желанием развивать дружественные, добрососедские отношения и способствовать взаимному обеспечению безопасности на границах государств - участников Содружества (ДВ. 1995. N 7).

Между странами - членами СНГ продолжает действовать Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств-участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г. (Бюллетень МД. 2001. N 1). Наконец, существует Концепция охраны воздушного пространства государств - участников СНГ, подписанная 19 января 1996 г. (Бюллетень МД. 1996. N 7). Концепция представляет совокупность взглядов на противовоздушную оборону, координацию усилий и взаимодействие войск и сил ПВО по охране границ в воздушном пространстве. В ней изложены основные направления построения объединенной системы противовоздушной обороны государств-участников.

Законодательные меры по защите и охране территориального моря, установленные в гл. V Закона о внутренних морских водах и территориальном море, направлены на защиту и сохранение морской среды, природных ресурсов. И в этих целях предусматривается нормативное регулирование и поддержание морской среды этих пространств в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, а также регулирование предельно допустимых концентраций вредных веществ. Устанавливается обязательная государственная экологическая экспертиза хозяйственной деятельности и государственный экологический контроль, направленный на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства. Создается система государственного экологического мониторинга состояния этих вод. Запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ.

В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комм. к ч. 2 ст. 67). Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.

Защита территориального моря и воздушного пространства, являющихся частью государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности и сохранение территориальной целостности Российской Федерации. Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному морскому праву, Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных с этим видов морской деятельности.

Тем не менее, статья 42 ФЗ от 25 октября 1995 г. "О континентальном шельфе" (действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) оставляет некоторые основания полагать, что под охраной континентального шельфа в данном случае подразумевается охрана не только живых и минеральных ресурсов, экономических и иных законных интересов РФ, но и самой территории этого морского пространства. Данная статья перечисляет круг органов исполнительной власти, которым вменяется охрана шельфа, перечисляет полномочия должностных лиц, определяет правовую базу их деятельности, а также права и обязанности по задержанию правонарушителей, называет формы ответственности за нарушение положений данного Закона.

Аналогичная концепция принята законодателем и для охраны исключительной экономической зоны, закрепленная в гл. VII Закона об исключительной экономической зоне.

По соглашению между государствами - членами СНГ для охраны государственных границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон государств - участников Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г.//Бюллетень МД. 1993. N 4). Кроме того, Стороны приняли на себя обязательство в целях безопасности не предпринимать на государственных границах и в морских экономических зонах действий, наносящих ущерб политическим, экономическим и иным интересам других государств Содружества.

о) Перечисленные в п. "о" комментируемой статьи предметы ведения Российской Федерации сформулированы в констатирующей, как бы статичной форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.) либо отрасли законодательства подлежат регулированию исключительно Федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в регулировании правоотношений указанных в пункте отраслей права субъекты Федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов, своих представителей в Совете Федерации, либо тогда, когда предмет регулирования приобретает межотраслевой, смежный характер (например, право собственности в гражданском и земельном законодательстве, поскольку последнее отнесено к совместному ведению).

Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений, а также совокупность принципов и норм, определяющих их организацию и деятельность. Федеральными судами являются Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды, Верховные суды республик, краевые и областные, суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов, районные (городские) суды. Судами субъектов Федерации являются их конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи. Они входят в единую судебную систему, представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, каждый из конституционных (уставных) судов является самостоятельным звеном судебной власти, которому не присущ принцип инстанционности. Суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, суды ее субъектов, территориальные, мировые судьи), а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий в качестве второй инстанции, - применительно к мировым судьям таковым является районный или подобный ему федеральный суд вплоть до Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Организация судебных органов (со всеми ее элементами и принципами) составляет предмет ведения Федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов Федерации; см. комм. к п. "л" ст. 72) и построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное, гражданское, административное и уголовное. Понятие "судоустройство" включает в себя также порядок создания судов, их составов, образования судебных коллегий, основы статуса судей, присяжных и арбитражных заседателей, назначения председателей судов и их заместителей, организацию и деятельность органов судейского сообщества (Всероссийского съезда и Совета судей Российской Федерации, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей РФ), правовое регулирование организационного обеспечения судов обшей юрисдикции Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, порядок, особые правила и условия финансирования судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 118-124).

Судебная система, организация всех судов устанавливаются Конституцией и ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 1). Высшие звенья федеральных судов - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды созданы в соответствии с Конституцией (см. комм. к ст. 125, 126 и 127) и могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию. Первичные звенья федеральных судов создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации создаются и упраздняются их законами. При этом никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.

Суды, обладающие одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (мировые судьи, районные, городские, суды субъектов Федерации, Верховный Суд РФ; арбитражные суды субъектов Федерации, арбитражные апелляционные суды, федеральные арбитражные суды округов, Высший Арбитражный Суд РФ). Что касается конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, то их юрисдикция, т.е. предметная и пространственная сфера деятельности, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Решения этих судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иными судами. Юрисдикция мировых судей устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может определяться также законом субъекта Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации.

Законодательство о судоустройстве включает в себя: собственно Закон "О судоустройстве РСФСР", "О статусе судей в Российской Федерации", федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", федеральные законы "О мировых судьях в Российской Федерации", "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", "О финансировании судов Российской Федерации", "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", "О судебных приставах" и другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы их организации и деятельности, юрисдикция, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий, выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, правовые, организационные, информационные, материально-технические, кадровые и другие условия деятельности судов, порядок замещения отсутствующих судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей (требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей заседателей, оплата их труда и др.), порядок финансирования судов.

ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" допускает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. В стадии становления находится выделение административной юстиции в самостоятельную подсистему судебной власти, дискутируется вопрос об учреждении ювенальных судов (по делам несовершеннолетних).

Для судоустройства характерно деление судов на звенья судебной системы. Суды общей юрисдикции подразделяются на четыре звена: основное - мировые судьи; районные (городские) суды; среднее - суды субъектов Федерации; высшее - Верховный Суд РФ. Военные суды подразделяются на гарнизонные (основное звено), окружные (флотские) - среднее звено, с Военной коллегией в качестве высшего звена в составе Верховного Суда РФ.

Четырехзвенной стала с 2003 г. и подсистема арбитражных судов. В ее состав входят арбитражные суды субъектов Федерации (основное звено), 20 арбитражных апелляционных судов, 9 федеральных арбитражных судов округов и Высший Арбитражный Суд, возглавляющий эту подсистему.

Мировые судьи как судьи общей юрисдикции осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, количество которых определяется ФЗ от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 1. ч. 1. ст. 1). Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Соответственно в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге таких судебных участков создано 384 и 211, а в Эвенкийском автономном округе - 2.

Судоустройство в России исходит из единства статуса всех судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда, военных судов определяются федеральными конституционными законами, а мировых - федеральным законом.

В целом для этого предмета ведения Федерации характерны единство задач, территориальный принцип построения судебной системы, детальная регламентация требований, условий, гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества - Съезда и Совета судей, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей - публично-правовых образований, которые наделены государственно-властными полномочиями и располагают широким объемом средств и прерогатив выражения и защиты интересов судей, выполняют функции отбора кандидатов в судьи, их аттестации, обеспечения неприкосновенности судей, социальной защиты судей и работников аппаратов судов и т.д.

Относительно новой структурой в системе судоустройства Российской Федерации, осуществляющей организационное обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, является Судебный департамент при Верховном Суде РФ. В его полномочия входят мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 223).

Важным элементом судоустройства является финансирование судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 128). Уменьшение финансирования в текущем году или на очередной финансовый год допускается федеральным законом не более чем на 5 процентов - с согласия Совета судей РФ, свыше 5 процентов - с согласия Всероссийского съезда судей (СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877).

Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение ст. 129 Конституции о прокуратуре в главу о судебной власти не вполне адекватно отражает ее природу, функции, предназначение (см. комм. к указанной статье). Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам, как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, МВД), хотя она, безусловно, является важнейшим звеном в правоохранительной деятельности государства. Это связано со статусом, назначением, целями, ролью, функциями, принципами организационного строения и деятельности прокуратуры РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Федерации прокурорский надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории страны законов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов, выражают одну из характеристик России как правового государства, неотъемлемым свойством которого является господство закона, права. Действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществление ими полномочий независимо от федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров в Конституции, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472), других федеральных законах, прежде всего кодексах: УПК, ГПК, КоАП и др., а также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.

Отнесение к исключительному ведению Федерации уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства обуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами: субъекты Федерации не вправе принимать в указанных отраслях никакие акты (за редкими исключениями, связанными с соприкосновением сферы регулирования с предметами совместного ведения, например гражданского и семейного права). Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (как материального, так и процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную внутреннюю структуру, содержат систему конкретной отрасли права, регламентируют ее генеральные институты (общие положения), институты и подъинституты, устанавливают принципы и задачи отрасли, регулируют различные виды конкретных правоотношений. В кодексах, регулирующих отношения в сфере уголовной юстиции, устанавливаются основания и принципы уголовной ответственности, виды деяний, признаваемых преступлениями, система правил (норм), регулирующих деятельность по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел, определяющих отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия.

Гражданское законодательство как совокупность правовых норм определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания для возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Эти и многие другие предметы гражданско-правового регулирования призваны гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической и иной деятельности в сфере гражданского оборота. Правовое регулирование их исключительно Федерацией служит гарантией против регионализма, препятствует возникновению обособленности и созданию каких-либо барьеров и ограничений со стороны субъектов Федерации в этой сфере жизнедеятельности государства, общества и человека.

Реализация этого предмета осуществляется как ГК (ч. 1-4), так и названными им федеральными законами, среди которых: "Об акционерных обществах" 1995 г. (в ред. ФЗ от 7 августа 2001 г.), "Об обществах с ограниченной ответственностью" 1998 г., "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., "Об ипотеке (залоге) недвижимости" 1998 г., "О некоммерческих организациях", "О товариществах собственников жилья", Устав железных дорог Российской Федерации, Воздушный кодекс 1997 г. и другие федеральные законы.

Гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство как самостоятельные отрасли права призваны на всем правовом пространстве страны единообразно регламентировать процессуальные правоотношения и действия, права и обязанности судов, сторон и других участников процесса по разрешению судом оспариваемых или нарушенных прав граждан, организаций. Единый, общефедеральный порядок осуществления судопроизводства служит реализации целей правового государства, гарантирует равенство всех перед законом и судом, обеспечивает всеобщую доступность к правосудию и равную защиту прав и свобод граждан, юридических лиц и иных субъектов.

Амнистия и помилование отнесены к ведению Федерации ввиду как их взаимосвязанности с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и исключительной социальной важности этих прерогатив федеральной власти осуществлять государственное прощение.

Амнистия - это организованное государственное мероприятие, направленное на полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким, а также прекращение дел в отношении лиц, находящихся под предварительным следствием. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в каждом конкретном случае. Амнистия основывается на общественном значении инкриминируемых деяний и, как правило, распространяется лишь на те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта об амнистии (см. комм. к п. "е" ст. 103). Она распространяется на неограниченное количество индивидуально не определенных лиц, не требует жестко индивидуального подхода к личности виновного и оценки совершенного им преступления. Акты об амнистии носят особый нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.

Конституционный Суд в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы Российской Федерации от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда г. Челябинска и жалобами ряда граждан (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 3059) приравнял акт Государственной Думы об амнистии к принимаемым ею законам (см. комм. ч. 1. ст. 105). Такой статус данного акта подтверждается и тем, что объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой, как палаты представительного органа, обеспечивает, на основе формирования воли большинства, поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре (п. 2.1 мотивировочной части).

Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет персональный характер, т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц и основывается на индивидуальных особенностях данного случая. Осуществление помилования происходит вне рамок правосудия и не является его прерогативой. Это акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение осужденного от наказания либо замену назначенного ему наказания более мягким; может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится к компетенции Президента РФ, при котором образуется Комиссия по вопросам помилования (см. комм. к ст. 89).

С принятием части четвертой ГК РФ, регулирующей отношения в сфере интеллектуальной собственности, завершена собственно кодификация всего гражданского законодательства. Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов творчества. Статья 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.).

В большинстве государств, в том числе федеративных, законодательство об интеллектуальной собственности, патентной службе строго централизовано, поскольку в этом секторе правоотношений единообразное регулирование служит интересам личности и государства в целом, гарантирует защиту творческой деятельности человека, производителей и создателей продукции. Изобретения, полезные модели и промышленные образцы приумножают интеллектуальные, научные и технические достижения России и ее многонационального народа.

Права на литературные и художественные произведения, компьютерные программы и базы данных, исполнительскую деятельность артистов, фонограммы и радиопередачи регламентируются и охраняются законом. Огромную роль в данной сфере играют международно-правовые акты и участие России в деятельности международных организаций, специализирующихся в области охраны промышленной собственности (например, Европейское и Евразийское патентные ведомства). Среди многосторонних международно-правовых актов, в которых участвует Российская Федерация, необходимо отметить: Вашингтонский договор о патентной кооперации (ратифицирован СССР в 1977 г.), Мадридскую конвенцию о международной регистрации фабричных и товарных знаков 1891 г. (СССР присоединился к ней в 1976 г.), Бернскую конвенцию 1886 г. по охране литературных и художественных произведений (в России действует с 1994 г.), Всемирную конвенцию об авторском праве, подписанную в Женеве в 1952 г. (СССР присоединился к ней в 1973 г.) и ряд иных соглашений дву- и многостороннего характера.

Правовое регулирование Федерацией отношений в сфере интеллектуальной собственности создает условия для сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны, предотвращения его утечку за рубеж и эффективного использования для решения задач социально-экономического развития России.

п) Федеральное коллизионное право как совокупность коллизионных норм Российской Федерации выделено в самостоятельный исключительный предмет ее ведения в силу верховенства Конституции и федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы всех субъектов Федерации. Именно Конституция определяет построение системы законодательства и разграничивает регулирование его отраслей, отнеся к ведению Федерации девять отраслей и шесть сфер федерального правового регулирования (п. "ж" и "о" ст. 71), а к совместному ведению - десять отраслей законодательства (ч. 1 ст. 72). Предметом коллизионного права являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения противоречий между правовыми актами и юридическими действиями. К его базовым понятиям в науке относят разногласие (расхождение интересов, оценок и позиций государственных органов и их представителей), коллизию (противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм закона, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти), коллизионную ситуацию (момент или период возникновения и развития юридической коллизии, спора, конфликта и порождаемой им конфликтной ситуацию), процедуры в виде нормативно установленного порядка действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимосвязи (см.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 721).

Коллизионное право устанавливает принципы, правила, процедуры, полномочия субъектов, разрешающих коллизии, последствия рассмотрения и преодоления расхождений (столкновений) между законами Федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Федерации, порядок использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля, в том числе судебного конституционного контроля. Коллизионное право имеет непосредственное отношение к ст. 70, 76 (ч. 5), 85 (ч. 4), 105, 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15, определяющей порядок применения норм международного права, договора при возникновении расхождений с правилами, предусмотренными законом РФ.

Федеральное коллизионное право - новый для России предмет ведения. Оно формируется исключительно из норм, создаваемых на федеральном уровне. Решения в коллизионных ситуациях принимают федеральные органы государственной власти. Базовыми его элементами служат: признание и обеспечение действия Конституции и федеральных законов на всей территории страны при сочетании с установлением сфер действия и конституционного приоритета федерального закона либо нормативного правового акта Федерации по основаниям п. 5 ст. 76 Конституции; допущение временного собственного правового регулирования субъекта Федерации до принятия соответствующего федерального закона с последующей корректировкой закона субъекта Федерации; признание в законе возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта согласно установленным законом правилам (данный элемент особенно принципиален для автономных округов, входящих в состав края, области); установление общих процедур разрешения юридических коллизий и конфликтов (согласительные процедуры, третейский суд, обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта). Для преодоления коллизий используются различные правила и методы преодоления конкуренции норм в процессе применения федерального законодательства. Это правила:

1) применения акта, изданного позднее. Конституционный Суд в определениях от 12 мая 1998 г. N 14-О и 3 декабря 1998 г. N 182-О (СЗ РФ.1998. N 20. ст. 2173; Архив Конституционного Суда РФ); применительно к данному способу сформулировал следующую правовую позицию: "В соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное";

2) приоритета кодифицированного акта. Так, статья 6 НК предусматривает, что нормативный акт о налогах и сборах признается не соответствующим названному Кодексу, если противоречит его общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений Кодекса. Гражданский и Бюджетный кодексы также содержат положения о приоритете их норм при их конкуренции с нормами действующего законодательства;

3) приоритета специальной нормы перед общей (например, нормы о купле-продаже домостроений имеют приоритет перед общим порядком купли-продажи). В названных выше определениях Конституционного Суда указано, что "при конкуренции специального и общего законов, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы специального закона";

4) нормативно установленного приоритета (например, установление временного иного порядка перечисления платежей, отнесенных в ст. 855 ГК к первой и второй очереди, вследствие признания ранее существовавшей нормы неконституционной);

5) отраслевого приоритета, в основу которого положено определение принадлежности конкретных отношений к данной отрасли права;

6) приоритета федерального закона перед иными по форме нормативными правовыми актами (указом, постановлением и т.д.);

7) применения акта вышестоящего органа при его расхождении с положениями акта другого правотворческого органа.

