narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.



ГЛАВА 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО. Статья 66

Сообщений 1 страница 15 из 15

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 3 Федеративное устройство
Статья 66

1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.
2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 66

1. В соответствии с данной статьей основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения, субъекта РФ определяются Конституцией РФ. Наряду с этим все субъекты РФ обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус.

2. Республики - это государства в составе РФ, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ. Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих наций. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республика имеет государственно-правовые признаки государства в составе РФ. К ним относятся: конституция республики, республиканское законодательство; система органов государственной власти республики, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленных федеральным законом; территория, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия; республиканское гражданство; государственный язык; собственные символы государства.

3. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - это государственные образования в составе РФ, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ. Автономии образованы по национально-территориальному принципу, а остальные из перечисленных - по территориальному. Автономные образования были созданы как формы национальной государственности соответствующих народов, способы их самоопределения. Статус данных видов субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

4. Конституция предусмотрела возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов также и путем принятия соответствующего федерального закона об автономной области, автономном округе. Такие законы могут быть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению их законодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах. Автономная область находится в составе РФ. Из 10 ранее существовавших автономных округов сейчас осталось 4, 3 из них в настоящее время входят в состав краев и областей. Непосредственно в состав РФ сейчас входит лишь Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации".

5. Федеральный закон об изменении статуса субъектов РФ пока еще не принят.

0

3

Статья 66

1. Часть 1 комментируемой статьи дает представление о том, какими правовыми актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность) республики как одного из вида субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этом отношении играет федеральная Конституция. Именно с ней, а не с волеизъявлением республик в порядке договора увязывается их конституционно-правовой статус и полномочия (Постановление Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

В Конституции закрепляются основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект Федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики (см. комм. к соответствующим статьям).

На основе Конституции РФ, а также с учетом положений ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп.) статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта Федерации; обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России и республиканскими конституционными судами (создание последних легализовано ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".//СЗ РФ. 1997. N 1. ст. 1; по состоянию на 1 января 2007 г. они функционировали в 12 республиках - Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутии), Татарстане, Тыве, Чеченской Республике).

Конституция РФ придает конституциям (уставам) субъектов Федерации особое значение, выделяя их, и не отождествляет с обычными законами (ч. 1, 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 66, п. "а" ч. 1 ст. 72, п. "б" ч. 2 ст. 125). Это подчеркивается и тем, что Конституционный Суд РФ исключительно на пленарном заседании разрешает дела о соответствии данных конституций (уставов) федеральной Конституции (п. 1 ч. 2 ст. 21 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"//СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447).

На особые свойства конституции республики обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 18 июля 2003 г. N 13-П (СЗ РФ. 2003. N 30. ст. 3101), в котором констатировалось, что данная конституция:

- целостный, единый акт, обладающий учредительными свойствами, производными от учредительного характера Конституции РФ, что объясняет необходимость соответствия конституции республики Конституции РФ и обеспечивает единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования;

- имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов субъектов Федерации; такая сила присуща любому ее положению;

- находится в особой связи с Конституцией РФ, что, в свою очередь предопределяет возможность осуществления ее проверки только в порядке конституционного судопроизводства, непосредственно Конституционным Судом РФ.

Согласно Определению Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. N 15-О (СЗ РФ. 2001. N 11. ст. 1070), проверка соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации федеральному закону может быть осуществлена также только в рамках конституционного судопроизводства. Суды общей юрисдикции вправе подтверждать недействительность положений конституций (уставов) субъектов Федерации, если они содержат такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ. При этом не может быть поставлена под сомнение вытекающая из ст. 4 (ч. 2) и 76 Конституции обязанность судов общей юрисдикции применять федеральный закон в случаях, когда разрешенные им вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, урегулированы конституцией (уставом) субъекта Федерации в противоречии с федеральными предписаниями.

2. Часть 2 комментируемой статьи охватывает вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа как субъектов Федерации. Он устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией РФ, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав; первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется также их уставами. Данным уставам присущи все признаки конституции. Неслучайно некоторые из них именуются основным законом, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта Федерации. Конституционный Суд своим Постановлением от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. ст. 700) подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам субъекта Федерации. Верховенство уставов обеспечивается уставными судами, создаваемыми в соответствии с ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (по состоянию на 1 января 2007 г. их было три - в Свердловской и Калининградской областях и г. Санкт-Петербурге; уставы 34 субъектов Федерации предусматривают образование подобных органов).

В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Таким путем фиксируется максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона. Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее выражают волеизъявление народа.

Содержание устава контурно предопределяется и ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом Федерации. Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными органами государственной власти. Его соответствие Конституции РФ обеспечивается на основе общих принципов и процедур, подобных тем, которые используются в отношении конституций республик.

3. Часть 3 статьи обращает внимание на особенность правовой основы автономной области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением.

4. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 28. ст. 1618) считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации.

Входящими в состав края, области при принятии Конституции 1993 г. являлись девять автономных округов; в настоящее время их осталось три: Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Что предполагает их вхождение в состав соответствующих областей по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции? Конституционный Суд, толкуя положения данной нормы, пришел к следующим выводам (Постановление от 14 июля 1997 г. N 12-П//СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3581):

- вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области;

- вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса: территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции не требуется согласия или предварительного разрешения края, области;

- вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепил ряд полномочий за краевыми (областными) органами государственной власти, которые они осуществляют на всей территории края (области), включая территорию автономного округа. Однако это возможно лишь при условии, если иное не предусмотрено федеральным законом об автономном округе или федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области и договором между названными органами власти (ст. 26.3, 26.6).

5. Часть 5 комментируемой статьи затрагивает вопросы изменения статуса субъекта Федерации. Это, как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. N 3-П, не односторонний, а переговорный процесс, основанный на законе (ВКС РФ. 1993. N 1. С. 43).

По смыслу конституционных положений, изменение статуса субъекта Федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства; по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. При обретении субъектом Федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции (см. комм. к ч. 1 ст. 137).

0

4

Статья 66

1. Деление субъектов Российской Федерации на типы - не формальный момент, оно вытекает из сложившегося на практике их различного статуса. Это закреплено в Конституции Российской Федерации, где статус конкретных типов субъектов Федерации определяется строго очерченными видами нормативных правовых актов.

Так, в случае республик это Конституция Российской Федерации и конституции республик. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Кроме того, есть особый качественный статус субъекта Федерации - "автономный округ", входящий в состав края или области. Разностатусность субъектов Федерации - факт, но одновременно Конституцией закрепляется и равноправие субъектов Федерации.

Как государство, республика имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также республиканское гражданство.

Исходя из ст. 66 Конституции, следует признать, что конституции республик являются частью правовой системы Российской Федерации и, следовательно, должны соответствовать ее Конституции. Вместе с тем они, естественно, могут и должны учитывать особенности своих республик, в частности их национального состава. Конституция принимается республикой самостоятельно (это одно из ее прав), и она не нуждается в утверждении со стороны высших органов государственной власти Российской Федерации.

В Конституции закрепляются основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект Федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции, отклонять или одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики.

Конституция республики является атрибутом государственности данного субъекта Федерации, обладает учредительными свойствами, имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики, принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке, не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, гарантируется Конституционным Судом РФ и республиканскими конституционными судами.

В настоящее время из 21 республики в составе Российской Федерации наименование "Конституция" (или "Основной закон") использовали 20, основной закон Республики Калмыкия носит название Степное Уложение (Конституция).

Конституции республик, принятые после федеральной Конституции, а также с изменениями, внесенными по решению Конституционного Суда Российской Федерации, обычно не содержат прямых противоречий. Тем не менее Министерство юстиции регулярно публикует списки несоответствия норм регионального законодательства федеральному. Ежегодно около 20 нормативных правовых актов в каждом субъекте Российской Федерации признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации, за год удается внести изменения в 60-90 % актов*(312).

Большинство конституций республик схематично схожи с федеральной Конституцией, в общих положениях они закрепляют политические принципы (чаще в преамбуле), ссылаются на историческое развитие и политические преобразования, развивают и конкретизируют статус республики, определяют модель взаимодействия с федеральным центром, например:

Конституция Республики Адыгея*(313) принята Законодательным Собранием (Хасэ) - Парламентом Республики Адыгея на основании Конституции Российской Федерации, исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, гражданский мир и согласие, веру в добро и справедливость. Республика Адыгея (Адыгея) является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Адыгея;

Конституция Республики Алтай*(314) принята полномочными представителями многонационального народа Республики Алтай, подтверждает историческую общность своей судьбы с Россией и ее многонациональным народом, добровольное вхождение алтайцев в состав России. Тем не менее Постановлением Конституционного Суда РФ некоторые существенные положения Основного закона Республики Алтай были признаны неконституционными*(315). Однако целая гл. VI "Республика Алтай - субъект Российской Федерации" посвящена вопросам взаимодействия федерального центра и республики. Республика Алтай образована в соответствии с федеральным законом путем преобразования Горно-Алтайской автономной области в республику в составе Российской Федерации как результат развития в России федерализма, реализации прав алтайского народа на самоопределение;

Согласно Конституции Республики Башкортостан*(316), Республика Башкортостан является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. Конституция принята Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан, хотя в ст. 14 также закреплено принятие путем референдума.

В преамбуле Конституции дано историческое объяснение вхождения в состав России: "...башкирский народ в XVI в. добровольно присоединился к России, в 1919 году на основе Соглашения Центральной Советской Власти России с Башкирским правительством о советской автономии Башкирии в результате реализации права башкирской нации на самоопределение была образована Башкирская автономная республика в составе РСФСР, преобразованная в 1990 году в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Республики Башкортостан". Определяется также модель взаимодействия - на основе Конституции Российской Федерации и Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"*(317).

В конституциях отдельных республик раскрывается содержание понятия государственности республики. Так, в ст. 1 Конституции Башкортостана говорится, что "государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан".

Согласно Конституции Республики Бурятия*(318) Республика Бурятия - суверенное демократическое правовое многонациональное государство в составе Российской Федерации, неотъемлемая часть - субъект Российской Федерации, государственно-правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Бурятия и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Бурятия в соответствии с федеральным конституционным законом. Тем не менее ст. 11 ставит Конституцию Республики Бурятия выше Конституции Российской Федерации в части соблюдения норм.

Конституция Республики Бурятия принимается на сессии Верховного Совета Республики Бурятия.

Конституция Республики Дагестан*(319) определяет республику как единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана. Республика Дагестан имеет свою Конституцию и законодательство, соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В главе 3 Конституции "Республика Дагестан - субъект Российской Федерации" раскрываются формы взаимодействия Федерации и Республики, в частности: взаимоотношения основаны на разграничении предметов ведения и полномочий и определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Дагестан, Федеративным договором, а также другими договорами и соглашениями. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Республика Дагестан обладает всей полнотой государственной власти на своей территории.

Наряду с государственным взаимодействием в преамбуле Конституции устанавливается связь между народами Российской Федерации и Республики Дагестан: многонациональный народ Республики Дагестан - составная часть многонационального народа Российской Федерации, исторически объединившегося в единое государство.

Конституция Республики Дагестан принимается Народным Собранием, в ст. 102 также предусмотрена возможность внесения поправок в Конституцию Конституционным Собранием или путем референдума Республики Дагестан.

Республика Ингушетия, согласно Конституции Республики Ингушетия*(320), - демократическое, правовое, светское государство, образованное на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение.

Отношения Республики Ингушетия и Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Ингушетия и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Ингушетия в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Ингушетия принимается посредством референдума Республики Ингушетия и вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования.

Конституция Кабардино-Балкарской Республики*(321) называет Кабардино-Балкарскую Республику государством в составе Российской Федерации, обладающую всей полнотой государственной власти на своей территории вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.

Конституция имеет прямое действие и обладает верховенством на ее территории по вопросам, которые отнесены к ведению Кабардино-Балкарской Республики Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики; законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Кабардино-Балкарской Республики непосредственно и обязательны для исполнения.

Статус, территория и границы Кабардино-Балкарской Республики не могут быть изменены без волеизъявления народа Кабардино-Балкарии.

Конституция Кабардино-Балкарской принимается Парламентом Кабардино-Балкарской Республики, пересмотр Конституции и конституционные поправки могут вноситься Парламентом и Конституционным Собранием.

Основной закон Республики Калмыкия (Конституция) носит название Степное Уложение (Ики Цааджин Бичик, буквальный перевод с калмыцкого - Великий Кодекс Законов)*(322). Название "Конституция" было добавлено в 1999 г., поскольку обозначились противоречия Конституции Российской Федерации, согласно которой основным законом республик в составе Российской Федерации является Конституция. В целом же Конституция Республики Калмыкия представляет собой относительно беспорядочный набор статей без разделения на смысловые категории.

Преамбула Конституции начинается со слов: "Да будет благополучие!" - и закрепляет принципы многонациональности, общности исторических судеб народов великой России, единства Российской Федерации.

Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Калмыкия в пределах ее полномочий. Законы и иные правовые акты, применяемые в Республике Калмыкия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Степному Уложению (Конституции) Республики Калмыкия. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Степное Уложение (Конституцию) Республики Калмыкия и законы.

Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия подверглось самым сильным правкам: более 2/3 статей были изменены с момента принятия в 1994 г.

Принятие Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия и поправок к нему, относится к ведению Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.

Действие Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия может быть прекращено только всенародным голосованием (референдумом).

Конституция Карачаево-Черкесской Республики*(323) также имеет преамбулу, содержащую принципы многонациональности, равноправия и самоопределения народов, признавая Республику неотъемлемой частью Российской Федерации и ее многонационального народа,

Карачаево-Черкесская Республика - демократическое социальное и правовое государство с республиканской формой правления.

Территория Карачаево-Черкесской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации. Ее границы не могут быть изменены без согласия народов Карачаево-Черкесской Республики.

К особенностям Конституции Карачаево-Черкесской Республики можно отнести положения о референдуме.

Принятие Конституции Карачаево-Черкесской Республики относится к ведению Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики.

Конституция Республики Карелия*(324) устанавливает, что Республика Карелия есть республика (государство) в составе Российской Федерации с республиканской формой правления.

Конституция Республики Карелия является наиболее ранней из всех конституций субъектов. В Республике Карелия до 2001 г. действовала Конституция 1978 г.*(325), несмотря на то, что в нее неоднократно вносились поправки, например: в связи с преобразованием Карельской АССР в Республику Карелия, изменением республиканской символики, принятием союзного и федеративного договора, республиканского закона "О недрах", закона "О правовом статусе национального района, национальных поселкового и сельского Советов Республики Карелия". В настоящее время Конституция действует в редакции Закона Республики Карелия от 1 апреля 2005 г. N 859-ЗРК*(326).

Статус Республики Карелия определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Карелия. Граница территории Республики Карелия не может быть изменена без согласия населения Республики Карелия, выраженного путем референдума.

Исторические и национальные особенности Республики Карелия определяются проживанием на ее территории карелов.

Конституцию Республики Карелия и поправки к ней принимает Законодательное Собрание Республики Карелия.

Конституция Республики Коми*(327) также содержит преамбулу, в которой утверждаются основные принципы Конституции: сохранение исторически сложившейся государственности, признание того, что народ Республики Коми является неотъемлемой частью многонационального народа Российской Федерации, подтверждение стремления к сохранению целостности российского государства.

Статус Республики Коми - государства в составе Российской Федерации - определяется Конституцией Республики Коми и Конституцией Российской Федерации. Статус Республики Коми может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Коми в соответствии с федеральным конституционным законом.

Принимает, вносит изменения и дополнения в Конституцию Республики Коми Государственный Совет Республики Коми.

Конституция Республики Марий Эл*(328) определяет, что Республика Марий Эл - республика (государство) в составе Российской Федерации. Новая Конституция пришла на смену Конституции (Основного Закона) Республики Марий Эл 1978 г.

Народ Республики Марий Эл через своих представителей в Конституционном Собрании утверждает в преамбуле Конституции не только политические, но и социальные и экономические принципы и идеи: неотъемлемое право на самоопределение, историческое единство с народами России, стремление обеспечить благополучие и процветание республики, установление правового государства, развитие культуры и экономики в целях обеспечения достойного уровня жизни для всех.

Принятие Конституции Республики Марий Эл и поправок к ней относится к ведению Государственного Собрания.

Конституция Республики Мордовия*(329) была принята взамен старой Конституции (Основного закона) Республики Мордовия, принятой 30 мая 1978 г.

Конституция также открывается преамбулой, в которой закреплены классические принципы демократического, правового общества, многонационального народа Российской Федерации, стремление к сохранению целостности Российской Федерации, забота о сохранении и самобытном развитии народов, осознание Мордовии частью Великой России.

Республика Мордовия есть республика (государство) - равноправный субъект Российской Федерации.

Статус Республики Мордовия может быть изменен по взаимному согласию Республики Мордовия и Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия.

Принятие и изменение Конституции Республики Мордовия относится к ведению Республики Мордовия.

Конституция Республики Саха (Якутия)*(330) имеет ряд особенностей по сравнению с другими конституциями и выделяется на их фоне отсутствием "слепого копирования" положений федеральной Конституции.

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) постановляет утвердить текст Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) на обоих государственных языках Республики Саха (Якутия).

Классически Конституция начинается с преамбулы, которая, тем не менее, носит конкретный, четкий характер. В преамбуле помимо стандартного набора положений закреплено: республика является субъектом Российской Федерации на принципах конституционно-договорных отношений, Декларация о государственном суверенитете республики включена в текст Конституции, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) является неотъемлемой частью Конституции Республики Саха (Якутия), Республики Саха (Якутия) - демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, основанное на праве народа на самоопределение.

Интересно дается определение суверенитета как меры ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).

Республика Саха (Якутия), являясь субъектом Российской Федерации, выражает интересы всех граждан. Народ Республики Саха (Якутия) на основе свободного волеизъявления граждан сохраняет за собой право на самоопределение.

Национально-государственный статус Республики Саха (Якутия) устанавливается Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Саха (Якутия). Национально-государственный статус и территория Республики Саха (Якутия) не могут быть изменены без ее согласия, выраженного на референдуме большинством голосов избирателей. Референдум по вопросам статуса и территории Республики Саха (Якутия) проводится в порядке, установленном конституционным законом.

Конституция Республики Северная Осетия - Алания*(331) определяет Республику Северная Осетия - Алания как демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы ее многонационального народа. Территория Республики Северная Осетия - Алания едина и неделима.

Республика (государство) Северная Осетия - Алания является равноправным субъектом в составе Российской Федерации. Статус Республики Северная Осетия - Алания определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики.

В Конституции Республики Северная Осетия - Алания содержится также норма, характеризующая историческое развитие и особенности взаимоотношений с другими регионами: Республика Северная Осетия - Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции.

Принятие Конституции Республики Северная Осетия - Алания, внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Парламента Республики Северная Осетия - Алания.

Конституция Республики Татарстан*(332), выражая волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа, исходит из общепризнанного права народов на самоопределение, принципов их равноправия, добровольности и свободы волеизъявления, способствует сохранению и развитию исторических, национальных и духовных традиций, культур, языков, обеспечению гражданского мира и межнационального согласия, создает условия для укрепления демократии, социально-экономического развития Республики Татарстан, сохранения исторически сложившегося единства народов Российской Федерации на принципах федерализма.

Республика Татарстан - демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" и являющееся субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" - составная часть правовой системы Российской Федерации и Республики Татарстан.

Статус Республики Татарстан не может быть изменен без взаимного согласия Республики Татарстан и Российской Федерации. Границы территории Республики Татарстан не могут быть изменены без ее согласия.

В преамбуле раскрываются, помимо стандартных положений, особенности исторического, культурного, экономического развития региона, исторические традиции и нравственные принципы предков, своеобразие Республики Татарстан и ее правовой статус.

Принятие Конституции Республики Татарстан, внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Государственного Совета Республики Татарстан.

Согласно Конституции Республики Тыва*(333), Республика Тыва - Тува есть демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, имеет свою Конституцию и законодательство. Конституционно-правовой статус Республики Тыва определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики. Конституционно-правовой статус Республики Тыва может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом.

Систему права Республики Тыва составляют Конституция, конституционные законы, законы и иные нормативные правовые акты Республики Тыва. Конституция Российской Федерации, как акт, обладающий высшей юридической силой, а также федеральные конституционные законы, федеральные законы, принимаемые по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, международные договоры Российской Федерации имеют прямое действие на территории Республики Тыва.

К положениям, раскрывающим своеобразие, можно отнести ст. 83: животноводство в Республике Тыва является исторически сложившимся укладом жизни, традиционным видом хозяйствования и находится под особой защитой государства.

Также можно подчеркнуть норму ст. 65: на территории Республики Тыва гарантируется и обеспечивается социальная защита граждан Российской Федерации независимо от их национальности и социальной принадлежности, места проживания, имущественного положения и других обстоятельств инвалидам, ветеранам войны и труда гарантируется особая защита государства.

Конституция Республики Тыва принимается на референдуме Республики Тыва и вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам голосования. Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Республики Тыва, принятой 21 октября 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Конституция Удмуртской Республики*(334) принята вместо Конституции (Основного Закона) Удмуртской Республики 1978 г.

Преамбула перечисляет основные принципы: сохранение исторически сложившейся государственности, народ Удмуртской Республики является частью многонационального народа Российской Федерации, стремление к сохранению целостности Российского государства.

На основании волеизъявления многонационального народа Российской Федерации удмуртская Республика (Удмуртия) - государство в составе Российской Федерации, исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией и народом Удмуртии своего неотъемлемого права на самоопределение и самостоятельно осуществляющее государственную власть на своей территории в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Удмуртской Республики. Развитие Удмуртской Республики в существующих границах осуществляется равноправным участием всех наций и народностей республики во всех сферах ее жизнедеятельности.

Государственно-правовой статус Удмуртской Республики определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики.

Границы территории удмуртской Республики не могут быть изменены без согласия народа Удмуртской Республики, выраженного путем референдума.

Принятие Конституции удмуртской Республики и поправок к ней относится к полномочиям Государственного Совета Удмуртской Республики.

Конституция Республики Хакасия*(335) является актом прямого действия и применяется на всей ее территории. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Хакасия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также Конституции Республики Хакасия.

Верховный Совет Республики Хакасия, выражая волю многонационального народа Хакасии, исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, гражданский мир и согласие, веру в добро и справедливость, основываясь на Конституции Российской Федерации, принимает Конституцию - Основной Закон Республики Хакасия.

Республика Хакасия - Хакасия является субъектом Российской Федерации.

Республика Хакасия - государство в составе Российской Федерации. Статус Республики Хакасия определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Хакасия. Статус Республики Хакасия может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Хакасия в соответствии с федеральным конституционным законом.

Территория Республики Хакасия входит в единую территорию Российской Федерации. Территория Республики Хакасия не может быть изменена без ее согласия.

Принятие Конституции Республики Хакасия и поправок к ней относится к ведению Верховного Совета Республики Хакасия.

Чеченская Республика (Нохчийн Республика), согласно Конституции Чеченской Республики*(336), - демократическое, социальное, правовое государство с республиканской формой правления. Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики.

Территория Чеченской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации.

Учитывая особую политическую и правовую значимость положений Конституции Российской Федерации, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, они включены в Конституцию Чеченской Республики.

Отношения Чеченской Республики и Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Чеченской Республики, а также заключенными в соответствии с федеральным законом договорами между органами государственной власти Чеченской Республики и органами государственной власти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашениями между органами исполнительной власти Чеченской Республики и федеральными органами исполнительной власти о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Статус Чеченской Республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чеченской Республики. Статус Чеченской Республики не может быть изменен без ее согласия. Границы между Чеченской Республикой и иными субъектами Российской Федерации могут быть изменены только по взаимному согласию сторон. Границы Чеченской Республики с иностранными государствами являются Государственной границей Российской Федерации, статус которой устанавливается федеральным законом.

Российской Федерации, федеральные законы, Конституция и законы Чеченской Республики подлежат государственной защите на территории Чеченской Республики.

Конституция Чеченской Республики принимается на референдуме Чеченской Республики. В Конституцию Чеченской Республики в течение года после вступления ее в силу не могут вноситься поправки.

Конституция Чувашской Республики*(337) принята Государственным Советом Чувашской Республики.

Чувашская Республика является республикой (государством), субъектом Российской Федерации.

Статус Чувашской Республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чувашской Республики. Статус Чувашской Республики может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и Чувашской Республики в соответствии с федеральным конституционным законом.

Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Чувашской Республике, не должны противоречить Российской Федерации и Конституции Чувашской Республики, а также федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чувашской Республики.

Конституция Чувашской Республики вводится в действие Законом Чувашской Республики. После вступления в силу Конституции одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Чувашской Республики 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Принятие Конституции Чувашской Республики, внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Государственного Совета Чувашской Республики.

В соответствии со своей Конституцией Российская Федерация федеральным законом устанавливает общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти республик, как и других субъектов Российской Федерации*(338).

Некоторые особенности положения республик не ведут к их особому статусу в составе Российской Федерации, они равноправны с другими субъектами Федерации.

2. Статус всех других, кроме республик, субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, не утверждаются и не регистрируются каким-либо федеральным органом государственной власти. В федеральной Конституции установлено, что уставы принимаются законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации в отличие от республик, которые сами определяют способ принятия своих конституций.

Устав субъекта Федерации по своему значению и роли аналогичен конституции республики. Некоторые из уставов именуются основным законом. Они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъектов Федерации.

По структуре и содержанию уставы существенно различаются. Так, Устав Нижегородской области состоит из семи разделов, включающих 16 глав и 64 статьи. Устав Тамбовской области состоит из 12 разделов, включающих 60 глав и 125 статей. Однако предметы регулирования и одного и другого, по существу, одинаковы.

3. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области и о каждом автономном округе. Но такой закон может быть принят только по усмотрению самого субъекта Федерации, точнее, по представлению его законодательного и представительного органа. Пока ни автономная область, ни один автономный округ с таким представлением не выступили, поэтому возможность принятия закона до настоящего времени не реализована. Принятие закона об автономной области или автономном округе не исключает реализации ими права иметь свой устав, которым определяется их статус, организация органов законодательной и исполнительной власти и др.

