narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Статья 32


ГЛАВА 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Статья 32

Сообщений 1 страница 20 из 28

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 2 Права и свободы человека и гражданина
Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.
5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 32

1. Статья 32 закрепляет право участвовать в управлении делами государства. Это право адресовано каждому гражданину, а не политически организованной группе граждан, ассоциированных как народ, так как народ не участвует в управлении, а осуществляет власть, является субъектом этой власти. Осуществление данного права граждан выражается в различных формах, как непосредственно (референдум, всенародное голосование), так и через своих представителей.

2. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Право избирать предоставляется гражданам с 18 лет, в силу которого он может выдвигать кандидатов на те или иные посты в соответствии с действующим законодательством. Лишаются права избрания лица недееспособные и осужденные к лишению свободы по приговору суда, но не ограничиваются в избирательных правах лица, находящиеся под стражей, пока не будет вынесен и не вступит в силу обвинительный приговор суда.

3. Избирательное право подразделяется на активное и пассивное. Активным считается право избирать. Как указывалось выше, возраст гражданина, обладающего таким правом, должен быть 18 лет и старше. Пассивным является право быть избранным в орган государственной власти или орган местного самоуправления. Это право реализуется небольшой частью населения, хотя и принадлежит всем. Пассивное избирательное право наступает в разных возрастах - в зависимости от характера того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Так, для избрания на пост Президента РФ необходимо достичь 35 лет, а для избрания в депутаты Государственной Думы - 21 года. Необходимо отметить, что как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами абсолютно добровольно. Избирательное право в РФ является всеобщим, равным и прямым, осуществляется при тайном голосовании.

4. Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 28 июня 2004 г. был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Референдум регулируется также Федеральным законом от 16 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Референдум выступает в качестве гарантии права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации). Проведение референдума предполагает реализацию комплекса конституционных прав и свобод. В целом же можно сказать, что референдум - это институт, относящийся к системе прав и свобод человека и гражданина, и в этом качестве он обладает высокой гуманитарной ценностью. Законодательство о референдуме подтверждает юридический характер данного института, его особое место в системе права среди институтов конституционного права как его подотрасли.

5. Право на участие в референдуме, как и активное избирательное право, является равным и прямым для всех граждан РФ. Никто из них не имеет каких-либо преимуществ перед другими. Гражданин РФ, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой права избирать и права на участие в референдуме РФ. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов или референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти субъекта РФ, а также права участвовать в референдуме РФ. Круг лиц, не имеющих права избирать и участвовать в референдуме, один и тот же - это граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин РФ участвует в референдуме на основе принципа свободы и добровольности. Он сам решает, принять участие в голосовании или нет, сам определяет свою волю при голосовании. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме, а также на его свободное волеизъявление. Законодательство о выборах и референдуме устанавливает гарантии свободного волеизъявления граждан.

6. Часть 3 статьи 32 предусматривает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Основанием для лишения гражданина дееспособности является не всякое психическое расстройство, а только такое, которое лишает его возможности понимать значение своих действий и руководить ими. Оценку здоровья гражданина дает судебно-психиатрическая экспертиза, которая производится на основании Закона РФ от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". Признает гражданина недееспособным только суд. В пункте 3 статьи 5 указанного Закона установлено, что "ограничение прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении для социального обеспечения или специального обучения не допускается. Должностные лица, виновные в подобных нарушениях, отвечают в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации". Гражданин вправе обжаловать в суд поставленный ему диагноз. Такие случаи в судебной практике встречаются. Тогда назначается повторная экспертиза. В ГПК подробно урегулирована процедура признания гражданина недееспособным. Дело может быть начато по заявлению членов его семьи, общественных организаций, прокурора, органа опеки и попечительства, психиатрического лечебного учреждения в суде по месту жительства гражданина или по месту нахождения лечебного учреждения, где он пребывает. Судья в порядке подготовки дела к судебному заседанию назначает судебно-психиатрическую экспертизу. В судебном заседании участвуют: сам гражданин, если это возможно по состоянию его здоровья, члены его семьи, прокурор, представитель органа опеки и попечительства.

7. Другой вид ограничений касается лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу. Ограничение не распространяется на лиц, находящихся под стражей, в следственных изоляторах, если в отношении их еще не вынесен приговор суда и они не признаны виновными в том или ином преступлении, влекущем за собой лишение свободы.

8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяет, что под государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Это право означает равенство исходных возможностей и отсутствие дискриминации по какому-либо признаку. В Законе закреплено, что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом. Закон также устанавливает, что право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных служащих.

9. Статья 16 Закона предусматривает, что гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции".

10. Пункт 5 статьи 32 устанавливает, что граждане РФ также имеют право на участие в отправлении правосудия. Подробнее данное право раскрывается в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Граждане могут занимать должность судьи, быть присяжным заседателем, народным заседателем. Более того, согласно пункту 2 статьи 8 Закона участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом.

0

3

Статья 32

1. Впервые право граждан участвовать в управлении государственными, как и общественными, делами было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 46) вслед за Конституцией СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях все еще сохранявшейся монополии на власть партийно-государственной элиты, административно-приказной системы номенклатурного управления превращало это право во многом в декларацию.

Последующие демократические преобразования в обществе, признание и возникновение политического многообразия, стремление к формированию многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений комментируемая статья не упоминает об участии граждан в управлении также общественными делами. Право на это вытекает из ст. 30. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены статьи 12, 130-133 Конституции.

Право граждан участвовать в управлении делами государства неразрывно связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя (см. комм. к ст. 3). Оно юридически обеспечивает реализацию данного принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина от государства. В свою очередь гарантиями и одновременно конкретными формами реализации этого стержневого политического права является целый ряд других прав, изложенных в рассматриваемой статье.

Признаваемое в ч. 1 данной статьи право граждан полностью соответствует международным стандартам, в частности предусмотренному в п. "а" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей".

Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая форма участия граждан в управлении, осуществлении народовластия - опосредованная: через своих представителей, избираемых в органы законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления.

Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обуславливает обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая следующее: "каждый имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права, выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.

Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется в единстве с другими, перечисленными в анализируемой статье. Однако Конституция непосредственно не определяет содержание и порядок реализации этих прав. Как следует из ее ст. 32 (ч. 1-3), 71 (п. "в"), 81 (ч. 4) и 96, регулирование названных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты - компетенция законодателя.

Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные избирательные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая избирательные права, отнесено Конституцией к ведению Федерации (п. "в" ст. 71), а также регламентирует порядок формирования федеральных органов власти (п. "г" ст. 71 и др.). Субъекты Федерации самостоятельны в установлении системы своих органов власти и определении порядка их формирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и избирательных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе избирательных прав, федеральной Конституцией отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "б", "н" ч. 1 ст. 72) и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Избирательные законы субъектов Федерации не могут противоречить названным принципам, общефедеральным избирательным стандартам, ограничивать федеральные гарантии избирательных прав. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии с ч. 4 ст. 15 и ст. 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей", а также ст. 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей обязательства государств-участников "проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".

Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными, относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в анализируемой статье они не закреплены, а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента РФ с дополнением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых, в силу действия общепризнанных принципов и норм международного права, а во-вторых, на основе их прямого закрепления в ст. 2 (п. 13), 3-7 ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ст. 10 (п. 3) ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп.), ст. 2 (абз. 15 ч. 1), 23 (ч. 1), 35 (п. 2 ч. 4) ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в законах о выборах в различные органы публичной власти.

Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права быть избранными (пассивное избирательное право) в органы публичной власти, а также права участвовать в других избирательных действиях на условиях и в порядке, предусмотренных конституцией и законами. Конституция и федеральное законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Согласно ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", право избирать, голосовать на референдуме возникает у граждан с 18 лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией, законами России, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации. Этот возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом РФ - 35 лет при условии постоянного проживания в России не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81).

Конституция и федеральные законы устанавливают основные гарантии избирательных прав при выборах в органы государственной власти - как федеральные, так и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, которые не могут быть изменены, ограничены актами субъектов Федерации, но могут быть дополнены этими актами новыми гарантиями. Субъекты Федерации имеют право устанавливать конституцией (уставами), законом дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста; при этом минимальный возраст не может превышать 21 года на день голосования на выборах в законодательный орган субъекта Федерации и в органы местного самоуправления, установление максимального возраста кандидата не допускается. Установление же субъектами Федерации продолжительности и срока проживания гражданина на соответствующей территории как основания для приобретения пассивного избирательного права также не допускается. Такие ограничения данного права могут устанавливаться только федеральной Конституцией. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Аналогично может решаться этот вопрос в уставе муниципального образования применительно к главе муниципального образования.

В субъектах Федерации вопреки федеральным гарантиям и общефедеральным избирательным стандартам нередко устанавливались применительно к претендующим на должность высшего должностного лица, депутата такие ограничения, как срок проживания на территории субъекта Федерации от не менее чем одного года до не менее чем 15 лет (до 1997 г. ФЗ допускал возможность установления требования годичного срока проживания), возрастной ценз (для высшего должностного лица) - не моложе 35 и не старше 65 лет; требование постоянного проживания или работы на территории соответствующего избирательного округа. Конституционный Суд в ряде своих постановлений, например от 24 июня 1997 г. N 9-П, касающемся Конституции Республики Хакасии; от 27 апреля 1998 г. N 12-П, касающемся Конституции и законов Республики Башкортостан; от 22 января 2002 г. N 2-П, касающемся Конституции Республики Татарстан, признал неконституционными подобные ограничения федеральных гарантий избирательных прав (СЗ РФ. 1997. N 26. ст. 3145; 1998. N 18. ст.2063; 2002. N 6. ст. 627).

Так, в Постановлении от 22 января 2002 г. N 2-П Конституционный Суд указывал, что из смысла ст. 32 (ч. 2) во взаимосвязи со ст. 6 (ч. 2) и 19 (ч. 1 и 2) Конституции следует: условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Предоставление возможности реализовать пассивное избирательное право на выборах в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации лишь тем гражданам Российской Федерации, которые являются гражданами республики или работают на территории избирательного округа (или на территории субъекта Федерации), ограничивает всеобщее равное избирательное право, препятствует свободным выборам как для самого кандидата, так и для избирателей, реализующих право выдвигать того или иного кандидата и голосовать за него.

В Постановлении от 27 апреля 1998 г. N 12-П (СЗ РФ. 1998. N 18. ст. 2063), Определении от 13 ноября 2001 г. N 260-О (СЗ РФ. 2002. N 7. ст. 741) Конституционный Суд выразил свою правовую позицию по вопросу о законодательном требовании о владении кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Федерации государственным языком республики. Она заключается в следующем.

Из ч. 2 ст. 68 Конституции, закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, не вытекает ни обязанность республики устанавливать свои государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе применительно к занятию должности высшего должностного лица республики. Тем более недопустимо установление такого неконкретного требования, как требования о "свободном" владении соответствующим государственным языком, поскольку оно - и при соблюдении необходимой формы регулирования - являлось бы несоразмерным конституционно значимым целям, закрепленным в ч. 3 ст. 55 Конституции, ограничением пассивного избирательного права. Вместе с тем не исключается право федерального законодателя - с учетом требований, вытекающих из ч. 3 ст. 55 Конституции, - допустить установление такого условия занятия должности высшего должностного лица республики, как владение государственным языком этой республики, что, в частности, связано с наличием рассчитанных на переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики.

Согласно п. 4 ст. 17 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", основанием для включения гражданина России в список избирателей (участников референдума) на конкретном избирательном участке (участке референдума) является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, иным законом, - факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Указанные факты устанавливаются органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах России, а в случаях, предусмотренных законодательством, и- другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами. Данные вопросы решаются на основе Закона РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 32. ст. 1227).

Порядок составления списков избирателей (участников референдума) призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, муниципальных образований.

Конституционный Суд в Постановлении от 24 ноября 1995 г. N 14-П признал положение Закона Республики Северная Осетия - Алания о выборах в парламент республики, касающееся составления списков избирателей, не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 72 (п. "б" ч. 1) и 76 (ч. 2), постольку поскольку оно препятствовало внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия - Алания (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4692). Тем самым были защищены избирательные права прежде всего жителей республики, оказавшихся в качестве вынужденных переселенцев на территории соседней республики, обеспечено непосредственное действие норм федеральной Конституции. Позднее правовые позиции данного Постановления нашли отражение в федеральном законодательстве.

В то же время выезд гражданина России за ее пределы для проживания не лишает его избирательных прав. Он обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации.

На федеральном уровне определено право военнослужащих избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих"; п. 6 ст. 19 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав...). Из комментируемой статьи, упомянутых федеральных законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных на территории субъекта Федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах в органы государственной власти этого субъекта. Что касается выборов в органы местного самоуправления, то, как следует из п. 5 ст. 17 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав.., в таких выборах на территории соответствующего муниципального образования вправе участвовать только те военнослужащие-срочники воинских частей, военных организаций и учреждений, расположенных на этой территории, которые до призыва на военную службу имели место жительства на данной территории, т.е. являются членами соответствующего муниципального сообщества. Такое ограничение избирательных прав военнослужащих в целях защиты прав и законных интересов населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения соответствует принципам, предусмотренным в ч. 3 ст. 55 Конституции, а также в ч. 3 ст. 17 Конституции, согласно которой осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

На основе международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, правом избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и российские граждане, наделены иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования (п. 10 ст. 4, п. 3 ст. 17 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав...). Право иностранных граждан на участие в муниципальных выборах в Российской Федерации, как и аналогичное право российских граждан на территории других государств, предусмотрено договорами с Арменией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории соответствующего государства, и граждан этого государства, постоянно проживающих на территории России (Договор с Грузией 1995 г. пока не вступил в силу).

В целом же юридически всеобщие выборы фактически таковыми не являются, так как выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие. Если прежде для такого признания требовалось участие в выборах, в зависимости от их уровня, кроме муниципальных, от хотя бы не менее 25 до 50 процентов избирателей, внесенных в список, то ФЗ от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5303), внося изменения в ст. 70 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав:, отменил "порог явки" вообще Это объяснялось тем, что сохранение "порога явки" не согласуется с конституционным принципом свободных выборов. Однако такое решение создает опасность снижения явки избирателей, что, правда, не подтвердилось на региональных выборах в марте 2007 г., в которых приняли участие около 40 процентов избирателей. Следовательно, от активности самих избирателей в решающей степени зависит реализация принципа всеобщего избирательного права.

В других государствах данный вопрос решается по-разному. В одних (Великобритания, Испания, Канада, США) выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей, в других (Австралия, Аргентина, Бельгия, Греция, Италия, Турция) предусмотрено обязательное голосование ("обязательный вотум") и санкции за неучастие в нем.

Равное избирательное право и право на участие в референдуме означают участие избирателей в выборах и референдуме на равных основаниях. Они обеспечиваются: наличием у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов); включением избирателей не более чем в один список избирателей (участников референдума); примерным равенством избирательных округов по числу избирателей; соблюдением установленных норм представительства; предоставлением для кандидатов равных юридических возможностей для участия в избирательной кампании; едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до подведения итогов; равной защитой законом и судом без всякой дискриминации избирательных прав всех граждан, избирательных объединений, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами.

Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право и взаимосвязан с принципом всеобщности. Приводившиеся примеры невключения на основе законов в списки избирателей беженцев, превышения общефедеральных избирательных стандартов относительно требований к возрасту и проживанию кандидатов на соответствующей территории также свидетельствуют о нарушении равных оснований для участия в выборах по сравнению с другими субъектами Федерации. Однако на практике наблюдается немало отступлений и непосредственно от принципа равного избирательного права.

Так, Конституционный Суд в Постановлении от 10 июля 1995 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета республики, установивших новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех же выборов Конституции (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2860), указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условия свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч. 2). В то же время в Определении от 5 ноября 1998 г. N 169-О (ВКС РФ. 1999. N 1. С. 44-47) Конституционный Суд отмечал применительно к дополнительным выборам в связи с возникшими депутатскими вакансиями, что это уже новые выборы, применение на которых измененной избирательной процедуры в целях более полного выявления действительной воли избирателей не нарушает принципа равенства при осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права.

Постановлением от 25 апреля 2000 г. N 7-П (СЗ РФ. 2000. N 19. ст. 2102) Конституционный Суд признал неконституционным положение п. 11 ст. 51 ФЗ от 24 июня 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому Центризбирком отказывает в регистрации федерального списка кандидатов от избирательного объединения или отменяет ее в случае выбытия одного или более кандидатов из первой тройки по списку (кроме выбытия по вынуждающим обстоятельствам, тяжелая болезнь например). Правовая позиция Суда заключается в том, что право быть избранным в органы власти - это по своей правовой природе индивидуальное, а не коллективное право; что принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает равный правовой статус всех кандидатов, включенных в федеральный список. Указанное же положение Закона необоснованно ограничивало пассивное избирательное право других кандидатов из списка и активное избирательное право тех, кто разделяет убеждения данного избирательного объединения и хотел бы отдать свои голоса за его кандидатов, нарушает принцип свободных выборов и равного избирательного права и поэтому противоречит ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1, 2), 32 (ч. 1, 2) и 55 (ч. 3) Конституции.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах "за" или "против" кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной Думы, законодательных органов субъектов Федерации, выборных органов местного самоуправления. Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы является порядок формирования Совета Федерации, предусмотренный ФЗ от 5 августа 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3336; 2004. N 51. ст. 5128), согласно которому член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации. Это обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов Федерации (см. комм. к ст. 95 и 96).

Уставы и законы некоторых субъектов Федерации предусматривали избрание главы администрации региона законодательным органом, а также назначение глав местной администрации органами государственной власти и государственными должностными лицами, что является отступлением от принципа прямого избирательного права.

Конституционный Суд в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П по Уставу Алтайского края (СЗ РФ. 1996. N 4. ст. 409) отметил, что из смысла ч. 2 ст. 3 об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции), органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральное законодательство называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Иной порядок избрания не соответствует Конституции и действующему законодательству. Принцип выборности высших должностных лиц субъектов Федерации на основе прямого избирательного права был подтвержден также в постановлениях Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. N 3-П по Уставу Читинской области (СЗ РФ. 1996. N 7. ст. 700), от 30 апреля 1996 г. N 11-П по Указу Президента РФ от 3 октября 1994 г., касавшемся формирования исполнительной власти в субъектах Федерации (СЗ РФ. 1996. N 19. ст. 2320).

В то же время 11 декабря 2004 г. были внесены изменения в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым исключены прямые выборы высших должностных лиц субъектов Федерации и предусмотрено, что наделение гражданина полномочиями такого лица осуществляется законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ. Это на первый взгляд противоречило изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда.

Рассматривая указанное изменение в Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П (СЗ РФ. 2006. N 3. ст. 336), Конституционный Суд отметил следующее. Тезис о прямых выборах главы исполнительного органа власти субъекта Федерации как о порядке, адекватном ст. 3 и 32 Конституции, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П, - при том что Конституционный Суд не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, не противоречащие конституционному принципу свободных выборов и отвечающие требованиям уравновешивания принципов демократии и единства системы исполнительных органов власти, а также полномочий Российской Федерации и ее субъектов, - не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей. Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации признан не противоречащим Конституции.

Новеллой в указанном порядке является положение, содержащееся в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., согласно которому предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ должны представляться Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур подлежит закреплению за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны.

Применительно к главам муниципальных образований ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает их избрание непосредственно населением на муниципальных выборах, но также и представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ч. 2 ст. 36). Вместе с тем Конституционный Суд неоднократно в своих решениях признавал неконституционными положения конституций и законов различных субъектов Федерации, предусматривавших назначение и освобождение от должности глав администраций муниципальных образований главами субъектов Федерации или главами вышестоящих администраций либо их избрание, но только по представлению главы субъекта Федерации (например, постановления Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по Закону Удмуртской Республики о системе организации власти; от 15 января 1998 г. N 22-П, касающееся положений Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми об органах исполнительной власти//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708; 1998. N 4. ст. 531).

Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение возможности какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина на выборах и референдуме. Гарантиями реализации данного принципа являются законоположения о личном голосовании, об условиях заполнения избирательного бюллетеня, о порядке досрочного голосования и голосования вне помещения избирательного участка и т.д. (ст. 64-66, 69, 74, 75 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав:), а также об ответственности за нарушение тайны голосования (ст. 141 УК).

Защиту избирательных прав граждан осуществляют не только Конституционный Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме (см. комм. к ст. 46).

Решением Верховного Суда Республики Адыгеи на 19 декабря 2004 г. были назначены выборы депутатов в представительный орган муниципального образования "Яблоновский поселковый округ". Однако Определением того же суда от 4 ноября 2004 г. Кабинету Министров Республики, который ссылался на отсутствие денежных средств в республиканском бюджете для проведения выборов в указанную судом дату, была предоставлена отсрочка исполнения решения суда до 22 мая 2005 г. По частной жалобе гр. К., который считал данное Определение незаконным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 15 декабря 2004 г. это Определение отменила, вынесла новое Определение, которым Кабинету Министров Республики Адыгеи в удовлетворении заявления о предоставлении отсрочки исполнения первоначального решения Верховного Суда Республики о назначении выборов отказала. При этом Судебная коллегия указала на противоречие судебного решения о предоставлении отсрочки нормам избирательного законодательства (Бюллетень ВС РФ. 2005. N 7. С. 9-10).

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 ноября 2003 г. в противоположность ранее состоявшемуся решению Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания было удовлетворено заявление Г. - кандидата в депутаты парламента Республики и признано незаконным постановление Центризбиркома Республики от 17 мая 2003 г. в части проведения повторного подсчета голосов избирателей и установления общих результатов выборов депутатов парламента Республики по избирательному округу, по которому баллотировался Г., и отменено решение Верховного Суда Республики от 21 июля 2003 г., которым было отказано в удовлетворении заявления Г. о признании незаконным названного постановления Центризбиркома Республики. Исходя из норм федерального избирательного законодательства, Судебная коллегия констатировала, что Центризбирком Республики был не вправе принимать решение о проведении на избирательных участках округа повторного подсчета голосов после подведения итогов голосования и результатов выборов в данном избирательном округе (Бюллетень ВС РФ. 2004. N 4. С. 15-17).

Рассмотренные конституционные принципы избирательного права распространяются на всю процедуру выборов - от их назначения, регистрации избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов до голосования и установления итогов выборов. Применительно к последней стадии - определению результатов выборов также возник ряд важных правовых проблем, которые были предметом оценки Конституционного Суда.

Способы проведения и подведения итогов выборов зависят, как известно, от действующей в стране избирательной системы. В России при выборах депутатов Государственной Думы до последнего времени использовалась мажоритарно-пропорциональная (смешанная) система выборов, при которой 225 депутатов избирались по одномандатным округам, а другие 225 - по единому федеральному избирательному округу по спискам избирательных объединений, блоков. При введении мажоритарно-пропорциональной системы в 1993 г. считалось, что она будет способствовать упрочению и развитию политических партий, многопартийности.

Впоследствии, не без влияния, очевидно, политических реалий, многие политики стали выступать за переход к избранию всех 450 депутатов на основе мажоритарной системы по одномандатным округам или по крайней мере к изменению пропорций в пользу избрания по таким округам. В итоге законодатель принял в 2006 г. иное решение - перейти к пропорциональной системе выборов всех депутатов Государственной Думы, т.е. к голосованию за тот или иной список кандидатов, выдвинутых избирательным объединением (партией); блоки исключены из избирательного процесса (ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации"//СЗ РФ. 2005. N 30. ч. 1. ст. 3104). Политическая партия стала единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Такое решение также связывалось с целью упрочения партийной системы, представительного характера парламента. Правда, на выборах законодательных органов субъектов Федерации сохранена мажоритарно-пропорциональная система - согласно ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. не менее половины депутатских мандатов в этих органах подлежат распределению по итогам выборов между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.

Конституционный Суд отмечал (Определение от 20 ноября 1995 г. N 77-О//СЗ РФ.1995. N 49. ст. 4867), что регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности Рассматривая в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П (СЗ РФ. 1998. N 48. ст. 5969) вопрос о конституционности мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, Конституционный Суд указал, что порядок избрания депутатов Государственной Думы на основе указанной избирательной системы соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа; не нарушает гарантии равенства избирательных прав граждан и равенство прав общественных объединений перед законом; позволяет через свободные выборы отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю в составе представительного органа государства. Конечно, каждая из разновидностей избирательных систем имеет свои недостатки, но они не всегда являются проявлением неконституционности.

Другой важный аспект применения пропорциональной системы избрания депутатов по спискам избирательных объединений - "заградительный барьер", т.е. минимальный процент голосов избирателей, который должен получить список кандидатов, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Прежде это был 5-процентный "заградительный барьер". ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ увеличил его до 7 процентов. Избирательные объединения, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, исключаются из распределения депутатских мандатов. Это еще больше осложняет положение в избирательном процессе тех партий, которые не имеют достаточной поддержки избирателей.

Конституционный Суд неоднозначно оценивал конституционность законоположений о "заградительном барьере". В принципе он признал его конституционным, не ограничивающим избирательные права граждан, не нарушающим равенство общественных объединений перед законом, не препятствующим проведению свободных выборов. Равенство применительно к избирательному праву не может означать равенства результатов, так как на выборах всегда есть победившие и проигравшие. Суть - в проведении выборов по правилам, одинаковым для всех объединений и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам кандидатов.

В то же время Конституционный Суд, рассматривая в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П 5-процентный барьер, сделал существенную оговорку: такой барьер соответствует Конституции в той мере, в какой его применение позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Иначе его использование недопустимо, чтобы не нарушить принципы народовластия, демократического большинства, пропорциональных выборов, не привести к возникновению монополии на власть. Таким образом, в различных конкретных конституционно значимых юридических условиях тот или иной избирательный барьер может выступать и как допустимый, соответствующий Конституции, и как чрезмерный, подрывающий конституционные принципы. Этот вывод в еще большей степени относится к 7-процентному барьеру.

Следуя приведенной правовой позиции Конституционного Суда, законодатель установил ряд гарантий против монополизации власти в представительном органе какой-либо партией. В частности, согласно ФЗ об основных гарантиях избирательных прав: выборы признаются несостоявшимися, если менее двух списков кандидатов получили право участвовать в распределении депутатских мандатов или если за допущенные к распределению депутатских мандатов списки было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; при этом Законом указанный процент может быть повышен (подпункты "в" и "г" п. 2 ст. 70). ФЗ от 18 мая 2005 г. о выборах депутатов Государственной Думы повысил данный процент до 60 (ч. 4 ст. 82). В ситуации, когда, например, на выборах в Государственную Думу несколько федеральных списков кандидатов получат каждый 7 и более процентов голосов, но в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то подлежит применению "плавающий заградительный барьер", понижающийся до тех пор, пока общее число голосов, поданных за списки кандидатов, не превысит 60 процентов. Это позволяет допустить к распределению депутатских мандатов списки кандидатов, получившие и менее 7 процентов голосов.

В любом случае, как подчеркивал Конституционный Суд в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П, граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Все законно избранные депутаты являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей.

Вместе с тем, имея в виду дальнейшее повышение уровня и качества народного представительства во власти, Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил дать гарантии представительства в Государственной Думе избирателям, проголосовавшим за так называемые "малые партии": партиям, получившим от 5 до 7 процентов голосов, предоставлять 1-2 депутатских мандата.

Новым в избирательном законодательстве является отмена Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ формы голосования "против всех кандидатов" ("против всех списков кандидатов") (СЗ РФ. 2006. N 29. ст. 3125), что встретило неоднозначную оценку в общественном мнении и порой оценивалось как ограничение избирательных прав. Конституционный Суд в предшествующий период обращался к проблеме голосования "против всех кандидатов" в ряде своих постановлений - от 10 июня 1998 г. N 17-П, от 29 ноября 2004 г. N 17-П, от 14 ноября 2005 г. N 10-П (СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 3002; 2004. N 49. ст. 4948; 2005. N 47. ст. 4968), рассматривая прежде всего действовавшую ранее норму о признании выборов несостоявшимися, в случае если число голосовавших "против всех кандидатов" превышает число голосов, поданных "за" кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому (другим) кандидату.