По вопросу о конкуренции федеральных законов Конституционный Суд в Определении от 3 февраля 2000 г. N 22-П по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелии о проверке конституционности ст. 26 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" пришел к выводу о том, что право на исполнение и обеспечение обязательств возникает в результате гражданско-правового регулирования, которое допускает изъятие из общих правил на основе специальных установлений закона. Противоречия же между ГК и другими федеральными законами, регулирующими те же отношения (речь шла об обязательствах по банковскому вкладу), должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае федеральных законов. Ни один из федеральных законов не обладает по отношению к другому такому же закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532).

Федеральным коллизионным правом охватывается также решение противоречий между коллизионными нормами различных государств. При несовпадении в этих нормах использованных ими формул возникает так называемая коллизия коллизий, для разрешения которой применяются методы регулирования, встречающиеся в практике международных отношений гражданско-правового характера (международного частного права).

р) К ведению Федерации Конституция относит такие жизненно важные для всего государства предметы ведения, какими являются метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени. Посредством регулирования, организации, управления, контроля и надзора государство обеспечивает единство в сфере гидрометеорологии, оповещение о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, осуществляет их прогнозирование и мониторинг состояния экологии. Сюда же относится деятельность по: установлению норм и правил обеспечения качества, безопасности и сертификации продукции, работ и услуг в целях защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, достижения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства мер измерений, экономии всех видов ресурсов; предотвращению риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; укреплению обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

ФЗ от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3609; 2006. N 6. ст. 638) определяет эту службу как систему функционально объединенных физических и юридических лиц, органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, и предоставляющих информацию об опасных природных явлениях. В сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях основными направлениями регулирования и управления являются: формирование и обеспечение государственной наблюдательной сети; снабжение информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии природной среды; установление требований к информационной продукции; формирование государственных информационных ресурсов; создание и ведение единого фонда данных о состоянии экологии; обеспечение единства и сопоставимости методов наблюдений за природной средой; осуществление лицензирования в данной области; участие в международном сотрудничестве.

Начиная с 2003 г. существенно изменено правовое регулирование стандартизации, ее принципов. Федеральный закон от 23 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (СЗ РФ. 2003. N 52. ч. 1. ст. 5140) установил, что стандартизация, как предмет ведения Федерации, осуществляется в целях повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов; повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайны ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения научно-технического прогресса; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рационального использования ресурсов; технической и информационной совместимости; сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных; взаимозаменяемости продукции.

От стандартов законодательство отличает эталоны, под которыми Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений", в ред. от 10 января 2003 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. ст. 811; СЗ РФ. 2003. N 2. ст. 167) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных, либо дольных ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерения данной величины.

В целях соблюдения технических регламентов и стандартов, обеспечения единства в этой сфере на всей территории страны Российской Федерации регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов. Правовые основы обязательной и добровольной сертификации установлены Законом РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг", в ред. 1995-1998 гг.//Ведомости РФ. 1993. N 26. ст. 966; СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1143; N 31. ст. 3832).

Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также осуществляет управление и обеспечивает надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой области (Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии", в ред. 2003-2005 гг. СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 2; 2005. N 23. ст. 2203).

Наименование географических объектов является исключительным полномочием Федерации в силу необходимости проведения в этой сфере единой политики в масштабе России в целом. Порядок присвоения наименований таким объектам, их переименования и нормализации (т.е. выбор наиболее употребительного наименования и определение его написания на языке, на котором оно употребляется), регистрации, учета и сохранения, единые требования, нормы и правила в области наименования установлены ФЗ от 18 декабря 1997 г. "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5718). Наименование, среди прочего, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности или жизни и деятельности населения, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов. Присвоение наименований осуществляется федеральными законами (например, о переименование г. Новгорода в г. Великий Новгород, г. Кремлев Нижегородской области - в г. Саров, Беднодемьяновска Пензенской области - в г. Спасск и др.), указами Президента и постановлениями Правительства. Разумеется, речь идет не только о городах, поселениях, но и об иных географических объектах (горах, местностях, точках Арктики и т.д.).

Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы Федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и форм документирования, ведения отчетности и информирования. Объективная статистическая информация о состоянии социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, секторов экономики, хозяйственных субъектов необходима для удовлетворения потребностей в статистических данных федеральных органов, других пользователей при принятии ими решений, учете и прогнозировании динамики и закономерностей развития различных сфер жизни общества и государства. В Российской Федерации действует единая государственная система статистики и органов, в компетенцию которых входит разработка методологии расчета и методов сбора, передачи, обработки, накопления и представления статистической информации.

Бухгалтерский учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Он регулируется Федерацией в целях обеспечения единообразного учета, составления и представления необходимой пользователям бухгалтерской отчетности, сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах. Общее методологическое руководство бухучетом осуществляется Правительством.

с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации относятся к предметам ведения Федерации, ввиду того что это формы поощрения государством граждан за деятельность, направленную на обеспечение благополучия, процветания и безопасности России, за выдающиеся заслуги перед обществом и государством в области экономики, науки, культуры, по защите Отечества, в просвещении и т.д. Правовое регулирование этой прерогативы Федерации осуществляется, как правило, Президентом в форме указа (Положение о государственных наградах Российской Федерации, утв. Указом Президента от 2 марта 1994 г., в ред. Указа от 6 января 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 269; 2005. N 28. ст. 2865).

т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает определение правовых основ ее организации, статуса государственных служащих в России. Институт государственной службы в 2003-2004 гг. подвергся кардинальному реформированию. ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы" (СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2063; 2003. N 46. ч. 1. ст. 4437) установил, что она включает в себя три ее вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская госслужба разделяется на федеральную, регулирование которой осуществляет только Российской Федерации, и службу субъектов Федерации, являющуюся сферой совместного ведения. К основным принципам построения и функционирования системы госслужбы Закон отнес федерализм, законность, приоритет прав и свобод, равный доступ к ней, единство правовых и организационных основ, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, открытость, компетентность и профессионализм и др. Тем самым все три вида госслужбы представляют собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной службы.

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3215; в ред. от 2 февраля 2006 г.) она взаимосвязана и соотнесена как с иными ее видами (военной, правоохранительной), так и с муниципальной службой по основным условиям и размерам оплаты труда, социальным гарантиям; ограничениям и обязательствам, прохождении, учету иных видов при исчислении стажа, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан.

Как один из ее видов госслужбы, государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (федеральных и субъектов Российской Федерации) и лиц, замещающих государственные должности.

Гражданским служащим присваиваются классные чины 1-3-го класса в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы.

Законом определены также права и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с поступлением и ее осуществлением, гарантии для служащих (денежное содержание и надбавки к нему, премии, отпуска, пенсионное обеспечение и т.д.), порядок замещения должностей и прохождения службы, статус кадровых служб государственных органов.

Федеральным законодательством регулируются также военная и правоохранительная служба - во внутренних войсках и в милиции, органах ФСБ, в том числе в пограничных войсках, прокуратуре, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, службах исполнения наказания и судебных приставов, таможенных органах.

Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2005. N 50. ст. 5245) впервые установлены также правовые и организационные основы несения государственной службы российским казачеством, под которым понимаются граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ. Несение ими службы распространяется только на деятельность, связанную с государственной службой, и обеспечивается федеральным законодательством о данной службе.

0

8

Статья 71

Комментируемая статья посвящена предметам исключительного ведения Российской Федерации. Ее содержание следует рассматривать в тесной связи с положениями ст. 72, 73 и 76 Конституции РФ, поскольку речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества, учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей, способствовать их самоорганизации и саморегулированию, противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства)*(377).

Статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку перечисленных предметов ведения и кого наделять компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п.*(378)

Содержащийся в ст. 71 Конституции перечень является исчерпывающим. Он охватывает семь основных групп предметов ведения*(379):

1) защита Конституции и ее конституционных основ (п. "а", "б", "г", "н") и федеральных законов, а также контроль над их соблюдением; определение порядка формирования государственных органов (п. "г", "т");

2) признание человека высшей ценностью нашего общества (п. "в");

3) установление правовых основ единого общефедерального рынка, в частности финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и многое другое (п. "ж", "з");

4) вопросы собственности и управления (п. "д", "и");

5) установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России (п. "е", "р", "с");

6) полномочия, связанные с оборонной и внешней политикой нашего федеративного государства (п. "к", "л", "м");

7) отрасли законодательства, которые обеспечивают равенство всех граждан независимо от места их проживания и национального происхождения; коллизионное право (п. "о", "п").

Рассмотрим эти предметы ведения согласно перечню в ст. 71 Конституции РФ.

Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами. И это естественно, поскольку, принятая всенародным голосованием, Конституция является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией*(380).

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной правовой системы, важнейшим компонентом которой являются федеральные нормативные правовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией РФ составляют ее законы - федеральные конституционные и федеральные. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации.

Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Принимая Конституцию и федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются эти акты, как обеспечивается их верховенство на всей территории Федерации. Именно поэтому такой контроль является важной частью ее компетенции. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры.

Конституционное закрепление федеративного устройства служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов, и самоопределение народов Российской Федерации. Он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.

Федеративное устройство - понятие чрезвычайно широкое. Оно охватывает большой круг вопросов, часть из которых, несомненно, не может решаться исключительно Федерацией. Например, изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Однако, относя федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция имеет в виду то обстоятельство, что, во-первых, все основные вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном уровне; во-вторых, порядок решения тех вопросов федеративного устройства, которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами или даже субъектами Федерации самостоятельно, также определяется Федерацией. Вместе с тем Конституция допускает развитие регулируемых ею конституционно-федеративных отношений, что может быть реализовано путем внесения поправок в гл. 3 "Федеративное устройство", а также принятия соответствующих федеральных законов. В частности, таковым является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(381).

Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя (ст. 2 Конституции). В комментируемом пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что дело Федерации - определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в Гражданском кодексе РФ).

К ведению Федерации относится установление системы, порядка организации и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. Данный предмет ведения получил официальное толкование в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г., в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство взаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих властей, их взаимное ограничение и уравновешивание. Конституция непосредственно предусматривает те федеральные органы, которые входят в эту единую систему и осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный. В ней устанавливаются также статус и основы компетенции каждого из этих органов, определяются их взаимоотношения друг с другом, взаимодействие в системе разделения властей, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения, а также наиболее значимые процедуры их деятельности (гл. 4-7 Конституции). Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции. Полномочия, порядок образования, организации и деятельности, структура федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.

Российская Федерация определяет порядок организации и деятельности федеральных органов государственной власти (см. комментарии к ст. 81-93, 95-109, 110-117, 118-128) и осуществляет их формирование.

В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа России. Так, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации.

В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. Это означает, что Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной государственной собственности и управляет ею через систему федеральных органов государственной власти. Соответствующие органы выступают от имени Федерации в имущественном обороте и в пределах своих полномочий призваны осуществлять возложенные на них правомочия собственника.

Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного правового регулирования. Ряд видов объектов собственности (а не только сфер общественных отношений) названы в Конституции как предметы исключительного ведения Российской Федерации: средства федерального бюджета и федеральных фондов, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и др. Другие виды объектов федеральной собственности, имеющие назначением реализацию исключительных полномочий Федерации, вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяются федеральными законами, принимаемыми в порядке ст. 71 и 72 Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) основополагающее регулирование института федеральной собственности содержится в Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 214 ГК РФ, к государственной собственности относится земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Отнесение государственного имущества к федеральной государственной собственности должно устанавливаться федеральным законом.

Конституция РФ, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде бюджетную систему, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов.

Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения играет федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год, аккумулирование сведений о доходах государства, классификация его расходов и др.

Составной частью федерального бюджета является бюджет развития России, формируемый в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемый для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов в установленном законом порядке. Правовые и организационные основы Бюджета развития определены Федеральным законом от 26 ноября 1998 г.*(382)

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры текущего ведения, обслуживания и осуществления контроля - функции как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти (в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств).

Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы). Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально формируемые Федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования регионов, федеральных программ (например, программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, завоза продукции на Крайний Север). Эти фонды служат важным инструментом бюджетного регулирования по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета". Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются суммы ассигнования этих фондов и их распределение по конкретным регионам и программам (целевым, региональным и др.). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам).

Перечисленные в пункте "и" комментируемой статьи отрасли и объекты (системы, виды деятельности и имущества) жизненно важны для любого государства, тем более для федеративного, и в силу этого отнесены к ведению Федерации.

Федеральные энергетические системы представляют собой единый хозяйственный комплекс, включающий в себя, прежде всего, различные электрические станции. Формой его объединения до марта 2008 г. (момента реорганизации) являлось Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" ("РАО ЕЭС").

Реорганизация ОАО РАО "ЕЭС России" стало логичным завершением реформирования электроэнергетики и создания новой демонополизированной структуры отрасли. В условиях развития конкурентных отношений между новыми самостоятельными участниками рынка электроэнергии ОАО РАО "ЕЭС России" прекратило свою деятельность в качестве государственной монополии.

Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы как предмет ведения Федерации представляют собой единый комплекс предприятий и организаций, связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, необходим федеральный уровень ее законодательного регулирования. Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЕ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности. Государственное управление в данной области возложено на Министерство энергетики РФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта. В 2002-2003 гг. принят ряд федеральных законов, направленных на реформирование системы железнодорожного транспорта.

Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе Гражданского кодекса, а также отдельных федеральных законов: Воздушного кодекса от 19 февраля 1997 г. (19 марта 1997 г. N 60-ФЗ), Кодекса торгового мореплавания от 31 марта 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 81-ФЗ и др.

Федеральные информация как предмет ведения Федерации непосредственно связана с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. По вопросам информации действует Федеральный закон от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации", с посл. изм. и доп., а также федеральные законы: от 5 июня 1996 г. (4 июля 1996 г.) N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене", от 18 октября 1995 г. (1 декабря 1995 г.) N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", от 14 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 108-ФЗ "О рекламе", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 78-ФЗ "О библиотечном деле" и др.

В ведении Российской Федерации находится гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство: Гражданский кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ с посл. изм. и доп.

Правовое регулирование интеллектуальной собственности неразрывно связано с другим предметом ведения Федерации - регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина (п. "в" комментируемой статьи). В данном случае речь идет о правовом регулировании, смысл и содержание которого определяются свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, а также конституционным требованием охраны интеллектуальной собственности законом.

0

9

Статья 71

     В ведении Российской Федерации находятся:
     а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;
     б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
     в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство
в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
     г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной
и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных
органов государственной власти;
     д) федеральная государственная собственность и управление ею;
     е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального, культурного
и национального развития Российской Федерации;

См. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные
Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1

     ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки;
     з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;
     и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся
материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность
в космосе;
     к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные
договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
     л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
     м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного
имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок
их использования;
     н) определение статуса и защита государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального
шельфа Российской Федерации;
     о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,
гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое
регулирование интеллектуальной собственности;
     п) федеральное коллизионное право;
     р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система
и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
     с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
     т) федеральная государственная служба.