4. Специфика статуса автономных округов заключается в том, что все они, за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации*(339), включены в состав края или области. Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. Это подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П по делу о Чукотском автономном округе, в котором констатировалось, что нахождение автономного округа в крае или области, как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации*(340). В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью. Такие отношения могут быть урегулированы федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и органами государственной власти края или области.

И все же вхождение автономных округов в состав края и области не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. Такие отношения должны быть отражены, прежде всего, в их учредительных документах - уставах. Однако в принятых некоторыми автономными округами уставах, например в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа, подобные положения отсутствуют, что в конкретном случае было расценено органами власти Тюменской области, в состав которой входит названный автономный округ, как стремление округа в одностороннем порядке изменить свой статус, что по Конституции Российской Федерации недопустимо.

Отношения автономного округа с краем, областью, в состав которых он входит, должны быть отношениями равных, а не соподчиненных друг с другом составных частей единого целого; эти отношения могут быть установлены такими договорами между ними, полнота и содержание которых зависят от договаривающихся сторон. На это и обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области.

Как отмечается в определении Конституционного Суда, взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся к моменту принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа. Поскольку к моменту принятия определения Конституционного Суда отсутствовали предусмотренные ст. 66 (ч. 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон и (или) договор, Конституционный Суд воздержался от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому основанному на равноправии способу, и для такого решения вопроса, по мнению Конституционного Суда, имеются все необходимые предпосылки*(341).

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это может быть осуществлено по взаимному согласию Федерации и субъекта, что означает невозможность изменения статуса субъектом Федерации в одностороннем порядке. Процедуры изменения статуса субъекта Федерации будут установлены федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией.

Поскольку субъекты Российской Федерации "между собой равноправны" (см. комментарий к ст. 5) и этот принцип основ конституционного строя не может быть нарушен изменением статуса субъекта Российской Федерации, речь может идти о переходе субъекта Федерации из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией. В соответствии с этим не могут повлечь за собой изменения статуса субъекта Российской Федерации: а) наименования субъекта Федерации; б) границ между субъектами в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации; в) полномочий в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции; г) отношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края (области), в состав которого он входит в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции.

0

5

Статья 66

     1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и
конституцией республики.
     2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего
субъекта Российской Федерации.
     3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной
области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной
области, автономном округе.
     4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области,
могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной
власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти
края или области.
     5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии
с федеральным конституционным законом.

     Комментарий к статье 66

     1. Часть 1 комментируемой статьи дает представление о том, какими правовыми
актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность)
республики как субъекта Российской Федерации. Ведущую роль в этом отношении
играет федеральная Конституция, закрепляющая основополагающие элементы указанного
статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект федерации,
в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской
Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе
устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия,
сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные
органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые
акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и
полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется
представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной
инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и
пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к
главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской
Федерации, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора
республики (см. комментарии к соответствующим статьям).
     Статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом
государственности данного субъекта федерации; в очерченных федеральной Конституцией
границах обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу
по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом
или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается
в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной
власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы
человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России
и республиканскими органами конституционного контроля.
     Конституция республики - это не столько форма правового документа, сколько
его содержание. Она может именоваться иначе (например, в Республике Калмыкия
действует Степное Уложение), но быть Основным законом, если заключает в себе
конституирующие положения.
     В комментируемой части названы ключевые правовые акты, определяющие статус
республики. Вместе с тем предметы ведения и полномочия республиканских органов
государственной власти фиксируются также в Федеративном договоре, иных договорах
(ч. 3 ст. 11) и соглашениях (ч. 2 ст. 78). При этом положения Федеративного
договора действуют постольку, поскольку соответствуют Конституции Российской
Федерации (п. 1 раздела 2). Подобная зависимость, если исходить из ч. 1 ст.
15 Конституции, присутствует при заключении иных договоров; она непосредственно
подтверждается применительно к соглашениям в системе органов исполнительной
власти, которые к тому же не могут противоречить федеральным законам.

     2. Часть 2 комментируемой статьи охватывает вопросы статуса края, области,
города федерального значения, автономной области и автономного округа. Он
устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией
Российской Федерации, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть
только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав;
первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не
обладают, да и объективно не нуждаются в нем.
     Статус края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа определяется также их уставами. Впервые право принятия
уставов краями, областями было закреплено Законом Российской Федерации от
5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,
областной администрации" (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 663).
     Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них
именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым
актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической
и культурной жизни соответствующего субъекта федерации. Конституционный Суд
Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда
положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996
г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее,
место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению
к высшим правовым актам области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.).
     В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным)
органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким путем фиксируется
максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона.
Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее
выражают волеизъявление народа.
     Содержание устава контурно предопределяется основами конституционного
строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации
представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
федерации. До его принятия, что должно быть сделано в соответствии с Конституцией
Российской Федерации (ч. 1 ст. 77), но пока не осуществлено, разработчики
устава призваны руководствоваться Указами Президента Российской Федерации
от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти
в субъектах Российской Федерации" (САПП, 1993, N 43, ст. 4089) и от 22 декабря
1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной
власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Российской Федерации" (САПП, 1993, N 52, ст. 5072) в той
мере, в какой названные указы согласуются с федеральной Конституцией.
     Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом федерации.
Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными
органами государственной власти.
     В общую систему актов, определяющих статус названных в настоящей части
субъектов федерации, входят Федеративный договор и иные договоры, а также
соглашения между исполнительными органами власти субъекта и федеральными органами
исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.

     3. Часть 3 статьи обращает внимание на особенность правовой основы автономной
области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных
субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный
закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится
на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается
ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими
законодательным и исполнительным органами их общим решением. В ходе законотворческого
процесса проект, надо полагать, может быть и отозван внесшей его стороной.

     4. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих
в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный
округ, который Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном
вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (ВВС
РФ, 1992, N 28, ст. 1618) считается непосредственно входящим в состав Российской
Федерации.
     Входящими в состав края, области остальные девять автономных округов
являются постольку, поскольку они не заявили иного. Признание данного факта
не означает подтверждения прежнего характера отношений между ними. Входя в
край, область, автономный округ не утрачивает обретенных в соответствии с
Конституцией 1993 г. государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного
субъекта федерации. Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской
Федерации, в постановлении которого от 11 мая 1993 г. по делу о Чукотском
автономном округе (ВКС, 1994, N 2-3, с. 54) констатировалось: нахождение автономного
округа в крае или области, равно как и выход из них не влияют на его конституционно-правовой
статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской
Федерации; нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения
его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
     Сообразно названным представлениям между указанными субъектами складываются
отношения иного государственно-правового качества в сравнении с теми, какими
они были прежде, до принятия ныне действующей Конституции, когда автономные
округа находились в прямой административно-правовой зависимости от края, области.
Их новизна заключается в следующем: эти отношения становятся преимущественно
двусторонними, равноправными, партнерскими; могут регулироваться федеральным
законом (единым или применительно к отношениям конкретных субъектов) и договором
между органами государственной власти автономного округа и, соответственно,
органами государственной власти края или области (подразумевается наличие
всеобъемлющего (генерального) договора, что не исключает заключения развивающих
его договоров и соглашений).
     Автономный округ не соподчиняется с краем, областью, а образует с ними
специфическое объединение равных субъектов. Только на основе взаимных договоренностей
между ними представляется возможным определить структуру, юридическое содержание,
полноту и плотность отношений, связанных с вхождением округа в состав края,
области. Характер данных отношений может меняться, но лишь по согласованию
между названными субъектами.

     5. Часть 5 комментируемой статьи затрагивает вопросы изменения статуса
субъекта Российской Федерации. Это, как отмечалось в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности
ряда актов Татарстана (ВКС, 1993, N 1, с. 43), не односторонний, а переговорный
процесс, основанный на законе.
     По смыслу конституционных положений изменение статуса субъекта федерации
допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства;
по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить
статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока
не принят. При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения
вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к
ч. 1 ст. 137).

0

6

Статья 66

     1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и
конституцией республики.
     2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего
субъекта Российской Федерации.
     3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной
области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной
области, автономном округе.
     4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области,
могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной
власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти
края или области.
     5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии
с федеральным конституционным законом.

     Комментарий к статье 66

     Каждый субъект Российской Федерации является ее составной частью, т.
е. состоит с ней в отношениях государственно-правового членства.
     В соответствии с данной статьей основные положения, касающиеся статуса,
т. е. правового положения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией
Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами
учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать
вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные
акты, которые должны соответствовать Конституции России. Так, статус республики
определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией
самой республики. Аналогичен статус и других видов субъектов Федерации - края,
области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
- с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется
уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным)
органом.
     Из этого вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем
порядке изменить свой статус. Это очень существенно, поскольку со стороны
отдельных субъектов проявляются негативные тенденции, выражающиеся в стремлении
к обособлению и самостоятельному изменению своего статуса. В частности, в
особые отношения с Россией пытается поставить себя Чеченская Республика, заявляя
о своей независимости от России. Подобные тенденции направлены на разрушение
территориального единства Российской Федерации.
     Исходя из текста ст. 66 Конституции следует признать, что конституции
республик являются частью правовой системы Российской Федерации и, следовательно,
должны соответствовать ее Конституции. Вместе с тем они, естественно, могут
и должны учитывать особенности своих республик, в частности их национального
состава. Конституция принимается республикой самостоятельно (это одно из ее
прав), и она не нуждается в утверждении со стороны высших органов государственной
власти Российской Федерации.
     Край, область, город федерального значения уже не могут рассматриваться
как административно-территориальные единицы. Федеративный договор от 31 марта
1992 г. признал их субъектами Российской Федерации. В уставе края, области
так же, как и в конституции республики, должны быть учтены специфические особенности
данной территории и проживающего на ней населения.
     Подобным же образом регламентируется статус автономной области и автономного
округа. При этом конституционно-правовой статус автономной области и автономного
округа, как указано в п. 3 ст. 66 Конституции, может дополнительно регламентироваться
также федеральным законом об автономной области, автономном округе, принятым
по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области,
автономного округа в отношении каждого из этих субъектов. Вместе с тем возможно
принятие и единого федерального закона об автономных округах.
     Конституция или устав субъекта Федерации регулируют организацию и деятельность
его государственных органов, взаимоотношения этих органов между собой, а также
с общественными объединениями, права и свободы проживающих на данной территории
граждан.
     Поскольку полномочия всех видов субъектов Российской Федерации в Основном
одинаковы, то и содержание их основополагающих документов - конституций республик,
уставов, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов - имеют равную юридическую силу; все они подлежат одинаковой
государственно-правовой защите.
     Автономная область находится в составе Российской Федерации. Автономный
округ, являясь субъектом Российской Федерации, может входить в состав края,
области. В настоящее время из 10 автономных округов 9 входят в состав краев
и областей. Непосредственно в состав Российской Федерации сейчас входит лишь
Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в
соответствии с Законом Российской Федерации о непосредственном вхождении Чукотского
автономного округа в состав Российской Федерации от 17 июня 1992 г. <76>.
     Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся
на основе сотрудничества и могут регулироваться федеральным законом, уставами
соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти
автономного округа и края или области. Такие договоры наряду с другими вопросами
могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти
автономных округов органам государственной власти края, области.
     Конституция в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта
Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.
Регулирование изменения статуса субъекта Федерации должно осуществляться на
основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается
Конституцией.
     Представляется, что как изменение статуса должно рассматриваться преобразование
республики в край, область и наоборот. При этом субъект может получить и другое
наименование. Однако изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно
и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа
из состава края или области.