Суть правовой позиции Конституционного Суда заключалась в том, что формирование выборных органов должно основываться на воле большинства участвующих в голосовании. Каждый избиратель имеет право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными законодателем процедурами, в том числе в форме голосования "против всех кандидатов".

Однако это не означает, что Конституционный Суд считает такую форму голосования обязательным элементом избирательного права. В Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П прямо указывается на то, что решение данного вопроса связано с реализацией дискреционных полномочий федерального законодателя. При этом следует иметь в виду, что перед федеральным законодателем стоит задача преодолеть известное противоречие, которое может возникнуть между такими конституционными ценностями, связанными с реализацией избирательных прав, как, с одной стороны, право каждого гражданина участвовать в выборах, выражая свою волю, в том числе путем голосования "против", а с другой - задача формирования предусмотренных Конституцией органов публичной власти.

На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании проводится также референдум, который наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум - форма прямого волеизъявления граждан России по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого посредством голосования российских граждан, обладающих правом на участие в референдуме. Конституционное право на участие в референдуме Российской Федерации принадлежит российским гражданам независимо от места их проживания, в том числе проживающим или находящимся за пределами России; в референдуме субъекта Федерации, местном референдуме - российским гражданам, место жительства которых, т.е. место постоянного или преимущественного проживания, расположено, соответственно, на территории субъекта Федерации, в границах муниципального образования.

Основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в референдумах и принципы их проведения определяются в соответствии с Конституцией, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Вопросы назначения, подготовки и проведения федерального референдума регламентируются ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. ст. 2710). Референдумы в субъектах Федерации и муниципальных образованиях проводятся на основе конституций, уставов, законов субъектов Федерации, а также уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной Конституции и федеральным законам, в частности нормам о том, какие вопросы не могут быть вынесены на референдум субъекта Федерации и местный референдум (см. комм. к ст. 3 и 84).

Рассматривая в Постановлении от 11 июня 2003 г. N 10-П (СЗ РФ. 2003. N 25., ст. 2564) нормы федерального законодательства о периодах, когда не допускается проведение всероссийских референдумов в связи с избирательной кампанией по выборам в федеральные органы власти, Конституционный Суд указывал, что поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан в выборах и референдуме, периоды, в течение которых граждане могут осуществлять свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. В любом случае изменение сроков проведения президентских или парламентских выборов в результате тех или иных обстоятельств, в том числе вследствие принятия новых законодательных актов о времени и порядке проведения выборов и референдуме, не должно приводить к тому, чтобы период, в течение которого граждане имеют возможность выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, составлял менее половины четырехлетнего избирательного цикла.

Конституционный Суд в Постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П (СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 3002) подтвердил конституционность положений федерального законодательства о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других. Референдум, по смыслу Конституции, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

В то же время были признаны неконституционными положения федерального законодательства о том, что на референдум субъекта Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако институт референдума субъекта Федерации не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Федерации воле федерального законодателя. В связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Федерации решений федеральной Конституции и федеральному закону.

Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную или административную ответственность (ст. 141-142.1 УК; ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52 КоАП).

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет две категории граждан, которые не обладают активным и пассивным избирательным правом, а также правом участвовать в референдуме. Это лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими (ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 281-285 ГПК). Статья 5 Закона от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (Ведомости РФ. 1992. N 33. ст. 1913) особо указывает на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении

Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959 г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания.

Предусмотренное в ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц, осужденных к уголовному наказанию, не связанному с лишением свободы, а также осужденных условно, с отсрочкой исполнения приговора; на лиц хотя и содержащихся под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах (подозреваемых, обвиняемых, подсудимых), но в отношении которых суд еще не применил уголовное наказание в виде лишения свободы. После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным, если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным.

ФЗ от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, внося изменения в ФЗ об основных гарантиях избирательных прав:, дополнил перечень лиц, которые не обладают пассивным избирательным правом (СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5303). К ним отнесены: осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений или осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 КоАП (демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях ее пропаганды), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым этому наказанию; лица, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 ст. 56 настоящего ФЗ (касающихся экстремистских, националистических и тому подобных призывов в предвыборной агитации), либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" п. 7 и подпунктом "ж" п. 8 ст. 76 настоящего ФЗ (аналогичные призывы со стороны кандидатов или общественных объединений, в том числе до избирательной кампании), если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа публичной власти, в который назначены выборы, или должностного лица, для избрания которого назначены выборы (т.е. если срок полномочий органа власти - четыре года, то указанные лица не могут реализовать пассивное избирательное право в течение четырех лет с момента вступления в силу решения суда).

Эти ограничения пассивного избирательного права обусловлены стремлением воспрепятствовать вхождению во власть лиц, грубо нарушающих Конституцию и законы и, следовательно, интересы личности, общества и государства, и основаны на ч. 3 ст. 55 Конституции.

ФЗ от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427) включил во все избирательные законы положение о том, что не вправе быть избраны те российские граждане, которые имеют гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Данное ограничение не распространяется на указанную категорию граждан при выборах в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ.

4. Впервые на конституционном уровне закреплено право российских граждан на равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность "допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе". Необходимые правила в связи с этим должны быть установлены законодательно.

Основополагающими актами в данной сфере являются ФЗ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2063) и ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" (СЗ РФ. 2004. N 31. ст. 3215). ФЗ от 27 мая 2003 г. определяет в соответствии с Конституцией правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе системы управления ею. Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ФЗ N 58-ФЗ, система государственной службы включает в себя такие ее виды, как государственная гражданская служба, военная и правоохранительная службы. Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную и субъектов Федерации.

Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения гражданских служащих, регламентируются ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ. Он гарантирует в соответствии с Конституцией равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего (п. 3 ст. 4).

Право поступления на гражданскую службу имеют граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованием, установленным ФЗ. Реализация этого права зависит, таким образом, не от указанных выше обстоятельств, а от способностей и профессиональной подготовки гражданина. В целях обеспечения права на равный доступ к гражданской службе ФЗ предусматривает поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу.

ФЗ от 27 июля 2004 г. устанавливает и ограничения доступа гражданина к гражданской службе в случае: признания его решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; осуждения его по приговору суда к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности государственной службы, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению; близкого родства или свойства с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; наличие гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ; представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставления установленных настоящим ФЗ сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 16).

ФЗ N 79-ФЗ, кроме того, определяет принципы гражданской службы, основные права, обязанности и требования к служебному поведению гражданских служащих, условия и порядок поступления на гражданскую службу, заключения служебного контракта, прохождения гражданской службы, оплаты труда, государственные гарантии на гражданской службе и др.

Если правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Федерации, то правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта Федерации.

Рассматривая положения Бюджетного кодекса, согласно которым размеры оплаты труда государственных гражданских служащих дотационных субъектов Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих, и учитывая отсутствие федерального акта о соотношении должностей федеральной и субъектов Федерации гражданской службы, Конституционный Суд в Определении от 13 июня 2006 г. N 194-О (ВКС РФ. 2006. N 5) указал, что, применяя названные положения Бюджетного кодекса, дотационные субъекты Федерации не лишены возможности, руководствуясь вытекающими из федеральных законов нормативными критериями структуризации должностей гражданской службы РФ и положенными в их основу объективными критериями, в частности квалификации, профессионального уровня, продолжительности гражданской службы и т.д., а также объемами и содержанием связанных с осуществлением конкретной должностной функции задач, самостоятельно определить надлежащее соотношение должностей федеральных и субъекта Федерации гражданских служащих, в том числе при отсутствии на федеральном уровне специального правового регулирования такого соотношения.

Особенности прохождения иных видов государственной службы - военной, правоохранительной (например, в прокуратуре, милиции) - устанавливаются соответствующими законами.

В отличие от государственных гражданских служащих, лица, осуществляющие службу на не являющихся выборными должностях в органах местного самоуправления, относятся к муниципальным служащим. Основы их правового положения устанавливаются ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2007. N 10. ст. 1152), а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.

5. Участие граждан в отправлении правосудия, предусмотренное в ч. 5 рассматриваемой статьи, является одним из демократических принципов организации и деятельности судебной власти. Это право реализуется в различных формах. Традиционным прежде являлось рассмотрение уголовных и гражданских дел в суде первой инстанции с участием двух народных заседателей. Они имели равные права с профессиональным судьей, составляли с ним единую коллегию и совместно решали все вопросы дела вплоть до определения санкций.

В результате проводимой в последние годы судебной реформы восстанавливается институт присяжных заседателей, существовавший в России еще в XIX в. Своеобразие этой формы участия граждан в осуществлении судебной власти, ее отличие от института народных заседателей заключается в том, что присяжные образуют отдельную коллегию из 12 человек, которые в итоге судебного разбирательства должны самостоятельно вынести вердикт: виновен подсудимый или нет. Меру же наказания определяет профессиональный судья (см. комм. к ст. 20, 47, 123).

Действует также институт арбитражных заседателей, чей статус регламентируется арбитражным процессуальным законодательством, ФЗ от 30 мая 2001 г. "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 23. ст. 2288).

В последние годы возник институт мировых судей как наиболее близкая к населению судебная инстанция, рассматривающая уголовные дела о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, а также определенные категории дел, вытекающих из семейно-правовых, имущественных, трудовых, земельных отношений, об административных правонарушениях. Статус мировых судей определяется ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и принятым на его основе ФЗ от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6270), с изм. и доп. другими федеральными законами, а порядок их назначения (избрания) и деятельности устанавливается также законами субъектов Федерации.

Отвечая необходимым требованиям, гражданин может стать и профессиональным судьей (см. комм. к ст. 119).

0

4

Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия.

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Суверенитет народа означает, что:

а) субъектом публичной власти, как государственной, так и негосударственной, выступает народ как совокупность всего населения страны;

б) объектом суверенной власти народа могут быть все те общественные отношения, которые представляют общественный интерес в масштабе всей страны. Эта особенность свидетельствует о полноте суверен ной власти народа;

в) суверенитету власти народа свойственно верховенство, когда на род выступает как единое целое и является единственным носителем публичной власти и выразителем верховной власти во всех ее формах и конкретных проявлениях*(128).

Данное право реализуется в конкретных формах, через отдельные конституционные права:

избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

участвовать в референдуме;

на равный доступ к государственной службе, т.е. право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации;

участвовать в отправлении правосудия, что означает право граждан занимать должность судьи, быть присяжным или народным заседателем.

Право участвовать в управлении делами государства в соответствии с комментируемой нормой принадлежит только гражданам России. Это право юридически обеспечивает включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений в своей стране, в сферу национальной политики, в связи с чем данное право гарантируется демократической организацией всей политической системы общества, вовлекающей граждан в активную политическую деятельность. Право граждан России на управление делами государства де-юре обеспечивает их включение в сферу политики, являясь юридическим выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей учредительной власти.

Данное положение вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах содержится положение о том, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей.

Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства является непосредственно действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты. Фундаментом для реального участия граждан в управлении делами государства и контролем над деятельностью органов власти и общественных организаций служат гарантированные Основным законом страны информационные права личности (в частности, право на информацию), судебная защита нарушенных прав и свобод, право на свободу мысли и слова, право выражения мнений и убеждений, получения и распространения информации, право на создание объединений, право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги.

Право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления наступает либо с 18 лет (пассивное избирательное право), либо позднее, с наличием особых прав (постоянное проживание на территории России непосредственно перед выборам, а также обладание гражданством России). Например, для избрания в депутаты Государственной Думы обязательный возрастной ценз составляет 21 год; для осуществления полномочий Президента Российской Федерации обязательно постоянное проживание на территории России не менее 10 лет,

возрастной ценз при этом составляет 35 лет, хотя существуют и иные данные для избрания и осуществления полномочий (наличие опыта работы в руководящих структурах, высокая правовая грамотность и т.д.).

Возрастной ценз, при котором возможно участие в референдуме, составляет 18 лет и не сопряжено для гражданина России ни с какими другими ограничениями.

Следует особо отметить, что провозглашенное на конституционном уровне всеобщее избирательное право не означает, что не существует никаких ограничений в этой области. В частности, это касается граждан, которые не способны по своему умственному или психическому состоянию в полной мере осуществлять свои гражданские права и исполнять гражданские обязанности (за ними в судебном порядке признается недееспособность, т.е. они не могут выступать в качестве субъекта правовых отношений).

Ограничению своих гражданских прав подвергаются также лица, содержащиеся под стражей.

В статье 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(129) в обеспечение ч. 2 ст. 32 Конституции РФ сказано: "Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации". Однако российское законодательство при наличии определенных условий предоставляет иностранным гражданам более широкие права в области формирования органов местного самоуправления. Так, п. 10 ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(130) предусматривает, что "на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях).

2. Обычно под непосредственным участием граждан в управлении делами государства понимают участие в выборах и референдумах.

Наиболее значимым выражением воли и интересов тех или иных слоев населения являются выборы - процедура, посредством которой группа людей выдвигает из своей среды кандидата для выполнения каких-либо общественных функций (задач). Это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Юридическая природа выборов состоит в том, что народ, выбирая своих представителей, уполномочивает их на осуществление принадлежащей ему государственной власти. Путем выборов передается право на реализацию суверенитета в установленных Конституцией РФ пределах.

Основополагающим законодательным актом, регулирующим избирательный процесс в нашей стране (как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях), является Закон об основных гарантиях.

Одна из форм конституционного права граждан на участие в управлении делами государства - референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено, передано) - всенародное голосование с целью выявить общественное мнение страны для принятия окончательного решения по важному государственному вопросу. На референдуме решаются, как правило, наиболее важные вопросы жизнедеятельности общества и государства (например, утверждение Конституции). Голосование избирателей иначе называют плебисцитом (от лат. plebiscitum - решение народа). С точки зрения юридической различий нет - это полные синонимы; плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона судьбоносный характер: о государственной принадлежности спорной территории, форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.д.

Правовая регламентация этого института непосредственной демократии заключена в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(131), Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В отличие от выборов, голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Принятое решение считается решением народа, и его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом.

Референдум в Российской Федерации - форма прямого волеизъявления граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Он проводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации".

Местный референдум - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Согласно ст. 12 Закона об основных гарантиях, на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопросы местного референдума не должны противоречить российскому законодательству, а также законодательству соответствующего субъекта РФ.

Референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ. На референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ или в совместном ведении РФ и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ и федеральным законом.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Недееспособность - это юридическое понятие, означающее утрату лицом способности самостоятельно осуществлять свои гражданские права и обязанности вследствие глубоких нарушений психики, обусловленных психической болезнью или слабоумием.

Признать гражданина недееспособным может только суд в порядке, предусмотренном законом. Для установления психического состояния лица, о дееспособности которого решается вопрос, суд назначает судебно-психиатрическую экспертизу.

Судебно-психиатрическая экспертиза в уголовном процессе назначается для определения психического состояния обвиняемого или подозреваемого в случаях, когда имеются сомнения в его вменяемости либо способности к моменту рассмотрения дела отдавать отчет в своих действиях или руководить ими, а также для определения психического состояния свидетеля и потерпевшего, если требуется установить у них наличие способности адекватно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для дела, и давать о них правильные показания. С помощью судебно-психиатрической экспертизы устанавливают также необходимость применения принудительных мер медицинского характера к лицам, совершившим общественно опасные деяния. В гражданском процессе судебно-психиатрическая экспертиза назначается для установления психического состояния лица, по поводу которого решается вопрос о его дееспособности, и определения психического состояния и способности истцов и ответчиков понимать значение своих действий или руководить ими при совершении гражданско-правовых сделок.

Порядок назначения и проведения судебно-психиатрической экспертизы регламентирован Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексами РФ, а также специальной инструкцией о производстве судебно-психиатрической экспертизы.

Гражданин, совершивший преступление (согласно ст. 14 УК РФ, виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания), должен быть наказан, т.е. осужден и приговорен к определенному, соответствующему степени и характеру совершенного преступления, наказанию, в частности к определенному сроку лишения свободы.

4. Внимательное прочтение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что под понятие "непосредственное участие граждан в управлении делами государства" подпадают (наряду с участием в выборах и референдумах) и случаи замещения гражданами государственных должностей. В пользу этого говорит хотя бы то, что понятие государственной службы и равенство прав граждан на замещение государственных должностей устанавливаются той же ст. 32 Конституции РФ.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1) государственная гражданская служба (подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ);

2) военная служба (вид федеральной государственной службы);

3) правоохранительная служба (вид федеральной государственной службы).

Согласно ст. 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ*(132).

Согласно комментируемой норме граждане, замещая государственные должности, реализуют свое право. Право же, согласно Конституции, может быть ограничено в оговоренных Конституцией случаях только законом. В силу данного положения государственная служба, т.е. выполнение обязанностей по государственной должности, существенно отличается от работы по найму. Во втором случае нанимателем выступает конкретное лицо, а в первом "нанимателем" является все общество, от имени которого и принимаются законы.

Более того, смысл формулировки "граждане Российской Федерации имеют..." предполагает отсутствие каких-либо ограничений для тех или иных групп граждан, всеобщность (все граждане России) и безусловность. Декларативность этой формулировке придает хотя бы тот факт, что, например, согласно ст. 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, которые должны к этому моменту:

владеть государственным языком Российской Федерации;

достигнуть возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Кроме того, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", специальным федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы.

Иностранные граждане и лица без гражданства, исходя из п. 4 ст. 32 Конституции РФ, не имеют равного с гражданами России доступа к государственной службе.

Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в ст. 14 лишает иностранных граждан права:

находиться на муниципальной службе;

замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации;

быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

быть принятым на работу на объекты и в организации (в соответствии с Перечнем, утвержденным Правительством РФ), деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации*(133);

заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом*(134).

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает право граждан России участвовать в отправлении правосудия. В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

Участие в осуществлении правосудия на территории России могут принимать судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе, а также присяжные заседатели. Из Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации", Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" следует, что "судьей может быть гражданин Российской Федерации..."*(135).

0

5

Статья 32

     1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении
делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
     2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными
в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме.

О референдуме Российской Федерации см. Федеральный конституционный закон
от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ

Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см.
Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления см. Федеральный закон от
26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

     3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом
недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору
суда.
     4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной
службе.
     5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении
правосудия.

     Комментарий к статье 32

     1. Впервые право граждан участвовать в управлении государственными и
общественными делами было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 г. (ст.
46) вслед за Конституцией СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях все еще
сохраняющейся монополии на власть партийно-государственной элиты, административно-приказной
системы номенклатурного управления превращало это право в декларацию.
     Последующие демократические преобразования в обществе, признание и возникновение
политического многообразия, многопартийности создали благоприятные условия
для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих
конституционных установлений ст. 32 не упоминает об участии граждан в управлении
также общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30. Участию
граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения,
не входящем в систему государственной власти, посвящены ст. 12, 130-133 Конституции.
     Право граждан участвовать в управлении делами государства неразрывно
связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя
(см. комментарий к ст. 3). Оно юридически обеспечивает реализацию данного
принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных
решений, в сферу политики. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина
от государства. В свою очередь гарантиями и одновременно конкретными формами
реализации этого стержневого политического права является целый ряд других
прав, изложенных в ст. 32.
     Признаваемое в ч. 1 ст. 32 право граждан полностью соответствует международным
стандартам, в частности, предусмотренному п. "а" ст. 25 Международного пакта
о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без
какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать
участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство
свободно выбранных представителей".
     Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется
посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия
в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая
форма участия граждан в управлении, в осуществлении народовластия опосредованная
- через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную
Думу Федерального Собрания, законодательное собрание области и др.), исполнительной
власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления.
     Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обусловливает
обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая "каждый
имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении
делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое
ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права,
выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей
ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.
     Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется
в единстве с другими, перечисленными в ст. 32. Их эффективное и беспрепятственное
осуществление требует тем не менее конкретизации в законодательстве, установления
соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты.

     2. Часть 2 ст. 32 закрепляет три конкретных политических права: избирать,
быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со ст. 17 Конституции
действуют в единстве с предписаниями, в частности ст. 25 Международного пакта
о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать
и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе
всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих
свободное волеизъявление избирателей".
     Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными,
относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в ст. 32 они не закреплены,
а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента Российской Федерации
с добавлением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что
указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых,
в силу действия общепризнанной нормы международного права; во-вторых, на основе
их прямого закрепления в ст. 3-7 Федерального закона от 6 декабря 1994 г.
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", ст.
16, 23 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
     Прежние конституции, начиная с 1936 г., также провозглашали названные
принципы. Но в предшествующий период организация выборов характеризовалась
фактическим выдвижением кандидатов в депутаты лишь структурами единственной
правящей партии, безальтернативностью - включением в избирательные бюллетени
одного кандидата, что превращало выборы в формальное голосование. Современное
российское избирательное законодательство предусматривает различные правовые,
организационные, информационные и иные средства, гарантирующие свободу выборов,
что было подтверждено, в частности, на выборах Президента Российской Федерации
в июне - июле 1996 г.
     Вопрос об обеспечении и защите избирательных прав относится к предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предусмотрено
ст. 72 (п. "б" ч. 1) Конституции и, следовательно, подлежит регулированию
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов
федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции). Из этого исходит и Конституционный Суд
Российской Федерации при оценке конституционности избирательных законов субъектов
федерации, обеспечивая соблюдение принципов избирательного права.
     Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было
дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими
определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права
быть избранными (пассивное избирательное право). Конституция и федеральное
законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
     Согласно ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" право избирать возникает у граждан с 18
лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными
актами законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Этот
возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы
Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом Российской Федерации
- 35 лет при условии постоянного проживания в Российской Федерации не менее
10 лет (ч. 2 ст. 81).

     Конституция и федеральное законодательство устанавливают основные гарантии
избирательных прав при выборах как в федеральные органы государственной власти,
так и в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного
самоуправления, предусматривая, что актами субъектов федерации эти права и
гарантии не могут быть изменены, ограничены, а могут быть только дополнены
новыми гарантиями. Субъекты федерации имеют также право устанавливать дополнительные
условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного
права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его
проживания на соответствующей территории.
     Конституция и федеральное законодательство не обусловливают право участия
в выборах в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного
самоуправления на территории, в частности, республик наличием гражданства
этих республик. Избирательные права признаются Конституцией за всеми гражданами
Российской Федерации. Поэтому вступают в противоречие со ст. 32 и другими
статьями Конституции Российской Федерации положения конституций и избирательных
законов целого ряда республик, закрепляющие избирательные права исключительно
за гражданами этих республик, ограничивая тем самым избирательные права граждан
Российской Федерации, проживающих на территории республики, но не имеющих
ее гражданства.
     Согласно ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" основанием для включения гражданина Российской
Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является
его проживание (постоянное или преимущественное) на территории этого избирательного
участка, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанавливающим
право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
на территории Российской Федерации. Порядок составления списков избирателей
призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов федерации.

     Примечание

     Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24
ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности положения Закона Республики
Северная Осетия - Алания о выборах в Парламент Республики, касающегося составления
списков избирателей, признал это положение не соответствующим Конституции
Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1
и 2), 72 (п. " б" ч. 1) и 76 (ч. 2) постольку, поскольку оно препятствует
внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно
проживающих на территории Республики Северная Осетия. Тем самым были защищены
избирательные права жителей Республики, прежде всего оказавшихся в качестве
вынужденных переселенцев на территории соседней Республики, обеспечено непосредственное
действие норм федеральной Конституции.
     В то же время сам факт даже длительного проживания лица на территории
Российской Федерации не означает, что оно обладает избирательными правами.
В ноябре-декабре 1995 г. Московский городской суд, а затем Верховный Суд Российской
Федерации оставили без удовлетворения жалобу К. на отказ окружной избирательной
комиссии в регистрации К. кандидатом в депутаты Государственной Думы, несмотря
на сбор необходимого числа подписей избирателей в ее поддержку. Отказ в регистрации
мотивировался отсутствием у К. гражданства Российской Федерации, регистрации
(прописки) на территории России (АКС, 1995 г.).

     Выезд же гражданина Российской Федерации за ее пределы для проживания
не лишает его избирательных прав. Они сохраняются за ним в полном объеме.
     Требует более четкой законодательной регламентации участие военнослужащих
в выборах. На федеральном уровне вполне ясно определено право военнослужащих
избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 Закона Российской
Федерации от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих", ч. 3 ст. 10 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации").
     Однако избирательные законы некоторых субъектов федерации не предусматривают
гарантии избирательных прав военнослужащих, возможности реализации ими этих
своих конституционных прав. Из ст. 32 Конституции, упомянутых федеральных
законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными
органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных
на территории субъекта федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах
на данной территории.
     Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на
равных основаниях. Оно обеспечивается наличием у каждого избирателя одного
голоса, примерным равенством избирательных округов по числу избирателей, едиными
правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента
их назначения до подведения итогов, равной защитой законом и судом избирательных
прав всех граждан. Данный принцип распространяется как на активное, так и
на пассивное избирательное право.

     Примечание

     Во время выборов в 1994-1995 гг., в частности в законодательные органы
субъектов федерации, этот принцип не всегда соблюдался. Наиболее типичными
отступлениями от него были существенные различия между избирательными округами
по числу избирателей, превышающими допустимые законом отклонения от средней
нормы представительства избирателей, а также изменения избирательных законов
в процессе уже начавшихся выборов. В связи с этим Конституционный Суд в постановлении
от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской
Республики о выборах депутатов Государственного Совета Республики, установивших
новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех
же выборов, указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых
выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условиях
свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч.
2) Конституции Российской Федерации.

     Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах
за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип
распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания, законодательных органов и глав исполнительных
органов власти субъектов федерации, выборных органов местного самоуправления.
Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы
является порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Это
обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство
всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов
Федерации (см. комментарий к ст. 95-96). Об особенностях формирования судебных
и прокурорских органов см. комментарии к ст. 128, 129.
     Уставы некоторых субъектов федерации предусматривали избрание главы администрации
законодательным органом, что являлось отступлением от принципа прямого избирательного
права.

     Примечание

     Конституционный Суд в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке
конституционности положений Устава Алтайского края отметил, что из смысла
ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции вытекает, что высшее должностное
лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно
от народа и перед ним ответственно. Иной порядок избрания глав исполнительных
органов субъектов федерации не соответствует Конституции и действующему законодательству.
     Защиту избирательных прав граждан осуществляет не только Конституционный
Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть
обжалованы решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий, их
должностных лиц, государственных и общественных органов, органов местного
самоуправления, нарушающие избирательные права граждан (о праве на судебную
защиту см. комментарий к ст. 46).
     Определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от
24 июля 1994 г. был признан необоснованным отказ судьи Астраханского областного
суда в приеме жалобы гражданина Щ. на решения областной избирательной комиссии,
мотивированный существованием иного порядка рассмотрения поставленных в ней
вопросов. В определении подчеркивалось, что жалоба Щ. подлежит рассмотрению
в суде, так как является реализацией права, предоставленного избирательным
законодательством и Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан" (БВС, 1994, N 12, с. 12).
     Решение суда первой инстанции по жалобам на нарушение избирательных прав
граждан нельзя считать окончательным. Оно может быть обжаловано в кассационном
или опротестовано в надзорном порядке. В определении Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда от 14 августа 1995 г. отмечалось, что в
решении Верховного Суда одной из республик, касавшемся актов избирательных
комиссий, допущена ошибка в применении норм материального права, и ошибочно
указано, что оно является окончательным и обжалованию не подлежит. Было определено,
что это решение подлежит отмене, а жалоба кандидатов в депутаты - оставлению
без удовлетворения (БВС, 1995, N 12, с. 1-2).