     Комментарий к статье 71

     Среди многоаспектных, многогранных элементов федерализма, как демократического
принципа государственного устройства, распределение предметов ведения между
федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий между их органами государственной
власти имеют ключевое значение. Статьи 71 и 72 отражают принятую в стране
концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в собственно
ведении Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении
(ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий
в целом, без указания на то, какими федеральными или субъектами федерации
органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой
компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому ст. 71 дает ответ на вопрос,
что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной
власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, - дело самих федеральных
органов, кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.
При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной
власти, перечисленные в статье 11 Конституции, могут обладать полномочиями
по этим предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции возможности
взаимно передавать осуществление полномочий (федерация - ее субъекту и наоборот
(см. ст. 78)) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов
ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.
     Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской
Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив,
объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная
собственность), либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет
об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства),
правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной
государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная
формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом,
сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием
федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения
этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции,
путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства,
контроля и т.п.
     а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции
и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным
прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых
признаков. И это естественно, так как с принятием Конституции получают юридическое
закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом
процедура, субъекты, условия принятия Конституции составляют отдельную часть
Конституции (см. комментарий к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие
относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного
собрания - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).
     Изменение Конституции включает поправки и пересмотр отдельных ее положений.
Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель
- жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9, вторая модель (относительно гибкая)
- в отношении положений гл. 3-8 и специальный порядок (третья модель) - для
изменения ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации. По
существу, внесение поправок в гл. 3-8 Конституции является предметом совместного
ведения, поскольку для этого необходимо согласие не менее чем 2/3 субъектов
федерации (см. комментарий к ст. 136). Однако установление порядка, процедуры
внесения поправок - это предмет исключительного ведения федерации, регулирование
которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Отнесение
к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким
образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия
в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные
выборы.
     Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении
не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект
федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе
брать на себя данный предмет ведения федерации. В этом проявляется одно из
свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция
и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации.
     Отнесение к исключительному ведению федерации принятия и изменения федеральных
законов обусловлено их ролью и значением, местом в системе права страны. Именно
федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным
нормативным актам. Это связано прежде всего с местом той ветви власти, которая
вправе принимать законы, а также установлением особого порядка их принятия,
регламентацией законотворческой процедуры.
     Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные
и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). В комментируемой статье
какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает
все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать
федеральные законы от законов субъектов федерации - республик, областей, краев
и т.д., действующие только на территории соответствующего субъекта федерации.
     Контроль федерации за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает
как форма осуществления власти. Он направлен на реализацию, соблюдение всеми
установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного
предмета ведения в перечень ст. 71 направлено на реализацию положения о верховенстве
Конституции и федеральных законов на всей территории России.
     Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия,
права и в то же время обязанности и получает развитие и конкретизацию в компетенции
различных органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной
и судебной. Ему соответствуют положения Конституции о том, что ее гарантом
является Президент Российской Федерации, что Конституционный Суд разрешает
дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов
субъектов федерации и других нормативных актов. Рядом контрольных полномочий
обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный
закон, например о бюджете, осуществляет и контроль за исполнением бюджета
за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета
Федерации (см. комментарии к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем
рассмотрения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль
за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции,
органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например,
Уполномоченный по правам человека). В задачу Правительства входит в соответствии
со ст. 114 обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе
отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение
Конституции и федеральных законов.
     б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения
Российской Федерации - федеративного устройства, органично вытекает из ст.
1, 5, 65 и др. (см. комментарии к ним) и служит подтверждением одной из главных
характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм
выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие
всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской
Федерации.
     Федеративное устройство изначально предопределяет децентрализацию осуществления
единой государственной власти посредством распределения полномочий между центром
и регионами. В условиях подлинно федеративного устройства федерация в целом
не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для
ее субъектов действовать более самостоятельно, в своих интересах, с учетом
особенностей своей территории, населения т.д.
     Федеративное устройство как конституционный институт включает в себя
множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения
нагляднее всего иллюстрирует гл. 3 Конституции, которая носит аналогичное
название. Конституция устанавливает общие основы и принципы распределения
компетенции между федерацией и ее субъектами. В ее статьях закреплены состав
федерации, виды субъектов, порядок принятия в федерацию новых субъектов, регламентируются
основы их статуса, устанавливается правовой режим территории, государственного
языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее
субъектов, определяются взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших,
общефедеральной значимости вопросов (см. комментарии к ст. 74, 75 и др.).
Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения
целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных взаимосвязей.
Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь
конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных
конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать
конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные
нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом.
Часть 4 ст. 66, к примеру, допускает регулирование отношений автономных округов,
входящих в состав края или области, специальным федеральным законом, а также
договором между органами власти этих субъектов федерации.
     Принципиальное значение Конституция придает договорной форме распределения
полномочий между федерацией и ее субъектами. Заключенные в последние годы
в рамках ст. 78 договоры (пока они заключены с 15 субъектами федерации) подтверждают
асимметричный характер российского федерализма, разнообразие двусторонних
отношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительной
власти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких двусторонних
договоров уменьшается для федерации и существенно возрастает для ее субъектов.
Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации, субъект
приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной,
общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанности и
ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные
органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняют за собой возможность
контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие
конституционно-договорных отношений с отдельными субъектами федерации позволяет
полнее учитывать те или иные особенности субъекта, интересы проживающих в
нем народов. Однако данный процесс, начавшийся с договора между Татарстаном
и Российской Федерацией, должен протекать строго в рамках Конституции.
     Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как предмета
ведения призвано подчеркнуть ее значение как материальной базы государства,
без которой оно не может существовать, определить пространственные пределы
государственного суверенитета. Термины "территория", "территориальная целостность",
"территория субъектов Российской Федерации" и другие используются в различных
нормах Конституции и законов. Территория представляет собой объективное и
неотъемлемое условие существования государства, его верховенства на этом пространстве.
Полномочия федерации в отношении территории связаны с осуществлением суверенной
власти на ней, с взаимоотношениями по поводу территории - как внутрифедеральными,
внутригосударственными, так и международно-правовыми. Отнесение территории
к исключительным предметам ведения федерации означает, в частности, что федерация
в лице своих органов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускает
посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления
надлежащего правового режима государственной границы, а также путем территориального
разделения населения и регулирования организации и осуществления власти по
территориальному принципу. Участие субъектов федерации в данном предмете ведения
проявляется не столько в отношении территории как таковой, сколько в связи
с использованием находящихся в ее пределах внутренних вод и территориального
моря, воздушного пространства, ресурсов и т.д.
     в) Указанные в этом пункте предметы ведения связаны с одной из основ
конституционного строя - "человек, его права и свободы является высшей ценностью"
(ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие федерации
регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных
меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является
одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном
случае означает, что делом федерации является определение перечня прав и свобод,
их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных
гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за
их нарушение. Все эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного)
прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой
системы, всех отраслей и субъектов права.
     Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако
специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить
эту особую, важнейшую сферу внимания федерации, подчеркнуть, что забота о
правах человека - дело федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы
и другие правовые акты субъектов федерации не могут сужать установленный на
федеральном уровне круг прав и свобод человека. Принятие федерацией к своему
ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только
подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к
правам и свободам человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.
     В ведении федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Гражданство
определяет правовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскому
государству. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно
затрагивают суверенитет Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина,
охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.
     Конституция (ст. 6) определяет российское гражданство как единое и равное.
Оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Республики
- субъекты Российской Федерации как государства, согласно их конституциям,
тоже имеют свое гражданство. Законодательство о гражданстве республик не должно
противоречить федеральному законодательству, исходящему из принципа, что граждане
республик являются одновременно гражданами Российской Федерации.
     Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет
ведения федерации, наличие которого обусловлено многонациональным составом
населения России, необходимостью гарантировать равноправие и самоопределение
всех населяющих ее народов и этнических групп. Под национальным меньшинством
обычно понимают этническую общность в составе населения страны, имеющую свое
национальное государство в другой стране. Регулирование статуса таких общностей,
защита от возможной дискриминации и нарушения прав выделяется государством
в самостоятельную сферу его деятельности. Данная этническая общность (количество
ее представителей не имеет первостепенного значения) отличается от основной
массы населения, проживающего на данной территории, национальными, культурными
и иными особенностями, что требует особых усилий для их сохранения, развития
и защиты. Принципиальное значение для определения понятия и правового статуса
национальных меньшинств имеет ст. 27 Международного пакта о гражданских и
политических правах, гласящая: "В тех странах, где существуют этнические,
религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам,
не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться
своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также
пользоваться родным языком".
     Осуществляемая в настоящее время разработка ряда федеральных законов,
регулирующих статус национальных меньшинств, особенности местного самоуправления
на территориях их проживания, направлена на реализацию полномочий Российской
Федерации в этой сфере. В них должны быть закреплены механизмы защиты прав
этих категорий населения.
     г) К ведению федерации относится установление системы, порядка организации
и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. В Конституции
содержится их перечень (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный
Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд), устанавливаются основы компетенции
каждого из них, определяются их взаимоотношения друг с другом, виды издаваемых
ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые
процедуры их деятельности.
     Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно
в своем тексте, либо отсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента
определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81),полномочия, порядок образования
и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным
законом (ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной
Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации
и деятельности содержится прежде всего в Регламентах палат, разрабатываемых
и принимаемых каждой из них самостоятельно.
     Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством.
Конституция определяет его структуру (ст. 110), порядок назначения его Председателя,
полномочия Правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст. 111-117).
Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента)
и федеральные министры (на 1 апреля 1996 г. в России насчитывалось 23 министерства)
назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства
Президентом Российской Федерации. Что касается иных федеральных органов исполнительной
власти (государственных комитетов, служб, управлений, агентств, департаментов,
надзорных ведомств (по состоянию на 1 апреля 44 таких органа), то согласно
Указу Президента от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" они, как правило, находятся в ведении Правительства,
за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо
отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ,
Федеральной пограничной службы, ФАПСИ и др.). Ликвидация, преобразование,
передача функций от одного федерального исполнительного органа другому осуществляются
также указами Президента, а определение функций этих органов, изменение или
дополнение их задач Правительством самостоятельно либо по поручению Президента.
В целом регламентация структуры и иных вопросов организации и деятельности
федеральных органов исполнительной власти (кроме самого Правительства) осуществляются
в рамках ст. 112 Конституции, предписывающей Председателю Правительства в
недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти, которые затем становятся предметами
указов Президента.
     д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность
и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности
(федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как
объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают
Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность)
и ее субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная
область и автономные округа. Критерии отнесения государственной собственности
к федеральной или к собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются
законом. Пока такой закон не принят, поэтому согласно ст. 4 Федерального закона
от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" сохраняют силу постановление Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности
в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автомной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"
(ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89), а также Положение об определении пообъектного
состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке
оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской
Федерации от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 697).

0

10

Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская
Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной
власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии
со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного
собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК).
     Управление федеральной государственной собственностью не сводится только
к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано
с созданием различных гражданско-правовых режимов входящего в эту собственность
имущества, часть которого составляет исключительную собственность федерального
государства, изымается из оборота и в силу специальных законов не подлежит
приватизации (например, памятники истории и культуры и т.п.). Федеральное
законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного
имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый
порядок отчуждения акций акционерных обществ, контрольный пакет которых является
собственностью государства). Важно подчеркнуть, что федерация в лице уполномоченных
на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества
и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов
управления федеральной собственностью.
     Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов
(министерств, комитетов), определение их статуса (например, Государственного
комитета по управлению имуществом) и компетенции по осуществлению от имени
Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть,
пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей
в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной
властью согласно Конституции и федеральным законам. Конституция и действующее
законодательство исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной
собственности, управление ею относятся к ведению органов федерации, а пообъектное
разграничение этой собственности на федеральную и собственность субъектов
предмет совместного ведения федерации и ее субъектов (см. комментарий к п.
"г" ст. 72). Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью
тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных
судов.
     е) Перечисленные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной
политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства
- закрепляют право федерации самостоятельно определять магистральные направления
внутренней политики, стратегию и тактику реформ. Федеральные программы отражают
политику федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них фиксируются
органы и организации, ответственные за выполнение программ, предмет, задачи
и цели программ, источники их финансирования и т.д. Указание на то, что федерация
относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью
достижение единства политики федерации и ее субъектов в указанных областях,
установление определенных общефедеральных стандартов при условии сочетания
интересов федерации и регионов. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ
"О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 23, ст. 1025) под такими программами понимает
комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития Российской
Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения
указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Правительство России одновременно
с проектом федерального бюджета обязано представлять в Государственную Думу
перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет
бюджета на предстоящий год. В перечне указываются цели, задачи, этапы и сроки
выполнения каждой из программ, требуемые объемы финансирования в целом и по
годам, источники финансирования, заказчики программ и т.д. Ежегодное послание
Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный
анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним
с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона).
     В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики
состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика
и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная
политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.
     За последние годы кроме среднесрочной программы социально-экономического
развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных (целевых
и иных) программ, касающихся конверсии ВПК, приватизации, здоровья, охраны
природы, развития тех или иных отраслей промышленности, социальной сферы.
Федеральные законы воплощают как политику, так и многие программы-цели. Однако
большинство из всей совокупности программ разрабатываются исполнительной властью,
утверждаются указами Президента и актами Правительства. Например, федеральная
целевая программа развития гражданской авиационной техники до 2000 г. утверждена
Указом Президента от 29 января 1996 г. N 112 (СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 531).
Многочисленные программы (т.н. президентские) разрабатываются Главным управлением
специальных программ Президента. Среди них - "Свой дом", "Дети России", "Мобильный
комплекс" и т.п.
     ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ
единого рынка к ведению федерации производно от положений ст. 8 Конституции,
согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые
Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической
деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых
основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики
и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных
федеральных банков. Эта группа полномочий федерации в совокупности с ее правами
по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной
собственности составляет огромный массив федерального законодательства, предмет
деятельности и законодательной, и исполнительной власти. Понятием "установление
правовых основ единого рынка" охвачены как его регулирование, так и защита
рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство. Поскольку
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относится
к атрибутам рынка, федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом
пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного
контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих
федеральных законов.
     Финансовое регулирование охватывает как правоотношения, складывающиеся
в процессе финансовой деятельности государства, так и организационно-финансовую
деятельность по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных
средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют
федеральные нормы, создана единая финансовая система и т.п. Для финансового
регулирования характерны проявление принципа верховенства закона, жесткая
финансовая дисциплина и финансовый контроль. Финансовые отношения, вытекающие
из договоров отдельных субъектов права, регулируются гражданским правом.
     Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации
(банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах
в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации и за ее пределами,
ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков,
векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые
обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности
(ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные
камни).
     Законом от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"
(ВВС РФ, 1992, N 45, ст. 2542) определяются принципы валютных операций в Российской
Федерации, полномочия и функции органов валютного регулирования и контроля,
права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования
и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного
законодательства.
     Валютное регулирование определяется названным Законом в виде совокупности
правовых средств защиты валюты Российской Федерации (расчетов в рублях, порядка
приобретения и использования, вывоза и пересылки), права собственности на
валютные ценности, порядка совершения сделок с драгметаллами и камнями, жемчугом,
установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации, во-первых,
текущих валютных операций (переводов в Российскую Федерацию и из Российской
Федерации иностранной валюты для осуществления расчетов, связанных с кредитованием
экспортно-импортных операций на срок до 180 дней, получения и предоставления
кредитов на этот же срок, переводов процентов, дивидендов и иных доходов по
вкладам, инвестициям, кредитам и т.д.), во-вторых, валютных операций, связанных
с движением капитала - с осуществлением прямых инвестиций, портфельных инвестиций
(т.е. приобретения ценных бумаг), переводов в оплату собственности на движимое
и недвижимое имущество, с предоставлением и получением отсрочки платежа на
срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, получением
и предоставлением финансовых кредитов на срок более 180 дней.
     Основным органом валютного регулирования в Российской Федерации является
ее Центральный банк (Банк России). Им определяется сфера и порядок обращения
иностранной валюты и ценных бумаг в такой валюте, издаются обязательные к
исполнению всеми резидентами и нерезидентами нормативные акты, проводятся
все виды валютных операций, устанавливаются правила проведения операций с
валютой, порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в Российскую Федерацию
иностранной валюты и ценных бумаг, случаи и условия открытия резидентами счетов
в инвалюте в банках за пределами Российской Федерации, а также общие правила
выдачи и непосредственная выдача лицензий банкам и иным кредитным учреждениям
на осуществление валютных операций, установление единых форм учета, отчетности,
документации и статистики, подготовка и публикация статистики валютных операций
Российской Федерации по принятым международным стандартам.
     Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля,
которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном
механизме руководства валютным хозяйством страны. Органами валютного контроля
в Российской Федерации являются Центральный банк, а также Правительство Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами. Агентами валютного контроля
выступают организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской
Федерации могут осуществлять функции валютного контроля, - это прежде всего
уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации.
Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как
на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Это -
взыскание в доход государства по недействительным сделкам, штрафы, приостановление
действия или лишение лицензий и т.д.
     Кредитное регулирование состоит как в установлении государством порядка
осуществления банковских операций и сделок, определения статуса кредитных
организаций, их видов в рамках банковской деятельности, так и в решении вопросов
государственных внешних заимствований и государственных кредитов, предоставляемых
Российской Федерацией иностранным государствам. Федеральный закон от 2 декабря
1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ВВС РФ, N 27, ст. 357)
определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения
прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения
(лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право
осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.
     Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами,
но и указами Президента, актами Правительства Российской Федерации в соответствии
с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования
(например, Указ от 28 февраля 1996 г. N 10 "О дополнительных мерах по развитию
ипотечного кредитования" - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 880), по созданию органов
и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства, и т.д. Постановлениями
Правительства, актами Государственного банка Российской Федерации, Министерства
финансов во исполнение законов и указов Президента регламентируются вопросы
выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении
кредитов, о продлении сроков их возврата и др.
     Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные
внешние заимствования Российской Федерации и государственные кредиты, предоставляемые
Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным
организациям. Под государственным "внешним заимствованием" Федеральный закон
от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ (ВФС РФ, 1995, N 2, ст. 62), осуществляющий
регулирование в этой сфере, понимает привлекаемые из иностранных источников
(иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты
(займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской
Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов
(займов) другими заемщиками. Эти заимствования формируют государственный внешний
долг Российской Федерации.
     Государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией, являются
кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и
международных организаций возникают финансовые обязательства перед Российской
Федерацией. Эти кредиты формируют государственные внешние (зарубежные) активы
Российской Федерации. Государственные внешние заимствования Российской Федерации
и предоставление Российской Федерацией государственных кредитов иностранным
государствам, их юридическим лицам и международным организациям регулируются
федеральным законом, Правительством Российской Федерации на основе международных
договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации
или Правительства Российской Федерации. Предельный размер указанных заимствований
Российской Федерации и кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, ежегодно
утверждается в форме специальных федеральных законов (суммы кредитов государствам-участникам
СНГ определяются в законе о федеральном бюджете). Внесение изменений в предельные
размеры этих заимствований и кредитов допускается только путем изменения самих
законов. Международные договоры о получении или предоставлении госкредита,
в том числе о предоставлении гарантий по таким кредитам, подлежат ратификации
в случаях, если этот кредит не включен в программу Правительства о заимствованиях
и кредитах на предстоящий финансовый год, а привлекаемые или предоставляемые
финансовые средства превышают 100 млн. долларов США, а также если исполнение
такого договора требует увеличения предельных размеров, утвержденных в соответствии
с законом, а также тогда, когда ратификация необходима по другим предусмотренным
законодательством Российской Федерации основаниям.
     Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся
частью внутренней и внешней политики России, и направлено на создание правовых,
экономических и организационных основ таможенного дела, защиту экономического
суверенитета и экономической безопасности государства, активизацию связей
российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан,
хозяйствующих субъектов и государственных органов, соблюдение ими обязанностей
в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению
федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется
таможенными органами Российской Федерации, являющимися правоохранительными
органами и составляющими единую систему, в которую входят Государственный
таможенный комитет Российской Федерации, региональные таможенные управления,
таможни и таможенные посты.
     Основным систематизированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской
Федерации, является Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 18 июня
1993 г. N 5222-1 и введенный в действие в основном с 1 января 1994 г. (с последующими
изменениями и дополнениями - ВВС РФ, 1993, N 31, ст. 1224).
     Таможенное регулирование включает установление федеральным законом таможенных
тарифов (см. Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном
тарифе" - ВВС РФ, 1993, N 23, ст. 82; СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3204; ВФС, 1995,
N 35, ст. 1650), которым устанавливаются перечни товаров, продукции, услуг,
подлежащие обложению таможенным тарифом, а также льготы на отдельные товары
и продукцию, услуги.
     Составляя самостоятельный предмет ведения Российской Федерации, таможенное
регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства,
но и нормами, содержащимися в международных договорах, конвенциях, соглашениях
(например, Конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., Конвенции
о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральном соглашением о торговле
и тарифах (ГАТТ) и др.). Предметом таможенного регулирования являются многочисленные
двусторонние соглашения, конвенции между Российской Федерацией, Правительством
Российской Федерации и зарубежными государствами о сотрудничестве и взаимопомощи
по таможенным вопросам, в том числе о создании на территориях стран-членов
СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства.
     Отнесение к ведению федерации денежной эмиссии вытекает из юридического
статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории
страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной
валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального
курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков
является исключительной компетенцией Центрального банка, осуществляется им
в соответствии с законом "О Центральном банке (Банке России)".
     Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще
одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики
Российской Федерации как социального государства. Конкретным проявлением ценовой
политики государства является, в частности, Федеральный закон от 14 апреля
1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую
и тепловую энергию в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 12, ст. 402). В нем
определяются экономические, организационные и правовые основы государственного
регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.
     Государственное регулирование тарифов обусловлено существованием естественных
монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты
экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов; создания
механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции,
услуг, работ; формирования конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов,
разработки экономических стимулов, обеспечивающих использование современных
технологий в производственных процессах; обеспечения юридическим и физическим
лицам-производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому
рынку товаров, продукции, услуг.
     Определение и установление основ ценовой политики основывается на ряде
принципов, составляющих суть государственного регулирования цен и тарифов:
осуществление поставок всем потребителям товара по тарифам, утвержденным в
установленном порядке; определение экономической обоснованности планируемых
(расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов; открытость
и доступность для потребителей материалов, связанных с установлением тарифов
и цен; обеспечение экономической обоснованности затрат на производство, передачу,
транспортировку товаров; обеспечение финансирования государством производителей
в тех сферах, где это необходимо в интересах производства, научно-технического
и социального развития; создание условий для привлечения инвестиций, определение
размера средств, направляемых на оплату труда, и т.д.
     Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством
основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ, формирования
баланса импорта или экспорта, финансирования отраслей-производителей.
     Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет
ведения федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля
в сфере экономики. Это достигается путем формирования федеральных органов,
осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, ведомств,
служб и т.п.), а также федеральных банков во главе с Центральным банком России.
     з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная
политика Российской Федерации представляют собой взаимосвязанный комплекс
отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют
взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения
занимает федеральный бюджет, включающий сводный финансовый баланс по территории
страны, основные направления и приоритеты бюджетной политики, сведения о доходах
государства и классификацию его расходов и другие данные.
     Исключительным предметом ведения является как принятие, так и установление
порядка рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроль за финансированием
расходов и поступлением доходов. Разработка федерального бюджета, представление
его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении
- компетенция Правительства Российской Федерации (см. комментарий ст. 114).
Принятие бюджета - полномочие обеих палат Федерального Собрания. Федеральный
закон о государственном бюджете на очередной финансовый год (на 12 месяцев
- с 1 января по 31 декабря) подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
     Существующая в Российской Федерации бюджетная система построена на обособлении
федерального бюджета, бюджета каждого из 89 субъектов Российской Федерации,
а также местных бюджетов (в рамках местного самоуправления). Бюджетное устройство
страны регулируется совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих
порядок образования и использования денежных средств, источники бюджетных
поступлений, распределение (расходы) средств по разделам функциональной классификации
(на государственное управление, национальную оборону и т.д. - всего в бюджете
на 1996 г. 19 таких отраслей, направлений).
     Принятый в 1991 г. Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР" (ВВС РСФСР, 1991, N 46, ст. 1543) действует в части, не
противоречащей Конституции, и содержит определение понятий "бюджет", "бюджетная
система", "бюджетный процесс" (во многом устаревшие).
     Сроки и порядок рассмотрения федерального бюджета устанавливаются федеральным
законом (см. Закон "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета
на 1996 г." ВФС, 1995, N 24, ст. 1070). В нем предусматриваются сроки представления
Правительством проекта бюджета, материалов и документов к нему, устанавливается
количество чтений Государственной Думой, необходимых для принятия бюджета,
а также содержание каждого из этих чтений.
     Обеспечение исполнения бюджета, корректировка его показателей, перераспределение
средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля
являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания,
его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице
Президента и Правительства Российской Федерации, Министерства финансов, Государственной
налоговой службы и других федеральных финансово-экономических и специализированных
ведомств.
     Постоянно действующим органом государственного финансового контроля,
образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата
Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Она организует и осуществляет
в соответствии с законом о ней контроль за своевременным исполнением доходных
и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определяет эффективность
и целесообразность расходов государственных средств и использование федеральной
собственности, дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, осуществляет
финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет
бюджета, выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата
регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения
федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий.
     Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает
единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. Налоги
и сборы - это обязательные платежи, устанавливаемые и взимаемые государством
с юридических и физических лиц, направляемые через федеральный бюджет на покрытие
расходов по выполнению функций и задач государства.
     Под налогом, сбором, пошлиной и другими платежами в законодательстве
(см. Закон от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской
Федерации" - ВВС РСФСР, 1992, N 11, ст. 527) понимается обязательный взнос
в бюджет соответствующего уровня (федеральный, субъекта Российской Федерации,
местного самоуправления) или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками
в порядке и на условиях, определяемых законами. Совокупность налогов, сборов,
пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую
систему. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы
налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным
законом. Федерация устанавливает как общие принципы налогообложения, так и
виды налогов - на добавленную стоимость, на прибыль предприятий и организаций,
на имущество, подоходный налог с физических лиц и др. - и сборов (акцизов)
на отдельные виды товаров, сырья и продуктов из них, лицензионные сборы за
пользование правом на производство отдельных видов товаров, пошлины (в т.ч.
таможенные), налоги на операции с ценными бумагами т.д. Законодательство о
налогах и сборах - одна из наиболее динамичных отраслей, находящихся в постоянном
развитии и совершенствовании. Переход к рыночным отношениям обусловил необходимость
разработки и претворения в жизнь качественно иной налоговой политики, призванной
внедрить справедливую налоговую систему, обеспечить стимулирование производства
и труда, рациональное распределение налоговых доходов государства в пользу
человека, ужесточение через налоговое бремя контроля за отдельными видами
деятельности. Право федерации устанавливать федеральные налоги и сборы ни
в коей мере не ущемляет аналогичные права ее субъектов устанавливать свои
налоги и сборы в рамках общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации.