0

7

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. No. 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,
руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).
Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).
Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.
В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года No. 32-О, от 14 января 1999 года No. 37-О и др.).
2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).
По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).
2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).
Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.
Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.
Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.
2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.
Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.
Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".
Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.
В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.
Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").
2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.
3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.
По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).
3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).
Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.
Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".
Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.
3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.
Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.
По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.
Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.
Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).
Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).
Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.
Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).
Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).
Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).
Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).
Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.
5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).
Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.
Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.
6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.
Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года No. 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.
Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.
Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года No. 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.
Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.
8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.
Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.
Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.
Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.
8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.
Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.
Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.
9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).
Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.
Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.
Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.
Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.
В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.
Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.
Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

0

8

10. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. По мнению заявителя, это положение не соответствует статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации относит вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г"). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Из названных положений в их взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок назначения их руководителей, относится к полномочиям Российской Федерации и как предмет ее ведения в пределах, требующих законодательного урегулирования, регламентируется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей ее территории.
Определяя порядок назначения федеральными органами исполнительной власти должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их руководителей, федеральный законодатель должен учитывать установленные Конституцией Российской Федерации принципы федеративного устройства и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78).
По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются в рамках одного или нескольких субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации.
В таких случаях федеральные органы исполнительной власти, действующие в установленной Конституцией Российской Федерации системе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции принимают решения самостоятельно. Осуществление ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть от решения органов власти субъектов Российской Федерации. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения (статья 71), что исключается Конституцией Российской Федерации и также прямо запрещено Федеральным законом от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункт 1 статьи 3).
Этим не затрагивается положение статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11, 76, 77 (часть 2), 78 (части 1 и 2) и 85 (часть 1), федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.
Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области.
Таким образом, оспариваемое положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай положения о суверенитете Республики Алтай, взаимосвязанные с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 67 (часть 1) и 71 (пункт "б").
Этим не затрагивается принадлежность Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Признать положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).
При этом с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не снимается вытекающая из статей 9, 72 (пункты "в", "д") и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 67 (часть 1), 71 (пункты "и" и "м") и 76 (части 1, 2 и 5), положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, согласно которому в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ.
4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, поскольку оно предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, если Республикой Алтай создаются для этого необходимые условия.
5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), положение статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, поскольку оно предусматривает, что совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления подтверждается заключением Верховного суда Республики Алтай.
6. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 2), 71 (пункты "г", "о") и 76 (часть 1), положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что городской и районный суды Республики Алтай образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай.
7. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, поскольку в силу этого положения такое согласие требуется для назначения на должность руководителей всех органов исполнительной власти Республики Алтай.
Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай об освобождении от должности министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай лишь с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.
8. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.
9. Признать положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречащим Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
10. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Республики Алтай, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене.
11. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
12. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Алтай. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Для признания Конституционным Судом Российской Федерации положения статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), достаточно было указания на положения статей 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Ссылка же еще и на статью 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, приводит к тому, что институт отрешения от должности как меры конституционной (уставно - правовой) ответственности неправомерно отождествляется с институтом уголовной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Конституция Республики Алтай проводит четкое различие института отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от других институтов досрочного прекращения осуществления полномочий Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, в частности от его отзыва всенародным голосованием (статьи 123 и 123.1), а также от института уголовной ответственности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай. Согласно статье 54 (часть 2) Конституции Республики Алтай "виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда". Это положение соответствует требованию Конституции Российской Федерации о том, что совершение преступления должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда (часть 1 статьи 49).
Согласно процедуре отрешения от должности, установленной Конституцией Республики Алтай, совершение умышленного преступления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, подтвержденное заключением Верховного Суда Республики Алтай, не означает для него наступление уголовной ответственности с назначением судом меры уголовного наказания. Для того чтобы Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай понес уголовную ответственность (уголовное наказание), необходимо возбуждение уголовного дела компетентными органами и вступление в законную силу обвинительного приговора с соблюдением всех требований, содержащихся не только в статье 49, но и в статье 48 Конституции Российской Федерации (соответственно в статьях 54 и 121 (часть 2) Конституции Республики Алтай), согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий, и вопрос о лишении их неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации) предусматривает в отношении него вступление в законную силу обвинительного приговора суда (пункт "е" части первой статьи 19).
Институт отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай был сконструирован, в принципе, по аналогии с институтом отрешения от должности Президента Российской Федерации, предусмотренным статьей 93 Конституции Российской Федерации, согласно положениям которой Государственная Дума выдвигает обвинение Президенту Российской Федерации в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Согласно Конституции Республики Алтай для выдвижения обвинения Государственным Собранием - Эл Курултай в совершении умышленного преступления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай устанавливаются более высокие требования, а именно подтверждение заключением Верховного суда Республики Алтай совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления, а не просто совершения действий, содержащих "признаки преступления".
Конституционный Суд Российской Федерации правомерно указал, что субъект Российской Федерации не вправе устанавливать специальную компетенцию федерального суда - Верховного суда Республики Алтай по вынесению им заключения, подтверждающего совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления, как составной части процедуры отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.
Однако вряд ли можно было бы признать не соответствующим Конституции Российской Федерации со ссылкой на статьи 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) отрешение от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае предъявления ему Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай обвинения в совершении умышленного преступления, подтвержденного, к примеру, заключением Конституционного Суда Республики Алтай о наличии в действиях Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай признаков такого преступления (при наличии у субъекта Российской Федерации права самому определять компетенцию конституционного (уставного) суда как суда субъекта Российской Федерации). Это лишний раз подтверждает, что институт отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нельзя отождествлять с институтом его уголовной ответственности (равно как и вопросы их процедуры).
Как правильно отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации может быть связано с различными основаниями, а не только с выдвижением обвинения в совершении преступления. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и в определении от 14 января 1999 года No. 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области подтвердил конституционность института отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в качестве меры конституционной (уставно - правовой) ответственности при наличии вступивших в силу решений суда о незаконности их действий или решений, то есть нарушений ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава и законов края (области).
Институт отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как самостоятельной меры конституционной (уставно - правовой) ответственности отличается от института досрочного прекращения осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих полномочий при его отзыве (пункт "е" части первой статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), при наличии вступившего в законную силу обвинительного приговора, а также при выражении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации как основания немедленной отставки высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт "б" части первой статьи 19 и часть вторая статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

0

9

МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.
Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).
В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.
Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.
Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.
Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.
Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.
Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.
Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.
Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).
Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.
Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.
Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.
Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.
Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.
Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).
Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.
Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).
Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").
3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.
Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).
Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.
Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.
При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.
Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.
К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.
В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.
Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.
Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.
4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).
Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").
Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.
5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.
По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).
6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.
Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).
7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.
Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.
С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.
По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).
8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.
Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.
9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.
Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.
Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.
Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.

0

10

Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 июля 2003 г. N 13-П

ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЕЙ 115 И 231 ГПК РСФСР, СТАТЕЙ 26, 251 И 253 ГПК
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЕЙ 1, 21 И 22 ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ
С ЗАПРОСАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОБРАНИЯ - КУРУЛТАЯ
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН, ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН И ВЕРХОВНОГО СУДА
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием Председателя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан К.Б. Толкачева, Председателя Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшина, судьи Верховного Суда Республики Татарстан Р.Ф. Гафарова, представителя Государственной Думы - депутата Государственной Думы С.А. Попова, представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации - члена Совета Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, пунктами 1 и 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан о проверке конституционности пункта 2 статьи 115 и пункта 2 части первой статьи 231 ГПК РСФСР, пункта 2 части первой статьи 26, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку все запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Жуйкова, от Генерального прокурора Российской Федерации - Е.Е. Панчука, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан и Государственный Совет Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Запрос Верховного Суда Республики Татарстан направлен в Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статей 101 и 102 названного Закона в связи с рассмотрением дела по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству ряда положений Конституции Республики Татарстан.

Заявители утверждают, что в силу статей 5 (часть 2), 66 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 125 (пункт "б" части 2) и 126 Конституции Российской Федерации конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом Российской Федерации, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.

В связи с этим, как следует из содержания запросов и выступлений представителей Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан в ходе судебного заседания, заявители оспаривают конституционность следующих норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в период рассмотрения настоящего дела утратил силу), Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации":

нормы, наделяющей суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, - как допускающей разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данная норма содержалась во взаимосвязанных пункте 2 статьи 115 и пункте 2 статьи 231 ГПК РСФСР и по существу сохранилась во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации;

нормы, наделяющей прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, - как допускающей обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. Данная норма содержится во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", пункте 2 части первой статьи 26 и части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации.

Именно названные нормы - в соответствии с требованиями части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.

2. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Так, согласно статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Статья 66 Конституции Российской Федерации устанавливает, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (часть 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 2). В соответствии со статьей 72 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Различие между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации проводится также в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов Российской Федерации конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом, если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложненным по сравнению с обычными законами является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством. Кроме того, как следует из Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" (статья 27), субъекты Российской Федерации могут предусматривать специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим конституциям (уставам).

Установленная Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" процедура проверки соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации также свидетельствует об их особой правовой природе: такие дела разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации исключительно в пленарных заседаниях (пункт 1 части второй статьи 21), в то время как дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, как и законов субъектов Российской Федерации, разрешаются им в заседаниях палат (подпункты "а", "б" пункта 1 части второй статьи 22).

Согласно статье 4 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Однако названная норма не может рассматриваться в отрыве от положений статьи 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с данной статьей федеральные законы издаются только по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1 и 2), а следовательно, федеральные законы конкретизируют положения Конституции Российской Федерации; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4); если же выявляется противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть 6). Из этого следует, что недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации, к которой, как это вытекает из статьи 5 (часть 2) во взаимосвязи со статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, относится принятие и изменение конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

По смыслу статьи 66 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции Российской Федерации, определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта Российской Федерации, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.

Особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов Российской Федерации. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

3. Согласно части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе норм.

Проверяемые в данном деле законоположения не содержат конкретного перечня видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде общей юрисдикции, а лишь указывают, что соответствующее правомочие распространяется на нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 115 ГПК РСФСР, статьи 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации), в том числе на акты их законодательных (представительных) органов (статья 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Этими законоположениями, по их буквальному смыслу, не устанавливается подведомственность дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации судам общей юрисдикции. Однако, как подтверждается представленными заявителями судебными решениями, а также Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в редакции от 24 апреля 2002 года), сложившаяся правоприменительная практика исходит из истолкования указанных положений гражданского процессуального законодательства как не исключающих подведомственность судам общей юрисдикции дел о признании противоречащими федеральному закону конституций и уставов субъектов Российской Федерации, основываясь, в частности, на том, что закон не содержит указания на допустимость проверки конституций и уставов субъектов Российской Федерации только в порядке конституционного судопроизводства. О том же свидетельствует и приобщенное к материалам дела заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в Верховный Суд Республики Татарстан от 3 января 2003 года о признании ряда статей Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

4. При проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации - в силу их прямой нормативной связи с Конституцией Российской Федерации - основополагающим критерием является их соответствие Конституции Российской Федерации. По смыслу положений статей 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции Российской Федерации, выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам без установления их соответствия Конституции Российской Федерации не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

В Постановлении от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, как следует из статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3), проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского, судопроизводства и что Конституция Российской Федерации не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов Российской Федерации (см. также Постановление от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, Определение от 8 февраля 2001 года по ходатайству Председателя Правительства Республики Карелия о разъяснении Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года и от 11 апреля 2000 года, Определение от 2 апреля 2001 по запросу Верховного Суда Республики Тыва о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР).

Это касается проверки соответствия учредительных актов субъектов Российской Федерации как непосредственно Конституции Российской Федерации, так и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, затрагивают конституционный статус субъектов Российской Федерации. Публично-правовые споры, возникающие при этом между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации относительно нормотворческой компетенции, неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации, на который такое толкование возложено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации выступает, таким образом, в качестве судебной инстанции, уполномоченной на оценку соответствия актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, федеральному закону, так как оценка конституционности обосновывается закрепленным в Конституции Российской Федерации (статьи 71, 72, 73 и 76) разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и зависит от того, подтверждается ли указанным разграничением конституционность федерального закона или учредительного акта субъекта Российской Федерации.

4.1. Судебная практика, которая хотя и исходит из допустимости проверки соответствия федеральному закону конституции (устава) субъекта Российской Федерации в суде общей юрисдикции по заявлению прокурора, также свидетельствует, что такая проверка фактически невозможна без установления соответствия норм учредительного акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, положения которой конкретизируются федеральным законом. Кроме того, при этом может встать вопрос о необходимости проверки конституционности положений самого федерального закона, на соответствие которому проверялись положения конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В результате решение вопросов, отнесенных к сфере конституционного судопроизводства, в нарушение статей 118 и 125 Конституции Российской Федерации осуществляется по правилам гражданского судопроизводства, т.е. не в должной процедуре и ненадлежащим судом.

Представленными заявителями по настоящему делу судебными решениями признаны недействующими и не подлежащими применению ряд норм конституций республик в составе Российской Федерации, в которых текстуально воспроизведены статьи Конституции Российской Федерации, в том числе содержащиеся в главе "Права и свободы человека и гражданина", на том основании, что конституции, законы и иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации в силу статей 71 и 76 Конституции Российской Федерации не должны содержать нормы по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. Между тем решение вопроса о правомерности воспроизведения статей Конституции Российской Федерации в тексте конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в том числе тех, предмет которых относится к ведению Российской Федерации, ни по каким основаниям не может быть отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, - это компетенция Конституционного Суда Российской Федерации.

В то же время из статьи 120 Конституции Российской Федерации вытекает, что суд общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела, в котором подлежит применению конституция или устав субъекта Российской Федерации, придя к выводу об их противоречии федеральному закону и руководствуясь статьей 76 Конституции Российской Федерации, вправе разрешить дело в соответствии с федеральным законом. При этом он должен обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положений учредительного акта субъекта Российской Федерации в связи с противоречием федеральному закону в целях признания их недействительными.

4.2. Проверка соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральным законам в судах общей юрисдикции не согласуется также с одним из вытекающих из Конституции Российской Федерации (статьи 47, 118, 120 и 128) принципов правосудия, в силу которого надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом, обосновывающим как разграничение видов судебной юрисдикции, так и определение предметной, территориальной и инстанционной подсудности. Необходимость определения законом надлежащего суда для каждого дела исключает нечеткое или расширительное определение судебной компетенции, допускающее ее произвольное истолкование правоприменителем. В противном случае подсудность дел не может считаться установленной законом.