     На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании
проводится также референдум Российской Федерации, который наряду со свободными
выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум
- всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам,
действующим законам и другим вопросам государственного значения. На референдум
Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой
Конституции Российской Федерации.
     Условия и порядок проведения федерального референдума регламентируются
Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской
Федерации". В субъектах федерации и муниципальных образованиях также могут
проводиться региональные и местные референдумы на основе актов субъектов федерации,
уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной
Конституции (см. также комментарий к ст. 3, 84).
     Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную
или административную ответственность (см. ст. 132-133-1 УК, ст. 40-1-40-5
КоАП). Главное, однако, в формировании высокой правовой культуры всех участников
избирательного процесса. На это направлена, в частности, Федеральная целевая
программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов
в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 28 февраля
1995 г. N 228 (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862).

     3. Часть 3 ст. 32 определяет две категории граждан, которые не могут
участвовать в выборах (как и в референдуме). Это лица, признанные судом недееспособными,
а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
     Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического
расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими
(ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке,
установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 258-263 ГПК).
Статья 5 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. "О психиатрической
помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" особо указывает на недопустимость
ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только
на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным
наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении
(ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913).
     Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами
лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение
их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959
г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания. Предусмотренное
ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц хотя и содержащихся
под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах - подозреваемых,
обвиняемых, подсудимых, но в отношении которых суд еще не применил уголовное
наказание в виде лишения свободы.
     После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои
избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным,
если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным.

     4. Впервые на конституционном уровне закреплено право российских граждан
на равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует
п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно
которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации
и без необоснованных ограничений право и возможность "допускаться в своей
стране на общих условиях равенства к государственной службе". Необходимые
правила в связи с этим должны быть установлены законодательно.
     Основополагающим актом в данной сфере является Федеральный закон от 31
июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1995, N 31, ст. 2990). Он устанавливает основы организации государственной
службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов и основы правового положения государственных служащих.
     Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих
утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 33
(СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 174). В отличие от государственных служащих лица, осуществляющие
службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными
служащими.
     Развивая конституционные нормы, Федеральный закон определяет, что при
поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается
установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ
в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного
и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства
субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности
к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией
и федеральным законом (ч. 2 ст. 21).
     Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской
Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное
образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных
служащих. Реализация этого права зависит, таким образом, не от указанных выше
обстоятельств, а от способностей и профессиональной подготовки гражданина.
В целях обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе
Закон предусматривает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных
должностей.
     Закон устанавливает ограничения доступа к государственной службе в случаях
признания гражданина решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного
срока; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания,
препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения
процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или
иную охраняемую законом тайну, если исполнение обязанностей по должности,
на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
близкого родства или свойства с государственным служащим, если их государственная
служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного
из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением
случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе
межгосударственным соглашением; отказа от предоставления в соответствии с
законом сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности
имуществе, являющихся объектами налогообложения (ч. 3 ст. 21). Эти ограничения
вполне обоснованны.
     Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права,
обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения
государственной службы и др. Другими законами устанавливаются особенности
государственной службы в отдельных государственных органах, например в милиции,
прокуратуре, налоговой полиции.

     Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 6 июня
1995 г. по жалобе М., оспаривавшего конституционность одного из положений
Закона "О милиции", отмечал, что, исходя из положений Конституции о равном
доступе к государственной службе, государство, регулируя отношения службы
в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила.
Это не противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции и международным нормам, не является
дискриминацией. В то же время Конституционный Суд указал, что неопределенность
юридического содержания оспариваемой нормы допускает возможность произвола
в решении вопроса об увольнении сотрудника милиции, имеющего выслугу срока
службы (см. ВКС, 1995, N 2-3, с. 57-62).

     5. Участие граждан в отправлении правосудия, предусмотренное ч. 5 ст.
32, является одним из демократических принципов организации и деятельности
судебной власти. Это право реализуется в различных формах. Традиционным является
рассмотрение уголовных и гражданских дел в суде первой инстанции с участием
двух народных заседателей. Они имеют равные права с профессиональным судьей,
образуют с ним единую коллегию и совместно решают все вопросы дела вплоть
до определения санкции.
     В результате проводимой в последние годы судебной реформы восстанавливается
институт присяжных заседателей, существовавший в России еще в прошлом веке.
Своеобразие этой формы участия граждан в осуществлении судебной власти, ее
отличие от института народных заседателей заключается в том, что присяжные
образуют отдельную коллегию из 12 человек, которые в итоге судебного разбирательства
должны самостоятельно вынести вердикт: виновен подсудимый или нет. Меру же
наказания определяет профессиональный судья (см. подробнее комментарий к ст.
47, 123). Возможно возникновение в ближайшее время и института мировых судей
как наиболее близкой к населению судебной инстанции, примиряющей спорящих,
рассматривающей небольшой круг простых дел.
     Право граждан участвовать в отправлении правосудия реализуется не только
в указанных общественных формах. Отвечая необходимым требованиям, гражданин
может стать и профессиональным судьей (см. комментарий к ст. 119).

0

6

Статья 32

     1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении
делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
     2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными
в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме.
     3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом
недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору
суда.
     4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной
службе.
     5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении
правосудия.

     Комментарий к статье 32

     Статья посвящена политическим правам граждан. В ч. 1 раскрывается в общем
плане сущность основного политического права граждан: участвовать в управлении
делами государства. Управление делами государства охватывает все его органы,
включая органы представительной, исполнительной, судебной власти. Это право
может быть реализовано лишь через более конкретные виды прав, которые излагаются
в ч. 2, 4, 5 статьи.
     Указанное политическое право связано с обладанием гражданством, поскольку
само гражданство - это устойчивая политико-правовая связь лица с государством.
Только признавая за гражданами право на участие в управлении делами государства,
само государство может притязать на добровольное соблюдение гражданами его
установлений.
     В ч. 2 статьи перечислен ряд прав, конкретизирующих ч. 1. К ним относятся:
право граждан избирать своих представителей в органы государственной власти
и органы местного самоуправления, право быть избранным в эти органы, право
участвовать в референдуме. Право избирать заключает в себе возможность принимать
решение по формированию указанных органов, обязательное для государственных
органов, должностных лиц, граждан. Право избирать дает возможность участвовать
в управлении опосредованно, через представителей. Отдавая свое предпочтение
программе политической партии, общественному движению, независимому кандидату,
избиратели предопределяют направленность законодательства и конкретной деятельности
высших должностных лиц.
     Согласно ст. 60 Конституции право избирать возникает у граждан с 18 лет.
     Право быть избранным означает возможность осуществлять деятельность в
составе органов государственной власти и местного самоуправления. Право быть
избранным связано с обладанием личностью кандидата определенными профессиональными
и моральными достоинствами, признанными избирателями. Конституция в ряде случаев
определяет возраст, с наступлением которого возможно осуществление права быть
избранным (см. комментарий к ч. 2 ст. 81, ч. 1 ст. 97). Дополнительные ограничения
введены для кандидатов на пост Президента Российской Федерации (см. комментарий
к ч. 2 ст. 81).
     Для права избирать и быть избранным характерны периодичность и общие
демократические принципы избирательной системы. Статья 32 не содержит перечня
этих принципов. Они указаны в Конституции в ст. 81 о выборах Президента. Эти
выборы проводятся "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании".
     Указанные принципы относятся ко всем видам выборов. Статья 32 до появления
федерального закона о выборах согласно ч. 4 ст. 15 Конституции действует во
взаимосвязи со ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Пакта о гражданских
и политических правах. Нормы международного права определяют права избирать
и быть избранными "на подлинных периодических выборах, проводимых на основе
всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих
свободное волеизъявление избирателей".
     Государственная практика проведения выборов 1990-1993 гг. на основе законодательства
этого периода соответствовала указанным принципам. Несомненно, новый закон
о выборах сохранит и конкретизирует принципы избирательного права.
     Часть 2 статьи предусматривает право на участие в референдуме (см. комментарий
к п. "в" ст. 84). Осуществление этого права представляет собой непосредственное
участие гражданина в управлении делами государства. Референдум может проводиться
для выявления воли граждан по поводу принятия или отклонения закона. В этом
случае граждане, использующие свое право, являются непосредственными участниками
законотворчества на началах прямой демократии. Также возможно проведение референдума
для принятия гражданами решения, имеющего важные последствия для общества
и государства. В Российской Федерации граждане уже реализовывали это право
в обоих случаях. Ныне действующая Конституция была принята на федеральном
референдуме 12 декабря 1993 г.
     Часть 3 статьи определяет правовые основания ограничения в обладании
правами, указанными в ч. 2. Недееспособность граждан, признанная судом (см.
комментарий к ст. 60), связана со стойким психическим заболеванием, что исключает
возможность реализации политических прав. Граждане, содержащиеся в местах
лишения свободы по приговору суда, не могут пользоваться правами, указанными
в ч. 2, в силу самой специфики наказания. Физическая изоляция личности от
общества предполагает отстранение ее от участия в управлении делами государства.
     В соответствии с ч. 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к государственной
службе. Данное конституционное положение соответствует п. "с" ст. 25 Международного
пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин
должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений
допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
     Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право
граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими
способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации.
Не допускается установление при приеме на государственную службу каких бы
то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, национальности,
языка, пола, социального происхождения, имущественного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям
и профессиональным союзам, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная
подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.
     Право поступления на государственную службу имеют граждане, достигшие
18 лет, но не старше 60 лет, если иное не установлено законом. В соответствии
с Положением о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. <34>
гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях: признания
его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права
занимать государственные должности в течение определенного срока; наличия
в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего
выполнению должностных полномочий, в случаях, когда специальные требования
к состоянию здоровья установлены для соответствующих должностей; наличия близкого
родства или свойства ( родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также
братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если
их служба связана с непосредственной подчиненностью или непосредственной подконтрольностью
одного другому; в других случаях, установленных законом.
     Часть 5 статьи предусматривает право граждан участвовать в отправлении
правосудия. Это право выражается в возможности быть присяжным заседателем
(см. комментарий к ч. 4 ст. 123). Право гражданина на назначение на должность
судьи обусловлено основаниями, предусмотренными ст. 119.
     Часть 4 ст. 123 устанавливает одну из форм участия граждан в осуществлении
правосудия - в качестве присяжных заседателей. Организация суда присяжных,
права и обязанности присяжных заседателей, особенности судопроизводства с
их участием при рассмотрении определенных категорий уголовных дел определены
Законом от 16 июля 1993 г.<35> (см. комментарий к ст. 47).
     В то же время ч. 6 раздела второго Конституции предполагает принятие
федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием
присяжных заседателей, - закона о судоустройстве в Российской Федерации. До
его принятия сохраняется прежний порядок рассмотрения дел. Это означает, что
в суде первой инстанции уголовные и гражданские дела продолжают рассматриваться
с участием народных заседателей. Такая форма коллегиального рассмотрения дел
на протяжении многих десятилетий являлась единственной формой участия граждан
в осуществлении правосудия.
     Роль в правосудии народных заседателей и присяжных заседателей имеет
принципиальное различие: народные заседатели пользуются равными правами с
судьей, решают все вопросы, в том числе и о мере наказания, коллегиально (вместе
с судьей); присяжные заседатели образуют самостоятельную коллегию и решают
вопрос о виновности обвиняемого независимо от мнения судьи.

0

7

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 июня 1997 г. No 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 74 (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ) И 90 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая; представителя стороны, принявшей оспариваемый акт, - Председателя Верховного Совета Республики Хакасия В.Н. Штыгашева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой и частью второй статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации, в котором ставится вопрос о несоответствии Конституции Российской Федерации положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон - С.М. Шахрая и В.Н. Штыгашева, выступления приглашенных в заседание: Председателя Правительства Республики Хакасия А.И. Лебедя, представителей Совета Федерации Федерального Собрания Л.Н. Фомичевой и В.Н. Пилигина, представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Л.Г. Алехичевой, исследовав имеющиеся документы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Президента Российской Федерации оспариваются положения Конституции Республики Хакасия, согласно которым депутатом Верховного Совета Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, постоянно проживающий в Республике Хакасия не менее пяти лет (статья 74, часть первая), а Председателем Правительства Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, проживающий в Республике Хакасия не менее семи лет до выборов (статья 90).
Заявитель просит Конституционный Суд Российской Федерации признать положения о сроках проживания гражданина в Республике Хакасия в качестве условия для избрания депутатом Верховного Совета или Председателем Правительства Республики Хакасия не соответствующими статьям 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (пункт "в"), 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации относит к основам конституционного строя Российской Федерации положение о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2). При этом в соответствии со статьей 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство гарантирует такое равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Принцип равенства в полной мере относится и к регулированию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти (активное и пассивное избирательное право), предусмотренного статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Закрепление в статьях 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия иных условий приобретения гражданами пассивного избирательного права, чем это установлено Российской Федерацией, является нарушением этого принципа.
3. Пассивное избирательное право, как оно закреплено в Конституции Российской Федерации, относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса в демократическом правовом государстве.
Согласно статье 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. В соответствии со статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
На основе полномочий, закрепленных в статье 71 (пункт "в") и статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и был принят Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
Как следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ни при каких условиях не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это требование обращено как к законодателю в субъектах Российской Федерации, так и ко всем правоприменительным органам.
Следовательно, положения статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, как противоречащие федеральному закону, нарушают статью 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации и не соответствуют вытекающему из Конституции Российской Федерации разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Тем самым нарушается и статья 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; при этом законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
4. В связи с обоснованием позиции заявителя в ходе судебного разбирательства возникал вопрос о конституционности части четвертой статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Однако в соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету обращения. Поскольку указанная норма Федерального закона заявителем не оспаривается, вопрос о ее конституционности в настоящем деле рассмотрен быть не может. Между тем, пока федеральный закон не отменен или не признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства, он не может считаться недействующим.
Кроме того, поскольку установление срока проживания в качестве условия пассивного избирательного права является непосредственным содержанием как норм статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, так и части четвертой статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", проверка оспариваемых норм по их содержанию фактически означала бы и оценку содержания названного Федерального закона, что недопустимо. Поэтому в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации проверял конституционность указанных норм Конституции Республики Хакасия лишь с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, установленного Конституцией Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (пункт "в") и 76 (часть 5), положение статьи 74 (часть первая) Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия; положение статьи 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Хакасия. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 74 (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ) И 90 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Принцип федерализма, закрепленный в Конституции Российской Федерации, является важнейшим условием реализации конституционных прав и свобод российских граждан.
Пассивное избирательное право (право быть кандидатом в депутаты, кандидатом на выборные государственные должности) отличается от активного избирательного права в том числе тем, что конституция и избирательные законы могут устанавливать для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности кроме таких условий, как достижение определенного возраста, обладание дееспособностью и др., что связано с определением их избирательной правосубъектности (праводееспособности), с безупречной репутацией, повышенной положительной ответственностью перед избирателями, дополнительные условия: знание государственного языка, проживание - постоянное или преимущественное (через определение его срока) - на территории Российской Федерации или ее субъекта.
Указанные дополнительные условия, которые могут предъявляться к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности, по своей природе и значению являются предметом конституционного регулирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации установила дополнительное условие - постоянное проживание в Российской Федерации не менее 10 лет - лишь в отношении кандидата на должность Президента Российской Федерации (статья 81, часть 2). Такого рода условие Конституция Российской Федерации не предъявляет к кандидатам в депутаты Государственной Думы, не предъявляет она это условие и к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности в субъектах Российской Федерации. Это не пробел в содержании Конституции Российской Федерации, а выражение принципиальной позиции законодателя. Избирательная система и избирательное право в Российской Федерации не регулируются Конституцией Российской Федерации, кроме закрепления в ее статье 32 (часть 2) за гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно букве и духу Конституции Российской Федерации отношения, связанные с содержанием избирательных прав и избирательной системы при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должны регулироваться в полной мере самими субъектами Российской Федерации. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем их выборов, осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно.
Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации, устанавливая право российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, не предусматривает конкретизацию оснований и процедуры его осуществления в субъектах Российской Федерации.
Следовательно, такая конкретизация входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. Это признал и федеральный законодатель. Согласно части четвертой статьи 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" законами и иными нормативными актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные в том числе со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов).
Субъекты Российской Федерации могут вводить требование проживания на территории субъекта Российской Федерации для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности, а могут и не вводить. Установление такого условия, как и определение сроков обязательного проживания на территории субъекта Российской Федерации, входит в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.
Вопрос о проживании как дополнительном условии для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности составляет предмет конституционного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Указанное условие может устанавливаться лишь в конституциях республик или в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Проверка положений статей 74 и 90 Конституции Республики Хакасия на соответствие Конституции Российской Федерации может осуществляться по существу и с учетом требований части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Такая проверка не может быть осуществлена опосредованно, то есть через положения Федерального закона "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", так как право регулирования данного вопроса Конституцией Российской Федерации не делегировано федеральному законодателю.
Конституция Российской Федерации из общей массы законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации выделяет конституции республик (государств) и уставы других субъектов Российской Федерации (см., например, часть 2 статьи 5, пункт "а" части 1 статьи 72). Согласно статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как видно, данное положение Конституции Российской Федерации не указывает на конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые занимают особое место в иерархии правовых нормативных актов Российской Федерации. Проверка конкретных положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе с привлечением федеральных конституционных законов или федеральных законов, допустима лишь в случаях, если Конституция Российской Федерации предусмотрела их издание по оспариваемому предмету регулирования. Таких отсылок (делегирования) по вопросу о проживании в субъекте Российской Федерации как дополнительном условии приобретения пассивного избирательного права Конституция Российской Федерации не содержит.
В соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" проверка конституционности положений статей 74 и 90 Конституции Республики Хакасия не может быть осуществлена с использованием Федерального закона "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и в силу процедурного требования, так как в отношении него не заявлено ходатайство о проверке его соответствия Конституции Российской Федерации.
С точки зрения определения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя трактовать положение пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации как исключающее какое-либо регулирование прав и свобод российских граждан субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут и должны регулировать права и свободы человека и гражданина по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
Установление дополнительного условия для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности, связанного со сроком их проживания на территории субъекта Российской Федерации, не является нарушением принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, установленного статьей 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, так как это требование предъявляется в равной мере ко всем российским гражданам - как к тем, кто выдвигает кандидатов, так и к тем, кто желает быть кандидатом в депутаты и на выборные государственные должности. Проживание - постоянное или преимущественное - на территории субъекта Российской Федерации является обязательным требованием к осуществлению активного избирательного права, и это условие не рассматривается как нарушение принципа равенства прав независимо от места жительства. Непонятно, почему же оспаривается возможность такого требования к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности. Вопрос о сроках такого проживания решается исходя из принципа целесообразности, и он входит в компетенцию законодателя.
В равной мере установление условия, связанного с проживанием кандидата в депутаты и на выборные государственные должности на территории субъекта Российской Федерации, не является ограничением пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в том смысле, как эти ограничения понимаются исходя из содержания части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Установление названного условия для приобретения пассивного избирательного права преследует достижение положительных целей достойного представительства избирателей в выборных государственных органах, обеспечения квалифицированного состава представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Признание положений статей 74 и 90 Конституции Республики Хакасия, касающихся установления сроков проживания кандидатов в депутаты Верховного Совета Республики Хакасия (не менее пяти лет) и кандидатов на должность Председателя Правительства Республики Хакасия (не менее семи лет), не соответствующими части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации одновременно означает и конституционно - правовую оценку соответствующих положений части четвертой статьи 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", допускающих установление дополнительного условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанного со сроком его проживания на территории субъекта Российской Федерации (не превышающего одного года), что выходит за рамки проверки конституционности указанных норм Конституции Республики Хакасия лишь с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации.
На основании изложенного прихожу к выводу, что положение статьи 74 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия, и положение статьи 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия, соответствуют Конституции Российской Федерации.

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 апреля 1998 г. No. 12-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 92
КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН, ЧАСТИ ПЕРВОЙ
СТАТЬИ 3 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН "О ПРЕЗИДЕНТЕ
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН" (В РЕДАКЦИИ ОТ 28 АВГУСТА
1997 ГОДА) И СТАТЕЙ 1 И 7 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН "О ВЫБОРАХ ПРЕЗИДЕНТА
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя Государственной Думы как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - кандидата юридических наук А.И. Александрова и представителей стороны, принявшей оспариваемые акты, - Председателя Государственного Собрания Республики Башкортостан М.А. Зайцева, кандидатов юридических наук Л.Ш. Гумеровой и И.Ш. Муксинова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" в связи с запросом Государственной Думы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора филологических наук В.Ю. Михальченко, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая и приглашенных в заседание представителей Совета Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Государственной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 9 апреля 1997 года, оспаривались положения части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, статьи 2 Закона Республики Башкортостан от 30 октября 1991 года "О Президенте Республики Башкортостан" и статьи 1 Закона Республики Башкортостан от 31 октября 1991 года "О выборах Президента Республики Башкортостан" (с изменениями и дополнениями от 4 ноября 1993 года), согласно которым Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе 35 и не старше 65 лет, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками.
По мнению Государственной Думы, эти положения противоречат статье 6 (часть 2) и статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
2. В период подготовки дела к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации в законодательстве Республики Башкортостан произошли изменения.
28 августа 1997 года принята новая редакция Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан". При этом оспариваемые Государственной Думой положения статьи 2 Закона в прежней редакции воспроизведены в части первой статьи 3 Закона в новой редакции с той разницей, что срок обязательного проживания кандидата в Президенты Республики Башкортостан на территории республики сокращен с 10 лет до одного года.
Закон Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан", статьи 1 и 7 которого оспариваются в запросе Государственной Думы, в связи с принятием 1 сентября 1997 года Кодекса Республики Башкортостан о выборах признан утратившим силу.
Между тем согласно части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", если акт, конституционность которого оспаривается, к началу рассмотрения дела утратил силу, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта нарушены конституционные права и свободы граждан.
Эта норма, однако, не препятствует прекращению производства по данному делу в части проверки конституционности положений статьи 1 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан", касающихся требований к возрасту кандидата, продолжительности его проживания на территории Республики Башкортостан, владения башкирским и русским языками, поскольку те же положения содержатся в других оспариваемых Государственной Думой актах Республики Башкортостан, которые являются предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу.
Положение же статьи 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" о поддержке выдвигаемой на должность Президента Республики Башкортостан кандидатуры не менее чем 100 тысячами граждан Республики Башкортостан в этих правовых актах отсутствует. Оно применялось в ходе выборов Президента Республики Башкортостан, которые состоялись до вступления в силу в 1993 году Конституции Российской Федерации. Исходя из природы конституционного контроля и смысла части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", задачей Конституционного Суда Российской Федерации является правовая охрана именно действующей Конституции Российской Федерации. Поскольку утративший силу правовой акт, в связи с применением которого до введения в действие Конституции Российской Федерации могли иметь место нарушения прав и свобод граждан, не оценивается Конституционным Судом Российской Федерации с точки зрения его соответствия действующей Конституции Российской Федерации, производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положения статьи 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан", также подлежит прекращению.
3. Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права при выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, связанные с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на территории субъекта Российской Федерации.
Отнеся к ведению Российской Федерации регулирование прав и свобод (пункт "в" статьи 71), Конституция Российской Федерации одновременно предписывает федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации их полномочий действовать с учетом того, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2), что все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1), что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет (статья 60), за исключением случаев, предусмотренных самой Конституцией Российской Федерации (статья 32, часть 3; статья 81, часть 2; статья 97, часть 1), а ограничения прав и свобод могут устанавливаться федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), т.е. должны быть соразмерны указанным целям.
При этом федеральный законодатель обязан обеспечивать такую соразмерность и в случаях, если он предоставляет органам законодательной власти субъектов Российской Федерации полномочия по конкретизации условий реализации гражданином пассивного избирательного права. Содержащаяся в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации гарантия прав и свобод человека и гражданина обязывает федерального законодателя, предусматривая возможность участия субъектов Российской Федерации в конкретизации условий пассивного избирательного права, устанавливать пределы полномочий их законодательных органов. Если законодатель субъекта Российской Федерации выходит за рамки делегированных ему полномочий, четко определенных федеральным законом, то тем самым он нарушает статью 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Установление дополнительно к Конституции Российской Федерации в качестве условий приобретения гражданином пассивного избирательного права требований, связанных с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на территории субъекта Российской Федерации, ограничивает права и свободы человека и гражданина. Такого рода ограничения в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут вытекать из правомочия субъектов Российской Федерации, закрепленного в ее статьях 77 (часть 1) и 11 (часть 2): самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты Российской Федерации обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, в том числе с принципом свободных выборов (статья 3, часть 3), гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократические принципы и нормы избирательного права.
Положения части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", которыми применительно к выборам Президента Республики Башкортостан в качестве условий приобретения гражданином пассивного избирательного права установлены требования к возрасту и продолжительности проживания на территории субъекта Российской Федерации, расходящиеся с условиями, установленными Российской Федерацией, или выходящие за рамки предоставленных органу законодательной власти субъекта Российской Федерации полномочий, противоречат статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и в силу этого не согласуются с конституционным принципом равенства прав граждан на всей территории Российской Федерации (статья 6, часть 2; статья 19, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" не соответствуют Конституции Российской Федерации, что, согласно части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является основанием отмены в установленном порядке других нормативных актов, основанных на этих положениях либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения. Эти положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
4. Государственная Дума оспаривает также положение части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, устанавливающее требование о владении кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками, и такое же положение, содержавшееся в Законе Республики Башкортостан от 30 октября 1991 года "О Президенте Республики Башкортостан" и сохраняющееся в новой его редакции от 28 августа 1997 года (часть первая статьи 3). По мнению заявителя, это положение противоречит статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и запрещаются любые формы ограничения прав граждан, в том числе по признаку языковой принадлежности.
Конституция Российской Федерации (статья 68, часть 2) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства.
В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия. Это не позволяет Конституционному Суду Российской Федерации в производстве по данному делу установить объективные условия, которые необходимы для реализации закрепленного в статье 68 (часть 2) Конституции Российской Федерации правомочия по установлению государственного языка (языков) республики, с тем чтобы при этом исключалась произвольная трактовка языка в качестве государственного, а также не допускались чрезмерные языковые требования. Такие условия связаны в том числе с реальным соотношением языковых групп, наличием рассчитанных на переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики.
Без этого нельзя дать оценку оспариваемому Государственной Думой требованию с точки зрения его соответствия закрепленному в Конституции Российской Федерации принципу равенства граждан независимо от языка (статья 19, часть 2), в том числе при осуществлении гражданами избирательных прав, а также иным конституционным принципам и вытекающим из них особенностям федеративного устройства, с которыми связано правомочие республики устанавливать свой государственный язык.
Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", давая оценку оспариваемому акту, обязан исходить не только из его буквального смысла, но и из его места в системе правовых актов. При отсутствии в Республике Башкортостан необходимых правовых предписаний, позволяющих определить статус государственного языка (языков) и связанные с ним правовые последствия, в производстве по данному делу нельзя осуществить такую оценку в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и, следовательно, невозможно установить, конституционно ли требование к знанию языка, содержащееся в части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан".
В этих условиях правоприменители, руководствуясь статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, должны исходить из правового статуса личности (статьи 2, 17, 18 и 19 Конституции Российской Федерации), статуса государственного языка Российской Федерации, а также гарантированности права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26, часть 2), запрета пропаганды языкового превосходства (статья 29, часть 2), права избирать и быть избранным (статья 32, часть 2). Следовательно, в настоящее время в ходе избирательного процесса государственными органами, включая правоприменительные, должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 43, статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан".
2. Признать положения части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года), устанавливающие такие дополнительные условия реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах Президента Республики Башкортостан, как достижение кандидатом минимального (35 лет) и максимального (65 лет) возраста, а также продолжительность его проживания на территории Республики Башкортостан, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 6 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2) и 55 (часть 3).
3. Исходя из нерешенности вопроса о правовом статусе государственного языка Республики Башкортостан и отсутствия в связи с этим предусмотренных частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предпосылок для оценки Конституционным Судом Российской Федерации в данном деле положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года), устанавливающих такое требование к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан, как владение башкирским и русским языками, прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности названных положений.
До урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Башкортостан. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.Г. СТРЕКОЗОВА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 92
КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН, ЧАСТИ ПЕРВОЙ
СТАТЬИ 3 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН "О ПРЕЗИДЕНТЕ
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН" (В РЕДАКЦИИ ОТ 28 АВГУСТА
1997 ГОДА) И СТАТЕЙ 1 И 7 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН "О ВЫБОРАХ ПРЕЗИДЕНТА
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН"