     Примечание

     В Российской Федерации к федеральным относятся следующие налоги:
     1) на добавленную стоимость, представляющий собой изъятие в бюджет части
добавленной стоимости, создаваемой на всех стадиях производства и определяемой
как разница между стоимостью реализованных товаров, работ и услуг и стоимостью
материальных затрат, отнесенных на издержки производства и обращения;
     2) акцизы на отдельные группы и виды товаров (это косвенные налоги, включаемые
в цену товара и оплачиваемые покупателем);
     3) налог на доход банков (объектом налогообложения являются доходы банков
по начисленным и полученным процентам за ссуды, плату за кредитные ресурсы
и т.д. - всего 14 видов);
     4) налог на доходы от страховой деятельности (это доход от сумм страховых
платежей (премий), получаемых по договорам страхования, перестрахования, а
также иных поступлений доходов, связанных со страховой деятельностью);
     5) налог с биржевой деятельности;
     6) налог на операции с ценными бумагами (его объектами являются цена
договора и регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг);
     7) таможенная пошлина;
     8) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, зачисляемые
в специальный внебюджетный фонд Российской Федерации;
     9) платежи за пользование природными ресурсами;
     10) подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий (его объектом является
валовая прибыль предприятия, уменьшенная (увеличенная) в соответствии с положениями
закона);
     11) подоходный налог с физических лиц - совокупный доход, полученный
в календарном году (в денежной и натуральной форме);
     12) налоги - источники образования дорожных фондов (налоги, полученные
от реализации горюче-смазочных материалов, на пользователей автомобильных
дорог, с владельцев транспортных средств, за их приобретение, акцизы с продажи
легковых автомобилей);
     13) гербовый сбор;
     14) государственная пошлина - плата, взимаемая за совершение уполномоченными
органами действий и выдачу документов, имеющих юридическое значение;
     15) налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения
(плательщиками этого налога являются физические лица, которые принимают имущество,
переходящее в их собственность в порядке наследования или дарения).

     К ведению исключительно федерации относится также определение правовых
основ Государственной налоговой службы и федеральных органов налоговой полиции
- централизованной системы органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим
и Департаменту налоговой полиции Российской Федерации.
     Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально
формируемые федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования
регионов, федеральных программ (например, программы ликвидации последствий
аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне,
завоза продукции на Крайний Север и др.). Федеральные программы по развитию
регионов являются предметом бюджетного регулирования (см. п. 19 ст. 16 Федерального
закона от 31 декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год".
- ВФС, 1996, N 2, ст. 19). Правительству Российской Федерации поручено направить
эти средства по названным программам на погашение кредиторской задолженности
по программам, принятым к финансированию в соответствии с законами о федеральном
бюджете на 1995 и 1996 гг., а также на финансирование утвержденных Президентом
и Правительством программ развития регионов. Федеральные фонды регионального
развития имеют целью как оказание финансовой поддержки субъектам Российской
Федерации, так и непосредственное финансирование, выделение субвенций им либо
отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, отдельным
местностям).
     и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам
ведения федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства,
необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления
монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами
не под силу каждому из субъектов Российской Федерации.
     Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики
на всей территории Российской Федерации (РАО ЕС - единая энергопроизводящая
система, снабжающая электроэнергией как Российскую Федерацию, так и многие
государства-члены СНГ). Эта отрасль включает гидро-, тепло- и атомные электростанции
- объекты федеральной государственной собственности, управление которой, согласно
ст. 114 Конституции, относится к исключительной компетенции Правительства
Российской Федерации.
     Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном
ведении Российской Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами,
являются создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих
при разработке, эксплуатации и утилизации ядерных материалов при использовании
прежде всего атомной энергии, обеспечение радиационной безопасности населения,
защита окружающей среды, собственности, развитие атомной науки и техники,
содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной
энергии, недопущение распространения ядерных материалов и т.д.
     За последние годы приняты федеральные законы от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ
"Об использовании атомной энергии" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552), от 9 января
1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ, 1996, N 3,
ст. 141), от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ о финансировании особо радиационно опасных
и ядерно опасных производств и объектов.
     Объектами регулирования являются отношения, возникающие при использовании
атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения закона об
использовании атомной энергии являются ядерные установки (реакторы, аппараты,
полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования,
переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов), радиационные
источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов.
     Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного
управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой
сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении
государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности
по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии,
расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности
в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация
объектов, производство, транспортировка, хранение, обращение с ядерными материалами
и радиоактивными веществами, контроль за ядерной, радиационной, технической,
пожарной безопасностью, проведение научных исследований, учет и контроль материалов,
экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, контроль за
радиационной обстановкой на территории Российской Федерации и т.д.).
     В федеральной собственности находятся все ядерные материалы, радиоактивные
отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные
установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного
назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие
ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов
федерации, муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность
на эти объекты оформляется свидетельством Правительства Российской Федерации
в установленном им порядке.
     Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной
безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование
в этой области осуществляется как правовыми актами Российской Федерации, так
и законами и иными нормативными актами ее субъектов. При этом Федеральным
законом "О радиационной безопасности населения" определяется, что субъекты
Российской Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к
радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным
законом.
     Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности
проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти,
государственным контролем и надзором и субъектами Российской Федерации. Планирование
и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных
и региональных (территориальных) программ, путем государственного нормирования,
лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего
излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности,
прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им
вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной
безопасности.
     К федеральному транспорту и путям сообщения относятся железнодорожный,
воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные
автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему
страны, играют важнейшую роль в экономике и социальной сфере Российской Федерации.
Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов
транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами,
отправителями и получателями грузов и багажа. При этом осуществляемые, например,
железнодорожным транспортом перевозки отнесены Федеральным законом "О федеральном
железнодорожном транспорте" (ВФС РФ, 1995, N 27, ст. 1211) к естественной
государственной монополии, а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного
транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Земли этого
вида транспорта являются землями федерального значения, предоставляемыми безвозмездно
в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям для осуществления
возложенных на них задач. Тарифы на перевозки железных дорог устанавливаются
на основе государственной, бюджетной, ценовой и тарифной политики в соответствии
с Законом "О естественных монополиях" (ВФС, 1995, N 26, ст. 1188) в порядке,
определяемом Правительством Российской Федерации.
     В отличие от железнодорожного, все иные виды транспорта подверглись в
последние годы акционированию; претерпело существенную децентрализацию государственное
управление морским, воздушным, речным, трубопроводным транспортом. Регулирование
их деятельности осуществляется нормами Гражданского, Воздушного и иных кодексов,
а управление - уполномоченными федеральными органами, в том числе и контрольными
службами. Транспорт и дорожное хозяйство входят как один из разделов в функциональную
классификацию расходов федерального бюджета (на 1996 г. эти расходы предусмотрены
для воздушного транспорта в сумме 33 424,9 млрд. руб., а для водного - 676
571,3 млрд. руб. - ВФС, 1996, N 2, ст. 19).
     Федерация регулирует отношения, связанные с информацией, информатизацией
и защитой информации, которые возникают при формировании и использовании информационных
ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска,
распространения и предоставления потребителю документированной информации;
создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;
защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах
и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих
из авторского права и смежных прав. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г.
"Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст.
609) под информацией понимает сведения о лицах, предметах, фактах, событиях,
явлениях и процессах независимо от формы их представления.
     Государственная политика в сфере информатизации направлена на обеспечение
единого информационного пространства страны и создание условий для развития
и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы, формирование и
защиту государственных информационных ресурсов, создание и развитие федеральных
и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости
и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации.
Федерация создает условия для качественного и эффективного информационного
обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления,
организаций и общественных объединений на основе государственных информационных
ресурсов, заботится об обеспечении национальной безопасности в сфере информатизации,
а также обеспечении реализации прав и свобод граждан, организаций в условиях
информатизации.
     В условиях всеобщей информатизации, компьютеризации всех отраслей и сфер
жизнедеятельности федерация не может не содействовать формированию рынка информационных
ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения,
осуществлению единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации,
развитию законодательства. В своей совокупности этот предмет деятельности
составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комментарий к
ст. 24 и 29 Конституции).