Нарушается принцип законного суда и таким определением подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня. Рассматриваемые же в настоящем деле нормы - как по буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, - толкуются как допускающие проверку в судах общей юрисдикции только таких учредительных актов субъектов Российской Федерации, которые приняты "органом государственной власти субъекта Российской Федерации" или "законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации". Тем самым исключается проверка учредительных актов субъектов Российской Федерации, принимаемых специальным конституционным законодателем или на референдуме, и, следовательно, нарушается как провозглашенный Конституцией Российской Федерации принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, так и принцип правовой определенности, поскольку уровень охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, который непосредственно влияет и на их конституционный статус, может изменяться субъектом Российской Федерации в одностороннем порядке в нарушение требований статьи 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

4.3. Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в его решениях (Постановление от 16 июня 1998 года, Определение от 5 ноября 1998 года, Постановление от 11 апреля 2000 года, Определение от 8 февраля 2001 года, Определение от 19 апреля 2001 года), а также исходя из предписаний частей второй, третьей и четвертой статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" суды общей юрисдикции вправе по инициативе управомоченных лиц, в том числе органов прокуратуры, подтверждать, что нормы конституции или устава субъекта Российской Федерации аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными. Данное правомочие судов общей юрисдикции и органов прокуратуры служит обеспечению исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации в силу того, что признанные противоречащими Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а аналогичные им предписания должны быть лишены юридической силы в установленном законом порядке.

Необходимо, однако, учитывать, что правом подтверждать аналогичность положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормам, ранее признанным противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладают не только суды общей юрисдикции, но и сам Конституционный Суд Российской Федерации (Определение от 19 апреля 2001 года). Субъект Российской Федерации, не согласный с соответствующим решением суда общей юрисдикции, может поставить перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о том, является ли оспоренная в суде общей юрисдикции норма его конституции (устава) аналогичной по содержанию норме учредительного акта другого субъекта Российской Федерации, которая была признана Конституционным Судом Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации.

Право принять окончательное решение по данному вопросу принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации. При отсутствии очевидности тождества для выявления содержания сопоставляемых норм необходимо определить их цели и место в системе всех правовых норм, связанных с конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации. Соответствующие процедуры, которые используются в конституционном правосудии, требуют в том числе толкования и разъяснения как Конституции Российской Федерации, так и ранее вынесенных решений Конституционного Суда Российской Федерации, что может быть сделано только им самим по обращениям субъектов Российской Федерации или судов общей юрисдикции. Субъекты Российской Федерации, если они не обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с такого рода заявлениями, обязаны устранить из своих учредительных актов положения, признанные судами общей юрисдикции аналогичными по своему содержанию положениям, лишенным юридической силы на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации.

4.4. Таким образом, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 115 и пункте 2 статьи 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации норма, наделяющая суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3), в той мере, в какой она допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

5. Положения пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. В Постановлении от 11 апреля 2000 года Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку во взаимосвязи с частью третьей статьи 10, статьей 41, статьями 231 и 239.1 - 239.8 ГПК РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, в том числе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также в части, касающейся соответствующих полномочий арбитражных судов, предметом проверки по данному делу не являлись. Не являлись они и предметом проверки в части, касающейся возможности обращения органов прокуратуры в Конституционный Суд Российской Федерации и в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

5.1. Согласно статье 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (часть 1); Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (часть 2); прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (часть 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (часть 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (часть 5).

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (пункт 1 статьи 1, пункт 1 статьи 21). В соответствии с законодательно закрепленной целью деятельности прокуратуры Российской Федерации - обеспечением верховенства законов на всей территории Российской Федерации (пункт 2 статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), федеральный законодатель, исходя из федеративного устройства Российской Федерации и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (статей 4 (часть 2), 5 (часть 3), 15 (части 1 и 2), 18, 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "о") и 72 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации), наделил органы прокуратуры полномочием по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, а также за соответствием Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам издаваемых этими органами правовых актов, в том числе конституций (уставов).

По смыслу указанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", определяющих полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров по надзору за соответствием конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, предполагается их право на обращение и в суд, разрешающий дела посредством конституционного судопроизводства. Между тем Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" непосредственно предусматривает право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации для Генерального прокурора Российской Федерации лишь в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (пункт 6 статьи 35).

5.2. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 27 "Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации" предусматривает право соответствующего прокурора или его заместителя опротестовывать в установленном законом порядке правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

По смыслу данной нормы, соответствующий прокурор или его заместитель вправе опротестовывать в установленном законом порядке правовые акты органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации вне связи с их применением в конкретном деле. Из этой нормы во взаимосвязи с пунктом 5 статьи 27 названного Федерального закона, абзацем третьим пункта 3 статьи 22 и пунктом 1 статьи 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также со статьей 245 и частями первой, второй и четвертой статьи 251 ГПК Российской Федерации следует, что прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали соответствующий правовой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается с заявлением в суд по подведомственности (подсудности).

Предусмотренному Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" праву соответствующего прокурора или его заместителя опротестовывать правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, включая их конституции (уставы), противоречащие Конституции Российской Федерации, корреспондирует исключительное полномочие Конституционного Суда Российской Федерации проверять соответствие Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации (статья 125, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Следовательно, закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.

5.3. Таким образом, норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации и наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3), в той мере, в какой она допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону.

В то же время данная норма - по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства - не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащуюся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 115 и пункте 2 статьи 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3), в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

2. Признать содержащуюся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации норму, наделяющую прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону.

Данная норма - по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства - не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

3. Из признания указанных в пунктах 1 и 2 резолютивной части настоящего Постановления норм не соответствующими Конституции Российской Федерации не следует необходимость пересмотра вынесенных ранее судами общей юрисдикции решений по делам об оспаривании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что не исключает для управомоченных субъектов возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующими запросами.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

11

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 февраля 2001 г. No. 42-О

ПО ЖАЛОБЕ ЖСК "ЮГО - ЗАПАД", ЗАО "ЮГБИЗНЕСЦЕНТР",
ГРАЖДАН БРАГИНЕЦ ИРИНЫ АНАТОЛЬЕВНЫ И ГОРОДЬКО СЕРГЕЯ
АЛЕКСЕЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД
ПОЛОЖЕНИЕМ ПУНКТА 2 СТАТЬИ 1070 ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение коллективной жалобы ЖСК "Юго - Запад", ЗАО "Югбизнесцентр", граждан И.А. Брагинец и С.А. Городько,

установил:

1. Арбитражный суд города Москвы отказал ЖСК "Юго - Запад" (решение от 23 апреля 1999 года) и его учредителю ЗАО "Югбизнесцентр" (решение от 22 марта 1999 года) в удовлетворении исков к Министерству финансов Российской Федерации о возмещении убытков, причиненных в результате того, что Анапским городским судом Краснодарского края на период рассмотрения гражданского дела по жалобе ТОО "Энергия ЛТД" на неправомерные действия нотариуса было запрещено отчуждение добросовестно приобретенного ЖСК "Юго - Запад" имущества, при том что последний к участию в деле привлечен не был. Свои решения Арбитражный суд города Москвы обосновал ссылкой на пункт 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации и указал на отсутствие доказательств причинной связи между образовавшимися у истцов убытками и действиями суда (судьи), а также незаконности этих действий. Постановлениями апелляционной инстанции того же суда данные решения оставлены без изменения.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ЖСК "Юго - Запад", ЗАО "Югбизнесцентр", а также члены ЖСК "Юго - Запад" - граждане И.А. Брагинец и С.А. Городько утверждают, что примененное судами в гражданских делах по искам ЖСК "Юго - Запад" и ЗАО "Югбизнесцентр" положение пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации противоречит статьям 15, 17, 18 и 19 Конституции Российской Федерации и нарушает их конституционные права на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц, в том числе в результате злоупотребления властью (статьи 52 и 53 Конституции Российской Федерации).
2. Вопрос, поставленный в коллективной жалобе ЖСК "Юго - Запад", ЗАО "Югбизнесцентр", граждан И.А. Брагинец и С.А. Городько, был разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 января 2001 года по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации признал это положение, согласно которому вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку на его основании подлежит возмещению государством вред, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства в результате принятия незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу; данное положение в его конституционно - правовом смысле, выявленном Конституционным Судом Российской Федерации, и во взаимосвязи со статьями 6 и 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи) при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно когда спор не разрешается по существу).
Как указано в Постановлении, в случаях противоправного деяния судьи, выразившегося в принятии им незаконного судебного акта по вопросам, не определяющим материально - правовое положение сторон, либо не выраженного в судебном акте (нарушение разумных сроков судебного разбирательства, иное грубое нарушение процедуры), его вина может быть установлена не только приговором суда, но и иным судебным решением; при этом не действует положение о презумпции вины причинителя вреда, предусмотренное пунктом 2 статьи 1064 ГК Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что положение пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия, должно рассматриваться и применяться в непротиворечивом нормативном единстве с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку иное расходилось бы с его действительным конституционно - правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, и привело бы - вопреки требованиям статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации и воле федерального законодателя, ратифицировавшего Конвенцию, - к блокированию ее действия на территории Российской Федерации.
В силу изложенной в Постановлении правовой позиции конституционно - правовое истолкование нормативного акта или его отдельного положения, признанного в процессе конституционного судопроизводства соответствующим Конституции Российской Федерации, является общеобязательным, вследствие чего правоприменительные решения, основанные на таком акте, но в истолковании, расходящемся с его конституционно - правовым смыслом, подлежат пересмотру в установленном законом порядке.
3. Согласно пункту 3 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случае, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
Вопрос, поставленный в коллективной жалобе ЖСК "Юго - Запад", ЗАО "Югбизнесцентр", граждан И.А. Брагинец и С.А. Городько, разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 января 2001 года по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации, сохраняющем свою силу. Вместе с тем, поскольку данная жалоба поступила в Конституционный Суд Российской Федерации до вынесения названного Постановления, решения арбитражных судов по делу заявителей, как основанные на положении пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с его конституционно - правовым смыслом, в силу статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть пересмотрены, если для этого нет иных препятствий.
Исходя из изложенного, руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Признать коллективную жалобу ЖСК "Юго - Запад", ЗАО "Югбизнесцентр", граждан И.А. Брагинец и С.А. Городько не подлежащей дальнейшему рассмотрению в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку поставленный заявителями вопрос разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 января 2001 года по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации, сохраняющем свою силу.
Положение пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации в его конституционно - правовом смысле, выявленном в указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, и во взаимосвязи со статьями 6 и 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в результате незаконных действий (бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, - если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением.
2. В соответствии со статьями 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по искам ЖСК "Юго - Запад" и ЗАО "Югбизнесцентр", разрешенные на основании положения пункта 2 статьи 1070, должны быть пересмотрены в установленном законом порядке, если для этого нет других препятствий.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ

Заместитель Председателя
Конституционного Суда
Российской Федерации
Т.Г.МОРЩАКОВА

0

12

Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 февраля 1996 г. N 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием Главы Администрации Читинской области Б.П. Иванова - представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; Председателя Читинской областной Думы В.Е. Вишнякова - представителя стороны, принявшей оспариваемый акт,

руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Администрации Читинской области о проверке конституционности положений следующих статей Устава - Основного Закона Читинской области: части третьей статьи 10, пункта "в" части второй статьи 55, пункта "в" части второй статьи 56, пунктов "в", "д", "р", "с" части второй статьи 57, части второй статьи 63, пунктов "в", "д", "з", "к" части первой статьи 67, части первой статьи 74, части второй статьи 77, частей четвертой и седьмой статьи 81, части второй статьи 82, части третьей статьи 112, части второй статьи 118, статьи 125.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе нормы.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Подлежащие проверке положения Устава - Основного Закона Читинской области регламентируют вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок. Поскольку Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является допустимым.

2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.

В запросе Администрации Читинской области оспаривается конституционность ряда положений тринадцати статей Устава. По мнению заявителя, предусмотренные в них порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти, содержащимся в Конституции Российской Федерации предписаниям о разграничении предметов ведения в Российской Федерации, о порядке организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. В части третьей статьи 10 Устава закреплено положение о том, что данный нормативный акт имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области. Заявитель оспаривает конституционность этого положения на том основании, что высшую юридическую силу имеет только Конституция Российской Федерации.

Однако в данной статье речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области. Из статьи 66 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что уставом определяется статус области. Это означает, что устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области. Кроме того, в соответствии с частью первой статьи 10 Устава Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на территории области, а в соответствии с частью второй этой же статьи законы и иные правовые акты области не могут противоречить федеральным законам. Таким образом, оспариваемым положением Устава не вводится принцип его верховенства ни по отношению к Конституции Российской Федерации, ни по отношению к федеральному законодательству.

4. В запросе оспаривается также предусмотренный Уставом порядок подписания и обнародования законов области:

- принятые законы области подписываются Председателем областной Думы (пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81);

- Глава Администрации в установленном порядке обнародует принятый областной Думой закон (пункт "д" части первой статьи 67);

- если Глава Администрации в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой (часть седьмая статьи 81);

- при повторном принятии закона, ранее отклоненного Главой Администрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи дней (часть вторая статьи 82).