1. Конституционный Суд Российской Федерации 27 апреля 1998 г. принял Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан". В пункте 3 резолютивной части этого Постановления Конституционный Суд прекратил производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", устанавливающих такое требование к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан, как владение башкирским и русским языками.
В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ввиду несогласия с этим решением Конституционного Суда Российской Федерации излагаю свое особое мнение по данному вопросу.
2. Основаниями для прекращения производства по делу в этой части Конституционный Суд Российской Федерации считает нерешенность вопроса о правовом статусе государственного языка Республики Башкортостан, а также отсутствие предусмотренных частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предпосылок для решения данного вопроса Конституционным Судом Российской Федерации.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указано, что отсутствие формального установления статуса государственного языка (языков) в Республике Башкортостан не позволяет Конституционному Суду в производстве по данному делу установить объективные условия, которые необходимы для реализации закрепленного в статье 68 (часть 2) Конституции Российской Федерации правомочия по установлению государственного языка (языков) республики. Без установления этих условий, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда, нельзя дать оценку конституционности оспариваемых положений Конституции и указанного Закона Республики Башкортостан.
В данных положениях мотивировочной и резолютивной части решения Конституционного Суда осуществлена подмена предмета спора. Государственная Дума в своем запросе просит проверить конституционность конкретных положений Конституции и законов Республики Башкортостан, устанавливающих требование о владении кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками. Конституционный Суд Российской Федерации, ссылаясь на статью 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", прекращает производство на основании невозможности определить место отсутствующего закона Республики Башкортостан о государственном языке (языках) в системе правовых актов.
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает в статье 68 четкий перечень оснований для прекращения производства по делу в ходе заседания. Таковыми являются: выявление оснований к отказу в принятии обращения к рассмотрению; установление, что вопрос, разрешаемый законом, иным нормативным актом, конституционность которого предлагается проверить, не получил разрешения в Конституции Российской Федерации или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных. Ни одно из этих оснований для прекращения дела в ходе судебного заседания выявлено не было.
Статья 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" законодательно закрепляет требования, предъявляемые к решениям, принимаемым Конституционным Судом по рассматриваемому делу. Несоблюдение этих требований может свидетельствовать о неправомерности или неполноте решения Конституционного Суда, но не может служить основанием для прекращения производства по делу.
3. Закрепление в статье 92 Конституции Республики Башкортостан и в статье 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" требования о владении кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками, по нашему мнению, противоречит ряду положений Конституции Российской Федерации:
статье 3 (части 2 и 3), устанавливающей, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти; что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа;
статье 6 (часть 2), закрепляющей, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации;
статье 17 (части 1 и 2), которая признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также закрепляет неотчуждаемый характер основных прав и свобод;
статье 19 (части 1 и 2), которая устанавливает принцип равенства перед законом, закрепляет гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо, в том числе, от языка. В данной статье Конституции Российской Федерации содержится прямой запрет любых форм ограничения прав граждан по ряду признаков, в том числе по языковой принадлежности;
статье 32 (части 2 и 3), устанавливающей право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти. Введение языкового ценза для кандидатов в Президенты Республики Башкортостан лишает большинство избирателей республики пассивного избирательного права, то есть права быть избранным на эту должность. Этот ценз ограничивает и активное избирательное право, так как граждане в значительной части лишаются права избрать на эту должность того кандидата, кого они считают достойным. Между тем часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Конституция и указанный Закон Республики Башкортостан расширяют этот исчерпывающий перечень Конституции Российской Федерации и тем самым противоречат ей;
расширив перечень граждан, лишенных активного и пассивного избирательного права, оспариваемые акты Республики Башкортостан тем самым вошли в противоречие со статьей 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, запрещающей умаление прав и свобод человека и гражданина, а также устанавливающей, что ограничение прав и свобод может быть осуществлено только федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
статье 60 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
4. Основным аргументом представителей законодателя Республики Башкортостан в защиту конституционности оспариваемых норм явилась ссылка на статью 68 (часть 2) Конституции Российской Федерации, которая закрепляет право республик, находящихся в составе Российской Федерации, устанавливать свои государственные языки. Данная статья Конституции Российской Федерации устанавливает возможность употребления этих языков в органах государственной власти наряду с государственным языком Российской Федерации, но не устанавливает необходимость владения государственным языком республики в качестве обязательного условия для формирования системы государственных органов республики, в том числе для избрания ее высшего должностного лица.
Положения глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации находятся под особой правовой защитой. Так, статья 16 Конституции Российской Федерации устанавливает, что никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией. В свою очередь статья 64 Конституции Российской Федерации закрепляет, что положения второй главы Конституции Российской Федерации, посвященной регулированию прав и свобод человека и гражданина, составляют основы правового статуса личности и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией. Этот порядок установлен статьей 135 Конституции Российской Федерации, в которой закреплена усложненная процедура изменения положений глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации. В отличие от поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации, которые принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, пересмотр положений, регламентирующих права и свободы граждан, в том числе избирательные права, может быть осуществлен только Конституционным Собранием.
Исходя из изложенного, полагаю, что часть первая статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и часть первая статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", устанавливающие такое требование к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан, как владение башкирским и русским языками, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 32 (части 2 и 3), 55 (части 2 и 3), 60.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н.В. ВИТРУКА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 92
КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН, ЧАСТИ ПЕРВОЙ
СТАТЬИ 3 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН "О ПРЕЗИДЕНТЕ
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН" (В РЕДАКЦИИ ОТ 28 АВГУСТА
1997 ГОДА) И СТАТЕЙ 1 И 7 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН "О ВЫБОРАХ ПРЕЗИДЕНТА
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН"

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу ведет к устранению каких-либо различий между активным и пассивным избирательным правом граждан на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, то есть, по существу, к неоправданной унификации условий приобретения и реализации права избирать и быть избранным в депутаты либо на выборные должности.
Избирательная система и избирательное право в Российской Федерации подробно, развернуто не регулируются Конституцией Российской Федерации, кроме закрепления ею в статье 32 (часть 2) за гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, и установления в статье 81 (часть 2) требований достижения 35-летнего возраста и постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет к кандидату на должность Президента Российской Федерации (что свидетельствует как раз о различении федеральной Конституцией активного и пассивного избирательного права граждан).
Согласно Конституции Российской Федерации (статья 77, часть 1) формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем их выборов, осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно. Согласно букве и духу Конституции Российской Федерации отношения, связанные с содержанием активного и пассивного избирательного права граждан и избирательной системы в целом по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в их полном объеме составляют предмет правового регулирования самих субъектов Российской Федерации.
С точки зрения определения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя трактовать положение пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации как исключающее какое-либо регулирование прав и свобод российских граждан субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут и должны регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина по предмету ведения субъектов Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации могут (но не обязаны) устанавливать условия приобретения и реализации пассивного избирательного права граждан на выборах (по возрасту, относительно проживания на территории субъекта Российской Федерации, в том числе и по срокам такого проживания, знания языка (языков) и др.). По этому вопросу мною уже была изложена правовая позиция и ее обоснование по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть 1) и 90 Конституции Республики Хакасия (см.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. No. 5. С. 16 - 19).
Конституция Российской Федерации не предусматривает пределы правомочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию объема прав российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти в субъектах Российской Федерации. Это входит в компетенцию самих субъектов Российской Федерации, так как речь идет о формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный законодатель мог бы регулировать данную сферу отношений при условии, если бы Конституция Российской Федерации делегировала ему такое право и установила его полномочия по конкретизации избирательного права и избирательной системы в субъектах Российской Федерации. Однако такого делегирования нет в Конституции Российской Федерации.
Вопрос об объеме содержания, условиях приобретения и реализации пассивного избирательного права граждан при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляет предмет конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, то есть он должен найти свое разрешение в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть 6).
Конституция Российской Федерации из общей массы законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации выделяет конституции республик (государств) и уставы других субъектов Российской Федерации (см., например, часть вторую статьи 5, пункт "а" части первой статьи 72). Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются актами особой правовой природы, они носят учредительный, основополагающий характер в правовой системе Российской Федерации и ее субъектов и находятся в одном ряду с Конституцией Российской Федерации.
Согласно статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предмету ведения Российской Федерации и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как видно, данное положение Конституции Российской Федерации не указывает на конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, так как они занимают особое место в иерархии правовых нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Проверка конкретных положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе через призму федеральных конституционных законов или федеральных законов, допустима лишь в случаях, если Конституция Российской Федерации предусмотрела их издание по оспариваемому предмету регулирования. Таких отсылок (делегирования) по вопросу об условиях приобретения и реализации пассивного избирательного права граждан в субъектах Российской Федерации Конституция Российской Федерации не содержит.
Установление Конституцией Российской Федерации требований относительно возраста и срока проживания на территории Российской Федерации кандидата в Президенты Российской Федерации не рассматривается как ограничение пассивного избирательного права граждан в смысле требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации либо как нарушение принципа равенства всех граждан перед законом (статья 19, части 1 и 2). Непонятно, почему же установление аналогичных требований к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности в субъектах Российской Федерации рассматривается как нарушение положений указанных выше статей Конституции Российской Федерации.
Нельзя использовать положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, закрепляющие законные основания ограничения прав и свобод человека и гражданина, без соотнесения их действия с установлениями Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, соответствующих договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, положения статьи 55 (часть 3) распространяются на регулирование конституционных прав и свобод граждан в пределах предмета ведения Российской Федерации и предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В пределах предмета ведения субъектов Российской Федерации ограничение прав и свобод человека и гражданина в конституционно допустимых целях возможно на основе конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, если такое ограничение установлено законами субъектов Российской Федерации (см., к примеру, статьи 21 (часть третья), 68 (часть первая) Конституции Республики Башкортостан).
Поэтому некорректно, исходя лишь из содержания статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и без учета требований ее статей 73 и 76 (части 4 и 6), расширять полномочия федерального законодателя по определению полномочий законодательных органов субъектов Российской Федерации в конкретизации условий приобретения и реализации пассивного избирательного права граждан. Федеральным законом можно определить (делегировать) полномочия законодателя субъекта Российской Федерации лишь по предмету ведения Российской Федерации и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предмету ведения субъектов Российской Федерации конкретизация условий реализации пассивного избирательного права граждан составляет исключительную компетенцию законодателя субъекта Российской Федерации. И такая конкретизация не есть ограничение пассивного избирательного права российских граждан.
В силу вышеизложенного положения части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан и части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) о требованиях к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан о возрастных порогах и продолжительности его проживания на территории Республики Башкортостан следует признать соответствующими Конституции Российской Федерации.
Относительно требования знания башкирского языка наряду с русским языком к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан Конституционный Суд Российской Федерации исходил из непосредственной, неразрывной связи этого требования с закреплением статуса башкирского языка в качестве государственного в Конституции Республики Башкортостан. Конституция Республики Башкортостан в статье 36 устанавливает: "Правовой статус языков определяется законом Республики Башкортостан". Однако закон о языках не принят в Республике Башкортостан.
В действительности нет прямой, непосредственной зависимости между закреплением башкирского языка в качестве государственного и требованием знания башкирского языка наряду со знанием русского языка, предъявляемым к Президенту Республики Башкортостан. Ибо условие, связанное со знанием башкирского и русского языков, есть квалификационное требование, предъявляемое к лицу, претендующему на должность Президента Республики Башкортостан, являющемуся главой Республики, ее высшим должностным лицом, представляющим Республику Башкортостан внутри республики и в международных отношениях (части первая и третья статьи 91 Конституции Республики Башкортостан). Это требование не связано с национальной принадлежностью главы Республики, но оно необходимо для выполнения возлагаемых на Президента Республики Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан обязанностей. Это оправдано тем, что русский язык является языком межнационального общения в Российской Федерации и в Республике Башкортостан, а башкирский язык есть язык титульной нации; до принятия Конституции Республики Башкортостан 24 декабря 1993 года башкирский язык имел статус государственного (см. статьи 98, 148, 157, 158 Конституции (Основного Закона) Башкирской АССР 1978 года). Использование башкирского языка предусмотрено рядом действующих законов Республики Башкортостан (например, при осуществлении конституционного правосудия, в судах общей юрисдикции).
Поэтому нельзя признать правомерным прекращение дела производством по проверке конституционности положений статьи 92 (часть первая) Конституции Республики Башкортостан и статьи 3 (часть первая) Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года), установивших требование владения кандидатом на должность Президента Республики Башкортостан башкирским и русским языками.
Прекратив производство по проверке конституционности вышеуказанных положений Конституции и закона Республики Башкортостан, Конституционный Суд Российской Федерации тем не менее устанавливает, что "до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка". Если Конституционный Суд Российской Федерации не проверил на соответствие Конституции Российской Федерации указанные выше положения Конституции и Закона Республики Башкортостан, то действует презумпция их конституционности.

0

9

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 января 2002 г. N 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 69,
ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 70 И СТАТЬИ 90 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН, А ТАКЖЕ ПУНКТА 2 СТАТЬИ 4
И ПУНКТА 8 СТАТЬИ 21 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
"О ВЫБОРАХ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН"
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА М.М. САЛЯМОВА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием гражданина М.М. Салямова, представителей Государственного Совета Республики Татарстан - Председателя Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшина и кандидата юридических наук Ш.Ш. Ягудина,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 96, 97, 99 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина М.М. Салямова на нарушение его конституционных прав рядом положений Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан".
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству А.И. Салия, от Президента Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Е.И. Колюшина, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - В.Я. Болышова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. При проведении в 1999 году выборов в Государственный Совет Республики Татарстан гражданин М.М. Салямов был выдвинут кандидатом в народные депутаты по Азнакаевскому районному административно - территориальному избирательному округу N 22, однако решением Азнакаевской окружной избирательной комиссии от 10 ноября 1999 года ему было отказано в регистрации в связи с тем, что он постоянно не проживает и не работает на территории данного избирательного округа. Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан своим Постановлением от 15 ноября 1999 года подтвердила правильность обжалованного М.М. Салямовым решения окружной избирательной комиссии, а Азнакаевский городской суд отказал в принятии жалобы на это решение со ссылкой на то, что заявитель зарегистрирован кандидатом в народные депутаты по другому административно - территориальному избирательному округу.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин М.М. Салямов оспаривает конституционность ряда положений Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан". Как следует из данной жалобы и приложенных к ней документов, в деле заявителя фактически были применены находящиеся в нормативном единстве положения о проведении выборов в Государственный Совет Республики Татарстан по административно - территориальным и территориальным округам (часть вторая статьи 69, часть вторая статьи 70, статья 90 Конституции Республики Татарстан и пункт 2 статьи 4 Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1994 года "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" (в редакции от 21 июля 1999 года и от 21 января 2000 года), а также положение, в соответствии с которым право быть выдвинутыми в качестве кандидатов в народные депутаты и право быть избранными в Государственный Совет Республики Татарстан по административно - территориальным избирательным округам имеют граждане Республики Татарстан, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа (часть вторая статьи 70 Конституции Республики Татарстан и пункт 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1994 года "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" (в редакции от 21 июля 1999 года и от 21 января 2000 года).
По мнению заявителя, названные положения нарушают его конституционное право избирать и быть избранным в органы государственной власти (активное и пассивное избирательное право), а потому не соответствуют статье 32 Конституции Российской Федерации.
Иные положения Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", которые также оспаривает М.М. Салямов, в его деле, как это следует из документов, приложенных к жалобе, не применялись и применению не подлежали, а потому в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" их конституционность в настоящем деле не рассматривается.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются часть вторая статьи 69, части вторая статьи 70 и статья 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункт 2 статьи 4 и пункт 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", которые связаны с реализацией закрепленных Конституцией Российской Федерации избирательных прав граждан в процессе их участия в формировании Государственного Совета Республики Татарстан - однопалатного законодательного (представительного) органа Республики Татарстан.
2. Конституционное регулирование, лежащее в основе избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, содержит относящиеся к основам конституционного строя нормы - принципы, а также другие нормы, предопределяющие правовую базу выборов в органы народного представительства. Прежде всего это: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, соблюдение и защита которых является обязанностью государства (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), обеспечивающего равные права граждан Российской Федерации на всей ее территории (статья 6, часть 2; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации); провозглашение единственным источником власти многонационального народа России, осуществляющего свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, при том что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3 Конституции Российской Федерации), а также закрепление единства системы государственной власти как основы федеративного устройства Российской Федерации (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации).
3. В развитие указанных конституционных положений статья 32 Конституции Российской Федерации предусматривает, что граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (части 1 и 2); не имеют права избирать и быть избранным лишь граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы (часть 3). Данные права в Российской Федерации как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Ратифицированная Российской Федерацией Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет право на свободные выборы и в целях реализации этого права устанавливает обязанность государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивают свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (статья 3 Протокола N 1); согласно Международному пакту о гражданских и политических правах каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в государственных делах как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании (статья 25).
Названные нормы, как следует из статьи 15 (часть 4) во взаимосвязи со статьей 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционных прав и свобод.
Кроме того, в Конституции Российской Федерации провозглашается, что выборы являются свободными (статья 3, часть 3), при этом применительно к выборам Президента Российской Федерации прямо закрепляется, что они проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (статья 81, часть 1). В этой специальной норме о порядке выборов Президента Российской Федерации в то же время - по смыслу статей 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции Российской Федерации - выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно, и образуемые в Российской Федерации путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Положение о праве на участие в свободных выборах законодательного (представительного) органа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании составляет существо закрепленного статьей 32 Конституции Российской Федерации права гражданина, без этого оно теряет свое реальное содержание. Однако регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют ведение Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), субъекты же Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1), не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующим положениям Конституции Российской Федерации.
4. Порядок формирования законодательных (представительных) органов относится к общим принципам организации законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации, составляет один из существенных элементов их статуса и тем самым также конституционного статуса субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (статья 66, часть 1); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
К таким общим принципам относятся и принципы избирательного права, включая свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, соблюдение которых делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган - действительно представительным. Они имеют универсальный характер и обязательны при формировании как представительного и законодательного органа Российской Федерации (статья 94 Конституции Российской Федерации), так и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации (статья 65, часть 1, Конституции Российской Федерации).
5. В соответствии с частью второй статьи 69, частью второй статьи 70 и статьей 90 Конституции Республики Татарстан Государственный Совет Республики Татарстан как законодательный (представительный) орган данного субъекта Российской Федерации, являющийся однопалатным парламентом и состоящий из 130 депутатов, избирается по административно - территориальным и территориальным избирательным округам, формируемым в порядке, установленном законом. Пунктом 2 статьи 4 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" предусмотрено, что административно - территориальный избирательный округ образуется в районе, городе республиканского подчинения и районе в городе; в каждом из них избирается один народный депутат.
По смыслу статей 3, 11, 17, 32, 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н" части 1) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 25), не исключается проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти (в том числе субъектов Российской Федерации) одновременно по различным с точки зрения порядка их образования избирательным округам, если при этом обеспечиваются равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" и от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Это означает, что сочетание различных способов обеспечения представительства, в том числе индивидуального и коллективного, в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации может использоваться лишь при соблюдении требований Конституции Российской Федерации, гарантирующей избрание законодательного (представительного) органа государственной власти на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо подлинно народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой и процедурами деятельности парламента.
Между тем из оспариваемых положений Конституции Республики Татарстан во взаимосвязи с ее статьями 84, 89 - 91 и 95 следует, что депутаты Государственного Совета, избранные по территориальным округам и административно - территориальным округам и работающие в парламенте, соответственно, на постоянной основе или, напротив, без освобождения от основной - производственной или служебной - деятельности, имеют неодинаковые права и обязанности при принятии законов, поскольку только наиболее значимые акты (в том числе Конституция Республики Татарстан, законы о внесении в нее изменений и дополнений, а также некоторые другие законы, в частности об утверждении бюджета) принимаются на пленарных сессиях, т.е. в составе всех избранных депутатов, тогда как другие вопросы (в том числе принятие большинства законов) решаются лишь корпусом депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе.
Это свидетельствует не только о различном статусе, но и о неравном влиянии депутатов, относящихся к разным частям депутатского корпуса, на принятие решений, что означает и неравенство представляемых ими избирателей от административно - территориальных и территориальных округов, т.е. препятствует осуществлению действительного народного представительства в выборном законодательном органе. Чтобы исключить такого рода последствия при различном порядке избрания двух частей депутатского корпуса, требуются, соответственно, процедуры, обеспечивающие раздельное голосование при принятии парламентом решений нормативного характера. В однопалатном законодательном органе, каковым является Государственный Совет Республики Татарстан, такие процедуры голосования и принятия решений обеспечить невозможно; при отсутствии же раздельного голосования действующих в его составе 63 депутатов от административно - территориальных и 67 - от территориальных округов также нельзя признать обеспеченным отражение в принятых решениях действительной воли органа народного представительства.
6. Согласно Конституции Республики Татарстан административно - территориальные избирательные округа формируются в порядке, установленном законом (часть вторая статьи 69). При этом сама Конституция Республики Татарстан, предусматривая лишь, что территория Республики Татарстан делится на районы и города республиканского подчинения, районы - на городские и сельские поселения, что крупные города могут делиться на районы (статья 63), не определяет административно - территориальные единицы, непосредственно входящие в состав Республики Татарстан, и не содержит их конкретного перечня.
Отсюда следует, что такие единицы в Республике Татарстан образуются, изменяются и упраздняются помимо Конституции Республики Татарстан, и, следовательно, образование, изменение и упразднение административно - территориальных избирательных округов ею также не предопределяются. Таким образом, на уровне конституции субъекта Российской Федерации не урегулировано, какие именно территории должны иметь в парламенте коллективное представительство, каково число депутатов, избираемых по административно - территориальным округам и территориальным округам, а значит, не устанавливается надлежащим образом законный состав легислатуры.
В то же время административно - территориальное деление республики как субъекта Российской Федерации, поскольку оно связано с ее территориальным устройством, обусловливающим также организацию государственной власти по территориальному признаку, относится к элементам конституционного статуса субъекта Российской Федерации, и, по смыслу статьи 66 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 11 (часть 2), 71,  72,  73,  76 и 77 Конституции Российской Федерации, подлежит установлению самой конституцией республики, в которой должен содержаться конкретный перечень административно - территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"). Это является необходимой предпосылкой также для определения законами субъекта Российской Федерации организации избирательных округов.
Регулирование же организации избирательных округов в Республике Татарстан не имеет соответствующей конституционной базы, поэтому Закон Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" предусматривает лишь, что административно - территориальный избирательный округ образуется в районе, городе республиканского подчинения и районе в городе (пункт 2 статьи 4), и также не содержит конкретного перечня ни административно - территориальных, ни территориальных округов, наделяя при этом полномочием образовывать избирательные округа Центральную избирательную комиссию Республики Татарстан (статья 9).
Таким образом, оспариваемыми положениями Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" решение вопросов, составляющих предмет исключительно конституционного и законодательного регулирования, фактически передано - вопреки требованиям статей 10,  11,  66 и 77 Конституции Российской Федерации - в ведение республиканской Центральной избирательной комиссии, т.е. правоприменительного органа. В результате существенные элементы порядка формирования законодательного (представительного) органа государственной власти и реализации избирательного права устанавливаются на основе неправомерно делегированного нормотворчества. Этим создается возможность такой организации выборов, которая противоречит целям и принципам, закрепленным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В частности, рассматриваемые положения допускают наделение избирателей неравным числом голосов в различных - административно - территориальных и территориальных - округах.
Чтобы избежать таких последствий при проведении выборов одновременно по административно - территориальным и территориальным округам, необходимо (при соблюдении прочих условий) соответствующее конституционное и законодательное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к территориальному округу, а административно - территориальной единицы - к административно - территориальному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключалось бы неравное и искаженное - с точки зрения конституционного содержания - представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Произвольные же образование и изменение избирательных округов ведет, в конечном счете, к нарушению равного избирательного права и тем самым - к нарушению принципа свободных выборов как основы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти.
Из изложенного следует, что рассматриваемые положения Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", как нарушающие конституционные гарантии избирательного права и формирования органов народного представительства, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2) и 32 (части 1 и 2).
7. Согласно оспариваемому заявителем нормативному положению, содержащемуся в части второй статьи 70 Конституции Республики Татарстан и пункте 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", право быть выдвинутым в качестве кандидата и избранным в депутаты Государственного Совета Республики Татарстан по административно - территориальному избирательному округу имеют граждане Республики Татарстан, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа. Тем самым определяются условия реализации пассивного избирательного права на выборах в Государственный Совет Республики Татарстан.
Между тем такие условия не могут искажать конституционные принципы избирательного права, а также отменять или умалять само принадлежащее гражданину Российской Федерации пассивное избирательное право. Установление субъектом Российской Федерации условий, связанных с наличием гражданства республики, а также с постоянным или преимущественным проживанием на ее территории (или на территории конкретного избирательного округа), означает, что граждане Российской Федерации, которые этим условиям не отвечают, данного права лишаются. Однако, по смыслу статьи 32 (часть 2) во взаимосвязи со статьями 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, каждый гражданин Российской Федерации обладает на территории Российской Федерации правом быть избранным в органы государственной власти, в том числе в органы государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации на основе принципа равного избирательного права. Отсюда следует, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории; субъект же Российской Федерации, устанавливая своими нормативными актами расходящиеся с федеральным регулированием дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, нарушает равенство избирательных прав граждан Российской Федерации.
Предоставление возможности реализовать пассивное избирательное право на выборах в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации лишь тем гражданам Российской Федерации, которые являются гражданами республики и постоянно проживают или работают на территории избирательного округа (или на территории субъекта Российской Федерации), ограничивает всеобщее равное избирательное право, препятствуя свободным выборам как для самого кандидата, реализующего право выдвигать свою кандидатуру на выборах и быть избранным, так и для избирателей, реализующих право выдвигать того или иного кандидата и голосовать за него.
Ограничение же таких прав, как следует из статей 32 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, на основании федерального закона возможно только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. должно преследовать конституционно значимые цели и являться соразмерным, с тем чтобы данные права не утрачивали свое реальное содержание.
Поэтому Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 4 и 5 статьи 4), связывая осуществление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации с таким условием, как постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в то же время исходит из того, что пассивное избирательное право не должно ограничиваться подобными условиями, поскольку иное противоречило бы Конституции Российской Федерации.
Таким образом, рассматриваемым нормативным положением, содержащимся в части второй статьи 70 Конституции Республики Татарстан и пункте 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", неправомерно ограничиваются гарантии всеобщего и равного избирательного права граждан Российской Федерации, обеспечивающего свободное волеизъявление народа при выборе законодательных (представительных) органов государственной власти, что не согласуется с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2) и 32 (части 1 и 2), взаимосвязанные положения о проведении выборов в Государственный Совет Республики Татарстан по административно - территориальным и территориальным округам, содержащиеся в части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статье 90 Конституции Республики Татарстан, а также в пункте 2 статьи 4 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", поскольку данными положениями нарушаются гарантии свободных выборов на основе всеобщего и равного избирательного права.
Данный вывод не исключает - при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, изложенных в настоящем Постановлении, - возможность предусмотреть формирование законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации посредством выборов, проводимых в различных по порядку образования избирательных округах.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), нормативное положение, содержащееся в части второй статьи 70 Конституции Республики Татарстан и пункте 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", согласно которому пассивным избирательным правом на выборах в Государственный Совет Республики Татарстан по административно - территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа.
3. Признание указанных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации не влечет за собой пересмотра результатов выборов действующего состава Государственного Совета Республики Татарстан и само по себе не предопределяет оценку принятых им решений.
В силу статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, части первой статьи 79, пункта 3 части второй статьи 80 и частей третьей и четвертой статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Государственный Совет Республики Татарстан обязан не позднее чем в течение шести месяцев после опубликования настоящего Постановления внести необходимые, вытекающие из него изменения в Конституцию Республики Татарстан, Закон Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", а также другие нормативные правовые акты, содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации; до внесения соответствующих изменений в такие положения они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
В силу пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" до внесения соответствующих изменений в Конституцию Республики Татарстан законодательные акты Республики Татарстан должны приниматься действующим составом депутатов на пленарных сессиях Государственного Совета Республики Татарстан.
4. В силу части первой статьи 79 и части третьей статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" субъекты Российской Федерации в течение шести месяцев после опубликования настоящего Постановления должны внести соответствующие изменения в нормативные акты, содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Татарстан. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