0

11

Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые
осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой
частью производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации.
К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой
связи на территории Российской Федерации (кроме внутрипроизводственных и технологических
сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный
комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов
государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических
и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства
связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу
обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации.
В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы
связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности
государства.
     Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего
основные положения о связи в Российской Федерации. Не урегулированные законами
от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (ВФС РФ, 1995, N 6, ст. 216), от 9
августа 1995 г. N 129-ФЗ "О почтовой связи" (ВФС РФ, 1995, N 25, ст. 1114)
отношения в области связи могут регулироваться законами и иными правовыми
актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Устанавливая
правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим,
систему управления и основы экономической деятельности, права пользователей
связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская
Федерация исходит из необходимости существования взаимоувязанной сети связи
Российской Федерации, обеспечения общего централизованного управления ею независимо
от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом
предприятия связи создаются и функционируют на основе единства экономического
пространства, многообразия форм собственности и в условиях конкуренции. Сети
и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности
субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также собственности
физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая
иностранные организации и иностранных граждан.
     Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения, целиком осуществляемая
только федерацией. Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. "О космической
деятельности" (ВВС РФ, 1993, N 35) установлены правовые и организационные
основы космической деятельности под юрисдикцией Российской Федерации. Под
деятельностью в космосе понимают любую деятельность, связанную с непосредственным
проведением работ по исследованию и использованию космического пространства,
включая Луну и другие небесные тела. К космической деятельности относятся
также научные космические исследования; космическая связь (теле- и радиовещание
с использованием спутниковых систем); дистанционное зондирование Земли и космоса,
включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых
навигационных и топогеофизических систем; пилотируемые космические полеты;
производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности,
осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит
также создание, использование, передача космической техники, космических технологий,
иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.
     Российская Федерация определяет задачи, устанавливает принципы, организует,
обеспечивает экономические условия космической деятельности, регулирует вопросы
и финансирует создание космической инфраструктуры (космические и наземные
объекты - космодромы, комплексы-старты, контрольно-измерительные пункты и
центры управления, базы хранения, полигоны и т.п.), систем обеспечения безопасности
космической деятельности и международного сотрудничества.
     к) Отнесение к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики
и участия в международных отношениях вполне естественно, и это вытекает из
ее суверенитета, дающего право выступать на международной арене в качестве
самостоятельного единого государства.
     Понятие "международный договор" содержит п. "а" ст. 2 Федерального закона
"О международных договорах РФ" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст.
2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией
с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией
в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того,
содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных
между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
     Законодательно сформулированное определение международного договора с
незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный
договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).
     Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами
понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме.
Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашений, заключенных
в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого
характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения
могут заключать и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить
джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии
Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной
Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.
     Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением
действия международных договоров, отнесены совершенно правомерно к ведению
Российской Федерации - федеративного государства, выступающего в международных
отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры,
Российская Федерация принимает обязанности и права и в отношении субъектов
федерации.
     Международные договоры Российской Федерации подразделяются на несколько
категорий. Статья 3 Закона различает межгосударственные договоры, заключаемые
от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые
от имени Правительства Российской Федерации, и договоры межведомственного
характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.
     Проводимые законодательные различия международных договоров в определенной
мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени правительства,
тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для
правительства. Подобная классификация может иметь значение лишь в плане разграничения
компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными
государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2
ст. 6 Закона о международных договорах решения о согласии на обязательность
для Российской Федерации международных договоров принимают органы государственной
власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной
Конституцией и иными актами законодательства Российской Федерации.
     Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров
от имени Российской Федерации принимает Президент или Правительство Российской
Федерации в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.
     Правительство Российской Федерации принимает решения о заключении межведомственных
договоров Российской Федерацией. Решения о подписании международных договоров
межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других
федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые
такими договорами, по согласованию с министерством иностранных дел (ст. 11
Закона о международных договорах).
     В специальную группу международных договоров Российской Федерации выделены
международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся
к ведению субъектов Российской Федерации. Характерно, что Конституция Российской
Федерации не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов, входящих
в федерацию. К ведению субъектов Российской Федерации могут быть отнесены
все вопросы, которые не относятся ни к ведению Российской Федерации (ст. 71
Конституции РФ), ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
     Заключение таких международных договоров осуществляют по соглашению с
органами государственной власти заинтересованные субъекты Российской Федерации.
Механизм согласования заключения состоит в том, что органы государственной
власти заинтересованного субъекта федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона
о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной
власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений.
Закон о договорах не устанавливает критерии выявления заинтересованности субъекта
федерации в заключении конкретного международного договора Российской Федерацией,
не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для
направления предложений.
     Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений
о заключении международного договора Российской Федерацией.
     Закон выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 4).
     Имеющаяся на данный момент практика позволяет сделать вывод о том, что
значительную роль в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией
и субъектами, определении договорной правоспособности субъектов Российской
Федерации, по-видимому, будут играть договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации и соглашения о
разграничении предметов совместного ведения. В соответствии со ст. 4 соглашения
между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия
о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических
связей от 11 июля 1995 г. Правительству Бурятии предоставлено право участвовать
в разработке международных договоров Российской Федерации по вопросам внешнеэкономических
связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Бурятии.
     К ведению Правительства Республики Бурятия п. 1 ст. 4 Соглашения относит
заключение соглашений с административно-территориальными единицами иностранных
государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в
целом по вопросам внешнеэкономических связей.
     Статья 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области международных
и внешнеэкономических связей от 28 июня 1995 г. устанавливает, что представители
Республики вправе участвовать в разработке международных договоров и соглашений
Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей
в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики.
     По общему правилу, договоры субъектов Российской Федерации с иностранными
государствами или их территориально-административными единицами не создают
прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться
международными договорами Российской Федерации. Однако из этого могут быть
исключения. Так, ст. 3 приведенного выше Соглашения с Республикой Якутия определяет,
что ее правительство может заключать договоры с зарубежными партнерами от
имени Правительства Российской Федерации при условии передачи полномочий по
данному вопросу Правительством Российской Федерации.
     К международным договорам Российской Федерации следует отнести также
международные договоры СССР, права и обязанности по которым перешли к Российской
Федерации в качестве правопреемника СССР. Согласно ст. 12 Соглашения о создании
Содружества Независимых Государств РФ приняла на себя обязанность гарантировать
выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений
Союза ССР.
     л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет
из предусмотренных предыдущим пунктом сфер международных отношений экономическое
сотрудничество, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для
всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей.
При этом данное положение не раскрывает формы и содержания данного предмета
ведения, что предполагает как нормативное регулирование, управление и защиту
экономики страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными
методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация
внешней торговли (относительная, а не абсолютная), развал СЭВ, разрыв экономических
связей на территории бывшего СССР обусловили поиск новых путей активизации
внешнеэкономических отношений, реинтеграции в сфере экономики стран-членов
СНГ. Используемое в данном случае родовое понятие "внешнеэкономические отношения"
по своему содержанию шире примененного в п. "о" ст. 72 Конституции понятия
"внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного
ведения федерации и ее субъектов.
     Внешнеэкономическая деятельность, будучи составной частью внешней политики
Российской Федерации, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной,
и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление
экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности
(экспорта и импорта, обмена товарами, услугами, информацией, результатами
интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них).
     Внешнеэкономические отношения Российской Федерации с иностранными государствами
включают задачи по ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных
принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных
союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами,
технологиями, услугами и т.п.
     Одним из ведущих элементов внешнеэкономических отношений является внешнеторговая
деятельность - предпринимательская деятельность в области обмена товарами,
работами, услугами, информацией. Принятый 13 октября 1995 г. Федеральный закон
"О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ВФС РС, 1995,
N 29, ст. 1263) относит к принципам такого регулирования единство внешнеторговой
политики как составной части внешней политики Российской Федерации; единство
системы в этой сфере и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного
контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения
национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов,
а также выполнения международных обязательств России по недопущению вывоза
оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство
таможенной территории Российской Федерации; приоритет экономических (а не
административных) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминацию; защиту
государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности;
исключение неоправданного вмешательства во внешнеторговую деятельность, нанесения
ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом.
     В ведении Российской Федерации находятся формирование концепции и стратегии
развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики
России, обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета
и экономических интересов страны, а также субъектов Российской Федерации и
российских юридических и физических лиц, государственное регулирование внешней
торговли, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное
регулирование, обеспечение экспортного контроля, определение политики в области
сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом, а также реализация этой
политики через единство мер и средств законодательного регламентирования,
установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности
для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение
придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники,
экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых,
ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически
и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур
грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных
и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.
     Исключительно федерацией устанавливается и регулируется порядок вывоза
отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных
металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов
их переработки и химических соединений, содержащих драгметаллы, а также порядок
формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской
Федерации и разработка ее платежного баланса, становление лимита внешнего
государственного долга и управление этим долгом, заключение международных
договоров в области внешних экономических связей. Российская Федерация как
субъект международного права участвует в деятельности международных экономических
и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые
представительства за рубежом и при различных международных организациях. Наконец,
значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти
составляет координация деятельности субъектов Российской Федерации в сфере
внешнеэкономической деятельности, в том числе экспортной деятельности, формирования
региональных и межрегиональных программ, создания и функционирования свободных
экономических зон (например, в Калининградской области), регулированию приграничной
торговли.
     Реализация политики государства в этой сфере вызывает необходимость правового
регулирования всех ее сторон, четкого разграничения полномочий и функций,
компетенции всех субъектов и участников, установления методов, способов и
средств защиты национальных интересов, участия в страховании, ведения внешнеторговой
статистики, регулирования ответственности за нарушение законодательства о
внешнеторговой деятельности (в форме гражданско-правовых, административных,
уголовных санкций).
     м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный
комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации,
неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции
государства. Оборона - элемент безопасности. Все иные перечисленные в комментируемом
пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций
государства. Основу обороны страны составляют ее Вооруженные Силы - государственная
военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных
обязательств Российской Федерации.
     Действующее законодательство (Закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне") под
обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных,
правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также
защиту целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Будучи
предметом исключительного ведения федерации (субъекты Российской Федерации
участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные
силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для
чего создаются Вооруженные Силы Российской Федерации, привлекаются к обороне
пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности,
правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр
организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических
(международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач.
     Собственно организация обороны включает политическое и правовое регулирование
отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, установлением
статуса военнослужащих, пенсионным обеспечением лиц, уволенных с военной службы,
оборонным бюджетом, мобилизацией, гражданской обороной, военным положением,
закупками вооружений, статусом оборонных предприятий, государственной и военной
тайной, землепользованием, международным сотрудничеством в сфере обороны,
созданием систем коллективной безопасности и совместной обороны и т.д.
     Важное значение при этом придается также прогнозированию и оценке военной
угрозы, разработке военной политики и военной доктрины России, организационному
строительству, подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных
Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники,
подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки
и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов
(в том числе путем конверсии предприятий ВПК), принятию и реализации социально-экономических
программ для российской армии и ее военнослужащих.
     На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные
законы, непосредственно осуществляющие регулирование тех или иных вопросов
в этой сфере. Среди них о воинской обязанности и военной службе, о государственном
оборонном заказе, о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных)
и др.
     Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности
жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних угроз. Под угрозой безопасности имеется в виду "совокупность условий
и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества,
государства (см. ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности" - с изменениями
и дополнениями от 25 декабря 1992 г. ВВС РФ, 1992, N 15, ст. 769; 1993, N
2, ст. 77).
     Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет
их правовое регулирование, определяет основные принципы и направления обеспечения,
полномочия Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления для
каждого вида, разрабатывает федеральные программы реализации государственной
политики в области обеспечения сфер безопасности, устанавливает требования
к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных
органов безопасности, организует и осуществляет государственный надзор и контроль
в области обеспечения всех видов безопасности, а также виды ответственности
за нарушение законодательства в сфере безопасности.
     Особым предметом заботы со стороны государства является определение статуса,
основы организации и функционирования внешней разведки (см. Закон от 8 декабря
1995 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" - ВФС, 1996, N 3, ст. 30), а также назначения,
правовых основ, принципов, направлений деятельности, полномочий, сил и средств,
статуса сотрудников, порядка финансирования, контроля органов Федеральной
службы безопасности. Принятый 3 апреля 1995 г. Федеральный закон N 40-ФЗ "Об
органах федеральной службы безопасности" (ВФС, 1995, N 12, ст. 401) определяет
их как единую централизованную систему, в которую входит Федеральная служба
безопасности (ФСБ), ее управления (отделы) по отдельным регионам и субъектам
Российской Федерации (территориальные органы безопасности), управления (отделы)
ФСБ в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях,
в их органах управления. ФСБ является федеральным органом исполнительной власти,
структура и организация деятельности которого определяется, согласно ст. 3
названного Закона, положением о ФСБ, утверждаемым Президентом России.
     Вопросы национальной обороны являются самостоятельным разделом функциональной
классификации расходной части федерального бюджета, а финансирование расходов
на содержание органов государственной безопасности входит в раздел "Правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности государства". Закон "О федеральном
бюджете на 1996 год" (ВФС, 1996, N 2, ст. 19) предусматривает распределение
расходов на национальную оборону по конкретным нуждам и целям: строительство
и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; закупка вооружения и военной
техники, в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим,
на военную программу Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей
(всего в сумме 80 185 059,8 млрд. руб.).
     Оборонное производство включает собственно организацию производства по
созданию вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов,
работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической
базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка
формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного
заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки
продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого
уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, включая боевое
оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие
изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг,
а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества Российской
Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами
Российской Федерации. Государственным заказчиком оборонного заказа является
уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по
оборонному заказу.
     Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения,
требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического
обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение
устанавливаются Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. "О государственном
оборонном заказе" (ВФС, 1996, N 1, ст. 1). Размещение оборонного заказа проводится
на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта
с головным исполнителем. В качестве такового могут быть на равных основаниях
организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности,
имеющие лицензию на занятие соответствующим видом деятельности. Экономическое
стимулирование оборонного заказа включает выделение ассигнований за счет федерального
бюджета, гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции, авансирование
работ по ним, освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование,
в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные
меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации.
     С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение
порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного
имущества как внутри страны, на внутреннем рынке, так и о их ввозе и вывозе,
об оказании технического содействия в создании объектов военного назначения,
передачи технологий и технической документации, организации лицензионного
производства, модернизации и ремонта военной техники, оказании услуг в области
военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому
же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования,
технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются
или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех
из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании
ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных
средств его доставки.
     Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой
политики, включает в себя экспортный контроль, установление в соответствии
с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений
экспорта и/или импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства,
охраны жизни и здоровья людей. К ведению Российской Федерации принадлежит
установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля внешнеторговой
деятельности в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения.
Номенклатура подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники,
отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической
информации и услуг, которые могут применяться при создании оружия массового
уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия,
определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента Российской
Федерации по представлению федерального Правительства.
     К предметам ведения федерации Конституцией отнесено также производство
ядовитых, отравляющих, наркотических средств, как и порядок их использования.
Эта сфера регулирования, управления, контроля связана с охраной жизни и здоровья
населения, экологической безопасностью. Она централизуется в масштабе всего
государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования
в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство,
хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ
на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их
покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля,
обеспечения безопасности и мер по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных
ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны.
     н) В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993
г. "О Государственной границе Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 17, ст.
594) Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая
по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы
государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской
Федерации, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
     Статья 2 Закона о Государственной границе различает два типа границ:
Государственная граница Российской Федерации, закрепленная действующими международными
договорами и законодательными актами бывшего СССР; граница Российской Федерации
с сопредельными государствами, не оформленная в международно-правовом отношении.
Эта запись отражает фактическое положение дел, сложившееся после распада СССР.
Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами-членами Содружества
Независимых Государств являются административными границами. Члены СНГ по
существу отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали
неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5
Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991
г.).
     В отличие от этого постановлением Верховного Совета Российской Федерации
от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России
с Эстонией, Латвией и Литвой" (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2623) с названными
государствами установлен режим государственной границы.
     Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Российской
Федерации полностью соответствует конституционному принципу, в соответствии
с которым Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
своей территории (см. комментарий к ч. 3 ст. 4 Конституции).
     Согласно ст. 3 Закона о Государственной границе охрана границы является
частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации.
Она осуществляется политическими, правовыми, экономическими, военными, оперативными,
организационными, техническими, экологическими, санитарными и иными мерами
и средствами.
     Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного
изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими
и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима,
защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних
и внутренних угроз. Закон о Государственной границе регулирует порядок установления
и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет
пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти
и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую
ответственность за правонарушения на границе.
     Внешнеполитические аспекты установления прохождения режима Государственной
границы регулируются международными договорами Российской Федерации с соседними
государствами.
     Функции по осуществлению военных мер по защите Государственной границы
возложены на Пограничные войска, Войска противовоздушной обороны, Военно-морской
Флот Российской Федерации. В целях охраны Государственной границы могут привлекаться
в отдельных случаях внутренние войска МВД и иные войска и воинские формирования.
Все другие предусмотренные меры по охране Государственной границы должны осуществляться
в соответствии с действующим российский законодательством.
     Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества
Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (БМД, 1993, N 4) для охраны государственных
границ участников Содружества создаются Пограничные войска Содружества, которые
могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации
в случае необходимости.
     Действие Закона о Государственной границе распространяется и на территориальное
море и воздушное пространство Российской Федерации. Российская Федерация посредством
принятия федеральных законов определяет статус, а также устанавливает меры
по защите территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической
зоны и континентального шельфа.
     Российская Федерация вправе заключать международные договоры о сотрудничестве
в области защиты и охраны Государственной границы.
     В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится
в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется
не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные
законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая
порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать
действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комментарий
к ч. 2 ст. 67).
     Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости
от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.
     Защита территориального моря, воздушного пространства, являющихся частью
государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью
обеспечение безопасности Российской Федерации.
     Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа
определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом
смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному
морскому праву Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные
права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки
и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных
с этим видов морской деятельности.
     Согласно ст. 42 Федерального закона от 25 октября 1995 г. "О континентальном
шельфе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694), положения которой
распространяются и на исключительную экономическую зону, объектами защиты
являются живые и минеральные ресурсы. Цель защиты - их сохранение и оптимальное
использование, защита экономических и иных законных интересов (защита и сохранение
морской среды, морская научно-исследовательская деятельность и т.д.).
     Согласно указанному Закону защита осуществляется федеральными органами
пограничной службы, по геологии и использованию недр, государственного горного
надзора, по рыболовству, по охране окружающей среды и природных ресурсов.
     По соглашению между государствами-членами СНГ для охраны государственных
границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования
Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ
и морских экономических зон государств-участников Содружества Независимых
Государств от 20 марта 1992 г. - БМД, 1993, N 4).
     о) Предметы ведения Российской Федерации перечислены в п. "о" в констатирующей,
как бы статичной, форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется
и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все
эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.)
либо отрасли законодательства подлежат законодательному регулированию исключительно
федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий
в области судоустройства и прокурорской системы, а в сфере указанных в пункте
отраслей права субъекты федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов,
своих представителей в Совете Федерации).
     Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений. Федеральными
судами в Российской Федерации являются Конституционный, Верховный, Высший
Арбитражный Суды, Верховные Суды республик, краевые и областные, суды городов
федерального значения, автономной области и автономных округов, муниципальные,
межмуниципальные, районные и городские суды. Конституционные Суды республик,
уставные суды областей, краев, округов входят в федеральную судебную систему,
представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако,
в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, они являются самостоятельными
звеньями особой судебной власти, которой не присущ принцип инстанционности.
Суды общей юрисдикции (Верховный Суд Российской Федерации, ее субъектов, территориальные),
а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное
судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки
законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий
в качестве второй инстанции) вплоть до Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда.
     Организация судебных органов (со всеми ее элементами) составляет предмет
ведения федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов
федерации - см. комментарий к п. "л" ст. 72), построена с учетом конституционных
принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное,
гражданское, административное и уголовное. Судебная система, организация всех
судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Суды, обладающие
одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (районные, городские,
муниципальные, межмуниципальные, суды субъектов, Верховный Суд Российской
Федерации; арбитражные суды субъектов Российской Федерации, федеральные арбитражные
суды округов, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации). Что касается конституционных
и уставных судов субъектов Российской Федерации, то это предмет их ведения.
     Законодательство о судоустройстве включает собственно Закон "О судоустройстве
РСФСР" (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976; ВВС, 1992, N 27, ст. 1560; N 30, ст.
1794; 1993, N 33, ст. 1313; ВФС, 1994, N 16, ст. 666), "О статусе судей в
Российской Федерации" (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792; 1993, N 17, ст. 606; ВФС,
1995, N 19, ст. 792), Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г.
N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ, 1994, N 13, ст.
1447), "Об арбитражных судах Российской Федерации" (1995, N 14, cт. 520) и
другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы
организации и деятельности, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам
в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий,
выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, порядок замещения отсутствующих
судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок
привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей
(требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей
заседателей, оплата их труда и др.).
     Судоустройство в Российской Федерации исходит из единства статуса всех
судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда Российской
Федерации, военных судов определяются федеральными законами, в том числе конституционными.
     В целом для этого предмета ведения федерации характерны единство задач,
территориальный принцип построения, детальная регламентация требований, условий,
гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества (Съезда
судей, Совета судей, квалификационных коллегий судей всех субъектов Российской
Федерации и Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации) с широким
набором полномочий выражения и защиты интересов судей, выполнением функций
отбора кандидатов в судьи, их аттестации, в реализации гарантий неприкосновенности
судей и т.д.
     Финансирование судебной системы составляет самостоятельный раздел федерального
бюджета.
     Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения
вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение же в
ст. 129 Конституции прокуратуры в главе о судебной власти не вполне адекватно
отражает ее природу, функции, предназначение (см. комментарий к ней). По своему
назначению, целям, роли, функциям, принципам организационного строения и деятельности
прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную
систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением
действующих на ее территории законов, обеспечивающих верховенство закона,
единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина,
а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции
и задачи прокуратуры предопределяют единство и централизованность системы
ее органов, выражают в своей совокупности характеристику Российской Федерации
как правового государства, идею господства закона, права. Действие органов
прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору Российской Федерации, осуществление ими полномочий независимо от
федеральных и субъектов Российской Федерации органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии
с действующими на территории России законами, а также на основе гласности
и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности
предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности
органов прокуратуры и полномочий прокуроров федерацией в ее Конституции, Федеральном
законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 8, ст. 366; ВФС,
1995, N 32, ст. 1430), других федеральных законах (УПК, ГПК, КоАП и др.),
а также в других международных договорах Российской Федерации.
     Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам,
как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, налоговой
полиции). Это связано с ее статусом и компетенцией, в частности с осуществлением
надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными
лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (см.
ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации". Новая редакция опубликована
в ВФС РФ, 1995, N 32, ст. 1430).
     Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации уголовного,
уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального
и арбитражно-процессуального законодательства обусловливается как важностью
регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения
внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов
федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в
сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке
судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием
отношений в этих сферах только федеральными законами - субъекты федерации
не вправе принимать никакие акты в указанных отраслях (за исключением случаев,
когда федерация делегирует это право субъекту на основе договора.
     Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех
этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых
объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область
общественных отношений (как материального, так и процессуального характера).
Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные,
внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную структуру,
отражающую структуру отрасли права, ее генеральные институты (общие положения),
институты и подынституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируют различные
виды конкретных правоотношений.
     Реализация этого предмета ведения включает как принятие новых кодексов,
так и внесение дополнений, изменений в уже принятые. В настоящее время действуют
новые Гражданский кодекс (ч. 1 и 2), Арбитражный, Арбитражно-процессуальный
и Уголовный кодексы, существенно обновлены Уголовно-процессуальный кодекс
и другие относящиеся к этим сферам законы.
     Амнистия и помилование отнесены к ведению федерации ввиду как их взаимосвязанности
с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и с исключительной
социальной важностью этих прерогатив федеральной власти.
     Амнистия означает полное или частичное освобождение от наказания лиц,
совершивших преступления, либо замену этим лицам назначенного судом наказания
более мягким. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее
отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в
каждом конкретном случае. Амнистия, как правило, распространяется лишь на
те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта
об амнистии (см. комментарий к п. "е" ст. 103 Конституции). Акты об амнистии
носят нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.
     Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет индивидуальный характер,
т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц.
Это - акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение
осужденного от наказания или замену назначенного ему наказания более мягким;
может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится
к компетенции Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 89 Конституции).
     Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий
комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений
науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов
и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной
техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов
творчества. Ст. 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право
(интеллектуальную собственность) гражданина или юридического лица на результаты
интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации
юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг
(фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Нормы,
посвященные правовому регулированию объектов интеллектуальной собственности,
содержатся в Гражданском кодексе, специальных федеральных законах и международных
конвенциях, участницей которых является Российская Федерация (авторского,
патентного, изобретательского права). Создание единого информационно-правового
пространства в этой сфере регулирования охватывает и решение вопросов управления,
защиты интересов собственников, государства, а также обеспечение всестороннего
контроля, способов и пределов защиты прав лиц - владельцев индивидуальной
собственности.
     п) Федеральное коллизионное право выделено в самостоятельный исключительный
предмет ведения федерации в силу приоритетности федеральной Конституции и
федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы
всех 89 субъектов федерации. Коллизионное право устанавливает принципы, правила,
процедуры, полномочия субъектов, последствия рассмотрения и преодоления расхождений
между законами федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Российской
Федерации, использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления
возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения
споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля,
в том числе конституционного. Коллизионное право имеет непосредственное отношение
к ст. 70, 85, ч. 4 ст. 105, ст. 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15
о порядке применения норм международного договора при возникновении расхождений
с правилами, предусмотренными законом.
     Построение федерации на конституционно-договорных началах, асимметричное
наполнение отношений с рядом субъектов Российской Федерации вследствие заключения
договоров о разграничении полномочий между федерацией и конкретным ее субъектом,
взаимное делегирование ими полномочий безусловно предполагают не только судебные
(в рамках общеюрисдикционного и конституционного судопроизводства), но и внесудебные
механизмы согласительных процедур (разрешение разногласий путем переговоров,
образования паритетных комиссий, использования экспертных заключений при преодолении
расхождений и т.п). Все это - предмет федерального коллизионного права.
     р) К ведению федерации относится метеорологическая служба, стандарты,
эталоны, метрическая система и исчисление времени - жизненно важные основы
обеспечения единства общефедеральных служб прогнозирования в сфере метеорологии,
оповещения о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, контроля и надзора
за состоянием экологии. Сюда же относится деятельность по установлению норм
и правил в целях обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей
среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости,
взаимозаменяемости продукции, ее качества, единства измерений, экономии всех
видов ресурсов; избежания риска возникновения природных и техногенных катастроф
и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности
страны. Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" (ВВС,
1993, N 25, ст. 917) устанавливает требования к стандартизации, определяет
полномочия федерального органа - Комитета по стандартизации, метрологии и
сертификации (Госстандарта России), а также перечень документов по стандартизации
(государственные и отраслевые стандарты), содержит требования к ним, регулирует
контроль и надзор за их соблюдением, определяет виды ответственности за нарушение
положений о стандартах.
     От стандартов следует отличать эталоны, под которыми Закон Российской
Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений" (ВВС, 1993,
N 23, ст. 811) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные
для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных либо дольных
ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерений данной
величины. Федерация устанавливает правовые основы единства измерений, учреждает
необходимые для этого органы управления, а также регулирует их отношения с
юридическими и физическими лицами по вопросам изготовления, выпуска, эксплуатации,
ремонта, продажи, экспорта и импорта средств измерений, обеспечивает защиту
прав и законных интересов граждан, правопорядка и экономических интересов
Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов
измерений. В целях соблюдения стандартов и обеспечения единства на федеральном
уровне регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов, представляющая
собой подтверждение соответствия продукции установленным требованиям (см.
Закон "О сертификации продукции и услуг" - ВВС, 1993, N 26, ст. 966).
     Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии
в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан
и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также условий
для функционирования и взаимодействия органов государственной власти в этой
области (см. Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии" - ВФС,
1995, N 36, ст. 1758).
     Наименование географических объектов также является исключительным полномочием
федерации, что объясняется, в частности, необходимостью проведения единой
политики в этой сфере в масштабе России в целом. Например, именно Федеральным
законом от 14 августа 1995 г. город Кремлев Нижегородской области был переименован
в город Саров (ВФС, 1995, N 25, ст. 1130). Разумеется речь идет не только
о городах.
     Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы
федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и единых
форм документирования, информирования, ведения отчетности.
     с) Учреждение государственных наград и почетных званий Российской Федерации
также относится к предметам ведения федерации и осуществляется, как правило,
Президентом России в форме указа. Например, Указом N 1341 от 30 декабря 1995
г. установлены почетные звания Российской Федерации по всем отраслям народного
хозяйства, науки, культуры, утверждены положения о них и нагрудных знаках
и отменены утратившие силу нормативные акты (СЗ, 1996, N 2, ст. 64).
     т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает
определение правовых основ ее организации, правового положения государственных
служащих в Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ
"Об основах государственной службы Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 24,
ст. 1071) регламентирует государственную службу как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов Российской Федерации. В нем раскрываются понятия
"государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий",
содержатся принципы государственной службы, классификация государственных
должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие
должности), квалификационные разряды (5 групп, каждая содержит три класса,
например "советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса"), права
и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные
с госслужбой, гарантии для служащих, виды ответственности за неисполнение
или ненадлежащее исполнение возложенных на государственного служащего обязанностей,
порядок прохождения службы, замещения вакантных должностей, определяется статус
кадровых служб государственных органов.
     На федеральном уровне устанавливается единый реестр должностей федеральных
государственных служащих. В настоящее время действует реестр, утвержденный
Указом Президента от 11 января 1995 г. N 33 "О реестре государственных должностей
федеральных государственных служащих" (РГ, 1995, N 12), включающий унифицированные
наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных
государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных
служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц,
избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией и федеральными
законами.