В названных статьях за Главой Администрации закрепляется прерогатива участия в законодательном процессе, а именно: ему направляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон; он имеет право отклонить принятый Думой закон и направить его на повторное рассмотрение (отлагательное вето), в этом случае повторное рассмотрение закона, равно как и преодоление вето обязательно для принятия такого закона. Тем самым исполнительная власть в лице Главы Администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).

Наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта. Пункт "д" части первой статьи 67, часть седьмая статьи 81 и часть вторая статьи 82 Устава не исключают этого, хотя в самом тексте названных статей о необходимости подписи Главы Администрации ничего не сказано. Вместе с тем Устав не предполагает и какого-либо иного варианта, при котором обнародование закона было бы удостоверено подписью Главы Администрации. Напротив, из пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава следует, что законы, принятые Думой, подписывает только ее Председатель. Как установлено в ходе слушания дела, Дума считает, что и для обнародования закона также достаточно его подписания только Председателем Думы. Это исключает из процедуры обнародования законов ее существенный элемент.

Таким образом, пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81 Устава в их системной связи, исключая необходимость подписания законов Главой Администрации, не соответствуют Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (статья 5, часть 3) и разделения властей (статья 10).

5. В пункте "в" части второй статьи 56 Устава закрепляется право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти. Само по себе это право законодателя как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающий ему возможность влиять на исполнительную власть, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Важно, однако, как эта возможность конкретизируется в Уставе. Согласно пункту "р" части второй статьи 57 и пункту "з" части первой статьи 67 Устава Дума по предложению Главы Администрации утверждает назначение и освобождение от должности заместителей Главы Администрации и руководителей органов Администрации области в соответствии с областным законом. В данном случае освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает Администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей. Поэтому данное положение Устава не соответствует статье 10 Конституции Российской Федерации.

6. В запросе оспариваются положения Устава о том, что Дума по представлению Главы Администрации утверждает проекты планов и программ социально - экономического развития области, областного бюджета, отчетов об их исполнении, проектов схемы управления областью и структуры органов Администрации области, о внесении в них изменений (пункт "в" части второй статьи 57, пункт "в" части первой статьи 67).

Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации и конкретизированным в других статьях Конституции Российской Федерации, очерчивающих предметы законодательного регулирования. Аналогичное положение, касающееся утверждения схемы управления и структуры органов исполнительной власти, закреплено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления областью и структура органов областной администрации утверждаются представительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт "а" части первой статьи 48).

Заявитель просит также проверить конституционность положения Устава о том, что областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области (пункт "д" части второй статьи 57). Это положение Устава предполагает определение указанного порядка законодателем путем нормативного урегулирования, что соответствует конституционным задачам законодательной власти, соотносится со статьей 114 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой порядок деятельности высшего органа исполнительной власти Российской Федерации - Правительства Российской Федерации также определяется законом, и не исключает для исполнительной власти области возможности на основе установленного Думой порядка принимать собственные нормативные акты конкретизирующего, подзаконного характера.

7. Заявитель оспаривает конституционность положения части второй статьи 63 Устава, которое предусматривает подотчетность Администрации области областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета. Однако оспариваемое положение Устава о подотчетности Администрации, рассматриваемое в системной связи с другими его нормами - частью третьей статьи 57 и статьей 58, из которых следует, что законом области можно неограниченно расширять полномочия Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения Администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в статье 10 Конституции Российской Федерации.

8. Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда, не соответствует статье 128 (часть 2) Конституции Российской Федерации, из которой следует, что судьи областных судов назначаются в порядке, установленном федеральным законом.

Согласно статье 6 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации" в редакции от 21 июня 1995 года судьи областных судов назначаются с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующей области. Следовательно, действующее федеральное законодательство не требует "согласования", согласия законодательного органа при решении данного вопроса. Это, однако, не исключает, что с учетом статьи 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодатель может предусмотреть и иной порядок. Во всяком случае, это право остается за федеральным, а не областным законодательным органом.

Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также аналогичное положение пункта "к" статьи 67 Устава противоречат статье 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой должностные лица данного уровня назначаются федеральными органами исполнительной власти.

9. В запросе оспаривается конституционность положения части первой статьи 74 Устава о том, что судебная система области входит в судебную систему Российской Федерации. Заявитель подвергает сомнению понятие "судебная система области" и право областного законодательного органа определять судебную систему.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г"), судоустройство (пункт "о") находятся в ведении Российской Федерации (а не ее субъектов). В статье 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. До принятия этого закона действующая судебная система также определяется законом Российской Федерации и в соответствии с ним представляет собой единую судебную систему, поскольку в ней не выделены в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации.

Оспариваемое положение необходимо рассматривать, однако, в контексте всей статьи 74 Устава - в ней перечислены только те действующие в области суды, которые предусмотрены федеральным законодательством, а также в сопоставлении с частью первой статьи 73, предусматривающей, что правосудие в области осуществляется судами, учрежденными и действующими в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В этой связи выражение "судебная система области" не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой Российской Федерации, которая установлена и действует на основе соответствующих предписаний Конституции и законодательства Российской Федерации.

10. В запросе оспаривается часть вторая статьи 77 Устава: "До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом". Заявитель полагает, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними - нормативные акты области.

По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.

11. Конституционность части третьей статьи 112 Устава заявитель оспаривает постольку, поскольку она предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.

Конституция Российской Федерации (статья 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные органы местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ (глава III "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления"). Исполнительные органы, о которых идет речь в статье 112 Устава, относятся к этим "другим", а не к выборным органам местного самоуправления. Согласно статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах. Всего этого оспариваемая норма не учитывает, поэтому областной Думе следует привести ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Положение части второй статьи 118 Устава позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть четвертая статьи 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

12. В запросе оспаривается статья 125 Устава, предусматривающая, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и что на их основании проводятся выборы Главы Администрации области. По мнению заявителя, структурные изменения исполнительной власти и выборы Главы Администрации должны проводиться на основании федерального закона, а не Устава области и соответствующего областного закона.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по этому вопросу издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемыми федеральным законом (статья 77, часть 1). Следовательно, выборы Главы Администрации и структурные изменения органов государственной власти области являются предметом регулирования не только федерального законодателя, но и законодательного органа самой области.

Отсутствие соответствующего федерального закона на момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. По смыслу статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации после издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (статья 3) установлено, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Из статьи 125 Устава следует, что эти выборы должны быть проведены в течение шести месяцев.

Таким образом, статья 125 Устава не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни принятому в соответствии с нею федеральному закону.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи 72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава - Основного Закона Читинской области: часть третью статьи 10, пункт "в" части второй статьи 56, пункты "в" и "д" части второй статьи 57, пункты "в" и "д" части первой статьи 67, часть первую статьи 74, часть вторую статьи 77, часть седьмую статьи 81, часть вторую статьи 82, часть вторую статьи 118 и статью 125.

2. Признать положения пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава - Основного Закона Читинской области постольку, поскольку они не предусматривают подписание законов области Главой Администрации, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.

Признать положения пункта "р" части второй статьи 57 и пункта "з" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской области об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также положение части второй статьи 63 о подотчетности Администрации области областной Думе не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

Признать положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава - Основного Закона Читинской области о согласовании назначения на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 128 (часть 2).

Признать положения пункта "с" части второй статьи 57 и пункта "к" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской области о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией Российской Федерации или федеральным законом, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 78 (часть 1).

Признать часть третью статьи 112 Устава - Основного Закона Читинской области не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (часть 1).

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Читинской области.

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА
ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Современная правовая ситуация в Российской Федерации характеризуется тем, что по многим вопросам совместного ведения полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов нормативно не разграничены (не со всеми субъектами Российской Федерации подписаны договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, не приняты по этим вопросам федеральные законы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации). До издания федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения, а также вправе и обязаны корректировать свое собственное нормативное регулирование после издания федерального закона и в соответствии с ним (при действии презумпции его конституционности). В настоящее время и по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской Федерации не всегда есть нормативное регулирование.

В условиях такого правового вакуума при проверке конституционности Устава - Основного Закона Читинской области (равно как и других субъектов Российской Федерации) возникает неоднозначное понимание тех или иных его положений, усугубляемое недостатками законодательной техники (при отсутствии достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации), что существенно затрудняет их проверку. В то же время проверка конституционности некоторых положений Устава Читинской области недопустима в силу того, что они не носят конституционного характера, не имеют конституционного значения и вообще не нашли какого-либо решения в федеральной Конституции.

При проверке отдельных институтов и норм Устава Читинской области (равно как и других субъектов Российской Федерации) на соответствие конституционному принципу разделения властей нельзя за образец (эталон) брать структуру и взаимодействие органов государственной власти на федеральном уровне и подгонять под федеральную схему систему организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Этого нельзя делать уже в силу того, что Глава Администрации Читинской области не является главой области как субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации глава администрации квалифицируется как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и в этом случае правовая природа института высшего должностного лица далеко не ясна.

Единая система исполнительной власти в Российской Федерации, о которой говорится в статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не исключает разнообразия в организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Именно поэтому субъекты Российской Федерации издают законы и другие правовые нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность их собственных органов государственной власти в полном объеме либо на основе конкретизации соответствующих федеральных законов (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2; статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). В ином случае теряет смысл федеративное устройство Российского государства.

Администрация Читинской области оспаривает конституционность положений Устава Читинской области относительно подписания и обнародования законов области. В законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов необходимо известное сотрудничество двух ветвей власти, предполагающее участие исполнительной власти в законотворчестве, наличие взаимного контроля. Глава Администрации Читинской области наделяется широкими полномочиями в законотворческом процессе, в том числе (весьма существенными с точки зрения разделения властей) правом отлагательного вето относительно законов, принятых областной Думой, правом обнародования законов области (части пятая и шестая статьи 81, статья 82, Устава). Вопрос о подписании закона, принятого областной Думой, при наличии вышеперечисленных прав Главы Администрации области в законотворческом процессе, теряет свою остроту и более того - не имеет конституционного значения и характера. Закон, согласно Уставу Читинской области, подписывается Председателем областной Думы и обнародуется Главой Администрации области. Такое обнародование вполне возможно путем издания специального акта за подписью Главы Администрации области. Таким образом, закон области, подписанный Председателем областной Думы, дополняется подписью Главы Администрации области. Эти подписи двух высших должностных лиц осуществляются на разных этапах областного законотворчества, имеют различную правовую природу и преследуют различные цели.

В то же время Устав в части седьмой статьи 81 содержит разумное правило, направленное против возможного злоупотребления Главой Администрации области правом обнародования законов области (что, к сожалению, имело место в Читинской области): "В случае необнародования и неотклонения закона в установленный срок Главой Администрации области Закон обнародуется Думой".

В части второй статьи 63 Устава Читинской области закреплено, что Администрация области "подотчетна областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции". Данное положение в силу своей редакции вызывает неоднозначное его понимание. Подотчетность Администрации областной Думе по вопросам, по которым Устав устанавливает контроль за деятельностью исполнительной власти (бюджет и др.), иными словами, по вопросам компетенции областной Думы, соответствует конституционным требованиям и не противоречит принципу разделения властей.

Администрация Читинской области оспаривает конституционность понятия "судебная система области" и пункта "с" части второй статьи 57 Устава, согласно которому областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, прокурора области, а также назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Согласно статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также судоустройство (пункт "о" той же статьи) находятся в ведении Российской Федерации, в соответствии со статьей 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из приведенных конституционных положений не вытекает, что вся система судебных органов в Российской Федерации является лишь федеральной (наряду с федеральными органами судебной власти могут быть и судебные органы субъектов Российской Федерации, возможность создания которых предусмотрена и официально принятой Концепцией судебной реформы), а также и то, что субъекты Российской Федерации не могут устанавливать правовые нормы, конкретизирующие положения федеральных законов, в частности, о порядке формирования федеральных органов судебной власти.

При отсутствии федеральных законов, в полном объеме регулирующих систему, порядок организации и деятельности (судопроизводство) федеральных органов судебной власти, весьма затруднительно однозначно оценить конституционность тех или иных положений Устава относительно судоустройства, кадров судов. Это замечание в равной мере относится и к оценке конституционности положений Устава о порядке назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и участия в этом субъекта Российской Федерации, что может быть предметом специального регулирования в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Читинской области на основе положений статьи 78 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Администрация Читинской области оспаривает конституционность части третьей статьи 112 Устава относительно образуемых органами местного самоуправления "исполнительных органов". Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит об органах местного самоуправления - выборных и других органах и о должностных лицах местного самоуправления - выборных лицах (населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления) либо лицах, работающих по контракту (трудовому договору), выполняющих организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящихся к категории государственных служащих. Видимо, под исполнительными органами в системе местного самоуправления законодатель Читинской области понимает помимо представительных органов иные органы местного самоуправления и помимо выборных - иных должностных лиц местного самоуправления, выполняющих организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления. Терминология Устава Читинской области может быть приведена в полное соответствие с терминологией федерального закона.