10

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 ноября 2001 г. N 260-О

ПО ЗАПРОСУ СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА - ХАСЭ РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ
О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 76 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Б.С. Эбзеева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея,

установил:

1. Совет Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея просит подтвердить конституционность положения пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея, устанавливающего условия, при наличии которых гражданин может быть избран Президентом республики, в части требования о свободном владении государственными языками Республики Адыгея. Таковыми согласно законодательству Республики Адыгея являются русский и адыгейский языки. Запрос связан с тем, что решением Верховного Суда Республики Адыгея от 20 февраля 2001 года пункт 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея был признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в том числе в части, касающейся требований о владении государственными языками Республики Адыгея.
Обосновывая свою позицию, заявитель ссылается на статью 68 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, а также на Закон Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации", предусматривающий сферы официального языкового общения с использованием одновременно государственного языка Российской Федерации и государственных языков субъектов Российской Федерации, и на Закон Республики Адыгея от 31 марта 1994 года "О языках народов Республики Адыгея", который, как утверждает заявитель, официально придает русскому и адыгейскому языкам правовой статус обязательного средства языкового общения в определенных сферах.
По мнению заявителя, исходя из указанных нормативных положений, а также статуса Президента Республики Адыгея, такое требование к кандидату на эту должность, как владение государственными языками республики (русским и адыгейским), является необходимой предпосылкой успешного исполнения функциональных обязанностей Президента Республики Адыгея, а потому не может рассматриваться в качестве дискриминационного.
В обоснование своей позиции заявитель ссылается также на правовые позиции, выраженные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан". Как указывается в запросе, в Республике Адыгея вытекающие из названного Постановления требования о закреплении в установленном порядке статуса государственных языков соблюдены, а следовательно, установление требования о знании государственных языков Республики Адыгея как условия реализации пассивного избирательного права на выборах Президента Республики Адыгея правомерно.
2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, от 27 апреля 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" и от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации выразил правовую позицию о возможности установления ограничений пассивного избирательного права только федеральным законом или в строгом соответствии с ним (когда федеральный закон допускает установление таких ограничений законодательством субъектов Российской Федерации).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права при выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем Конституция Российской Федерации, отнеся к ведению Российской Федерации регулирование прав и свобод (пункт "в" статьи 71), предписывает федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации их полномочий действовать с учетом того, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2), что все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1), что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет (статья 60), за исключением случаев, предусмотренных самой Конституцией Российской Федерации (статья 32, часть 3; статья 81, часть 2; статья 97, часть 1), а ограничения прав и свобод могут устанавливаться федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), т.е. должны быть соразмерны указанным целям. Поэтому и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исходит из того, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории.
Исходя из данной правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации признал положения законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающие ограничения пассивного избирательного права, не предусмотренные федеральными законами, противоречащими Конституции Российской Федерации.
Положение, закрепляющее требование о свободном владении государственными языками как ограничительное условие приобретения пассивного избирательного права, является, по существу, таким же, как положения, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации. При этом, как подчеркнуто в Постановлении Конституционного Суда от 27 апреля 1998 года, из статьи 68 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, не вытекает ни обязанность республики устанавливать свои государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах высшего должностного лица республики. Тем более недопустимо установление такого неконкретного требования, как требование о "свободном" владении соответствующим государственным языком, поскольку оно - и при соблюдении необходимой формы регулирования - являлось бы несоразмерным конституционно значимым целям, закрепленным в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ограничением пассивного избирательного права.
3. Положение пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея о свободном владении государственными языками как условии приобретения пассивного избирательного права является таким же, как положения, ранее признанные Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации, а потому не может применяться и подлежит отмене в установленном порядке.
Не имеет значения и то обстоятельство, что 24 июля 2001 года Конституционным законом Республики Адыгея в главу 10 "Переходные положения" Конституции Республики Адыгея включен новый пункт 9, согласно которому положения пункта 1 статьи 76 в части, устанавливающей для кандидата в Президенты Республики Адыгея требование о свободном владении государственными языками Республики Адыгея, вводятся в действие по истечении десяти лет со дня вступления в силу данного Конституционного закона Республики Адыгея по мере создания нормативных условий, обеспечивающих возможность изучения и использования населением Республики Адыгея государственных языков Республики Адыгея.
Вместе с тем не исключается право федерального законодателя - с учетом требований, вытекающих из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - допустить установление такого условия приобретения права быть избираемым высшим должностным лицом республики в составе Российской Федерации, как владение государственным языком этой республики, что, в частности, связано с наличием рассчитанных на переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положение пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея в части, закрепляющей требование о свободном владении государственными языками Республики Адыгея как одном из условий, при наличии которых гражданин может быть избран Президентом Республики Адыгея, является таким же, как положения, ранее признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому не может применяться и подлежит отмене в установленном порядке.
2. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее были вынесены постановления, сохраняющие свою силу.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а также в официальных изданиях органов государственной власти Республики Адыгея.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ

Судья - секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

11

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 ноября 1995 г. No 14-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 10 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ
ОСЕТИЯ ОТ 22 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА "О ВЫБОРАХ В ПАРЛАМЕНТ
РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.И. Тиунова, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, Б.С. Эбзеева,
с участием заместителя Председателя Правительства Ингушской Республики М.З. Ужахова, министра юстиции Ингушской Республики М.О. Дзагиева - представителей Правительства Ингушской Республики как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации; Председателя Парламента Республики Северная Осетия В.С. Паринова, Председателя Правительства Республики Северная Осетия Ю.Г. Бирагова, министра юстиции Республики Северная Осетия А.М. Цалиева - представителей стороны, принявшей оспариваемый акт,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 74 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Правительства Ингушской Республики с требованием признать не соответствующей Конституции Российской Федерации указанную норму Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания".
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая норма Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, показания свидетелей, а также выступления приглашенных в заседание: Р.С. Аушева - Президента Ингушской Республики, В.Г. Тарасенко - председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, Ю.А. Веденеева - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Часть вторая статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" предусматривает, что "в список избирателей включаются лица, обладающие избирательным правом и имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка".
Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия в своем решении от 2 февраля 1995 г. No 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания" установила, что граждане, не проживающие на территории Республики Северная Осетия и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки избирателей не включаются. Тем самым вместо разъяснения порядка применения оспариваемой нормы Закона Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия своим решением ввела не предусмотренные этим Законом ограничения избирательных прав граждан.
2. Правовая позиция заявителя сводится к тому, что норма части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" противоречит положениям Конституции Российской Федерации об избирательных правах граждан Российской Федерации (статья 32, части 1, 2 и 3) и о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации (статья 27, часть 1), так как она ограничивает права граждан, покинувших территорию Республики Северная Осетия и обладающих статусом вынужденного переселенца, поскольку они согласно указанной норме не подлежат включению в списки избирателей.
3. Вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей по своему значению относится к числу конституционных, поскольку он непосредственно связан с правом граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти народа (статья 3, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также с вытекающим из этого положения принципом всеобщности избирательного права. Кроме того, в избирательных правах граждан должны находить отражение требования статьи 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от различных обстоятельств и условий, в том числе места жительства. Вопрос об обеспечении избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
4. Часть третья статьи 8 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" устанавливает, что основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого избирательного участка, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанавливающим право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации.
Из статьи 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что под "местом пребывания" и "местом жительства" подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства. При этом "место жительства" может означать как "постоянное проживание", так и "преимущественное проживание" и, согласно Закону, не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства.
Свобода выбора места жительства является конституционным правом гражданина Российской Федерации. Вместе с тем Закон возлагает на него обязанность регистрироваться и по месту пребывания, и по месту жительства. Это распространяется и на граждан, признанных вынужденными переселенцами. Часть первая статьи 3 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года "О вынужденных переселенцах" место пребывания вынужденных переселенцев определяет как временное поселение. Следовательно, они не могут быть признаны постоянно или преимущественно проживающими в местах временного поселения. Из части второй статьи 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что временное поселение является местом пребывания, а не жительства. В соответствии с частью первой статьи 5 данного Закона временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятия с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания. В силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства, что относится и к вынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке.
Оспариваемая норма Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" по своему буквальному смыслу не устанавливает правовых ограничений для внесения в списки избирателей граждан, обладающих статусом вынужденных переселенцев и не избравших иное место жительства. Наличия регистрации достаточно для органов, осуществляющих учет избирателей и направляющих сведения о них в соответствующие участковые избирательные комиссии, которые с учетом и других предусмотренных законодательством оснований принимают решение о включении гражданина в список избирателей. Невключение гражданина в список избирателей может служить основанием для обжалования в соответствующую избирательную комиссию или для обращения за защитой нарушенного права в судебном порядке. Если же ко дню выборов вынужденный переселенец избрал другое постоянное или преимущественное место жительства, то участковая избирательная комиссия правомерно не включает его в список избирателей.
5. Рассматриваемая норма в части, ограничивающей активное избирательное право граждан, преимущественно проживающих на территории избирательного участка, но находящихся на момент составления списков избирателей за его пределами, противоречит статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1), 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, которые устанавливают право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах, равенство прав и свобод человека и гражданина, а также право на свободу передвижения и выбор места жительства. Вместе с тем, вопреки утверждению заявителя, она не содержит предписаний, ограничивающих избирательные права граждан в зависимости от национальности, языка и других обстоятельств.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, частями первой и второй статьи 72, статьей 75, пунктом 1 части первой статьи 86 и статьей 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать часть вторую статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" соответствующей Конституции Российской Федерации, поскольку данная норма предусматривает включение в списки избирателей граждан, обладающих избирательным правом и имеющих постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка, и не препятствует включению в списки избирателей этих граждан в случае их временного пребывания за пределами Республики Северная Осетия.
Признать часть вторую статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" постольку, поскольку она препятствует внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 72 (пункт "б" части 1) и 76 (часть 2).
В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия от 2 февраля 1995 г. No 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания" как искажающее буквальный смысл части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" с момента провозглашения настоящего Постановления не подлежит исполнению и должно быть пересмотрено.
2. Парламенту Республики Северная Осетия на основании настоящего Постановления надлежит привести часть вторую статьи 10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
3. Пункт 1 резолютивной части настоящего Постановления не ставит под сомнение юридическую силу результатов волеизъявления избирателей и не затрагивает полномочий депутатов Парламента Республики Северная Осетия, для избрания которых положение о критериях включения граждан в списки избирателей, содержащееся в части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания", не имело решающего значения и в отношении которых оно не повлияло на результаты выборов.
В связи с настоящим Постановлением подлежат пересмотру решения соответствующих избирательных комиссий о признании полномочий тех депутатов Парламента Республики Северная Осетия, для избрания которых положение о критериях включения граждан в списки избирателей, содержащееся в части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания", имело решающее значение и в отношении которых оно повлияло на результаты выборов.
4. Соответствующим органам государственной власти Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Временному Государственному комитету Российской Федерации по ликвидации последствий осетино - ингушского конфликта октября - ноября 1992 года, органам государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики принять организационно - технические и иные меры для создания условий, необходимых для реализации в полном объеме гарантированных Конституцией Российской Федерации избирательных прав граждан, в том числе вынужденных переселенцев.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Ингушской Республики и Республики Северная Осетия.

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

12

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 июля 1995 г. No. 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 42 ЗАКОНА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
"О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА ЧУВАШСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ" В РЕДАКЦИИ ОТ 26 АВГУСТА 1994 ГОДА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием Президента Чувашской Республики Н.В. Федорова, направившего запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, и его представителя А.А. Шарапова - адвоката Московской городской коллегии адвокатов; представителей Государственного Совета Чувашской Республики: В.С. Шурчанова - Председателя Государственного Совета Чувашской Республики, Г.В. Мальцева - доктора юридических наук, Б.Б. Хангельдыева - доктора юридических наук; приглашенных в заседание: В.Г. Тарасенко - председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, О.К. Застрожной - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой и частью второй статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года.
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явился запрос Президента Чувашской Республики с требованием признать не соответствующей Конституции Российской Федерации указанную норму Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики".
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемая норма в редакции Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 года, изменившего порядок подведения итогов голосования при повторном его проведении.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных специалистов, исследовав документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводились в марте, мае и июне 1994 года на основе Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 20 января 1994 года. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики (часть первая статьи 93) общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 33 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 года был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 года принял Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики". Этим Законом, в частности, из части второй статьи 42 было исключено положение о том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 процентов от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 года в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.
По мнению заявителя, исключение из избирательного закона названной нормы не согласуется с положением статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в силу которого органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны формироваться в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, как указано в запросе, введение этой поправки в действие перед последним туром повторного голосования нарушает принцип равенства в избирательных правах, что противоречит также статьям 3, 15 и 19 Конституции Российской Федерации.
2. Запрос Президента Чувашской Республики в соответствии со статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации и частью второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является допустимым, так как оспариваемый в нем нормативный акт затрагивает вопрос, относящийся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно статье 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации защита прав и свобод граждан относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого следует признать, что Государственный Совет, принимая поправки к закону о выборах, действовал именно в сфере совместного ведения по обеспечению избирательных прав граждан.
Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем деле рассматривает вопросы, поставленные заявителем, лишь в тех пределах, в каких они касаются указанной сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
3. Заявитель ходатайствует о проверке конституционности части второй статьи 42 в новой редакции как по содержанию данной нормы, так и по юридическим последствиям, вызванным введением ее в действие и применением.
Рассматриваемая норма регламентирует порядок подведения итогов голосования при повторном его проведении в случаях, когда ни один из кандидатов первоначально не собрал необходимого большинства голосов. Данный вопрос Конституция Российской Федерации не относит ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к ее совместному с субъектами Российской Федерации ведению. Поэтому в силу статьи 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации проверка конституционности собственно порядка подведения итогов голосования, который установлен законом субъекта Российской Федерации, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
Вместе с тем согласно части первой статьи 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соответствие нормативных актов Конституции Российской Федерации не только по содержанию норм, но и по порядку принятия, опубликования или введения в действие. При этом, исходя из части второй статьи 74 названного Закона, Конституционный Суд Российской Федерации оценивает по указанным критериям как буквальный смысл рассматриваемых норм, так и смысл, который они приобретают в процессе правоприменения, а также в связи с их местом в системе правовых актов.
Согласно пункту 2 Постановления Государственного Совета Чувашской Республики от 15 июля 1994 года Закона Чувашской Республики "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" подлежал введению в действие со дня его подписания, т.е. с 26 августа 1994 года. Норма о введении в действие, по существу, является переходным положением к Закону, которое обусловило применение новой редакции Закона при проведении очередного повторного голосования в ходе выборов в Государственный Совет, начавшихся ранее на основе прежнего законодательства.
4. Государственный Совет Чувашской Республики, однако, был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган государственной власти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 года в соответствии с прежним порядком. Статья 42 (часть вторая) в новой редакции в совокупности с постановлением о введении Закона в действие изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выборов, т.е. когда формирование Государственного Совета еще не завершилось.
В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения изменений в статью 42 Закона, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовавших в следующем туре повторного голосования на основе новой редакции Закона, - другие.
5. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов (статья 3, часть 3, Конституции Российской Федерации). Содержание этого принципа конкретизируется также в Международном пакте о гражданских и политических правах, действие которого признано Российской Федерацией.
В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормами международного права (статья 17 Конституции Российской Федерации), которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В целях обеспечения народовластия пункт "b" статьи 25 упомянутого Международного пакта предусматривает, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и данной международно - правовой нормой федеральное законодательство гарантирует право гражданина участвовать в свободных выборах на основе всеобщего и равного избирательного права. Гарантии данного права должны быть также предусмотрены в законах субъектов Российской Федерации.
Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет Чувашской Республики привели к неравенству граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики.
Таким образом, был нарушен принцип равенства граждан, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного статьей 32 Конституции Российской Федерации права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации) и, следовательно, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.
Предписание, содержащееся в пункте 2 Постановления Государственного Совета Чувашской Республики от 15 июля 1994 года о введении в действие новой редакции рассматриваемого Закона со дня подписания, а не с момента опубликования, противоречит также статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, могут применяться лишь при условии их официального опубликования для всеобщего сведения.
Таким образом, по порядку введения в действие норма части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года не соответствует статьям 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации о равенстве граждан, их праве избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, частями первой, второй и третьей статьи 72, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 74, статьей 75, частью третьей статьи 79, пунктом 3 части первой статьи 86 и статьей 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать порядок введения в действие части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года в редакции Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" применительно к формированию Государственного Совета Чувашской Республики первого созыва не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 и 32 (часть 2), поскольку изменение правил подсчета голосов в ходе одних выборов привело к нарушению равенства граждан при осуществлении ими права избирать и быть избранными в органы государственной власти.
2. Пункт 1 резолютивной части настоящего Постановления не ставит под сомнение легитимность Государственного Совета Чувашской Республики и не затрагивает полномочий депутатов, избранных до введения в действие Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики".
3. В связи с настоящим Постановлением подлежат пересмотру решения Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственного Совета Чувашской Республики, основанные на части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года.
В отношении доизбрания состава Государственного Совета Чувашской Республики первого созыва в случае проведения таких выборов действует Закон Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 20 января 1994 года.
4. Настоящее Постановление не затрагивает юридическую силу Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в отношении выборов в Государственный Совет Чувашской Республики нового созыва.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и Чувашской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ
ВТОРОЙ СТАТЬИ 42 ЗАКОНА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ "О ВЫБОРАХ
ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ"
В РЕДАКЦИИ ОТ 26 АВГУСТА 1994 ГОДА

На основании статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
В соответствии со статьями 73 и 74 Конституции Чувашской Республики формирование Государственного Совета Чувашской Республики - постоянно действующего представительного законодательного органа государственной власти Чувашской Республики - путем выборов предусмотрено Законом Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики". Закон предусматривает проведение общих выборов, в ходе которых допускается повторное голосование не позднее чем в двухнедельный срок (статья 42), а также повторных выборов (не позднее чем в двухмесячный срок после общих выборов) с допуском повторного голосования, если по избирательному округу баллотировалось не более двух кандидатов в депутаты и ни один из них не был избран, либо по избирательному округу выборы были признаны недействительными, либо повторное голосование не позволило определить избранного депутата (статья 43).
В результате проведения общих (первичных) выборов 13 марта 1994 года с повторным голосованием 27 марта 1994 года и повторных выборов 26 мая 1994 года с повторным голосованием 2 июня 1994 года был сформирован Государственный Совет Чувашской Республики в составе 33 депутатов из общего числа в 47 депутатов, предусмотренного статьей 93 Конституции Чувашской Республики и статьей 3 Закона Чувашской Республики "О Государственном Совете Чувашской Республики", принятого Верховным Советом Чувашской Республики 24 ноября 1993 года.
Решение сессии Государственного Совета Чувашской Республики считается принятым, если за него проголосовало не менее половины депутатов от общего состава (статья 5 Закона Чувашской Республики "О Государственном Совете Чувашской Республики"). В соответствии со статьями 92 и 98 Конституции Чувашской Республики, статьей 2 Закона Чувашской Республики "О Государственном Совете Чувашской Республики" Государственный Совет Чувашской Республики принимает законы и постановления большинством голосов от общего числа депутатов, а решение об отрешении от должности Президента Чувашской Республики - не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
Таким образом, Государственный Совет Чувашской Республики, сформированный на основе выборов в марте, мае и июне 1994 года, легитимен и способен решать все вопросы своей компетенции в соответствии с требованиями Конституции Чувашской Республики и Закона Чувашской Республики "О Государственном Совете Чувашской Республики".
Государственный Совет Чувашской Республики, стремясь наиболее полно реализовать свой представительный характер и тем самым преодолеть негативный характер неявки избирателей на выборы (абсентеизма), в административно - территориальных избирательных округах и территориальных избирательных округах, в которых не были избраны депутаты в ходе общих (первичных) и повторных выборов, назначил выборы на 27 ноября 1994 года. Государственный Совет Чувашской Республики 15 июля 1994 года принял Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" и 26 августа 1994 года преодолел вето Президента Чувашской Республики от 2 августа 1994 года.
Указанным Законом внесено изменение в часть вторую статьи 42 Закона "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", которым снято при повторном голосовании ограничение, предусматривавшее получение кандидатом в депутаты не менее 25 процентов голосов граждан, внесенных в списки избирателей. На основании Закона в редакции от 26 августа 1994 года 27 ноября 1994 года были проведены новые общие выборы с повторным голосованием 4 декабря 1994 года. В результате был избран полный состав Государственного Совета Чувашской Республики.
Государственный Совет Чувашской Республики имел право вносить изменения и дополнения в действующий республиканский Закон "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", что и было им осуществлено 20 января 1994 года и 26 августа 1994 года. Законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать нормы, совпадающие с положениями аналогичных законов других субъектов Российской Федерации либо федеральных законов.
Однако Государственный Совет Чувашской Республики неправомерно распространил действие части второй статьи 42 Закона "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в новой редакции на формирование Государственного Совета первого созыва, так как в этом случае был нарушен принцип равенства граждан Чувашской Республики перед избирательным законом, в неодинаковых условиях оказались граждане Чувашской Республики при использовании права избирать и быть избранными в Государственный Совет Чувашской Республики, что противоречит статьям 29, 79 и 81 Конституции Чувашской Республики. Убедительные примеры результатов нарушения принципа равных условий реализации избирательных прав гражданами Чувашской Республики привел в своем выступлении на заседании Конституционного Суда Российской Федерации Президент Чувашской Республики Н.В. Федоров. Так, по Калининскому административно - территориальному избирательному округу No. 1 в марте 1994 года кандидат в депутаты Ч.М. Шлепнев набрал 14,2% голосов избирателей, однако не был избран депутатом. В декабре по этому округу кандидат в депутаты Т.Н. Попова получила 7% голосов избирателей и была признана избранной в депутаты Государственного Совета Чувашской Республики; по Ленинскому территориальному избирательному округу No. 16 в марте 1994 года В.Ф. Павлов набрал 10,3% голосов избирателей, в декабре этого же года В.И. Ижедеров получил 6,2% и был признан избранным в депутаты. Примерно такое же соотношение голосов, поданных за кандидатов в депутаты в марте и декабре 1994 года, было и по другим двум административно - территориальным избирательным округам и одному территориальному избирательному округу.
Таким образом, Государственный Совет Чувашской Республики неправильно применил новую редакцию Закона "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", тем самым нарушил основные права граждан Чувашской Республики, предусмотренные статьями 79 и 81 Конституции Чувашской Республики.
Государственный Совет Чувашской Республики имел возможность наиболее полно реализовать представительный характер высшего органа государственной власти республики путем назначения новых общих выборов по правилам Закона "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в прежней редакции или путем использования права самороспуска (досрочного прекращения полномочий) в соответствии со статьей 93 Конституции Чувашской Республики и статьей 4 Закона "О Государственном Совете Чувашской Республики" и назначения выборов Государственного Совета Чувашской Республики в соответствии с требованиями Закона "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в новой редакции.
Проверка содержания республиканского избирательного закона на соответствие его действующей Конституции Чувашской Республики, а тем более оценка конституционной законности его применения не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Разрешение этих вопросов входит в компетенцию судов общей юрисдикции, в данном случае - Верховного Суда Чувашской Республики. Поэтому дело о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года подлежало прекращению производством в Конституционном Суде Российской Федерации. Указанное дело могло быть рассмотрено в порядке, установленном Конституцией и законами Чувашской Республики.
Ссылка на нарушения соответствующих статей Конституции Российской Федерации не может служить достаточным основанием для разрешения дела Конституционным Судом Российской Федерации, так как в данном случае речь идет прежде всего о разграничении судебной конституционной юрисдикции между Российской Федерацией и ее субъектами. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по существу данного дела означает подмену компетенции республиканских судов общей юрисдикции, "забегание вперед" в процессе разрешения данной правовой коллизии без учета права субъектов Российской Федерации решать подобные вопросы самостоятельно. И только исчерпание всех возможностей разрешения сложившейся правовой коллизии на республиканском уровне открывает путь для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.

0

13

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 ноября 1998 г. N 169-О

ПО ЗАПРОСУ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА "ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.В. Витрука, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Верховного Суда Российской Федерации,

установил:

1. В производстве Верховного Суда Российской Федерации находится гражданское дело по жалобе Е.Г. Костицына на Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 17 апреля 1998 года о признании состоявшимися и действительными выборов депутата Государственной Думы по Орджоникидзевскому одномандатному избирательному округу No. 165 Свердловской области, проводившихся в связи с досрочным прекращением полномочий ранее избранного депутата. Верховный Суд Российской Федерации, придя к выводу, что подлежащие, по его мнению, применению в этом деле положения пункта 2 статьи 58 и пункта 3 статьи 66 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не соответствуют Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.
Как следует из представленных материалов, результаты указанных дополнительных выборов в Государственную Думу были определены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 61 Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которой избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. По мнению же Верховного Суда Российской Федерации, определение результатов выборов должно было производиться, исходя из требований пункта 3 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с его статьей 58.
В то же время Верховный Суд Российской Федерации полагает, что пункт 2 статьи 58, в соответствии с которым признание выборов не состоявшимися происходит не в результате прямого волеизъявления избирателей, выражающегося, по мнению заявителя, в количестве голосов избирателей, поданных за или против отдельных кандидатов, а путем подсчета голосов избирателей, голосовавших "против всех кандидатов", противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации, устанавливающей равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного статьей 32 Конституции Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также принципам равного и прямого избирательного права.
2. Положение пункта 2 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уже было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Постановление от 10 июня 1998 года). Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу заключается в следующем.
Из закрепленного в Конституции Российской Федерации положения о свободных выборах в Российской Федерации следует, в частности, право избирателей выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными законодателем процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей.
По смыслу пункта 6 статьи 51 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно - правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы как способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании.
Факт негативного отношения большинства избирателей ко всем кандидатам, подтвержденный голосованием "против всех кандидатов" большим числом избирателей, чем проголосовало за набравшего большинство голосов кандидата, означает, что и данный кандидат не получил поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, которое согласно статье 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации должно быть результатом свободных выборов.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что признание выборов в таких обстоятельствах не состоявшимися в наибольшей степени отвечает принципу народовластия. Не усмотрел он в оспариваемом положении и противоречия принципу прямого избирательно права, смысл которого состоит не в том, что избиратель голосует за или против каждого конкретного кандидата (списка кандидатов), а в том, что он, как это вытекает из смысла Конституции Российской Федерации (статья 3, часть 2; статья 32, часть 1; статья 81, часть 1; статья 130, часть 2), осуществляет свое волеизъявление непосредственно.
Основываясь на изложенной позиции, Конституционный Суд Российской Федерации признал положение пункта 2 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соответствующим Конституции Российской Федерации.
3. Неконституционность положений пункта 2 статьи 58 и пункта 3 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" заявитель усматривает также в том, что их применение в случае дополнительных выборов в связи с досрочным прекращением полномочий ранее избранного депутата приводит к тому, что порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы одного созыва оказывается различным. Тем самым, по мнению заявителя, нарушается принцип равенства при осуществлении конституционного права быть избранным в органы государственной власти.
Статья 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предусматривая право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, не конкретизирует порядок его реализации.
Регулирование отношений, связанных с организацией и порядком проведения выборов, в том числе с определением их результатов, осуществляется законодателем. Включив в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" положение пункта 2 статьи 58 и установив необходимость его применения при проведении выборов, назначенных до вступления этого Закона в силу (пункт 3 статьи 66), законодатель изменил избирательную процедуру в целях уточнения способов выявления действительной воли избирателей. Такое изменение избирательной процедуры не нарушает принципа равенства при осуществлении гражданами Российской Федерации как активного, так и пассивного избирательного права в период проведения новых выборов, каковыми являются и дополнительные выборы, проводящиеся в связи с досрочным прекращением полномочий депутата.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, и ввиду неподведомственности поставленного в нем вопроса Конституционному Суду Российской Федерации.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу должно быть направлено в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

0

14

Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 N 7-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 апреля 2000 г. N 7-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЯ
ПУНКТА 11 СТАТЬИ 51 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 24 ИЮНЯ
1999 ГОДА "О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.С. Хохряковой, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова,

с участием В.М. Платонова - представителя группы членов Совета Федерации, обратившихся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации, Л.Г. Алехичевой - представителя Совета Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос 36 членов Совета Федерации о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросе положение.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Е.И. Колюшина, М.В. Гришиной и И.Г. Шаблинского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В соответствии с пунктом 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее в случае, если число кандидатов, зарегистрированных кандидатов, исключенных из федерального списка кандидатов по заявлениям кандидатов, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов, либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в пункте 16 данной статьи, а именно признания зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелой болезни, стойкого расстройства здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников).