0

12

Статья 71

     В ведении Российской Федерации находятся:
     а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;
     б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
     в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство
в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
     г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной
и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных
органов государственной власти;
     д) федеральная государственная собственность и управление ею;
     е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального, культурного
и национального развития Российской Федерации;
     ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки;
     з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;
     и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся
материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность
в космосе;
     к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные
договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
     л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
     м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного
имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок
их использования;
     н) определение статуса и защита государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального
шельфа Российской Федерации;
     о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,
гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое
регулирование интеллектуальной собственности;
     п) федеральное коллизионное право;
     р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система
и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
     с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
     т) федеральная государственная служба.

     Комментарий к статье 71

     Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
ее субъектов рассматривается в ряде статей Конституции.
     Статья 11, помещенная в гл. "Основы конституционного строя", устанавливает,
что разграничение указанных предметов ведения и полномочий осуществляется
настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий.
     Статья 71 устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации.
Статья 72 определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Отсюда следует, что органы государственной власти Российской Федерации
правомочны действовать в обеих сферах - т. е. в сфере ведения, реализуемой
как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Статья 73 определяет полномочия
субъектов Российской Федерации.
     Итак, ст. 71 Конституции должна рассматриваться в неразрывной связи со
следующими за ней ст. 72 и 73, поскольку во всех этих статьях определяются
предметы ведения Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов: республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов.
     По какому принципу проведено разделение предметов ведения? К ведению
Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно
для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации,
распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого
человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.
     К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено то,
что исходя из объективных условий существования нашего Российского государства
не может решаться только Федерацией без участия государственных органов ее
субъектов. Так, очевидно, например, что, хотя признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав национальных меньшинств
и малочисленных народов, являются обязанностью прежде всего Российской Федерации,
уделившей в своей Конституции этой проблеме 48 из 137 статей, в полной мере
они не могут быть обеспечены без участия субъектов Федерации, в которых, в
частности, проживают национальные меньшинства и малочисленные народы. Ведь
только на месте можно, например, четко определить границы территорий, на которых
определенные этносы занимаются традиционной хозяйственной деятельностью, и
взять под охрану их исторические памятники.
     Переходя к тексту ст. 71 Конституции, определяющей предметы ведения Российской
Федерации, надо отметить, что содержащийся в ней перечень является исчерпывающим.
Он охватывает семь основных групп предметов ведения.
     К первой группе относятся защита Конституции и ее конституционных основ
(п. "а", "б", "г", "н") и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением.
Это важнейшие положения. Именно право на установление федеральной Конституции
и принятие федеральных законов конституирует Российское государство как государство
суверенное. Сюда же относятся вопросы федеративного устройства и территории
Российской Федерации, в том числе определения статуса, т. е. правового положения,
защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства,
исключительной экономической зоны и континентального шельфа - все то, что
обусловлено территориальным верховенством нашего государства.
     Ни, одного государство не может обходиться без государственных органов
и, в частности, определения порядка их формирования. Пункты "г" и "т" ст.
71 Конституции относят к ведению Российской Федерации установление системы
федеральных органов всех трех ветвей власти (законодательной, исполнительной
и судебной), порядка их организации, деятельности и формирования, а также
федеральную государственную службу.
     Вторая группа предметов ведения Российской Федерации обусловлена признанием
человека высшей ценностью нашего общества. Человек создал общество, науку,
искусство именно для своего блага. И государство, также созданное человеком,
обязано обеспечивать человеку и гражданину условия для его существования и
развития как члена общества и как личности.
     Пункт "в" ст. 71 Конституции исходя именно из этого отнес к ведению Российской
Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека, прежде всего, конечно,
тех, которые указаны в самой Конституции и общепризнанны в международных документах,
обычно называемых Биллем о правах. Этим же пунктом ст. 71 к ведению Федерации
отнесены вопросы гражданства Российской Федерации и защита прав национальных
меньшинств. Отметим, что приведенными выше положениями обязанности Российской
Федерации по защите прав человека и гражданина не исчерпываются. В ряде статей
Конституции зафиксированы и другие права граждан. Так, в ст. 81 установлено
право граждан России избирать Президента Российской Федерации, а в ст. 97
- право гражданина быть избранным депутатом Государственной Думы, права коренных
малочисленных народов, которые являются национальными меньшинствами, гарантированы
в ст. 69 Конституции и т. д.
     В третью группу предметов ведения Российской Федерации входит установление
правовых основ единого общефедерального рынка, в частности финансовое, валютное,
кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и многое другое, закрепленное
п. "ж" ст. 71, а также п. "з" этой же статьи. В последнем указаны федеральный
бюджет, федеральные налоги и сборы и федеральные фонды регионального развития.
     Четвертую группу предметов ведения Российской Федерации составляют вопросы
собственности и управления. В соответствии с п. "д" и "и" ст. 71 сюда относятся
прежде всего федеральная государственная собственность и управление ею, а
также федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся
материалы, федеральные транспорт, пути сообщения и т. д.
     Управление любым государством - дело сложное, требующее не только анализа
текущего момента, но и составления прогнозов. Как правило, во всех государствах
существуют органы, занятые таким анализом и прогнозами. Это особенно важно
для Российского государства, переживающего серьезные трудности, естественные
для периода перехода к рыночной экономике. Кроме того, наше государство характеризуется
разнообразием природных условий, этнического состава населения. Именно поэтому
к ведению Федерации п. "е" указанной статьи Конституции отнес установление
основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного,
экономического, экологического, социального и культурного развития России.
Отнесение этих предметов ведения к федеральному уровню ко многому обязывает
федеральные государственные органы. Именно они в силу этого предписания федеральной
Конституции несут основную ответственность за выбор пути развития нашего общества
и государства. Это пятая группа предметов ведения Федерации.
     Шестая по счету, но одна из самых существенных, группа предметов ведения
Российской Федерации охватывает полномочия, связанные с оборонной и внешней
политикой нашего федеративного государства. Это оборона и безопасность, включая
оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов
и т. п., а также производство наркотических средств и порядок их использования.
К этой же группе предметов ведения следует отнести внешнюю политику и международные
отношения Российской Федерации, ее международные договоры, вопросы войны и
мира и внешнеэкономические отношения (п. "к", "л" и "м" ст. 71).
     Последнюю, седьмую группу предметов ведения Российской Федерации составляют
отрасли законодательства, которые обеспечивают равенство всех граждан независимо
от места их проживания и национального происхождения. Это уголовное, уголовно-процессуальное
и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное,
арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной
собственности (п. "о").
     Помимо этих основных вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации,
следует отметить, что только Российская Федерация устанавливает стандарты
и эталоны, систему исчисления времени, официальный статистический и бухгалтерский
учет и т. д.
     При всем том, что, как уже отмечалось, перечни, содержащиеся в ст. 71
и 72 Конституции, являются исчерпывающими, нельзя не предвидеть, что по поводу
их толкования могут возникнуть споры, которые необходимо будет оперативно
разрешать с тем, чтобы обеспечить стабильность конституционных отношений в
Российской Федерации. Для разрешения споров, связанных с предметами ведения,
законностью издаваемых государственными органами актов, правомерностью заключаемых
субъектами Федерации договоров и соглашений, необходимы согласительные и иные
процедуры, а также особые органы, наделяемые соответствующими полномочиями,
либо наделение ими уже существующих судебных учреждений. Такова, как представляется,
функция коллизионного права, реализация которого отнесена к ведению Российской
Федерации (п. "п" ст. 71).