Смысл части третьей статьи 112 Устава Читинской области заключается в том, что руководитель органа местного самоуправления и одновременно возможного его исполнительного органа, выполняющего организационно - распорядительные функции в данном органе местного самоуправления, должен избираться населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием. Этот способ формирования главы органа местного самоуправления и образуемого им исполнительного органа демократичен и отвечает сущности самоуправления. Но в месте с тем установление одного, единственного способа формирования главы органа местного самоуправления и его исполнительного органа есть известное ограничение полномочий самого населения самоуправляемых образований. Однако решение этого вопроса составляет исключительную компетенцию субъекта Российской Федерации, а не федеральных органов, и тем более не Конституционного Суда Российской Федерации.

Статья 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Понятие "структура" многозначно, и оно не обязательно должно включать способы формирования того или иного элемента структуры органов местного самоуправления. Поэтому вызывает сомнение ограничение возможности самого населения самоуправляемых поселений определять способы и порядок формирования органов местного самоуправления, включая их должностных лиц, но вывод, что такого рода ограничение, установленное в законном порядке на уровне субъекта Российской Федерации (в данном случае в Уставе области), является неконституционным, вряд ли правилен.

На основании изложенного прихожу к выводу, что проверка отдельных положений Устава - Основного Закона Читинской области, оспариваемых Администрацией Читинской области (о которых речь шла выше), должна быть прекращена производством, так как они по своему характеру и природе не являются конституционными и не нашли разрешения в Конституции Российской Федерации. Иные оспариваемые положения Устава при отсутствии необходимых федеральных законов, принятие которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не могут быть проверены на их соответствие конституционному принципу разделения властей, и поэтому в отношении этих положений должна действовать презумпция их конституционности.

0

13

Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 июля 1997 г. N 12-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СОДЕРЖАЩЕГОСЯ В ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 66
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ВХОЖДЕНИИ
АВТОНОМНОГО ОКРУГА В СОСТАВ КРАЯ, ОБЛАСТИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Тюменской областной Думы - Н.П. Барышникова, Д.А. Керимова и Н.А. Власенко, Думы Ханты - Мансийского автономного округа - С.С. Собянина и Н.А. Богдановой, Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономного округа - С.Е. Корепанова и Б.С. Крылова; полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского и Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения о вхождении автономного округа в состав края, области, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономного округа, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, заключение эксперта - доктора юридических наук М.И. Пискотина, выступления специалиста - доктора юридических наук В.Б. Исакова, а также приглашенных в заседание представителей органов государственной власти, изучив имеющиеся материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Тюменская областная Дума, Дума Ханты - Мансийского и Государственная Дума Ямало - Ненецкого автономных округов просят дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения".

Тюменская областная Дума исходит из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тюменская областная Дума считает также, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.

Законодательные органы автономных округов полагают, что вхождение автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно - правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривают Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение", на их взгляд, не может служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Заявители считают, что отношения автономного округа с краем, областью могут регулироваться только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации полномочий Российской Федерации.

2. Положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области.

Часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области.

Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации не может быть осуществлено вне исторического и системного анализа федеративных отношений в Российской Федерации. Статус автономных округов до заключения Федеративного договора и включения его положений в текст Конституции Российской Федерации регулировался Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года "Об автономных округах РСФСР". Статья 1 названного Закона определяла, какие из автономных округов входят в состав краев и областей. В частности, в ней указывалось, что Ханты - Мансийский автономный округ и Ямало - Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области, что затем нашло отражение в их уставах. На факте вхождения автономных округов в состав края, области был основан, например, Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года, которым утверждены "Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Этими актами предписывалось провести выборы в представительные органы государственной власти краев, областей, в состав которых входят автономные округа, на всей территории края, области, включая территорию соответствующих автономных округов. Это послужило правовой основой избрания в 1994 году, в частности, депутатов Тюменской областной Думы.

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусмотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации".

Заключенный в 1992 году Федеративный договор также содержал положение о вхождении автономного округа в состав края, области. Согласно части 2 статьи II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа".

В Конституции Российской Федерации (статья 11, часть 3 и пункт 1 раздела "Заключительные и переходные положения") указывается, что Федеративный договор продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В "Заключительных и переходных положениях" Конституции Российской Федерации называются все три составные части Федеративного договора. Они допускают разный уровень отношений между различными видами субъектов Российской Федерации при сохранении вхождения автономного округа в состав края, области.

3. Наряду с преемственностью Конституция Российской Федерации предусматривает ряд существенных изменений в регулировании федеративных отношений. Она провозглашает в качестве одной из основ конституционного строя равноправие всех субъектов Российской Федерации, в том числе края, области и автономного округа. При этом принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Российской Федерации, что находит отражение в статьях 5 (части 1 и 4), 72 (часть 2), 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Однако принцип равноправия субъектов Российской Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области.

Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно - правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно - правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации. Согласно статьям 5 (часть 2) и 66 (часть 2) Конституции Российской Федерации статус края, области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность определения статуса автономных округов в ином порядке. По представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66, часть 3). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (статья 66, часть 4).

Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, часть 4). Акцент на равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией содержится и в статье 72 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Толкование рассматриваемого положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Вместе с тем при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др. Они не допускают каких-либо произвольных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, в том числе одностороннего перераспределения государственной власти, с чьей бы стороны они ни осуществлялись - края, области или автономного округа.

4. Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации.

Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно - территориальное образование, включающее наряду с административно - территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно - территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий.

5. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит статьям 3, 18, 32, 72 (пункты "а" и "б" части 1) Конституции Российской Федерации.

При этом на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области.

Согласно статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти краев, областей, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).

В силу этого край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Одной из гарантий этого является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "а" части 1, Конституции Российской Федерации). Положения указанных нормативных правовых актов, в том числе и о порядке формирования органов государственной власти края, области, должны быть взаимосогласованы.

Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах Российской Федерации, то эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации (статьи 71, пункты "г", "о"; 78, часть 1; 83, пункт "к"; 129 Конституции Российской Федерации) и не связаны с особенностями статуса субъекта Российской Федерации.

6. В соответствии с Конституцией Российской Федерации край, область и автономный округ обладают равными правами при реализации права законодательной инициативы (статья 104), формировании Совета Федерации (статья 95, часть 2), при одобрении поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации (статья 136). Вхождение автономного округа в состав края, области не препятствует его участию в законодательном и договором процессах в отношениях как с Российской Федерацией, так и с другими ее субъектами.

Более того, вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора.

Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно - территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области.

В целях обеспечения конституционного порядка стороны обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. В отсутствие такого согласия федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Настоящее толкование касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, области в связи с теми вопросами, которые поставлены перед Конституционным Судом Российской Федерации органами законодательной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского и Ямало - Ненецкого автономных округов.

2. Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно - правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.

3. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно - правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации.

Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

4. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

5. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.

6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - автономных округов, края и областей, в состав которых они входят. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

14

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 марта 2007 г. N 3-П

Именем Российской Федерации

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЕЙ 6 И 15 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА
"О РЕФЕРЕНДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ
С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН В.И. ЛАКЕЕВА,
В.Г. СОЛОВЬЕВА И В.Д. УЛАСА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, мнения специалистов - кандидата филологических наук В.Н. Белоусова, докторов юридических наук Е.Ю. Грачевой и А.И. Лукьянова, выступления приглашенного в заседание представителя от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясовой, а также приглашенных в заседание по ходатайству стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, - граждан Г.А. Зюганова и И.И. Мельникова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривают конституционность ряда положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", а именно:
пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;
части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.
1.1. На основании приведенных положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказала в регистрации Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум Российской Федерации, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 названного Федерального конституционного закона. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года, которым было утверждено это заключение, уполномоченные представители Московской городской региональной подгруппы - граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас обжаловали в Верховный Суд Российской Федерации как противоречащее действующему законодательству и нарушающее право граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации решением от 2 июня 2005 года отказал в удовлетворении их требования, согласившись с заключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе в отношении признания некоторых вопросов референдума противоречащими Конституции Российской Федерации, ограничивающими, отменяющими или умаляющими общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определением от 28 июля 2005 года оставила данное решение без изменения.
Как утверждают заявители, положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства. Часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", по мнению заявителей, противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в ней требований. Противоречие статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" заявители усматривают в том, что в соответствии с ним Центральная избирательная комиссия Российской Федерации наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.
1.2. В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.
Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства.
Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).
Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон.
Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 года N 10-П и от 6 апреля 2006 года N 3-П, определения от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 4-О и от 27 декабря 2005 года N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.
1.3. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются приведенные положения пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6, а также части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в системной связи с положением ее части 17, определяющим механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).
Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.
В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).
Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.
3. Согласно статье 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Закрепляя в данной статье, а также в статьях 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) конституционно значимые требования к институту референдума, Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает процедуру проведения референдума Российской Федерации и не определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум (за исключением проекта новой Конституции Российской Федерации), а также не называет государственные органы, призванные обеспечивать его проведение (за исключением Президента Российской Федерации, который назначает референдум). Как следует из указанных статей Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71, 72 и 76 (часть 1), институт референдума в строгом соответствии с его конституционными основами должен быть урегулирован в федеральном конституционном законе, которым определяются требования к форме и содержанию вопросов, выносимых на референдум, к его организации и проведению. При этом федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.
Устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель предусмотрел в статье 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", что на референдум Российской Федерации могут выноситься вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4), и одновременно перечислил вопросы, которые на референдум выноситься не могут, назвав в их числе вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета и вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5).
3.1. Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П указал следующее.
В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти - самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете.
Социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов: федеральный бюджет (а следовательно, и проект федерального закона о нем) разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт "а" части 1), тогда как проекты остальных федеральных законов в соответствии со статьей 104 (части 1 и 2) помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в данной статье субъекты законодательной инициативы; федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106, пункт "а"), при том что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.
Об особой значимости федерального бюджета свидетельствует также возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей обеспечивать исполнение федерального бюджета и представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (что в отношении каких-либо других федеральных законов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено), а на Счетную палату - обязанность осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (статья 101, часть 5; статья 102, пункт "и" части 1; статья 103, пункт "г" части 1; статья 114, пункт "а" части 1).
Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.
3.2. Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Закрепленное непосредственно Конституцией Российской Федерации понятие "финансовые обязательства государства" употребляется в Федеральных конституционных законах "О Правительстве Российской Федерации" (часть пятая статьи 36) и "О референдуме Российской Федерации" (пункт 6 части 5 статьи 6), однако содержание этого понятия в них не раскрывается.
Поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование - предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71, пункты "а", "в", "ж"; статья 76, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), постольку и конкретизация указанного конституционного положения - имея в виду, что понятие "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, - осуществляется федеральным законодателем.
В частности, федеральный законодатель относит к финансовым обязательствам Российской Федерации не только указанные в статьях 75 (часть 4) и 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации государственные займы, по которым, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, возникают обязательства Российской Федерации как заемщика и которые представляют собой форму государственного долга Российской Федерации и источник финансирования дефицита федерального бюджета, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год (статьи 6, 89, 94, 97 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Включение в понятие "финансовые обязательства Российской Федерации" именно бюджетных, а не любых расходных обязательств Российской Федерации продиктовано тем, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Если же требуется корректировка объема расходных обязательств, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон.
Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).
Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.
Вместе с тем федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1).
4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы, поскольку они имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений, которые, согласно статье 83 названного Федерального конституционного закона, общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории Российской Федерации и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.
Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.
5. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный Федеральный конституционный закон (часть 13 статьи 15) относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в его статье 6.
Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.
5.1. Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - исходя из возложенных на нее задач - выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы, в том числе посредством моделирования возможного истолкования вопросов и правовых последствий ответов на них. Государственные органы, учреждения, их должностные лица обязаны, в свою очередь, оказывать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содействие в реализации ее полномочий, предоставлять необходимые сведения и материалы и давать ответы в пятидневный срок (части 1 и 4 статьи 35 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации").
При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, - напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением - обжаловать его в судебном порядке.
Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию каких-либо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения (пункт 11 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
5.2. Закрепив в частях 13 и 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" механизм контроля за соблюдением требований его статьи 6 на стадии реализации инициативы проведения референдума, федеральный законодатель предусмотрел, что соответствующее решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, являющееся основанием для отказа избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в регистрации региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - в верховный суд республики и равные ему суды других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции Российской Федерации, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля.
Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, - в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125, 126 и 127).
Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина. Поэтому федеральному законодателю надлежит, руководствуясь указанными конституционными принципами и исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.
2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.
3. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.
4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона.
Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.
Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.М. КАЗАНЦЕВА

Разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно пункта 6 части 5, части 7 статьи 6, части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", не могу согласиться с выводом, сформулированным в абзацах втором и третьем пункта 4 резолютивной части Постановления, относительно взаимосвязанных положений части 17 статьи 15 и статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и соответствующей аргументацией, приведенной в мотивировочной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.
1. Конституционный Суд Российской Федерации, даже действуя из лучших побуждений, не имеет права по собственной инициативе расширять предмет обращения. Заявители по данному делу не просили проверить конституционность части 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" ни самой по себе, ни в системной связи с иными положениями той же статьи и его статьи 6. Ни в своей жалобе, ни в выступлениях в заседании Конституционного Суда Российской Федерации они не оспаривали механизм судебной проверки споров о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6.
Следовательно, выйдя за пределы требований заявителей, Конституционный Суд Российской Федерации фактически по собственной инициативе рассмотрел вопрос о соответствии указанных законоположений Конституции Российской Федерации, что является беспрецедентным нарушением статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 36 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях вправе требовать от законодателя конкретизации и соблюдения своих прав исключительно в рамках тех полномочий, которые предоставлены ему статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии с данным Постановлением законодателю надлежит наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями, в этих статьях не указанными.
В обоснование своего требования Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал не основанную на Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" норму: все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства. Ссылка на правовые позиции, выраженные в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, на мой взгляд, является некорректной, поскольку эти правовые позиции были сформулированы применительно к вопросу о полномочиях Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности лишь нормативных правовых актов.
В Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя, вытекает ли из этих положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу, справедливо указал, что статья 125 Конституции Российской Федерации содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд Российской Федерации полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, другие же судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм, прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации.
В Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации являлись положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. Названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, не были предметом проверки по этому делу, о чем прямо сказано в пункте 2 мотивировочной части Постановления.
Таким образом, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П (пункт 5.2 мотивировочной части и пункт 4 резолютивной части) утверждение о том, что все конституционные споры должны рассматриваться только в порядке конституционного судопроизводства, не опирается на прежние правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Эта фактически новая правовая позиция обосновывается лишь тем, что "в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125 и 126)".
На мой взгляд, из тех же статей Конституции Российской Федерации следует сделать прямо противоположный вывод: не все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, а только те, которые отнесены к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, конституциями (основными законами) субъектов Российской Федерации и законами о конституционных судах.
Утверждение Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости разрешения всех конституционных споров в порядке конституционного судопроизводства предполагает, что законодатель обязан наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать в том числе споры о конституционности всех правоприменительных актов (не только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и судов, а также иных правоприменительных органов) и, видимо, даже не вправе ограничивать круг лиц, которые могут обратиться в конституционные суды, оспаривая конституционность правоприменительных актов. Данное утверждение абсолютно противоречит принципу, положенному в основу Конституции Российской Федерации, да и практически всех зарубежных конституций, которые предусматривают существование конституционных судов: перечень полномочий конституционного суда является исчерпывающим, а не примерным. Этот перечень может быть расширен непосредственно Конституцией Российской Федерации или законом, но не собственным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. В противном случае его полномочия становятся неограниченными.
Думаю, что ни законодатель, ни сам Конституционный Суд Российской Федерации не будут развивать данную правовую позицию о конституционных спорах таким образом, чтобы отнести к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации буквально все споры о нарушении Конституции Российской Федерации, но объективно она предоставляет такую возможность, которую, надеюсь, никто не имел в виду при принятии Постановления от 21 марта 2007 года N 3-П.
3. Поскольку приведенная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации достаточно кратко и не вполне определенно, возможно и ограничительное ее толкование, т.е. нельзя исключить, что Конституционный Суд Российской Федерации имел в виду все же лишь те из конституционных споров, разрешение которых прямо отнесено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" к его полномочиям.
Если исходить из такого толкования, то в данном случае речь шла, видимо, о проверке конституционности не решений (заключений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам референдума как правоприменительных актов, а непосредственно самих вопросов, выносимых на референдум, решения по которым в будущем могут приобрести силу закона. Однако и они, являясь лишь своеобразными законопроектами, не могут рассматриваться в качестве нормативных правовых актов до того, как будут одобрены на референдуме, вступят в законную силу и станут частью законодательства. Таким образом, можно заключить, что, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, для обеспечения предусмотренных Конституцией Российской Федерации гарантий права народа на референдум он должен быть наделен полномочием проверять конституционность проектов нормативных правовых актов референдума.
Вопросы, выносимые на референдум, в частности предлагавшиеся инициативной группой, в состав которой входили заявители по данному делу, могут рассматриваться как проекты нормативных правовых актов, - аналогично законопроектам, вносимым в парламент. Конечно, следуя правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в ее расширительном толковании, можно было бы обосновать и его право осуществлять проверку конституционности любых законопроектов. Если же Конституционный Суд Российской Федерации не претендует на такое всеобъемлющее полномочие, то он должен был бы объяснить, почему хочет ограничить его проверкой только тех проектов нормативных правовых актов, которые принимаются на референдуме (тем более что статьей 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" прямо предусмотрена возможность такой проверки на ином этапе проведения референдума).
Контроль конституционности проектов нормативных актов, в том числе принятых по результатам референдума, в системе действующего законодательства не предполагает запрет последующей (после вступления в законную силу) их проверки в порядке конституционного судопроизводства по запросам уполномоченных государственных органов и должностных лиц и по жалобам граждан. Но при этом встает вопрос, насколько объективной будет повторная проверка конституционности такого акта, на который законодателю, вероятно, следует ответить, исполняя данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации.
Вывод Конституционного Суда Российской Федерации о невозможности проверки конституционности вопросов, выносимых на референдум, в Верховном Суде Российской Федерации сомнителен еще и потому, что Конституционный Суд Российской Федерации признал право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проводить такую проверку.
Таким образом, из какого бы толкования (широкого или узкого) абзацев второго и третьего пункта 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации ни исходить, сформулированные в них положения следует признать необоснованными.

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

15

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 мая 1993 г. No. 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 17 ИЮНЯ 1992 ГОДА
"О НЕПОСРЕДСТВЕННОМ ВХОЖДЕНИИ ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО
ОКРУГА В СОСТАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, Б.С. Эбзеева
с участием народного депутата Российской Федерации С.С. Петрищева, направившего ходатайство в Конституционный Суд; представителей Магаданского областного Совета народных депутатов, направившего ходатайство в Конституционный Суд, А.А. Макеева - советника Магаданского областного Совета народных депутатов, О.В. Берендеева - кандидата юридических наук; представителя Верховного Совета Российской Федерации как стороны, принявшей рассматриваемый Закон, Котелевской И.В. - кандидата юридических наук,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165(1) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, частью четвертой статьи 41, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года No. 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явились ходатайство народного депутата Российской Федерации С.С. Петрищева и ходатайство малого Совета Магаданского областного Совета народных депутатов с требованием признать названный Закон полностью не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Основанием для рассмотрения дела согласно пунктам 1 и 4 части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли названный Закон Конституции Российской Федерации по содержанию норм и порядку его принятия.
Заслушав выступление судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения сторон, выступления свидетелей, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, установил:
1. Развитие федеративных отношений в России в настоящее время осуществляется на основе перераспределения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов в соответствии с Федеративным договором и характеризуется повышением конституционного статуса субъектов Федерации.
Согласно статьям 71 и 84 Конституции РСФСР в редакции 1978 года автономный округ находился в составе края или области. Содержавшиеся в Конституции положения были развиты в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года "Об автономных округах РСФСР". Соответствующие нормы названного Закона устанавливали, что план экономического и социального развития автономного округа является составной частью плана экономического и социального развития края, области, а бюджет автономного округа является составной частью бюджета края, области. Закон закреплял право краевого, областного Совета народных депутатов отменять решение окружного Совета в случае несоответствия его законодательству, а также предусматривал подотчетность исполнительного комитета окружного Совета народных депутатов исполнительному комитету краевого, областного Совета. Тем самым правовое положение автономного округа характеризовалось административно-территориальной подчиненностью по отношению к краю или области.
Согласно действующей редакции статьи 83 Конституции Российской Федерации, установленной Законом РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", автономный округ находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область (в отличие от прежде действовавшей нормы о безусловном вхождении автономного округа в край или область).
Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации) и соответствующие статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта Российской Федерации, независимо от его нахождения в крае или области.
Согласно части первой статьи III названного Договора полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономных округов, осуществляются последними самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Частью второй статьи III этого Договора установлено, что автономные округа являются самостоятельными участниками соглашений с краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Следовательно, если автономный округ входит в край или область, их взаимоотношения как субъектов Российской Федерации также строятся на основе Конституции и законов Российской Федерации, собственных нормативных актов и договоров между ними.
Часть вторая статьи 70 Конституции Российской Федерации устанавливает, что территории субъектов Федерации, в том числе автономных округов, образуют единую территорию Российской Федерации, а часть вторая статьи 71 Конституции, содержащей перечень субъектов Федерации, не указывает на территориальную принадлежность автономных округов к краям и областям.
Таким образом, нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияет на его конституционно - правой статус, закрепленный Основным Законом и Федеративным договором, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.
2. Принимая Закон от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации", законодатель действовал в соответствии с нормой части второй статьи 8 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", устанавливающей, что порядок выхода автономного округа из состава края или области определяется законом Российской Федерации.
Рассматриваемый Закон Российской Федерации с учетом волеизъявления органов государственной власти Чукотского автономного округа, выраженного в ранее принятых решениях Совета народных депутатов Чукотского автономного округа, подтвердил статус Чукотского автономного округа в качестве самостоятельного субъекта Российской Федерации. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года No. 3312-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" определило меры, необходимые для практической реализации автономным округом, избравшим указанную форму организации отношений с федеральными властями, своих полномочий.
3. Норма части третьей статьи 70 Конституции Российской Федерации, являющаяся основным аргументом ходатайствующей стороны, устанавливает, что разделение и объединение субъектов Федерации, в том числе автономных округов, могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с последующим утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Однако данное конституционное положение распространяется на такие территориальные преобразования, которые влекут за собой изменение состава Российской Федерации, появление в результате разделения или объединения существующих субъектов Федерации новых субъектов. Именно поэтому часть третья статьи 70 Конституции Российской Федерации предусматривает, что такое разделение или объединение требует выявления воли избирателей в соответствующих субъектах Федерации с утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Данная норма согласуется с пунктами 1 и 3 части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми принятие Конституции Российской Федерации, внесение в нее изменений и дополнений, а также принятие решения по вопросам национально-государственного устройства, отнесенным к ведению Российской Федерации, входят в исключительную компетенцию Съезда народных депутатов Российской Федерации. А пункт 12 части первой статьи 109 Конституции устанавливает, что Верховный Совет Российской Федерации вносит на рассмотрение Съезда народных депутатов Российской Федерации предложения об образовании новых субъектов Российской Федерации, включая автономные округа.
Таким образом, понятия "вхождение" автономного округа в край или область либо "выход" его из края или области не совпадают с понятиями "разделение" и "объединение". Следовательно, указанное положение части третьей статьи 70 Конституции не распространяется на разрешение рассматриваемого конституционного спора.
4. В соответствии с частью второй статьи 87 Конституции Российской Федерации важнейшие вопросы, имеющие значение для автономных округов, решаются на заседаниях Советов народных депутатов автономных округов. Часть третья статьи 87 Конституции предусматривает возможность вынесения Советами народных депутатов важнейших вопросов на референдум. Отсутствие в настоящее время нормативной базы местного референдума затрудняет использование данной формы выявления воли избирателей. Но это не может служить основанием для непризнания юридической силы акта, принятого окружным Советом народных депутатов, поскольку последний действовал в пределах своих полномочий.
5. В ходатайствах обращается внимание на несоблюдение при принятии оспариваемого Закона установленного порядка изменения территории области. Согласно статье 84(9) Конституции территории края, области не могут быть изменены без их согласия, а в силу пункта "в" части первой статьи 84(11) Конституции изменение границ краев и областей относится к совместному ведению органа государственной власти Российской Федерации и ее соответствующих субъектов.
Однако нахождение автономного округа в крае или области не означает по действующему законодательству поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации. Взаимоотношения указанных субъектов Федерации при этом определяются законами Российской Федерации, актами органов государственной власти края (области) и автономного округа и договорами между ними. Поэтому территориальные изменения, являющиеся следствием выхода автономного округа из состава края или области и не влекущие изменения его границ, не подпадают под действие статьи 84(9) и пункта "в" части первой статьи 84(11) Конституции Российской Федерации и не могут быть предметом территориального спора между краем (областью) и автономным округом.
6. Выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области означает не только принятие его органами власти полной ответственности за решение в пределах своих полномочий всего круга вопросов жизнеобеспечения подведомственной территории, но и влечет за собой необходимость структурных изменений в областных органах государственной власти и управления, а также требует их участия в решении проблем, затрагивающих интересы области в разграничении государственной собственности и других сферах.
Рядом актов, принятых как до, так и после издания рассматриваемого Закона, определены правовые и организационные меры, связанные с непосредственным вхождением Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации. Так, Президиум Верховного Совета Российской Федерации своим Постановлением от 10 февраля 1992 г. No. 2327-1 "О Чукотском автономном округе" поручил малым Советам Магаданского областного и Чукотского окружного Советов народных депутатов рассмотреть вопрос о поэтапном выходе округа из области. Однако малый Совет Магаданского областного Совета народных депутатов счел невозможным выполнение данного поручения без соответствующего решения этого вопроса Верховным Советом Российской Федерации. Приняв Закон "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации", Верховный Совет определил необходимые переходные положения, предполагающие взаимосогласованные действия сторон, в своем Постановлении от 15 июля 1992 года о порядке введения в действие названного Закона.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57, пунктами 1 и 4 части первой и частью четвертой статьи 58, пунктом 1 части первой статьи 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в "Российской газете".

Председатель Конституционного
Суда Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Секретарь Конституционного
Суда Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»