Конституционность данной нормы оспаривается заявителями только в части, касающейся отказа в регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, или ее отмены в случае выбытия не по вынуждающим обстоятельствам одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов. Как указывается в запросе, предусмотренные оспариваемым положением последствия выбытия из списка даже одного из этих кандидатов фактически лишают граждан Российской Федерации, разделяющих убеждения данного избирательного объединения, избирательного блока, права избирать, а включенных в список кандидатов - права быть избранными в органы государственной власти, нарушают конституционный принцип равенства, препятствуют реализации гражданами права на объединение, что противоречит статьям 19, 29, 30, 32, 45, 55 и 97 Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2). Именно свободные выборы и референдум, согласно статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации, являются высшим и непосредственным выражением власти народа. Из названных положений во взаимосвязи со статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, вытекает, что конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления должно осуществляться на основе равного избирательного права.

Этот вывод корреспондирует положениям Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права (пункты 1 и 3 статьи 21), а также Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (пункт "b" статьи 25).

Закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет порядок его реализации. Как следует из ее статей 32 (части 1, 2 и 3), 71 (пункт "в") и 96, регулирование избирательного права и определение тем самым его конкретного содержания, в частности установление порядка выборов, включая выборы в Государственную Думу, - компетенция законодателя. Осуществляя такое регулирование, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан.

Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, ограничение федеральным законом избирательных прав граждан допустимо лишь при условии, что такие ограничения обоснованны, преследуют конституционно значимые цели и соразмерны им.

3. Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" установлена смешанная (мажоритарно - пропорциональная) избирательная система, в соответствии с которой 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), а 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками (статья 3). Порядок выборов при такой избирательной системе предполагает наличие особенностей, в том числе относящихся к условиям регистрации граждан в качестве кандидатов в депутаты и осуществления ими пассивного избирательного права, в зависимости от того, по какому округу - одномандатному или федеральному - они баллотируются.

Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) - одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе - по своей правовой природе является индивидуальным, а не коллективным правом (соответствующая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 июня 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия). Устанавливаемые законодателем правила регистрации федерального списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным объединением, избирательным блоком, не должны искажать существо этого права, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права.

4. Статья 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает в качестве общего правила, что кандидат, зарегистрированный кандидат, состоящий в федеральном списке кандидатов, вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, отказаться от дальнейшего участия в выборах в составе данного федерального списка кандидатов, подав письменное заявление в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (пункт 3), а избирательное объединение, избирательный блок вправе в пределах указанного срока исключить некоторых кандидатов, зарегистрированных кандидатов из федерального списка, заверенного (зарегистрированного) Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (пункт 8).

Оспариваемое положение пункта 11 статьи 51 определяет правовые последствия выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в таком случае отказывает в регистрации федерального списка кандидатов, а если регистрация состоялась - отменяет ее. При этом, по смыслу оспариваемого положения, придаваемому ему правоприменительной практикой, выбытием считается исключение лица из списка кандидатов по его собственной воле (в связи с отказом от участия в выборах в составе данного федерального списка), по инициативе выдвинувшего его избирательного объединения, избирательного блока либо по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - в связи с недостоверностью представленных сведений об этом лице, если она носит существенный характер (подпункт "г" пункта 6 статьи 47), когда исключение из списка выступает в качестве санкции за нарушение избирательного законодательства.

Таким образом, от того, выбывают или остаются в заверенном федеральном списке кандидаты, занимавшие в нем первые три места, зависит возможность реализации пассивного избирательного права другими кандидатами из этого федерального списка, а также возможность для граждан при осуществлении активного избирательного права отдать свой голос за кандидатов данного избирательного объединения, избирательного блока, цели и программа которого наиболее адекватно отражают их убеждения и интересы. Следовательно, указанные правовые последствия связаны с ограничением избирательных прав граждан.

Принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает юридическое равенство, равный правовой статус кандидатов, включенных в заверенный (зарегистрированный) федеральный список, независимо от того, какое место они в нем занимают. Однако правовые последствия, предусмотренные оспариваемым положением, нарушают этот принцип, поскольку выбытие кандидата, занимающего одно из трех первых мест в общефедеральной части заверенного федерального списка, в отличие от выбытия кандидатов, занимающих в списке другие места, влечет за собой отказ в регистрации всего списка кандидатов или ее отмену.

Вместе с тем из принципа свободных выборов, предполагающего, по смыслу статей 3 (часть 3) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, что участие гражданина в выборах как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата в депутаты является свободным и добровольным, из принципа равенства при осуществлении избирательных прав и индивидуального характера пассивного избирательного права следует, что отказ от участия в выборах кандидата в депутаты, занимающего одно из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, а равно исключение его из списка по инициативе избирательного объединения, избирательного блока или по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не могут рассматриваться как основания для ограничения пассивного избирательного права других кандидатов, входящих в список.

Смешанная (мажоритарно - пропорциональная) избирательная система при выборах в Государственную Думу призвана обеспечивать ее представительный характер исходя из конституционных принципов политического многообразия и многопартийности (статья 13, часть 3; статья 94 Конституции Российской Федерации) на основе воли народа, выявленной посредством голосования. Отказ же в регистрации федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, или ее отмена вследствие выбытия хотя бы одного из кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, необоснованно ограничивают активное избирательное право граждан, лишают их возможности выразить свою волю в отношении кандидатов, выдвинутых соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком, препятствуя тем самым достижению цели обеспечения представительного характера Государственной Думы как органа законодательной власти.

Особая роль, которую в ходе избирательной кампании играют кандидаты, возглавляющие общефедеральную часть федерального списка кандидатов, отражающая их политический вес и влияние в самом избирательном объединении, избирательном блоке, не может рассматриваться как достаточное основание для введения подобного ограничения избирательных прав на данном этапе избирательного процесса, - ограничение по такому основанию не может быть оправдано ни одной из целей, перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое положение пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предусматривая отказ в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмену в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части этого списка, необоснованно ограничивает активное избирательное право граждан и пассивное избирательное право других кандидатов, состоящих в федеральном списке, выдвинутом избирательным объединением, избирательным блоком, нарушает принципы свободных выборов и равного избирательного права и потому противоречит статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

5. Осуществление гражданином своих прав и свобод, в том числе права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, по смыслу статей 17 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не должно нарушать права и свободы других лиц.

Согласно статье 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение; свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Основной целью избирательного объединения как политического общественного объединения (абзац одиннадцатый статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") является участие в выборах в органы государственной власти, в данном случае - в Государственную Думу. В частности, каждое избирательное объединение, избирательный блок, согласно статье 39 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вправе выдвигать свой федеральный список кандидатов в депутаты.

Рассматриваемый Федеральный закон, предоставляя кандидату, включенному в такой федеральный список, право отказаться в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, от дальнейшего участия в выборах по собственной инициативе, не связывает, однако, его реализацию с получением согласия на это избирательного объединения, избирательного блока.

В силу оспариваемого положения в результате волеизъявления одного кандидата, занимавшего какое-либо из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, избирательное объединение, избирательный блок по не зависящим от них причинам необоснованно лишаются возможности участвовать в выборах посредством выдвижения федерального списка кандидатов, чем неправомерно ограничивается свобода деятельности объединений, гарантированная статьей 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Кроме того, устанавливаемые оспариваемой нормой правовые последствия фактически затрудняют выход из избирательного объединения, избирательного блока для возглавляющих общефедеральную часть списка кандидатов, которые в силу изменения своих убеждений или в силу изменения предвыборной позиции избирательного объединения, избирательного блока считают дальнейшее пребывание в нем невозможным, чем нарушаются и предписания статьи 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

6. По смыслу оспариваемого положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" во взаимосвязи с его положениями, содержащимися в подпункте "г" пункта 6 и пункте 9 статьи 47, пунктах 13 и 15 статьи 51 и главе XII "Обжалование нарушений избирательных прав граждан и ответственность за нарушение избирательных прав граждан", отказу в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмене в данном случае фактически придается характер меры ответственности, возлагаемой на избирательное объединение, избирательный блок и кандидатов, состоящих в списке.

Между тем меры юридической ответственности могут устанавливаться федеральным законодателем лишь за нарушения избирательного законодательства участниками избирательного процесса, должны быть соразмерны деянию, с которым закон связывает их применение, и не должны приводить к неправомерному ограничению прав и свобод граждан. Однако на основании оспариваемой нормы в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка, такая мера, как отказ в регистрации этого списка кандидатов или ее отмена, применяется по отношению к другим кандидатам, включенным в федеральный список, и к избирательному объединению, избирательному блоку в целом при отсутствии с их стороны каких-либо нарушений, что не согласуется с общепризнанными принципами юридической ответственности, включая общеправовой принцип справедливости, и недопустимо в правовом государстве (статья 1 Конституции Российской Федерации).

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 30 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), положение пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в пункте 16 данной статьи), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее.

Признание указанного положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации не затрагивает результаты выборов в Государственную Думу, состоявшихся 19 декабря 1999 года, и не может служить основанием для пересмотра их итогов.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

15

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 января 1996 г. No. 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием главы администрации Алтайского края Л.А. Коршунова, заместителя главы администрации Алтайского края, начальника государственно - правового управления администрации Алтайского края В.П. Колесовой, доктора юридических наук В.В. Невинского - представителей стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания А.А. Сурикова, доктора юридических наук С.А. Авакьяна - представителей стороны, принявшей оспариваемый акт,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос администрации Алтайского края о проверке конституционности положений статей 44, 45, абзаца 2 части четвертой статьи 71, абзацев 11 и 12 статьи 73, статьи 77, частей второй и третьей статьи 81, части первой статьи 82, части второй статьи 83, части второй статьи 84, статьи 85 и части второй статьи 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения представителей сторон, выступления специалиста - начальника управления Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями А.И. Казакова, а также приглашенного в заседание председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике В.Г. Тарасенко, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Оспариваемые в запросе администрации Алтайского края положения Устава (Основного Закона) Алтайского края регламентируют вопросы образования краевых органов государственной власти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок. Поскольку Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является допустимым.
2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. В запросе администрации Алтайского края оспариваются положения одиннадцати статей Устава Алтайского края. По мнению заявителя, эти нормы не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как установленная ими система органов государственной власти края противоречит основам конституционного строя, принципу разделения властей и вытекающей из него самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивает право граждан участвовать в управлении делами государства, в частности в выборах главы исполнительной власти края, нарушает единство системы органов государственной власти, а также установленный Конституцией Российской Федерации порядок правового регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77, часть 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).
Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.
Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.
Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений. Для организации системы государственной власти в Российской Федерации существенное значение имеет конституционное положение, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), что должно обеспечиваться при конституировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Заявитель оспаривает конституционность статей 44, 45 и абзаца 11 статьи 73 Устава, которые определяют компетенцию Законодательного Собрания по установлению порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов, утверждению положений об этих фондах, а также установлению порядка пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели.
Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно. Исходя из этого правила установление Законодательным Собранием порядка образования названных фондов, утверждение соответствующих положений и отчетов об исполнении не могут квалифицироваться ни как нарушение Конституции Российской Федерации, ни как вмешательство в управленческую деятельность администрации края, так как по существу речь идет о реализации представительной властью своих бюджетных полномочий, что само по себе не нарушает общего баланса полномочий законодательных и исполнительных органов.
Кроме того, отнесение к компетенции Законодательного Собрания установления порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов соответствует Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" (статья 22).
Соответствует Конституции и законодательству Российской Федерации и положение статьи 45 Устава о том, что администрация края пользуется кредитами в порядке, установленном Законодательным Собранием. Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 2 октября 1995 года в статью 45 Устава внесено изменение, уточняющее, что порядок получения и выдачи кредитов на хозяйственные и социальные цели устанавливается федеральными законами и законами края (а не Законодательным Собранием). Такое изменение, не затрагивая по существу содержания статьи, текстуально делает ее более точной с точки зрения соответствия Конституции и законодательству Российской Федерации.
5. Предметом запроса является также статья 77 Устава, согласно которой деятельность Законодательного Собрания не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти Российской Федерации и края; приостановление деятельности Законодательного Собрания, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания.
По мнению заявителя, предписания данной статьи выводят Законодательное Собрание из-под юрисдикции Российской Федерации. Между тем в Уставе зафиксировано, что правовые основы осуществления государственной власти в крае устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами края, а организация и осуществление государственной власти в крае основываются на общих принципах организации и осуществления государственной власти в Российской Федерации. Ничто в статье 77 Устава не указывает на иное.
В то же время Конституция Российской Федерации не содержит указаний в отношении права федеральных органов государственной власти прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов Российской Федерации в силу презумпции соответствия этой деятельности Конституции и законодательству Российской Федерации. Для разрешения споров в сфере компетенции органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации и федеральные законы предусматривают использование согласительных процедур, обращение в соответствующие суды, другие правовые механизмы.
Часть первая статьи 77 Устава исключает также возможность роспуска Законодательного Собрания главой администрации края. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. Законодатель, предусматривая или не предусматривая ее, должен исходить из сбалансированности полномочий этих властей.
6. По утверждению заявителя, закрепленная в Уставе организация системы органов государственной власти в Алтайском крае не соответствует статье 10 Конституции Российской Федерации, не создает достаточной системы сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной властью, не обеспечивает баланса между ними. В связи с этим им оспаривается ряд статей Устава, которые Конституционный Суд Российской Федерации оценивает как по отдельности, так и в совокупности.
Согласно абзацу 2 части четвертой статьи 71 Устава право подписывать законы края предоставлено председателю Законодательного Собрания.
Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.
Абзац 12 статьи 73 Устава относит к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры администрации, внесение в них изменений и дополнений (аналогичное полномочие содержится в также оспариваемой части второй статьи 81 Устава). Данное положение не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления краем и структура органов краевой администрации утверждаются представительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт "а" части первой статьи 48).
Часть третья статьи 81, часть первая статьи 82, часть вторая статьи 83, часть вторая статьи 84, статья 85 и часть вторая статьи 87 Устава, по мнению заявителя, содержат положения, которые нарушают баланс властей в пользу законодательной власти, неправомерно ограничивают полномочия исполнительной власти. Заявитель выделяет следующие положения: глава администрации избирается Законодательным Собранием; Законодательное Собрание утверждает структуру Совета администрации и основных руководителей администрации и может выразить недоверие им, отстранить от должности не только главу администрации, но и значительный круг должностных лиц администрации, а именно первого заместителя главы администрации, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края; глава администрации обязан ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти края.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.
Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
Эти требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в статье 95 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такое раздельное представительство становится бессмысленным, если оба представителя - председатель Законодательного Собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом.
Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности указанных в части третьей статьи 81 Устава должностных лиц без согласия Законодательного Собрания. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (статья 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого. Возможные злоупотребления правом отправлять администрацию в отставку сдерживаются, когда глава администрации обладает правом роспуска представительного органа. Законодатель должен решать эти вопросы в их взаимосвязи, обеспечивая сотрудничество и взаимное доверие двух властей.
Заявитель оспаривает конституционность части второй статьи 84 Устава, которая предусматривает возможность отстранения от должности главы администрации края на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава, законов края. Однако освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности.
Предусмотренная частью второй статьи 87 Устава обязанность главы администрации ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
Таким образом, установленный Уставом порядок наделения полномочиями главы администрации и других ее должностных лиц в совокупности с правом отстранения их от должности, введением обязанности главы администрации по представлению Законодательному Собранию ежегодных докладов о деятельности исполнительной власти края, ограничением самостоятельности исполнительной власти при осуществлении возложенных на нее задач, наделением представительного органа власти функциями, выходящими за пределы законотворчества, создает явный дисбаланс в полномочиях властей, перевес законодательной власти, приводит к осуществлению представительным органом не свойственных ему функций в сфере исполнительной власти.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи 72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: статью 44; статью 45 (в редакции от 2 октября 1995 года); абзацы 11 и 12 статьи 73; статью 77; часть вторую статьи 81; часть вторую статьи 84 при условии, что она предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления; статью 85 как не устанавливающую обязательность ухода в отставку должностных лиц, которым Законодательное Собрание выразило недоверие; часть вторую статьи 87 постольку, поскольку она не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10, следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: абзац 2 части четвертой статьи 71 в части, предусматривающей полномочие председателя Законодательного Собрания подписывать законы края; часть третью статьи 81 в части, требующей согласия Законодательного Собрания на освобождение от должности перечисленных в ней должностных лиц; абзац 2 части первой статьи 82.
Признать часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Алтайского края.

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)
АЛТАЙСКОГО КРАЯ

Администрация Алтайского края оспаривает конституционность отдельных положений, содержащихся в статьях 44, 45, 71, 73, 77, 81 - 85, 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края, полагая, что Законодательное Собрание края, его председатель наделяются рядом не свойственных им полномочий, что нарушает конституционный принцип разделения властей, их самостоятельность, соответствующий механизм сдержек и противовесов.
При проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края (как и любого другого субъекта Российской Федерации) необходимо учитывать следующие правовые позиции и вытекающие из них требования.
1. Принцип разделения властей означает не только самостоятельность каждой из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в пределах своих полномочий, но и их взаимодействие и сотрудничество, что обусловлено единством государственной власти, необходимостью обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты других основ конституционного строя.
Однако модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны), федеративной формой государственного устройства. Субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении организации государственной власти при соблюдении основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов Российской Федерации.
При отсутствии федерального закона субъекты Российской Федерации вправе устанавливать собственную организацию государственной власти самостоятельно, соблюдая требования Конституции Российской Федерации. Более того, практика конституционно - уставного регулирования данной сферы общественных отношений есть своеобразный правовой эксперимент, позволяющий опробовать разнообразный опыт конструирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе действия принципа разделения властей и в дальнейшем учесть накопленный опыт в развитии и совершенствовании конституций республик, уставов краев и областей как субъектов Российской Федерации.
Необходимость допущения разнообразия в построении системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения властей диктуется и другим обстоятельством. Конституция Российской Федерации и тем более реальная действительность дают основания считать, что сами субъекты Российской Федерации разнообразны. Они отличаются не только по названиям, но и по своей государственно - правовой сути, а следовательно, и по своему статусу. Это республики, признанные государствами, края и области, города федерального значения - Москва и Санкт - Петербург (Москва одновременно имеет статус столицы Российской Федерации), автономная область, автономные округа (часть из которых находится в составе краев и областей). Все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, как гласит статья 5 (часть 4) Конституции Российской Федерации, лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации (не говоря об их фактическом положении в экономике, в социальной сфере и т.д.) есть объективная тенденция. В этих условиях ускорение в унификации структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации преждевременно и может сыграть негативную роль в реализации принципа реального федерализма. Об этом свидетельствует и практика разнообразия в установлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С учетом сказанного Конституционный Суд может подстерегать опасность опережения им федерального законодателя, известного ограничения его возможностей, забегания вперед в развитии и сочетании принципов унификации и разнообразия (индивидуализации) в организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, что может иметь отрицательные последствия для установления подлинного федерализма.
2. При оценке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края следует подходить к ним системно, комплексно, с учетом всех норм, содержащихся в Уставе. С точки зрения действия принципа разделения властей в этом отношении заслуживает особого внимания статья 87 Устава о взаимодействии главы администрации края с краевым Законодательным Собранием. В ней содержатся инструменты системы сдержек и противовесов, предотвращения перекосов в балансе законодательной и исполнительной властей. Оспариваемые администрацией Алтайского края положения Устава с точки зрения их конституционности в своей основе не носят глобальный характер, со всей определенностью свидетельствующий о нарушении конституционного принципа разделения властей. Более того, эти положения Устава не могут быть оценены на предмет их конституционности исходя лишь из принципа разделения властей. Здесь должны быть учтены и другие конституционные принципы - народовластия, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, гласности и открытости всех органов государственной власти.
И еще один немаловажный фактор. Законодатель на федеральном уровне, равно как и законодательные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации учитывают стратегические цели организации государственной власти и другие неправовые факторы (социально - экономические, политические, духовные, традиции, национальные и иные особенности населения и др.), то есть исходят из принципа целесообразности в рамках конституционности. Конституционный Суд, согласно закону, непосредственно в своем решении не может исходить их принципа целесообразности, но иметь в виду последствия своих решений может и должен. Поэтому Конституционный Суд в своей деятельности, видимо, не исключает принципа самоограничения и не всегда должен стремиться к опережению либо к подмене законодателя.
3. По ряду оспариваемых положений Устава Алтайского края предусмотрено принятие соответствующих законов края (часть третья статьи 81, статья 83 и др.). Это также осложняет проверку Конституционным Судом оспариваемых положений Устава, так как в эти положения Конституционный Суд вынужден вкладывать тот смысл, который может быть не воспринят при принятии закона края. Иными словами, Конституционный Суд должен в известном смысле угадывать волю законодателя в крае (области).
Относительно конкретных оспариваемых положений Устава Алтайского края:
1. Определение полномочий, порядка формирования, основ организации и деятельности администрации Алтайского края, его главы составляет прерогативу Законодательного Собрания края. По нашему мнению, требования статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако такого единства системы нет по отношению к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Тем более данное конституционное положение не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Возможны и различные способы избрания (выборов) главы администрации края. Данный вопрос может и не быть предметом федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. При избрании главы администрации края краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием, как это предусмотрено частью второй статьи 83 Устава, не нарушается принцип народовластия, а также принцип прямых выборов в государственные органы субъектов Российской Федерации, так как перечень государственных органов, формирование которых осуществляется на основе прямых выборов, дается в конституциях республик, в уставах краев (областей). Даже при формировании органов местного самоуправления тем же Уставом Алтайского края допускается, что глава администрации может наряду с избранием непосредственно населением избираться соответствующим представительным органом местного самоуправления либо даже назначаться на должность соответствующим представительным органом местного самоуправления по контракту по результатам конкурса (см. часть вторую статьи 101 Устава). И это положение Устава не оспаривается администрацией края.
Установление особого порядка избрания (выборов) главы администрации края - высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти края - прерогатива самого края как субъекта Российской Федерации в лице его Законодательного Собрания. По данному вопросу нет каких-либо установлений либо ограничений ни в федеральном законе, ни в Федеративном договоре. Признание данного положения Устава не соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу оценку степени демократизма порядка избрания главы администрации края, но не его правовую оценку с точки зрения конституционных положений и ведет к подмене законодателя на федеральном уровне, ибо только он может учитывать действие принципа целесообразности, характер и степень демократизма того или иного порядка избрания главы администрации края.
Вполне возможно, что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, в частности, установить прямое избрание не только президентов республик, но и глав администраций краев и областей.
2. Не вызывает сомнений с точки зрения конституционности положение Устава Алтайского края об утверждении краевым Законодательным Собранием структуры администрации края. Не противоречит этому исходному положению и утверждение Законодательным Собранием края структуры Совета администрации как важнейшего коллегиального органа краевой администрации (квазиправительства) (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Ведь никого не удивляет определение на основе федерального конституционного закона порядка деятельности Правительства Российской Федерации (статья 114, часть 2, Конституции Российской Федерации), который включает и установление его структуры.
3. Подписание закона края председателем Законодательного Собрания (абзац 2 части четвертой статьи 71 Устава) не ущемляет и не противоречит конституционному принципу разделения властей, не создает дисбаланса в пользу законодательного органа, его председателя. Глава администрации края обладает широкими полномочиями в законотворческом процессе, имеет разнообразные правовые средства и рычаги влияния на этот процесс в целях изменения содержания принимаемого закона. Так, глава администрации края вправе участвовать в открытых и закрытых сессиях Законодательного Собрания; предлагать вопросы для включения в повестку дня сессии краевого Законодательного Собрания; вносить на рассмотрение краевого Законодательного Собрания проекты законов края и правовых нормативных актов, принимаемых краевым Законодательным Собранием; выступать с докладом или содокладом по вопросам повестки дня сессии краевого Законодательного Собрания; делегировать на сессии краевого Законодательного Собрания представителей администрации края с правом внеочередного выступления по обсуждаемому вопросу. Принятые Законодательным Собранием законы края и иные правовые акты направляются главе администрации края, который вправе в месячный срок со дня их получения обратиться в краевое Законодательное Собрание с предложением об их приостановлении, отмене, внесении изменений и дополнений, а также обжаловать их в судебном порядке (части первая и четвертая статьи 87 Устава).
4. Законодательное Собрание, как и любой представительный орган, имеет право контроля за соблюдением законов. Это право Законодательного Собрания, закрепленное в части второй статьи 61 Устава Алтайского края, не оспаривает администрация края. Пределы полномочий по осуществлению контроля за соблюдением законов различны. Они не могут противоречить принципу разделения властей при соблюдении обязательного требования: полномочия по контролю не должны затрагивать оперативную, исполнительно - распорядительную (управленческую) деятельность администрации края и ее структур. Это требование соблюдено в Уставе Алтайского края. В свете сказанного назначение и освобождение от должности первого заместителя главы администрации края, руководителей краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом главой администрации края с согласия Законодательного Собрания (часть третья статьи 81 Устава) вряд ли можно трактовать как ущемление прав главы администрации края, равно как и выражение недоверия Законодательным Собранием указанным должностным лицам, что является основанием для ухода их в отставку (статья 85 Устава), но не основанием для освобождения от должностей в связи с выраженным им недоверием. Такое же недоверие (ходатайство об отставке) указанным лицам может быть выражено в коллективном обращении (петиции) жителей края (часть вторая статьи 57 Устава).
Законодательное Собрание края вправе систематически получать информацию о деятельности исполнительной власти края. Поэтому вполне логично положение части второй статьи 87 Устава о ежегодном представлении главой администрации края Законодательному Собранию доклада о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края, что, естественно, не означает полную подотчетность администрации края Законодательному Собранию, в том числе оценку деятельности администрации края, ее главы на основе вышеуказанных докладов с последующими организационными выводами со стороны Законодательного Собрания.
Понятие самостоятельности исполнительной власти нельзя доводить до полной ее изолированности, ибо это противоречит принципу единства государственной власти в крае (области). Приведенные выше положения Устава Алтайского края соответствуют конституционным принципам народовластия (нашедшего подтверждение и в части второй статьи 57 Устава), гласности, уважения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат принципу разделения властей и не создают дисбаланса властей. Эти уставные положения тем более соответствуют реалиям современной действительности, требующей укрепления тесного взаимодействия и сотрудничества всех властей на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации во имя ценностей, закрепленных в статье 2 Конституции Российской Федерации.



МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО МОТИВАМ ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА
(ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ

В соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое мнение о несогласии с большинством судей по отдельным вопросам мотивировочной части Постановления.
1. Конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) не означает, что все субъекты Российской Федерации должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации указанный принцип должен закрепляться таким образом, чтобы конституционное право субъектов Российской Федерации было в целом согласовано с федеральным конституционным правом. Вместе с тем федеральное конституционное право и конституционное право субъектов Российской Федерации должно иметь не максимум, а минимум однородности. Однородность принципа разделения властей в федеральной Конституции и в основных законах субъектов Российской Федерации не означает унификации схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, выражаемой через полномочия соответствующих органов власти.
Унификация принципа разделения властей в основных законах субъектов Российской Федерации по образцу федеральной Конституции означала бы создание централизованной федерации. Между тем нельзя упускать из виду, что принципы федеративного государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) допускают диверсификацию принципа разделения властей. Конституционно предусмотренная возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов посредством заключения договоров подтверждает, что тенденция к формированию централизованной федерации не вытекает из смысла и духа федеральной Конституции. Из нее не следует, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, должно получать свой мандат только непосредственно от народа. Не противоречит Конституции Российской Федерации вариант избрания органа исполнительной власти специальными органами. В качестве примера может быть приведена Конституция Республики Дагестан, согласно которой Государственный Совет, возглавляющий исполнительную власть, формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан.
2. Тезис мотивировочной части Постановления, согласно которому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации), что должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходит из представления о том, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой единство, порождаемое субординацией. Между тем в понятие "единая система исполнительной власти" можно вкладывать и иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации может представлять собой единство координации, а не субординации.
В соответствии со статьей 71 (пункт "е") Конституции Российской Федерации к ведению федеральных органов отнесены федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, что свидетельствует об отказе от централизованного директивного планирования народного хозяйства. Вместе с тем Конституция в этой части ориентирует на широкое использование преимуществ программно - целевого планирования. Разработка такого рода программ с привлечением финансовых, материальных ресурсов как федеральных органов, так и органов субъектов Российской Федерации может осуществляться и на основе соглашений.
В связи с тем, что в ходе разработки и реализации программ в области экономического, экологического развития между федеральными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации складываются равноправные отношения (фактически - договорные), возникает вопрос о характере взаимоотношений между органами исполнительной власти. Можно ли федеральное Правительство рассматривать как вышестоящий исполнительный орган по отношению к правительству республики в составе Российской Федерации или к областной, краевой администрации?
Конституционные нормы не позволяют сделать вывод о том, что, скажем, правительство республики подчинено Правительству Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к сфере федеральных полномочий. Вывод о субординационно - подчиненном характере взаимоотношений можно было допустить, учитывая, что система исполнительной власти является "единой" (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации). Однако подобное допущение противоречит принципу разделения властей, на основе которого строится система государственной власти в республиках. Ведь если в гипотетической ситуации невыполнения каких-либо поручений Правительства Российской Федерации, даже относящихся к сфере федеральных полномочий, возникнет потребность в наказании главы исполнительной власти республики, сделать это невозможно, не нарушив принципы разделения властей и разграничения полномочий в федеративной системе.
Следовательно, в понятие единой системы исполнительной власти вкладывается иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и исполнительных органов субъектов Российской Федерации является единством взаимодействия (координации).



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю.Д. РУДКИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)
АЛТАЙСКОГО КРАЯ

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю особое мнение по абзацу второму пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда по данному делу.
В абзаце втором пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционный Суд Российской Федерации признал часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края, закрепляющую выборность главы администрации краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием сроком на четыре года, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
В связи с этим полагаю необходимым привлечь внимание к статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительной органов государственной власти, установленными федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон отсутствует, но независимо от этого федеральная Конституция признает за субъектами Российской Федерации широкие полномочия по самостоятельному нормативному урегулированию организации и функционирования своих органов государственной власти, учитывающему исторический, национальный и другие аспекты государственного строительства в субъектах Российской Федерации и их региональные особенности.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации прямого указания на порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не случайно. Оно обусловлено федеративной природой России, а также децентрализацией государственной власти, рамки которой определяются действующей Конституцией Российской Федерации. Ее статья 3 устанавливает общий принцип организации государственной власти путем осуществления народом в качестве единственного носителя суверенитета своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как путем избрания непосредственно народом, так и путем формирования представительными учреждениями либо иным конституционным способом. Конституция Российской Федерации допускает различные варианты нормативного решения данной проблемы.
Избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации. На федеральном уровне это подтверждается тем, что ряд федеральных органов исполнительной власти формируется именно представительными органами. Не противоречит этому принципу и избрание главы исполнительной власти населением. В рамках предоставленного им Конституцией Российской Федерации права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти субъекты Российской Федерации сами определяют порядок формирования этих органов при условии соблюдения основ конституционного строя и общих для всей федерации принципов организации исполнительных и представительных органов государственной власти. Иначе возврат к жестко централизованной федерации с отчетливо выраженными тенденциями унитаризации неизбежен.
Таким образом, согласно Конституции России субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти - путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органом или даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.

0

16

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 февраля 1996 г. No. 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием Главы Администрации Читинской области Б.П. Иванова - представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; Председателя Читинской областной Думы В.Е. Вишнякова - представителя стороны, принявшей оспариваемый акт,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Администрации Читинской области о проверке конституционности положений следующих статей Устава - Основного Закона Читинской области: части третьей статьи 10, пункта "в" части второй статьи 55, пункта "в" части второй статьи 56, пунктов "в", "д", "р", "с" части второй статьи 57, части второй статьи 63, пунктов "в", "д", "з", "к" части первой статьи 67, части первой статьи 74, части второй статьи 77, частей четвертой и седьмой статьи 81, части второй статьи 82, части третьей статьи 112, части второй статьи 118, статьи 125.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Подлежащие проверке положения Устава - Основного Закона Читинской области регламентируют вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок. Поскольку Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является допустимым.
2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.
В запросе Администрации Читинской области оспаривается конституционность ряда положений тринадцати статей Устава. По мнению заявителя, предусмотренные в них порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти, содержащимся в Конституции Российской Федерации предписаниям о разграничении предметов ведения в Российской Федерации, о порядке организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. В части третьей статьи 10 Устава закреплено положение о том, что данный нормативный акт имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области. Заявитель оспаривает конституционность этого положения на том основании, что высшую юридическую силу имеет только Конституция Российской Федерации.
Однако в данной статье речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области. Из статьи 66 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что уставом определяется статус области. Это означает, что устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области. Кроме того, в соответствии с частью первой статьи 10 Устава Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на территории области, а в соответствии с частью второй этой же статьи законы и иные правовые акты области не могут противоречить федеральным законам. Таким образом, оспариваемым положением Устава не вводится принцип его верховенства ни по отношению к Конституции Российской Федерации, ни по отношению к федеральному законодательству.
4. В запросе оспаривается также предусмотренный Уставом порядок подписания и обнародования законов области:
- принятые законы области подписываются Председателем областной Думы (пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81);
- Глава Администрации в установленном порядке обнародует принятый областной Думой закон (пункт "д" части первой статьи 67);
- если Глава Администрации в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой (часть седьмая статьи 81);
- при повторном принятии закона, ранее отклоненного Главой Администрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи дней (часть вторая статьи 82).
В названных статьях за Главой Администрации закрепляется прерогатива участия в законодательном процессе, а именно: ему направляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон; он имеет право отклонить принятый Думой закон и направить его на повторное рассмотрение (отлагательное вето), в этом случае повторное рассмотрение закона, равно как и преодоление вето обязательно для принятия такого закона. Тем самым исполнительная власть в лице Главы Администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).
Наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта. Пункт "д" части первой статьи 67, часть седьмая статьи 81 и часть вторая статьи 82 Устава не исключают этого, хотя в самом тексте названных статей о необходимости подписи Главы Администрации ничего не сказано. Вместе с тем Устав не предполагает и какого-либо иного варианта, при котором обнародование закона было бы удостоверено подписью Главы Администрации. Напротив, из пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава следует, что законы, принятые Думой, подписывает только ее Председатель. Как установлено в ходе слушания дела, Дума считает, что и для обнародования закона также достаточно его подписания только Председателем Думы. Это исключает из процедуры обнародования законов ее существенный элемент.
Таким образом, пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81 Устава в их системной связи, исключая необходимость подписания законов Главой Администрации, не соответствуют Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (статья 5, часть 3) и разделения властей (статья 10).
5. В пункте "в" части второй статьи 56 Устава закрепляется право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти. Само по себе это право законодателя как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающий ему возможность влиять на исполнительную власть, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Важно, однако, как эта возможность конкретизируется в Уставе. Согласно пункту "р" части второй статьи 57 и пункту "з" части первой статьи 67 Устава Дума по предложению Главы Администрации утверждает назначение и освобождение от должности заместителей Главы Администрации и руководителей органов Администрации области в соответствии с областным законом. В данном случае освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает Администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей. Поэтому данное положение Устава не соответствует статье 10 Конституции Российской Федерации.
6. В запросе оспариваются положения Устава о том, что Дума по представлению Главы Администрации утверждает проекты планов и программ социально - экономического развития области, областного бюджета, отчетов об их исполнении, проектов схемы управления областью и структуры органов Администрации области, о внесении в них изменений (пункт "в" части второй статьи 57, пункт "в" части первой статьи 67).
Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации и конкретизированным в других статьях Конституции Российской Федерации, очерчивающих предметы законодательного регулирования. Аналогичное положение, касающееся утверждения схемы управления и структуры органов исполнительной власти, закреплено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления областью и структура органов областной администрации утверждаются представительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт "а" части первой статьи 48).
Заявитель просит также проверить конституционность положения Устава о том, что областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области (пункт "д" части второй статьи 57). Это положение Устава предполагает определение указанного порядка законодателем путем нормативного урегулирования, что соответствует конституционным задачам законодательной власти, соотносится со статьей 114 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой порядок деятельности высшего органа исполнительной власти Российской Федерации - Правительства Российской Федерации также определяется законом, и не исключает для исполнительной власти области возможности на основе установленного Думой порядка принимать собственные нормативные акты конкретизирующего, подзаконного характера.
7. Заявитель оспаривает конституционность положения части второй статьи 63 Устава, которое предусматривает подотчетность Администрации области областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета. Однако оспариваемое положение Устава о подотчетности Администрации, рассматриваемое в системной связи с другими его нормами - частью третьей статьи 57 и статьей 58, из которых следует, что законом области можно неограниченно расширять полномочия Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения Администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в статье 10 Конституции Российской Федерации.
8. Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда, не соответствует статье 128 (часть 2) Конституции Российской Федерации, из которой следует, что судьи областных судов назначаются в порядке, установленном федеральным законом.
Согласно статье 6 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации" в редакции от 21 июня 1995 года судьи областных судов назначаются с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующей области. Следовательно, действующее федеральное законодательство не требует "согласования", согласия законодательного органа при решении данного вопроса. Это, однако, не исключает, что с учетом статьи 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодатель может предусмотреть и иной порядок. Во всяком случае, это право остается за федеральным, а не областным законодательным органом.
Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также аналогичное положение пункта "к" статьи 67 Устава противоречат статье 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой должностные лица данного уровня назначаются федеральными органами исполнительной власти.
9. В запросе оспаривается конституционность положения части первой статьи 74 Устава о том, что судебная система области входит в судебную систему Российской Федерации. Заявитель подвергает сомнению понятие "судебная система области" и право областного законодательного органа определять судебную систему.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г"), судоустройство (пункт "о") находятся в ведении Российской Федерации (а не ее субъектов). В статье 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. До принятия этого закона действующая судебная система также определяется законом Российской Федерации и в соответствии с ним представляет собой единую судебную систему, поскольку в ней не выделены в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации.
Оспариваемое положение необходимо рассматривать, однако, в контексте всей статьи 74 Устава - в ней перечислены только те действующие в области суды, которые предусмотрены федеральным законодательством, а также в сопоставлении с частью первой статьи 73, предусматривающей, что правосудие в области осуществляется судами, учрежденными и действующими в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В этой связи выражение "судебная система области" не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой Российской Федерации, которая установлена и действует на основе соответствующих предписаний Конституции и законодательства Российской Федерации.
10. В запросе оспаривается часть вторая статьи 77 Устава: "До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом". Заявитель полагает, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними - нормативные акты области.
По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.
11. Конституционность части третьей статьи 112 Устава заявитель оспаривает постольку, поскольку она предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.
Конституция Российской Федерации (статья 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные органы местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ (глава III "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления"). Исполнительные органы, о которых идет речь в статье 112 Устава, относятся к этим "другим", а не к выборным органам местного самоуправления. Согласно статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах. Всего этого оспариваемая норма не учитывает, поэтому областной Думе следует привести ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
Положение части второй статьи 118 Устава позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть четвертая статьи 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
12. В запросе оспаривается статья 125 Устава, предусматривающая, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и что на их основании проводятся выборы Главы Администрации области. По мнению заявителя, структурные изменения исполнительной власти и выборы Главы Администрации должны проводиться на основании федерального закона, а не Устава области и соответствующего областного закона.
Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по этому вопросу издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемыми федеральным законом (статья 77, часть 1). Следовательно, выборы Главы Администрации и структурные изменения органов государственной власти области являются предметом регулирования не только федерального законодателя, но и законодательного органа самой области.
Отсутствие соответствующего федерального закона на момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. По смыслу статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации после издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (статья 3) установлено, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Из статьи 125 Устава следует, что эти выборы должны быть проведены в течение шести месяцев.
Таким образом, статья 125 Устава не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни принятому в соответствии с нею федеральному закону.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи 72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава - Основного Закона Читинской области: часть третью статьи 10, пункт "в" части второй статьи 56, пункты "в" и "д" части второй статьи 57, пункты "в" и "д" части первой статьи 67, часть первую статьи 74, часть вторую статьи 77, часть седьмую статьи 81, часть вторую статьи 82, часть вторую статьи 118 и статью 125.
2. Признать положения пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава - Основного Закона Читинской области постольку, поскольку они не предусматривают подписание законов области Главой Администрации, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
Признать положения пункта "р" части второй статьи 57 и пункта "з" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской области об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также положение части второй статьи 63 о подотчетности Администрации области областной Думе не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10.
Признать положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава - Основного Закона Читинской области о согласовании назначения на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 128 (часть 2).
Признать положения пункта "с" части второй статьи 57 и пункта "к" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской области о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией Российской Федерации или федеральным законом, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 78 (часть 1).
Признать часть третью статьи 112 Устава - Основного Закона Читинской области не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (часть 1).
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Читинской области.

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА
ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Современная правовая ситуация в Российской Федерации характеризуется тем, что по многим вопросам совместного ведения полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов нормативно не разграничены (не со всеми субъектами Российской Федерации подписаны договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, не приняты по этим вопросам федеральные законы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации). До издания федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения, а также вправе и обязаны корректировать свое собственное нормативное регулирование после издания федерального закона и в соответствии с ним (при действии презумпции его конституционности). В настоящее время и по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской Федерации не всегда есть нормативное регулирование.
В условиях такого правового вакуума при проверке конституционности Устава - Основного Закона Читинской области (равно как и других субъектов Российской Федерации) возникает неоднозначное понимание тех или иных его положений, усугубляемое недостатками законодательной техники (при отсутствии достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации), что существенно затрудняет их проверку. В то же время проверка конституционности некоторых положений Устава Читинской области недопустима в силу того, что они не носят конституционного характера, не имеют конституционного значения и вообще не нашли какого-либо решения в федеральной Конституции.
При проверке отдельных институтов и норм Устава Читинской области (равно как и других субъектов Российской Федерации) на соответствие конституционному принципу разделения властей нельзя за образец (эталон) брать структуру и взаимодействие органов государственной власти на федеральном уровне и подгонять под федеральную схему систему организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Этого нельзя делать уже в силу того, что Глава Администрации Читинской области не является главой области как субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации глава администрации квалифицируется как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и в этом случае правовая природа института высшего должностного лица далеко не ясна.
Единая система исполнительной власти в Российской Федерации, о которой говорится в статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не исключает разнообразия в организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Именно поэтому субъекты Российской Федерации издают законы и другие правовые нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность их собственных органов государственной власти в полном объеме либо на основе конкретизации соответствующих федеральных законов (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2; статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). В ином случае теряет смысл федеративное устройство Российского государства.
Администрация Читинской области оспаривает конституционность положений Устава Читинской области относительно подписания и обнародования законов области. В законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов необходимо известное сотрудничество двух ветвей власти, предполагающее участие исполнительной власти в законотворчестве, наличие взаимного контроля. Глава Администрации Читинской области наделяется широкими полномочиями в законотворческом процессе, в том числе (весьма существенными с точки зрения разделения властей) правом отлагательного вето относительно законов, принятых областной Думой, правом обнародования законов области (части пятая и шестая статьи 81, статья 82, Устава). Вопрос о подписании закона, принятого областной Думой, при наличии вышеперечисленных прав Главы Администрации области в законотворческом процессе, теряет свою остроту и более того - не имеет конституционного значения и характера. Закон, согласно Уставу Читинской области, подписывается Председателем областной Думы и обнародуется Главой Администрации области. Такое обнародование вполне возможно путем издания специального акта за подписью Главы Администрации области. Таким образом, закон области, подписанный Председателем областной Думы, дополняется подписью Главы Администрации области. Эти подписи двух высших должностных лиц осуществляются на разных этапах областного законотворчества, имеют различную правовую природу и преследуют различные цели.
В то же время Устав в части седьмой статьи 81 содержит разумное правило, направленное против возможного злоупотребления Главой Администрации области правом обнародования законов области (что, к сожалению, имело место в Читинской области): "В случае необнародования и неотклонения закона в установленный срок Главой Администрации области Закон обнародуется Думой".
В части второй статьи 63 Устава Читинской области закреплено, что Администрация области "подотчетна областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции". Данное положение в силу своей редакции вызывает неоднозначное его понимание. Подотчетность Администрации областной Думе по вопросам, по которым Устав устанавливает контроль за деятельностью исполнительной власти (бюджет и др.), иными словами, по вопросам компетенции областной Думы, соответствует конституционным требованиям и не противоречит принципу разделения властей.
Администрация Читинской области оспаривает конституционность понятия "судебная система области" и пункта "с" части второй статьи 57 Устава, согласно которому областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, прокурора области, а также назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Согласно статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также судоустройство (пункт "о" той же статьи) находятся в ведении Российской Федерации, в соответствии со статьей 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Из приведенных конституционных положений не вытекает, что вся система судебных органов в Российской Федерации является лишь федеральной (наряду с федеральными органами судебной власти могут быть и судебные органы субъектов Российской Федерации, возможность создания которых предусмотрена и официально принятой Концепцией судебной реформы), а также и то, что субъекты Российской Федерации не могут устанавливать правовые нормы, конкретизирующие положения федеральных законов, в частности, о порядке формирования федеральных органов судебной власти.
При отсутствии федеральных законов, в полном объеме регулирующих систему, порядок организации и деятельности (судопроизводство) федеральных органов судебной власти, весьма затруднительно однозначно оценить конституционность тех или иных положений Устава относительно судоустройства, кадров судов. Это замечание в равной мере относится и к оценке конституционности положений Устава о порядке назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и участия в этом субъекта Российской Федерации, что может быть предметом специального регулирования в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Читинской области на основе положений статьи 78 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.
Администрация Читинской области оспаривает конституционность части третьей статьи 112 Устава относительно образуемых органами местного самоуправления "исполнительных органов". Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит об органах местного самоуправления - выборных и других органах и о должностных лицах местного самоуправления - выборных лицах (населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления) либо лицах, работающих по контракту (трудовому договору), выполняющих организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящихся к категории государственных служащих. Видимо, под исполнительными органами в системе местного самоуправления законодатель Читинской области понимает помимо представительных органов иные органы местного самоуправления и помимо выборных - иных должностных лиц местного самоуправления, выполняющих организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления. Терминология Устава Читинской области может быть приведена в полное соответствие с терминологией федерального закона.
Смысл части третьей статьи 112 Устава Читинской области заключается в том, что руководитель органа местного самоуправления и одновременно возможного его исполнительного органа, выполняющего организационно - распорядительные функции в данном органе местного самоуправления, должен избираться населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием. Этот способ формирования главы органа местного самоуправления и образуемого им исполнительного органа демократичен и отвечает сущности самоуправления. Но в месте с тем установление одного, единственного способа формирования главы органа местного самоуправления и его исполнительного органа есть известное ограничение полномочий самого населения самоуправляемых образований. Однако решение этого вопроса составляет исключительную компетенцию субъекта Российской Федерации, а не федеральных органов, и тем более не Конституционного Суда Российской Федерации.
Статья 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Понятие "структура" многозначно, и оно не обязательно должно включать способы формирования того или иного элемента структуры органов местного самоуправления. Поэтому вызывает сомнение ограничение возможности самого населения самоуправляемых поселений определять способы и порядок формирования органов местного самоуправления, включая их должностных лиц, но вывод, что такого рода ограничение, установленное в законном порядке на уровне субъекта Российской Федерации (в данном случае в Уставе области), является неконституционным, вряд ли правилен.
На основании изложенного прихожу к выводу, что проверка отдельных положений Устава - Основного Закона Читинской области, оспариваемых Администрацией Читинской области (о которых речь шла выше), должна быть прекращена производством, так как они по своему характеру и природе не являются конституционными и не нашли разрешения в Конституции Российской Федерации. Иные оспариваемые положения Устава при отсутствии необходимых федеральных законов, принятие которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не могут быть проверены на их соответствие конституционному принципу разделения властей, и поэтому в отношении этих положений должна действовать презумпция их конституционности.

0

17

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 апреля 1996 г. N 11-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 2
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 3 ОКТЯБРЯ
1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Э.М. Аметистова, судей Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, В.А. Туманова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: депутата Государственной Думы О.О. Миронова, председателя Курганской областной Думы О.А. Богомолова, председателя Законодательного Собрания Камчатской области М.Б. Машковцева; представителя Президента Российской Федерации как стороны, издавшей оспариваемый акт, М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы Федерального Собрания и Курганской областной Думы о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", а также запрос Законодательного Собрания Камчатской области о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросах нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.М. Данилова, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 19 июня 1995 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации".
Государственная Дума полагает, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации; в отсутствие же соответствующего федерального закона, как следует из пункта 2 раздела второго Конституции Российской Федерации, надлежит руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации". В связи с этим, по мнению Государственной Думы, противоречит статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации.
Законодательное Собрание Камчатской области в своем запросе от 25 июля 1995 года ставит вопрос о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта. Законодательное Собрание считает, что указанное положение противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 года, утверждается, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит статьям 11 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти.
Поскольку указанные запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
2. Государственная Дума Федерального Собрания и Курганская областная Дума просят проверить конституционность Указа в целом, однако фактически оспаривают конституционность лишь положений его пункта 2.
Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.
В силу этого Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле проверяет конституционность пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
3. Согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Из приведенных конституционных положений следует, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы.
На необходимость безотлагательного формирования такой законодательной базы обращалось внимание в Постановлениях Государственной Думы от 11 февраля 1994 года "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан", от 25 февраля 1994 года "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления", от 10 июня 1994 года "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации".
Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была. И до настоящего времени не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный статьей 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
4. В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
О временном характере действия оспариваемого Указа свидетельствует содержащаяся в его преамбуле формулировка, согласно которой Указ действует "впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, определяющих механизм реализации статьи 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Конкретизация же этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Российской Федерации, что, в частности, следует и из преамбулы Указа, ограничивающей срок его действия принятием соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти не препятствует субъектам Российской Федерации принимать законы, регулирующие порядок выборов глав исполнительной власти, что вытекает из природы совместной компетенции. Таким образом, установление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом Российской Федерации, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии наличия у них соответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит статьям 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации.
Легитимность ранее назначенных глав исполнительной власти (до проведения соответствующих выборов) подтверждена Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
5. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа "вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации". Из этого следует, что субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.
В результате в ряде субъектов Российской Федерации, принявших уставы и избирательные законы, выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента Российской Федерации, что поставило их в неравное положение с другими субъектами Российской Федерации, где при аналогичных условиях выборы состоялись. Такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов Российской Федерации противоречит статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации самим субъектом Российской Федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.
6. Таким образом, при наличии соответствующей нормативной базы субъект Российской Федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно. При этом их проведение одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами, что вытекает из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
7. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации "пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством".
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу 13 декабря 1995 года, установил, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года (статья 3). Тем самым названный Федеральный закон ввел "иной порядок" назначения выборов, и, следовательно, абзац второй пункта 2 Указа утратил силу.
В связи с этим к данному положению применимо правило части 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливающее в качестве основания прекращения производства утрату силы оспариваемого нормативного акта в период рассмотрения дела.
8. Пунктом 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации главе администрации предоставлены право подписывать и обнародовать законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, право вето, а также установлена обязанность главы администрации подписать закон, принятый повторно квалифицированным большинством голосов депутатов.
Эти нормы Положения не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации. Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области положения статей 55 и 81 названного Устава, как не предусматривающие подписания законов области главой администрации, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать абзац первый пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункт 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, соответствующими Конституции Российской Федерации.
2. На основании части второй статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности абзаца второго пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", прекратить, поскольку в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" он утратил силу.
При наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты Российской Федерации вправе назначать и проводить выборы главы исполнительной власти самостоятельно, с соблюдением требований пункта 6 мотивировочной части настоящего Постановления.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации




ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 2 УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 3 ОКТЯБРЯ 1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ
ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ

Не разделяя основные оценки и выводы, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В России фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительное время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции. Но тогда для этого имелись определенные правовые основания. Конституция СССР 1977 года предусматривала: "Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии: 1) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты СССР ..." (статья 122). Легитимность издания таких указов не вызывала сомнений (хотя их роль в законотворчестве оценивалась неоднозначно). Этого, однако, нельзя сказать о "законодательных" указах Президента Российской Федерации. Они нелегитимны изначально, поскольку сама возможность их принятия Президентом не предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Названный Указ Президента Российской Федерации находится в противоречии с основами конституционного строя. Россия - демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции Российской Федерации). И, если Президент назначает глав администраций субъектов Федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3, часть 3), он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию власти, осуществление ее в рамках, очерченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 73).
Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: "Своя рука - владыка". Эта "саморегуляция", не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые "скрытые (подразумеваемые)" полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними.
Не могу согласиться с интерпретацией Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов" (пункт 4 мотивировочной части постановления). Убежден, что Конституция Российской Федерации не дает оснований для подобного вывода.
Конституционное установление о том, что Президент как гарант Конституции "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (статья 80), породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. На мой взгляд, оно, отнюдь, не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (статья 80, часть 2). К сожалению, эта важная деталь оказалась опущенной в постановлении Конституционного Суда. Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы.
Признание Указа Президента "временной мерой" носит нормоустановительный характер и не основано на полномочиях Конституционного Суда, не отвечает его природе и назначению. Последний не вправе расширять компетенцию Президента. Нововведение Конституционного Суда стирает различия между указом и федеральным законом. "Временный указ" по существу становится "временным федеральным законом", что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. На мой взгляд, временный характер действия указа вовсе не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.
В постановлении говорится: "Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Если это так, то, имея в виду те же самые доводы, придется признать, что оспариваемый Указ Президента еще в большей степени не согласуется с данной статьей Конституции Российской Федерации. Он ущемляет самостоятельность как субъектов Российской Федерации, так и федеральной законодательной власти.
Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции.
В постановлении отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в статье 72, пункте "н" говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти), следовательно, это вообще запрещенное правовое поле для федеральной власти, а значит - и для Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (статья 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (статья 84, пункт "а"). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет.
Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции и противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. И уж совсем необъяснимо с конституционных позиций лишение (пусть даже временное, под любыми благовидными предлогами) субъектов Федерации права самим назначать выборы глав администраций.
Назначение выборов Президентом затрагивает только глав исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа. В силу этого оно противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равноправие субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Не соответствуют Конституции и положения Указа, предоставляющие Президенту право налагать дисциплинарные взыскания на глав администраций. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство (статья 110 Конституции), а не Президент. Поэтому было бы логично, чтобы именно оно и обладало такими дисциплинарными полномочиями (если это вообще допустимо в условиях Федерации). "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом" (статья 85, часть 2, Конституции). О праве Президента привлекать к дисциплинарной ответственности глав администраций не упоминается ни в одной из статей Конституции Российской Федерации. По этой причине оспариваемое положение Указа не может быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Установление правового статуса главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не относится к ведению Президента Российской Федерации. Поэтому утвержденное названным Указом Положение не соответствует Конституции Российской Федерации по порядку его принятия. Тем самым невозможно говорить и о конституционности содержащихся в нем предписаний.
В заседании Конституционного Суда неоднократно отмечалось, что во многих субъектах Федерации на момент издания Указа не было, а кое-где и в настоящее время отсутствует надлежащая нормативная основа для проведения выборов. "Что было делать?" - На мой взгляд, создавать в установленном порядке правовую базу, а не ждать вмешательства Президента, не подталкивать его к нарушению Конституции. Почему некомпетентность, безответственность одних должна порождать тупиковые ситуации, когда для других, кроме нарушения закона, не остается иного выхода? Компромиссы, приспособление Конституции к конкретной ситуации не укрепляют, а разрушают законность и правопорядок.
Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим Указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя.
Президент Российской Федерации, издав Указ N 1969 от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и одновременно утвердив Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 3 и 4), 5 (части 1 и 4), 10, 11 (часть 2), 72 (часть 1, пункт "н"), 73, 76 (часть 2), 77 (часть 1), 90 (часть 3).
Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что "нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством" (стенограмма 11 апреля 1996 года, с. 69). Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых "скрытых" полномочиях Президента Российской Федерации.