0

13

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 января 1999 г. No. 2-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ
СТАТЕЙ 71 (ПУНКТ "Г"), 76 (ЧАСТЬ 1) И 112 (ЧАСТЬ 1)
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - доктора юридических наук В.Г. Вишнякова, доктора юридических наук В.В. Лазарева и доктора юридических наук В.А. Савельева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.
Заслушав выступление судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей Государственной Думы, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Правительства Российской Федерации - С.Н. Иванова, от Верховного Суда Российской Федерации - Б.А. Горохова, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
По мнению Государственной Думы, в соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.
Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения.
2. В статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации определено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, т.е. в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти, в их единстве и взаимодействии.
Конституция Российской Федерации (статья 11, часть 1) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему, - согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих ее органов (статья 10 Конституции Российской Федерации).
Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из статьи 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях статьи 5 (часть 3), провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (глава 4 "Президент Российской Федерации", глава 5 "Федеральное Собрание", глава 6 "Правительство Российской Федерации", глава 7 "Судебная власть") и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г", Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
3. С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти", используемым в статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации, тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти", о толковании которого просит Государственная Дума. Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (статья 78, часть 1).
Государственная Дума связывает толкование понятия "система федеральных органов исполнительной власти" с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. По сути, она просит разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации в правовых формах, указание на которые не содержится в статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. В данном Постановлении указано, что действительный смысл положений статьи 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающих формы законодательного регулирования по предметам ведения Российской Федерации, не может быть понят в отрыве от других конституционных положений; как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.
Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Так, Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года No. 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" были закреплены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства Российской Федерации (федеральные министерства), государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1, Конституции Российской Федерации).
4. Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", содержащегося в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, необходимо учитывать, что эта статья относится к главе 6 Конституции Российской Федерации, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства Российской Федерации, и находится в системной связи со статьей 83 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, устанавливающей полномочие Президента Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначать на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации (статья 112, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской Федерации по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции Российской Федерации и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года No. 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации. При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1), а также статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
2. Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
3. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
4. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

14

Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 октября 1995 г. N 12-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 136 КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.А. Туманова, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием представителей Государственной Думы Федерального Собрания, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - В.Б. Исакова и О.О. Миронова, а также приглашенного в заседание представителя Президента Российской Федерации - В.М. Савицкого, руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21 и статьей 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании статьи 136 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции Российской Федерации.

Заслушав выступления судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, представителей Государственной Думы и представителя Президента Российской Федерации, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Конституция Российской Федерации, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, определяет в статье 136, что поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен статьей 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

2. Вместе с тем, процедура принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный статьей 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным статьей 104 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, согласно статье 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

3. Согласно статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции Российской Федерации на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как статья 108 (часть 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3 - 8 Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

4. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

5. Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции Российской Федерации, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74, 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

2. Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

3. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

5. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

15

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).

Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).

2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).

По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).

2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").

2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.

3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).

3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).

Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).

Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).

Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).

Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.

5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).

Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.

Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.

6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.

Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.

Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.

Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.

Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.

Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

0

16

10. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. По мнению заявителя, это положение не соответствует статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации относит вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г"). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Из названных положений в их взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок назначения их руководителей, относится к полномочиям Российской Федерации и как предмет ее ведения в пределах, требующих законодательного урегулирования, регламентируется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей ее территории.

Определяя порядок назначения федеральными органами исполнительной власти должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их руководителей, федеральный законодатель должен учитывать установленные Конституцией Российской Федерации принципы федеративного устройства и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78).

По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются в рамках одного или нескольких субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

В таких случаях федеральные органы исполнительной власти, действующие в установленной Конституцией Российской Федерации системе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции принимают решения самостоятельно. Осуществление ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть от решения органов власти субъектов Российской Федерации. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения (статья 71), что исключается Конституцией Российской Федерации и также прямо запрещено Федеральным законом от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункт 1 статьи 3).

Этим не затрагивается положение статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11, 76, 77 (часть 2), 78 (части 1 и 2) и 85 (часть 1), федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области.

Таким образом, оспариваемое положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай положения о суверенитете Республики Алтай, взаимосвязанные с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 67 (часть 1) и 71 (пункт "б").

Этим не затрагивается принадлежность Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Признать положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

При этом с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не снимается вытекающая из статей 9, 72 (пункты "в", "д") и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 67 (часть 1), 71 (пункты "и" и "м") и 76 (части 1, 2 и 5), положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, согласно которому в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ.

4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, поскольку оно предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, если Республикой Алтай создаются для этого необходимые условия.

5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), положение статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, поскольку оно предусматривает, что совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления подтверждается заключением Верховного суда Республики Алтай.

6. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 2), 71 (пункты "г", "о") и 76 (часть 1), положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что городской и районный суды Республики Алтай образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай.

7. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, поскольку в силу этого положения такое согласие требуется для назначения на должность руководителей всех органов исполнительной власти Республики Алтай.

Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай об освобождении от должности министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай лишь с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

8. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

9. Признать положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречащим Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

10. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Республики Алтай, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене.

11. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

12. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Алтай. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н.В. ВИТРУКА

Для признания Конституционным Судом Российской Федерации положения статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), достаточно было указания на положения статей 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Ссылка же еще и на статью 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, приводит к тому, что институт отрешения от должности как меры конституционной (уставно - правовой) ответственности неправомерно отождествляется с институтом уголовной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Конституция Республики Алтай проводит четкое различие института отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от других институтов досрочного прекращения осуществления полномочий Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, в частности от его отзыва всенародным голосованием (статьи 123 и 123.1), а также от института уголовной ответственности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай. Согласно статье 54 (часть 2) Конституции Республики Алтай "виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда". Это положение соответствует требованию Конституции Российской Федерации о том, что совершение преступления должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда (часть 1 статьи 49).

Согласно процедуре отрешения от должности, установленной Конституцией Республики Алтай, совершение умышленного преступления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, подтвержденное заключением Верховного Суда Республики Алтай, не означает для него наступление уголовной ответственности с назначением судом меры уголовного наказания. Для того чтобы Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай понес уголовную ответственность (уголовное наказание), необходимо возбуждение уголовного дела компетентными органами и вступление в законную силу обвинительного приговора с соблюдением всех требований, содержащихся не только в статье 49, но и в статье 48 Конституции Российской Федерации (соответственно в статьях 54 и 121 (часть 2) Конституции Республики Алтай), согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий, и вопрос о лишении их неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации) предусматривает в отношении него вступление в законную силу обвинительного приговора суда (пункт "е" части первой статьи 19).

Институт отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай был сконструирован, в принципе, по аналогии с институтом отрешения от должности Президента Российской Федерации, предусмотренным статьей 93 Конституции Российской Федерации, согласно положениям которой Государственная Дума выдвигает обвинение Президенту Российской Федерации в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Согласно Конституции Республики Алтай для выдвижения обвинения Государственным Собранием - Эл Курултай в совершении умышленного преступления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай устанавливаются более высокие требования, а именно подтверждение заключением Верховного суда Республики Алтай совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления, а не просто совершения действий, содержащих "признаки преступления".

Конституционный Суд Российской Федерации правомерно указал, что субъект Российской Федерации не вправе устанавливать специальную компетенцию федерального суда - Верховного суда Республики Алтай по вынесению им заключения, подтверждающего совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления, как составной части процедуры отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.

Однако вряд ли можно было бы признать не соответствующим Конституции Российской Федерации со ссылкой на статьи 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) отрешение от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае предъявления ему Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай обвинения в совершении умышленного преступления, подтвержденного, к примеру, заключением Конституционного Суда Республики Алтай о наличии в действиях Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай признаков такого преступления (при наличии у субъекта Российской Федерации права самому определять компетенцию конституционного (уставного) суда как суда субъекта Российской Федерации). Это лишний раз подтверждает, что институт отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нельзя отождествлять с институтом его уголовной ответственности (равно как и вопросы их процедуры).

Как правильно отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации может быть связано с различными основаниями, а не только с выдвижением обвинения в совершении преступления. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и в определении от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области подтвердил конституционность института отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в качестве меры конституционной (уставно - правовой) ответственности при наличии вступивших в силу решений суда о незаконности их действий или решений, то есть нарушений ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава и законов края (области).

Институт отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как самостоятельной меры конституционной (уставно - правовой) ответственности отличается от института досрочного прекращения осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих полномочий при его отзыве (пункт "е" части первой статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), при наличии вступившего в законную силу обвинительного приговора, а также при выражении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации как основания немедленной отставки высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт "б" части первой статьи 19 и часть вторая статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

0

17

МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.

Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.

Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.

Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.

Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.

Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").

3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.

Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).

Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.

При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.

Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.

К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.

Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.

4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).

Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.

5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.

По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).

6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).

7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.

По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).

8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.

Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.

9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.

Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.

0

18

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 января 1997 г. No. 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А. Митюкова - представителя Президента Российской Федерации, А.Н. Мальцева, М.И. Пискотина и С.А. Попова - представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н. Ведерникова и С.Б. Крюковой - представителей группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; представителей Государственного Совета Удмуртской Республики как стороны, принявшей оспариваемый акт, - А.А. Волкова, А.С. Борзенкова и В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции Российской Федерации.
Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетелей А.И. Салтыкова и Н.Д. Шатровой, выступления приглашенных в заседание: А.Я. Сливы - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, А.Г. Воронина - заместителя Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Н.И. Морозовой - начальника отдела по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, М.Г. Шарцэ - консультанта аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV "Заключительные и переходные положения", определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, часть третья статьи 1 оспариваемого Закона, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (статья 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1).
В статье 1 Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" часть четвертая статьи 7 оспариваемого Закона изложена в новой редакции: "Вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Удмуртской Республике регулируются Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и иными законодательными актами". Однако положение, содержавшееся в части четвертой статьи 7, о том, что "территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов", было воспроизведено в Законе Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", в его статье 1 (часть вторая). Оно не изменено и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Таким образом, данное положение как таковое не утратило силу и продолжает действовать. Кроме того, в обращениях ставится вопрос о нарушении этим положением конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Вследствие этого не может быть удовлетворено ходатайство представителей Государственного Совета Удмуртской Республики о том, чтобы на основании части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 (часть четвертая) оспариваемого Закона, было прекращено.
2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (статья 1, часть первая).
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Оспариваемое положение части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.
Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.
Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно - территориальных единиц, предусмотренных административно - территориальным устройством Удмуртской Республики.
Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно - правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации.
Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно - территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц.
Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно - территориальные единицы.
По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.
При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.
Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.
Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.
Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.
Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно - территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Из вышеизложенного вытекает, что содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130, 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
6. Статьей 7 (часть четвертая) и взаимосвязанным с ней пунктом 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" оспариваемого Закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно районы и города, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики имеющие статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель Удмуртской Республики должен был учесть, что ранее в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Кроме того, поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была также нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Такая передача допустима по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
7. В запросе Президента оспариваются статья 8 (часть вторая), а также статья 21 (части вторая, седьмая) и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 13 (пункт "к") Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт "к") к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Создаваемые в Удмуртской Республике органы государственной власти на уровне районов, городов, имеющих статус административно - территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Удмуртской Республики, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти.
Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно - территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно - территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.
Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт "к") оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118.
8. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 96, часть первая), и жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97, пункт 2).
Из материалов настоящего дела, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что коллективная жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, связана с применением рассматриваемого Закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б. Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции в связи с нарушением ее прав рассматриваемым Законом. Таким образом, в производстве по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает фактически не коллективную, а лишь индивидуальную жалобу гражданки С.Б. Крюковой.
Имевшее место применение обжалуемого Закона в названном конкретном деле затрагивает конституционные права и свободы гражданина Российской Федерации, а именно право избирать в органы местного самоуправления, закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации и конкретизированное ее статьей 130 (часть 2), согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В связи с вопросом о нарушении указанного права индивидуальная жалоба как таковая рассмотрена в данном производстве и по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого Закона. Производство же по названной коллективной жалобе подлежит прекращению на основании пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 86, 87, 99, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 названного Закона, соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой, в частях второй и третьей статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 77 (часть 1), 130 (часть 1).
Признать по тем же основаниям не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), а также пунктов 2 и 4 главы IV "Заключительные и переходные положения" Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в статье 2 (часть первая, абзац 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения).
Признать часть восьмую статьи 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 130 (часть 1).
4. Признать содержащееся в части четвертой статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 и 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
5. Признать часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
6. Признать часть вторую статьи 8 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118, поскольку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
7. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, положение части второй статьи 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение статьи 13 (пункт "к") о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение части седьмой статьи 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
8. Признать положения главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
9. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
10. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Удмуртской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Конституционный Суд Российской Федерации в качестве критерия конституционного контроля вправе руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и не может руководствоваться Конституцией Удмуртской Республики.
В статье 74 Конституции Удмуртской Республики перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц. Однако из этого положения не следует вывод о том, что на этом уровне, в частности в городах республиканского подчинения, не могут быть созданы городские органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Таким образом, не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе - и конституционного законодателя), а объективно сложившиеся поселения являются тем конституционно значимым критерием определения территории местного самоуправления, которым обязан руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации.
Нельзя в основу концепции решения Конституционного Суда класть ст. 74 Конституции Удмуртской Республики и потому, что в соответствии со статьей 108 Конституции Удмуртской Республики правовой основой организации местного самоуправления в Удмуртской Республике являются Конституция Российской Федерации и федеральный закон об общих принципах организации системы местного самоуправления. Таким законом является Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в преамбуле которого закреплено, что он устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Вопрос о том, являются ли города, районы территориями местного самоуправления, решен положительно в статье 12 данного Закона, и тем самым подтверждено, что он имеет характер общего принципа организации местного самоуправления. Поскольку в соответствии с пунктом "н" части первой ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и по этому вопросу уже принят федеральный закон, в силу части второй ст. 76 Конституции Российской Федерации, Закон Удмуртской Республики, устанавливая территорию местного самоуправления, не может противоречить федеральному закону, принятому в сфере совместного ведения.
Поэтому положение части 4 ст. 7 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", устанавливающее, что города и районы не могут быть территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, не соответствует части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации.
2. Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не учитывает, что он принят в условиях уже функционирующего на основе законодательства республики местного самоуправления, и в том числе на уровне городов и районов. Следовательно, для перехода от прежних правовых норм о местном самоуправлении к новым необходим переходный период. Действие прежних правовых норм должно сохраняться на период срока полномочий избранных населением органов местного самоуправления городов и районов Удмуртской Республики, то есть положения старого, утратившего силу Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" должны применяться в отношении выбранных в 1994 году органов местного самоуправления. Только ультраактивность старого закона позволяет обеспечить соблюдение конституционного права на осуществление местного самоуправления. Иной характер действия Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", когда он распространяется на уже существующее местное самоуправление городов, районов, т.е. немедленное действие этого Закона, противоречит идее правовой государственности и принципу демократии, закрепленному в части первой ст. 1 Конституции Российской Федерации.
Следовательно, часть 4 ст. 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" необходимо признать не соответствующими Конституции Российской Федерации не по одному основанию, выраженному в пункте 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу словами "досрочно без учета мнения населения", а по двум самостоятельным основаниям: 1) досрочно, т.е. без учета необходимости ультраактивного действия прежнего Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и 2) без учета мнения населения. Мое несогласие с пунктом 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу обусловлено, таким образом, отсутствием а) запятой после слова "досрочно" и б) ссылки на часть 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, выборы), а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Удмуртской Республики). Государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.
Отношения публичной власти регулируются, как известно, по правилам не частного (гражданского) права, а исходя из принципов и правил публичного (конституционного) права.
Нормы конституционного права в форме Конституции и законов Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации осуществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом, его природы и символов, федеративного и административно - территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. Учреждающий характер Конституции и законов определяется публичным характером государства, действующим властно - обязывающим способом по отношению к гражданам и другим субъектам права. Права Удмуртской Республики (государства) как субъекта Российской Федерации по учреждению и реорганизации органов государственной власти и местного самоуправления проистекают не из частного права, основанного на договоре, формальном равенстве сторон, а из публичного права, основанного на власти и подчинении.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе.
Конституция Российской Федерации в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.
2. Определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть), составляет исключительную компетенцию Удмуртской Республики в лице ее Государственного Совета - представительного, законодательного органа Удмуртской Республики. Определение таких уровней, равно как и моделей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения. Рассматриваемый Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" продиктован самой жизнью, потребностями повышения управляемости сложнейшими процессами социально - экономического, политического и духовного развития республики в целях обеспечения социальных, экономических, культурных и других прав и законных интересов граждан, всего населения республики. Естественно, решение такого рода задач государственного строительства, местного самоуправления не должно идти вразрез с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
3. Признав не противоречащим Конституции Российской Федерации создание представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах республиканского значения, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики, неправомерно ставить создание и функционирование указанных органов государственной власти в зависимость от истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого уровня.
Как известно, досрочное прекращение полномочий представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не всегда зависит от воли населения соответствующих территорий, оно возможно в случае их самороспуска или на основании Конституции или закона.
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" имеет учреждающий характер и выражает суверенитет народа и государства. Условием его осуществления не может быть истечение срока полномочий представительных органов местного самоуправления. В ином случае вообще невозможно проводить какие-либо реформы в государственном строительстве и местном самоуправлении путем принятия новых законов до истечения сроков полномочий соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Из текста статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации не вытекает, что изменение системы местного самоуправления в сочетании с системой органов государственной власти, следовательно, принятие оспариваемого Закона Удмуртской Республики и его действие, должно быть обязательно поставлено в зависимость от учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, тем более в форме референдума. Об учете мнения населения говорится лишь в статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации: "Изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". С изданием оспариваемого Закона Удмуртской Республики произошло не изменение границ муниципальных образований (их слияние, разъединение и т.п.), а установление нового уровня муниципальных образований в условиях создания органов государственной власти районов и городов республиканского значения, что в наибольшей мере отвечало природе местного самоуправления, а именно его приближенности к населению для решения вопросов местного значения.
В открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации фактические данные об учете мнения населения (как в целом по республике, так и по отдельным муниципальным образованиям) не устанавливались. Представители стороны, издавшей оспариваемый Закон Удмуртской Республики, заявили, что мнение населения Удмуртской Республики было учтено Государственным Советом Удмуртской Республики на основе обсуждения опубликованного в средствах массовой информации (в печати, на телевидении, радио) проекта Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", обобщения обращений и предложений граждан, депутатов. Проект названного Закона обсуждался на собраниях, сходах, в самих органах местного самоуправления. Возражений заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, относительно указанных данных об учете мнения населения не последовало, кроме заявления гражданки С.Б. Крюковой, которая полагала лишь такой учет мнения недостаточным.
Согласно ч. 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Споры о недопустимости тех или иных форм учета мнения населения, о его недостаточности должны решаться в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.
5. Реорганизация системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике осуществлена не произвольно, а на основании Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Конституция Российской Федерации не требует согласия населения на такую реорганизацию отдельных муниципальных образований до истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого муниципального образования, тем более в форме референдума. Не говоря о целесообразности проведения референдума, когда переходный период занимает не более 1 - 1,5 лет, следует иметь в виду, что референдум проводится не просто для учета мнения населения. Референдум - это императивное решение населения, выраженное его ответом "да" или "нет" на поставленный вопрос.
Учет мнения населения и последствия результатов референдума - далеко не равнозначные явления. Их смешение может привести к ситуации, когда действие закона может быть заблокировано в конкретном муниципальном образовании до истечения срока полномочий его представительного органа. Это противоречит публичной природе государственной власти, принципам обязательности законов, принятых представительным (законодательным) органом государственной власти Удмуртской Республики, на всей ее территории, их верховенства в случае расхождения с положениями федеральных законов по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
6. Вопрос о сроках полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к исключительному ведению Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации. Поэтому, учреждая представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах республиканского значения, Государственный Совет Удмуртской Республики тем самым на основании Закона одновременно сокращает сроки полномочий действующих в них органов местного самоуправления. На переходный период, то есть до избрания представительных и исполнительных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления соответствующих территорий, Государственный Совет Удмуртской Республики, уважая права и ранее выраженную волю населения, исходя из принципа целесообразности, на основании того же Закона сохраняет избранные населением представительные органы местного самоуправления, наделив их функциями государственной власти (допустив, к сожалению, юридически некорректное обязательное включение депутатов Государственного Совета в объединенные Советы районов, городов республиканского значения). Мировая практика признает различные модели взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, что отражено в частях 1, 3 и 5 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицировать которую Российская Федерация обязалась при приеме ее в Совет Европы.
7. Реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения.
8. Назначение и освобождение глав администраций районов и городов республиканского значения, их заместителей, отмена решений советов и глав администраций районов и городов, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики (статьи 8 и 21 Закона Удмуртской Республики), является исключительным предметом регулирования Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации.
Проверка указанных положений рассматриваемого Закона Удмуртской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации может быть проведена лишь с точки зрения соблюдения при этом основ конституционного строя, в частности принципа разделения властей, но и это осуществить затруднительно в силу неопределенности ч. 2 статьи 8 Закона Удмуртской Республики и усложненности механизмов назначения и освобождения глав администраций, предусмотренных ч. 2 пункта 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона Удмуртской Республики. По ряду положений Конституционный Суд Российской Федерации уже высказал свою правовую позицию, проверяя конституционность уставов субъектов Российской Федерации.
Вряд ли правильно в "управляющих сельсоветами и поселками" видеть должностных лиц, возглавляющих сельские поселения, поселки в качестве муниципальных образований, без дополнительного определения в законе его полномочий. Поэтому ч. 8 статьи 21 рассматриваемого Закона Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой назначение "управляющих сельсоветами и поселками" не ущемляет самостоятельности местного самоуправления и не ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
9. В Конституционный Суд Российской Федерации группа граждан, проживающих в городе Ижевске, обратилась с коллективной жалобой на нарушение оспариваемым Законом Удмуртской Республики ряда конституционных прав граждан. При прекращении производства по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в городе Ижевске, неправомерно по инициативе самого Конституционного Суда выделение из коллективной жалобы индивидуальной жалобы гражданки С.Б. Крюковой. Она выступала как представитель группы граждан, проживающих в городе Ижевске, а не в индивидуальном качестве в своем деле. Это противоречит требованиям статей 96 - 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Индивидуальная жалоба гражданки С.Б. Крюковой не могла быть предметом рассмотрения Конституционного Суда и в силу того, что конкретное дело заявительницы не было начато в суде или других государственных органах и она не предоставила документа, свидетельствующего о применении или возможности применения в ее деле оспариваемого Закона Удмуртской Республики. Следовательно, и постановление Конституционного Суда по настоящему делу не имеет каких-либо правовых последствий для гражданки С.Б. Крюковой.

0

19

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 сентября 1993 г. No. 17-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЙ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СЕВЕРО-ОСЕТИНСКОЙ
ССР ОТ 6 МАРТА 1993 ГОДА "О ПРОГРАММЕ КОМПЛЕКСНОГО
РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ, ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ И ЛИЦ,
ПОКИНУВШИХ ТЕРРИТОРИЮ СЕВЕРНОЙ ОСЕТИИ" И ОТ 26 МАРТА
1993 ГОДА "О ПЕРЕГОВОРАХ ОФИЦИАЛЬНЫХ ДЕЛЕГАЦИЙ
СЕВЕРО-ОСЕТИНСКОЙ ССР И ИНГУШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
18 - 20 МАРТА 1993 ГОДА"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.Д. Зорькина, заместителя председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, с участием представителя стороны, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, А.И. Коваленко - доктора юридических наук; представителей стороны, издавшей оспариваемые нормативные акты, С.М. Кесаева - председателя Комитета по законодательству, законности, правопорядку и общественной безопасности Верховного Совета Северо-Осетинской ССР, А.М. Цалиева - доктора юридических наук, В.К. Козаева - народного депутата Северо-Осетинской ССР, руководствуясь частью первой статьи 165, статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, частью первой статьи 2, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 г. No. 84 "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и от 26 марта 1993 г. No. 105 "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации, в котором содержится требование признать названные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли пункты 6 и 7 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и пункт 3 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 26 марта 1993 г. "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи - докладчика Э.М. Аметистова, объяснения сторон, показания экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, установил:
1. Рассматриваемые постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР представляют собой правовые акты, выражающие волю высшего органа законодательной власти республики в составе Российской Федерации по поводу решения проблемы возвращения граждан, вынужденно покинувших территорию Северной Осетии вследствие имевшего место вооруженного конфликта. Эти акты устанавливают обязательные для исполнения правила, согласно которым должна осуществляться деятельность государственных органов и должностных лиц по подготовке и выполнению Программы комплексного решения указанной проблемы, предопределяют позицию делегации Северо-Осетинской ССР на переговорах с делегацией Ингушской Республики, а также пути и способы реализации достигнутых договоренностей и дальнейшего ведения переговоров.
В пункте 6 Постановления "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" Верховный Совет Северо-Осетинской ССР, ссылаясь на мнение трудовых коллективов, Советов народных депутатов и их исполкомов, полагающих невозможным совместное проживание граждан осетинской и ингушской национальностей, поддерживает эту позицию и требует использовать в качестве основы на переговорах с делегацией Ингушской Республики вариант решения проблемы возвращения граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности через создание новых поселений и компактное расселение в них указанных лиц. Согласно пункту 7 Постановления реализация предложенного или другого согласованного варианта решения этой проблемы возможна лишь при условии официального заявления высших органов власти Ингушской Республики об отказе от всяких территориальных притязаний к Северо-Осетинской ССР.
Данные положения в пункте 3 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" воспроизводятся уже в качестве варианта, а как прямое указание делегации Северо-Осетинской ССР на переговорах с делегацией Ингушской Республики использовать их в качестве основы для реализации достигнутых договоренностей и дальнейшего ведения переговоров. При этом выдвинутые ранее условия возвращения граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности дополняются новыми условиями - необходимостью политической оценки происшедших событий, установления и привлечения к ответственности всех лиц, виновных в подготовке, организации и осуществлении вооруженного столкновения; обязательностью делимитации и демаркации границ Ингушской Республики.
2. В соответствии со статьей 165.1 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации вправе разрешать дела о конституционности актов представительных органов республик в составе Российской Федерации. Согласно части третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе Российской Федерации проверяются Конституционным Судом исключительно с точки зрения их соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерации и республиками в составе Российской Федерации.
Рассматриваемые акты Верховного Совета Северо-Осетинской ССР, по существу, касаются регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, регулирования и защиты прав национальных меньшинств. Между тем пункт "в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации и пункт "в" части первой статьи I Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации относят данные вопросы к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Кроме того, Российская Федерация в соответствии с общепризнанными нормами международного права и международными договорами с ее участием приняла на себя обязательство уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах ее территории и под ее юрисдикцией лицам права человека и гражданина без какого-либо различия, будь то в отношении национальной принадлежности, религии, языка или иного обстоятельства. Из этого следует обязанность федеральных органов власти и управления обеспечить права человека и гражданина, предусмотренные общепризнанными международными актами, в связи с чем проверка конституционности вышеуказанных положений актов Верховного Совета Северо-Осетинской ССР входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Положения постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различных национальностей находятся в противоречии со статьей 34 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что все равны перед законом и судом и что государство гарантирует равенство прав и свобод человека независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств. Указанные положения противоречат также статье 2 Всеобщей Декларации прав человека и части первой статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые также закрепляют равенство граждан перед законом и судом и в силу статьи 32 Конституции Российской Федерации имеют преимущество перед законами Российской Федерации, следовательно, и республик в ее составе, и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации.
Рассматриваемые положения нарушают статью 42 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение этого права может быть установлено законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе (статья 33 Конституции Российской Федерации).
При этом Конституционный Суд Российской Федерации не может согласиться со ссылкой стороны, принявшей рассматриваемые постановления, на часть вторую статьи 33 Конституции Российской Федерации как на основание их принятия. Данная конституционная норма не может служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства. Напротив, она является гарантией от произвольных ограничений прав и свобод человека и гражданина; какие-либо ограничения возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократического общества. В частности, временное ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается в случае введения чрезвычайного положения на основаниях и в пределах, устанавливаемых законом Российской Федерации (статья 67.3 Конституции Российской Федерации). Однако ни Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении", ни другие законы Российской Федерации не допускают в качестве основания для ограничения прав и свобод национальную принадлежность граждан. Рассматриваемые положения актов Верховного Совета Северо-Осетинской ССР предусматривают не соответствующие Конституции Российской Федерации ограничения прав и свобод по признаку национальной принадлежности граждан.
Не может быть принята и ссылка стороны на статью 35 Конституции Российской Федерации, часть вторая которой запрещает использование прав и свобод для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, для пропаганды войны и насилия. Лица, виновные в таких действиях, подлежат установленной законом ответственности, но сами действия не являются основанием для установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств.
Приоритет прав и свобод человека закрепляется и общепризнанными принципами и нормами международного права. Согласно преамбуле Устава Организации Объединенных Наций государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека. Обязанность государств охранять властью закона права человека подтверждается преамбулой Всеобщей Декларации прав человека. В пункте 5 Итогового документа Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене 14 - 25 июня 1993 года, указывается, что процесс поощрения и защиты прав человека и основных свобод на национальном и международном уровнях должен носить универсальный характер и "осуществляться без каких-либо условий". Оспариваемые положения рассматриваемых постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР вошли в противоречие и с этими международными актами.
Указанные положения постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР противоречат постановлению седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики", согласно которому органы государственной власти и управления Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Временная администрация в зоне чрезвычайного положения обязаны принять меры к возвращению беженцев в места постоянного проживания. Это постановление лежит в основе Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР от 20 марта 1993 года, подписанного полномочными представителями Ингушской Республики, Северо-Осетинской ССР, Республики Дагестан и Ставропольского края в городе Кисловодске. В соответствии с этим Соглашением стороны на первом этапе приступают к комплексному решению проблемы беженцев, включая вопросы обеспечения их безопасности, путем возвращения и расселения их в согласованных местах компактного проживания.
Таким образом, приняв рассматриваемые постановления, Верховный Совет Северо-Осетинской ССР осуществил собственное правовое регулирование в области прав человека и гражданина. Однако Конституция Российской Федерации (пункт "в" части первой статьи 72) и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (пункт "в" части первой статьи I) регулирование прав и свобод человека и гражданина относят к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, и, следовательно, органы государственной власти республик в составе Российской Федерации не вправе вводить нормы, умаляющие права и свободы человека и гражданина, установленные федеральной Конституцией и другими актами, принимаемыми органами государственной власти Российской Федерации.
Тем самым оспариваемые положения рассматриваемых постановлений высшего органа государственной власти Северной Осетии вошли в противоречие с Основным Законом Российской Федерации с точки зрения установленного им разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать пункты 6 и 7 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и пункт 3 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 26 марта 1993 года "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" в части указания на невозможность совместного проживания граждан Северо-Осетинской ССР ингушской и осетинской национальностей, а также выдвинутых в связи с этим условий решения проблем, касающихся граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности, в качестве основы дальнейшего ведения переговоров и реализации достигнутых по этой проблеме договоренностей не соответствующими преамбуле, а также статьям 31, 32, 33, 34, 42, 67.3 и пункту "в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина согласно пункту "в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, статье I Федеративного договора (Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации) отнесено к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
2. Временные ограничения прав и свобод граждан в случае введения чрезвычайного положения и в целях охраны жизни и безопасности граждан могут устанавливаться только на основаниях и в пределах, предусмотренных статьей 67.3 Конституции Российской Федерации и Законом РСФСР "О чрезвычайном положении".
3. На основании статьи 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание органов государственной власти и управления Российской Федерации, Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики на необходимость своевременного, точного и неукоснительного выполнения достигнутых договоренностей по урегулированию проблем, вызванных массовыми беспорядками и межнациональными конфликтами, имевшими место на территории указанных республик.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской газете" и тех печатных органах, где были опубликованы акты, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными.

Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Секретарь Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН

0

20

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 июля 2006 г. N 342-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ
К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ПАНАРИНА
ВЛАДИМИРА АНАТОЛЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.П. Ярославцева,
рассмотрев по требованию гражданина В.А. Панарина вопрос о возможности принятия его жалобы к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.А. Панарин - председатель правления Русской национально-культурной автономии города Златоуста Челябинской области оспаривает конституционность части первой статьи 1 Федерального закона от 17 июня 1996 года "О национально-культурной автономии" (в редакции от 10 ноября 2003 года), согласно которой национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
По мнению заявителя, это законоположение, предоставляя право образования национально-культурной автономии только гражданам, относящимся к национальным меньшинствам, тем самым лишает такой возможности граждан, относящихся к другим этническим общностям, в частности к русской национальности, и составляющих большинство на соответствующей территории, в целях защиты их национально-культурных прав, что нарушает принцип равенства прав и свобод граждан независимо от национальности и противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.
Как следует из представленных материалов, решением главного управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области от 1 февраля 2006 года было отказано в государственной регистрации возглавляемого В.А. Панариным общественного объединения - Русской национально-культурной автономии города Златоуста, поскольку оно не является объединением граждан этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на территории города Златоуста, как того требует статья 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии".
Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации в порядке части второй статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ранее уведомлял заявителя о том, что его жалоба не соответствует требованиям названного Федерального конституционного закона.
2. Вопросы законодательной регламентации национально-культурной автономии уже были предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 3 марта 2004 г. N 5-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии". Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.
На реализацию указанной обязанности государства - обеспечение прав национальных меньшинств - и направлен Федеральный закон "О национально-культурной автономии", признающий национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения этнических общностей, находящихся в ситуации именно национального меньшинства на соответствующей территории, что согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в названном Постановлении.
Кроме того, положения статьи 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" не могут рассматриваться как противоречащие требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, поскольку равенство прав и свобод граждан независимо от национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях обеспечения действительного равенства.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панарина Владимира Анатольевича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»