0

18

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 декабря 2005 г. N 13-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ РЯДА ГРАЖДАН

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием граждан В.Ф. Гришкевича, А.В. Лопарева и Б.Б. Надеждина, адвоката В.Ю. Прохорова - представителя граждан, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина В.Ф. Гришкевича, а также жалобы граждан Н.С. Манжиковой, Э.С. Моргасова и Ж.А. Санжаповой, Н.А. Анфилатовой, В.И. Гурова, М.В. Полежаева и А.Н. Попова, А.Н. Варакиной, А.В. Моисеенко, М.Е. Осовского, Н.Б. Смольянова и С.Н. Тремасовой, О.В. Бабинского, М.Ю. Вдовенко, В.П. Колотова, Е.В. Клюшниковой, В.П. Небальзина, П.Т. Тимофеева, Е.А. Федотова и А.С. Якушевой, Ю.В. Богуша, И.А. Жарской и О.Г. Маерова, Ю.Э. Гоголева, В.Л. Лунева, Г.Г. Новикова, О.С. Носова и И.Е. Панкратова, С.С. Букина, В.А. Гудеева и К.Ю. Кулдасова, А.Н. Милостных и В.М. Скрипкина, О.Д. Дячкина, В.И. Качанова, В.А. Крысанова, С.А. Нефедова и В.Ф. Щедрина, А.В. Лопарева, Н.П. Лыхина, Б.Б. Надеждина, С.В. Рудакова, В.В. Сиднева, Г.Е. Соколовой и К.П. Фокина, В.И. Иванова, И.А. Лебедевой и В.В. Ульянова, Е.А. Двилянской, Ю.А. Скворцова и С.А. Тарасова, А.Б. Зайцева и В.В. Попова, Ю.В. Буханца, С.А. Жиркова, М.Ю. Максимова и В.А. Орехова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судей-докладчиков Н.С. Бондаря и Б.С. Эбзеева, объяснения сторон и их представителей, выступления специалистов - доктора политических наук В.Н. Лысенко и депутата Государственной Думы С.А. Попова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Определением судьи Тюменского областного суда от 28 февраля 2005 года гражданину В.Ф. Гришкевичу отказано в принятии к рассмотрению заявления о признании незаконным и подлежащим отмене решения Тюменской областной Думы от 17 февраля 2005 года "О наделении Собянина Сергея Семеновича полномочиями Губернатора Тюменской области" со ссылкой на то, что порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в соответствии с которым вынесено данное решение, прямо предусмотрен статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а разрешение вопроса о том, были ли нарушены этим Федеральным законом конституционные права гражданина В.Ф. Гришкевича, может быть осуществлено лишь посредством конституционного судопроизводства.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф. Гришкевич оспаривает конституционность статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) в части, закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционность соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации, как это было установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в первоначальной редакции, неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу В.Ф. Гришкевич дополнительно выдвинул требование о проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регулирующих правомочия Президента Российской Федерации в случаях, когда законодательный орган субъекта Российской Федерации не принимает соответствующее решение.
Между тем гражданин - в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом и его жалоба может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, если закон затрагивает конституционные права и свободы и применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
В деле, в связи с которым В.Ф. Гришкевич обратился в Конституционный Суд Российской Федерации, были применены лишь положения пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Иные положения названного Федерального закона, на проверке конституционности которых В.Ф. Гришкевич настаивал в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, в указанном деле не применялись и не подлежали применению. Следовательно, его жалоба в этой части не является допустимой, а производство по ней подлежит прекращению в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Конституционность тех же положений, содержащихся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", оспаривается также в жалобах граждан, которым избирательные комиссии Республики Калмыкия, Республики Коми, Республики Мордовия, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской, Камчатской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской, Тамбовской и Тверской областей отказали в регистрации их инициативных групп по проведению референдума, в ходе которого предполагалось выяснить отношение граждан к тому, каким образом гражданин Российской Федерации может получить полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - посредством прямых выборов, в которых участвуют граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации, или же в порядке, установленном статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законодательные (представительные) органы государственной власти Республики Коми, Республики Мордовия, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской, Липецкой, Московской, Новгородской, Тамбовской и Тверской областей признали предлагаемый на референдумы вопрос не соответствующим требованиям федерального законодательства. Суды общей юрисдикции в Республике Коми, Республике Мордовия, Алтайском крае, Брянской, Камчатской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской, Тамбовской и Тверской областях оставили заявления граждан об обязании избирательных комиссий зарегистрировать инициативные группы без удовлетворения.
Свой отказ правоприменители мотивировали тем, что согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом; поскольку же в данном случае предлагаемый вопрос получил свое разрешение в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", проведение в субъектах Российской Федерации референдумов по нему невозможно.
Кроме того, в жалобах оспаривается конституционность положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми Президент Российской Федерации наделяется правом назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), правом отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), правом распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (пункты 4 и 4.1 статьи 9, подпункты "б" и "г" пункта 1, пункты 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пункты 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1).
По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения чрезмерно ограничивают право граждан на участие в управлении делами государства и их избирательные права, нарушают конституционные принципы разделения властей, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не соответствуют конституционным положениям о полномочиях Президента Российской Федерации, а потому противоречат статьям 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 2), 71 (пункт "г"), 72 (пункты "л", "н" части 1), 73, 78, 83, 84, 85, 96 (часть 2), 117 (часть 5) и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Между тем в конкретных делах, в связи с которыми заявители обратились в Конституционный Суд Российской Федерации, положения пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не были применены, не подлежали применению и не могут рассматриваться как затрагивающие конституционные права заявителей в смысле пункта 1 статьи 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В этой части их требования, обращенные к Конституционному Суду Российской Федерации, сводятся, по сути, к требованию проверить конституционность указанных законоположений в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако такая проверка может быть осуществлена лишь по запросам перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации управомоченных субъектов, к числу которых граждане не отнесены. Следовательно, данные жалобы в этой части не являются допустимыми, а производство по ним также подлежит прекращению.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") положения, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство (статья 1, часть 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1, 2 и 3); суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, при этом Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3).
Названные конституционные положения, закрепляющие конституционно-правовой статус Российской Федерации как суверенного государства, основанного на принципах демократии, верховенства права, федерализма, предопределяют необходимость соответствующего организационно-правового механизма достижения фундаментальных целей, провозглашенных многонациональным народом Российской Федерации при принятии Конституции Российской Федерации, таких как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (преамбула Конституции Российской Федерации).
Исходя из этих целей и с учетом вытекающего из Конституции Российской Федерации требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам, чем обусловливается и характер федеративного устройства Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Указанные конституционные начала конкретизируются в других положениях Конституции Российской Федерации, регулирующих установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации, порядка их организации и деятельности, их формирование, а также избирательные права граждан и их право на участие в референдуме. При этом порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.
Так, Государственная Дума избирается (статья 96, часть 1), избирается также Президент Российской Федерации (статья 81, часть 1). Что касается Совета Федерации, то избирался лишь Совет Федерации первого созыва (пункт 7 раздела второго "Заключительные и переходные положения"), в силу статей 95 (часть 2) и 96 (часть 2) он формируется, в его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, т.е. вопрос о порядке наделения гражданина Российской Федерации полномочиями члена Совета Федерации оставлен на усмотрение федерального законодателя. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы (статья 83, пункт "а"; статья 111, часть 1), заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации (статья 83, пункт "д"; статья 112, часть 2).
Тем самым Конституция Российской Федерации - в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, - допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.
Всеобщая декларация прав человека, провозглашая право каждого принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей и предусматривая, что воля народа, находящая свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования, должна быть основой власти правительства (статья 21), не конкретизирует, однако, какие именно органы публичной власти и какого уровня подлежат формированию исключительно путем проведения таких выборов, а равно не обязывает государства-участники к организации только прямых выборов в органы публичной власти. Аналогичный подход нашел отражение и в Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 25).
Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод предписывает проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти. Европейский Суд по правам человека в своей практике, признавая значительные пределы усмотрения законодателя в регулировании избирательных прав (Постановление от 1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против Греции"), исходит из того, что положение статьи 3 о свободных выборах применяется только к выборам в орган законодательной власти или, если такой орган состоит из двух или более палат, даже в одну из них; при этом под "органом законодательной власти" - с учетом конституционного устройства конкретного государства - может пониматься не только парламент страны, но и, например если государство федеративное, наделенные законодательными полномочиями представительные органы в субъектах федерации (Постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии"). Так, в решении от 25 января 2000 года по вопросу приемлемости жалобы, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека указал, что в Российской Федерации законодательная власть осуществляется парламентом Российской Федерации (статья 94 Конституции Российской Федерации); такими же полномочиями Конституция Российской Федерации наделяет парламенты субъектов Российской Федерации (статьи 11, 73 и 76 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, по смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международных правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации - с другой.
3. При определении и разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной власти субъектов Российской Федерации следует исходить из взаимосвязанных положений статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, следовательно, и тех принципов, которые касаются статуса и основ порядка формирования этих органов, Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Устанавливая общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и конкретизируя их в федеральном законе, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Российской Федерации в ущерб единству системы государственности власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3; статья 77, часть 2; статья 78, часть 2) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами.
По смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт "н" части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Данный вывод находит свое подтверждение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из статей 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 Конституции Российской Федерации следует, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы; при этом федеральный законодатель должен - руководствуясь в том числе принципом, в соответствии с которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и с учетом вытекающего из статей 6 (часть 2), 15 (часть 4) и 19 (части 1 и 2) единства конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации - установить единый (общий) для всех субъектов Российской Федерации порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обеспечивая принципиальное соответствие организации власти в субъекте Российской Федерации организации власти на федеральном уровне (Постановление от 30 апреля 1996 года N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации; Определение от 8 июня 2000 года N 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности положений ряда статей Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
4. Основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяются в главе III "Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Следовательно, федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти.
Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2004 года N 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"). Соответственно, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в отличие от прежнего правового регулирования, предусматривает в пункте 3 статьи 26.1, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются не только федеральными законами, но и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
5. Введенный Федеральным законом от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусматривает, что в данной процедуре участвуют и Российская Федерация, и субъект Российской Федерации - в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.
Вопросы формирования высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе касающиеся участия в назначении на должность их руководителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, уже были предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 18 января 1996 года N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Определение от 16 декабря 2004 года N 386-О по запросу Губернатора Нижегородской области о проверке конституционности Законов Нижегородской области "О внесении изменений в статью 28 Устава Нижегородской области" и "О внесении изменений в статью 8 Закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области").
Оценивая при этом в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, статьей 3 и частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционность соответствующего нормативного правового акта исходя из его буквального смысла, смысла, придаваемого ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из места данного акта в системе правовых актов, Конституционный Суд Российской Федерации обращался к анализу положений Конституции Российской Федерации как критерию такой оценки.
В частности, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что само по себе право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на участие в формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации; такое участие, однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в конституционно-правовой системе разделения властей.
Поэтому, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края - в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - были предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края, поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти (Постановление от 18 января 1996 года N 2-П).
Правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют значение для оценки конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в механизме разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации.
Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования.
Так, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П вывод о том, что, по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции Российской Федерации, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" глава исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался гражданами, порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве действовавших тогда уставов субъектов Российской Федерации.
Следовательно, тезис о прямых выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции Российской Федерации, - при том что Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, не противоречащие конституционному принципу свободных выборов и отвечающие требованиям уравновешивания принципов демократии и единства системы исполнительных органов государственной власти, а также полномочий Российской Федерации и полномочий ее субъектов, - не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей.
Выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - с учетом того, что, как вытекает из Конституции Российской Федерации, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются в основном на тех же принципах, что и федеральные, - обусловливает возможность наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта Российской Федерации.
6. Полномочие Президента Российской Федерации вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель, - устанавливая общие принципы организации исполнительных органов государственной власти и руководствуясь статьями 5 (часть 3), 72 (пункт "н" части 1), 77, 78 (часть 2), 80 (части 1 и 2) и 85 Конституции Российской Федерации, - возложил на Президента Российской Федерации как главу государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, непосредственным представителем всего народа Российской Федерации, определенные функции по участию в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), - при условии сбалансированного сочетания конституционных принципов единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении системы своих органов государственной власти и их формировании.
Названное право Президента Российской Федерации само по себе не может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку - в силу оспариваемых положений пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается именно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный Федеральный закон, как вытекает из тех же положений статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9, предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе путем проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии, их региональные отделения, общественные организации.
По смыслу пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в целях более полного обеспечения права субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы государственной власти не исключается и возможность представления Президентом Российской Федерации законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации нескольких кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), как и возможность внесения самим законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре (кандидатурах) на данную должность.
Об этом свидетельствует имеющий место в настоящее время законотворческий процесс, касающийся дополнения названного Федерального закона и Федерального закона "О политических партиях" положениями о праве законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации направлять Президенту Российской Федерации соответствующие предложения, инициированные политическими партиями (их региональными отделениями), получившими наибольшее число депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе данного субъекта Российской Федерации.
7. Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской Федерации не названы.
Такая возможность для граждан Российской Федерации и, соответственно, выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ранее предусматривались Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (действовавшим до вступления в силу Федерального закона от 5 августа 2000 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") и Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 года).
Не имея непосредственного конституционного закрепления, эта возможность по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, таких как право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и право на доступ к государственной службе, закрепленных статьей 32 Конституции Российской Федерации, - она была введена законодательными актами, регулирующими порядок формирования органов государственной власти, в качестве составной части конституционно-правового института организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и, следовательно, производна от организации государственной власти в субъекте Российской Федерации и предопределяется порядком замещения указанной должности, который устанавливался федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Внося изменения в установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в первоначальной редакции) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. Тем не менее, поскольку из Конституции Российской Федерации не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации.
Оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, что предполагает выбор Президентом Российской Федерации, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры из числа граждан Российской Федерации, удовлетворяющих требованиям, которым должно отвечать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это подтверждается и положениями Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в редакции от 29 июня 2005 года).
Что касается законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формирующегося путем проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то он в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации и положениями пункта 2 статьи 1, статьи 4 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полноправным органом народного представительства и потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской Федерации, отстаивая его интересы.
8. Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Прекратить производство по жалобе гражданина В.Ф. Гришкевича в части, касающейся положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о проверке конституционности которых он ходатайствовал в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, а по жалобам других граждан - в части, касающейся проверки конституционности пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1 названного Федерального закона.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

19

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.
1. Российская Федерация является демократическим, федеративным и правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации). Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).
Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Конституционные основы института свободных выборов как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года), устанавливающем принципы, порядок назначения, подготовки и проведения свободных выборов.
Так, в его преамбуле указывается, что демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.
В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что избирательные права граждан - конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).
Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
При этом следует иметь в виду, что никакие представительные и выборные институты не могут действовать помимо Конституции Российской Федерации и свободного волеизъявления граждан и что посягательство на конституционную волю избирателей не позволено никому, в противном случае подобные действия могут рассматриваться как нарушение конституционного принципа народовластия, прав и свобод человека и гражданина. Тем более, что по своей сути избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в качестве активного участника в формировании органов государственной власти.
Таким образом, народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства.
2. Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, части 1 и 2); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3).
В связи с этим, по смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт "н" части 1), 77 (части 1 и 2) и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе составляющие нормативно-правовую основу взаимоотношений органов государственной власти внутри соответствующей системы, органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
При этом принцип народовластия как существенный и неотъемлемый элемент основ конституционного строя Российской Федерации является действующим в силу прямого действия Конституции Российской Федерации (статья 15) как при установлении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и при формировании этих органов. В силу этого народовластие, реализуемое посредством свободных выборов, осуществляется не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, так как многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой на своей земле, признал необходимость достижения таких фундаментальных целей, как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (Преамбула Конституции Российской Федерации). Ведь народовластие не теряет и не может потерять свои качества как власти народа, реализуемой посредством свободных выборов, ни при формировании органов государственной власти Российской Федерации, ни при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из положения преамбулы Конституции Российской Федерации об ответственности многонационального народа России за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, в Постановлении от 18 января 1996 года сформулировал правовую позицию о фундаментальности такой основы конституционного строя, как народовластие, утверждая тем самым незыблемость демократической основы Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
3. Введенный Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусматривает участие в данной процедуре Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на соответствующую должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.
При этом с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный Федеральный закон - по смыслу пунктов 1 и 2 его статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9 - предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; на Президента Российской Федерации перед внесением предложения о кандидатуре возлагается обязанность проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии.
Однако внешне "демократичная" декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе "схеме" наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует.
Кроме того, полномочие Президента Российской Федерации вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. При таких обстоятельствах только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное Президенту Российской Федерации полномочие противоречит Конституции Российской Федерации.
Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу, были наделены полномочиями "коллегии выборщиков", решение которой подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом внесенная Президентом Российской Федерации безальтернативная кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном случае (при несогласии с представленной кандидатурой) законодательный (представительный) орган может быть распущен. При таких обстоятельствах о каком свободном волеизъявлении даже новоявленной "коллегии выборщиков" может идти речь, если они голосуют за кандидатуру под страхом роспуска?
Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2).
В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в "мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.
--------------------------------
<*> Термин "мегамашина" был введен американским философом Л. Мэмфордом.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: мы сознательно участвуем в подобном эксперименте или действуем как всегда - "не ведая, что творим"?



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Л. КОНОНОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН

1. Следует признать, что писать особое мнение по данному делу чрезвычайно трудно потому, что общая парадигма представлений о праве и демократии кажется разрушенной употреблением тех же понятий и слов в совершенно ином смысле и приданием, казалось бы, устоявшимся оценкам противоположного значения.
Можно ли представить, что повсеместная ликвидация выборов глав регионов не умаляет и не ограничивает признанные ранее избирательные права и не противоречит целям демократии и народовластия? Можно ли утверждать, что присвоение федеральной властью права диктовать субъекту Российской Федерации назначение "сверху" его высшего должностного лица "само по себе" не нарушает принципы федерализма и разделения властей, а является уравновешиванием основ и баланса интересов и реализует самостоятельность субъекта Российской Федерации? Можно ли говорить, что конституционный перечень полномочий Президента Российской Федерации не препятствует возможности их неограниченного расширения Законом и не противоречит идее правового государства? Можно ли предположить, что текущее изменение законодательства или некий "дух времени" могут изменить смысл конституционных норм до неузнаваемости?
Это значило бы отрицание очевидного или произвольное толкование общепринятых понятий. Однако восстановление смысла и доказательство очевидного далеко выходило бы за рамки нашей задачи, поэтому приходится апеллировать к здравому рассудку.
2. Прежде всего следует отметить необоснованность прекращения Конституционным Судом проверки конституционности всех остальных, кроме статьи 18, оспариваемых положений Закона, главными из которых являются возможность роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации в случае повторного отклонения предложенной кандидатуры, право назначения исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации непосредственно Президентом Российской Федерации и возможность отстранения главы региона в связи с утратой доверия Президента. Конституционный Суд мотивирует недопустимость жалоб в этой части тем, что оспариваемые нормы якобы не применялись и не могли применяться, признавая применение в конкретных делах только статьи 18.
Трудно, однако, представить, что законодательный орган не принимал бы во внимание угрозу своего роспуска, Президент не учитывал бы возможность назначения исполняющего обязанности, а кандидат, соглашаясь на это назначение, не знал бы о перспективе утраты им доверия Президента и своего отстранения в любой момент. Разве не ясно было каждому жителю субъекта Российской Федерации и региону в целом, что лишение их права выбора губернатора было применено к ним непосредственно уже в момент вступления Закона в силу? Таким образом, весь этот комплекс регулирования был задействовал одновременно.
Очевидно также, что порядок назначения (точнее говорить именно о назначении) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержащийся в статье 18, не может быть оценен с точки зрения его конституционности в отрыве от всей совокупности норм, которые представляют единую систему неразрывно связанных и взаимозависимых механизмов и процедур, призванных, по намерению законодателя, заменить прямые выборы должностного лица населением региона. Даже если бы эти положения и не были бы оспорены в жалобах, Конституционный Суд обязан был бы оценивать рассматриваемые нормы в системе правового регулирования, как этого требует Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (статья 74) и как он это делал ранее по многим делам.
Очевидно и то, что в этом случае выводы о сбалансированности всего механизма назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, о его адекватности смыслу конституционных норм и принципов были бы иными. Это видно хотя бы из того, что Конституционный Суд уже высказал свое мнение по ряду оспоренных положений. Так, в Постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П, касающемся возможности роспуска законодательного собрания субъекта Российской Федерации и отрешения от должности его высшего должностного лица как мер федерального воздействия за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Конституционный Суд, оценивая действительный смысл оспариваемых положений в нормативном единстве с другими положениями рассматриваемого Закона, пришел к выводу, что они не противоречат Конституции Российской Федерации и обеспечивают баланс ценностей лишь при одновременном соблюдении целого ряда гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий: при невозможности иных мер воздействия, при применении согласительных процедур, наличии конституционно значимых тяжких последствий, обязательности судебного механизма, возможности обжалования и т.д.
3. Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе.
Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам признает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18).
Прямые выборы глав администраций всех уровней и во всех территориальных единицах были предусмотрены еще Законом РСФСР 1991 года. После принятия Конституции 1993 года законодательство последовательно приводилось в соответствие с конституционными стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской Федерации. Можно ли при этом сомневаться, что указанное право существует и вытекает из Конституции? Из указанных выше норм Конституции, из международной практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод. К сожалению, Конституционный Суд поступил иначе.
Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и министров. Во-первых, Совет Федерации по Конституции - представительный и законодательный орган, и Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше аналогий у главы субъекта Российской Федерации с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами (полномочия по формированию исполнительной власти, представительские функции, формы участия в законодательном процессе, взаимодействие с представительными органами и т.д.).
Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента Российской Федерации, с тем чтобы он назначал остальных. Руководитель региона, бесспорно, является фигурой, представляющей важное значение для жизни и интересов населения, особенно (как это отмечалось в настоящем процессе) при сильном ослаблении местных парламентов и зависимости их от исполнительной власти. Новый механизм, таким образом, лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица.
4. Однако Конституционный Суд уже выразил свою позицию по этому поводу в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Нелишне будет процитировать ее.
Тогда Конституционный Суд утверждал, что Конституция "предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно... Избранный же Законодательным Собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти". Итак, Конституционный Суд прямо и недвусмысленно назвал тогда конституционные основания права граждан избирать главу краевой администрации - они в основах конституционного строя и в правах и свободах граждан. Но теперь он почему-то не нашел в Конституции таких оснований вообще, хотя текст Конституции остался прежним.
Очевидно, для Конституционного Суда было самым сложным объяснить кардинальное изменение своей позиции по одному и тому же предмету, однако, по нашему мнению, это в принципе невозможно. Нормальная логика не позволяет. Так, Конституционный Суд в весьма туманных эвфемизмах намекает на некие "конкретные социально-правовые условия", на "развивающийся социально-исторический контекст", на полноту суверенитета законодателя, который "на каждом конкретном этапе развития полномочен корректировать организационно-правовой механизм достижения конституционных целей". Однако далее следует совершенно невообразимый вывод о том, что изменение законодательного регулирования способно, оказывается, изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух. Аргументация Конституционного Суда, если это можно назвать так, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения, конечно, можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права.
С такой "логикой" невозможно согласиться. Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина. Нельзя, но можно?
5. Оспариваемые в данном деле нормы образуют процессуальный механизм, названный "наделением полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации". К сожалению, Конституционный Суд узаконил это понятие без всякой критики. Следует признать, однако, экспертное мнение, что конструкция "наделения полномочиями" юридически непонятна и некорректна. Очевидно, что данное лицо не может "наделяться" полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющие его органы ими не обладают. Приобретаются те полномочия, которые предусмотрены его статусом и должностью. Очевидно, что в этом процессе нет и никаких элементов выбора - безальтернативные выборы назывались таковыми только при советской власти. Роль представительного органа в этом процессе предельно минимальна: он абсолютно лишен какой-либо инициативы и должен лишь утвердить предлагаемую кандидатуру под угрозой собственного роспуска или назначения временно (время это, впрочем, не ограничено точным пределом) исполняющего обязанности должностного лица.
Очевидно, что этот механизм представляет стопроцентную юридическую гарантию Президенту реализовать свою политическую волю и провести любого нужного ему кандидата. Никак не меняют это соотношение и любые другие предложения, вроде представления кандидата от выигравшей партии, поскольку последнее слово всегда остается за Президентом. Региональный парламент здесь представлен исключительно лишь для создания видимости легитимизации должностного лица субъектом Российской Федерации, а весь процесс, по сути, есть назначение должностного лица Президентом, т.е. федеральной властью. Назначенное таким образам лицо, находясь в полном подчинении центральной федеральной власти и, по сути, являясь ее агентом, не обладает никакой самостоятельностью и лишено какой бы то ни было независимости, поскольку может быть отстранено от должности волей Президента в любой момент и без объяснения причин. Ибо "утрата доверия Президента" может означать все что угодно, включая утрату лояльности, преданности, партийного единомыслия и т.д.
Собственно этого, очевидно, и добивалась федеральная власть, и это оправдывает Конституционный Суд, прямо и откровенно называя назначенное должностное лицо элементом и звеном в единой системе государственной власти в Российской Федерации, которое находится в отношениях субординации, т.е. служебного подчинения, непосредственно с Президентом. Иными словами, самостоятельная ветвь исполнительной власти субъекта Российской Федерации просто превращается в подразделение федеральной структуры. Право Российской Федерации устанавливать для субъекта порядок формирования его исполнительного органа власти и назначать его высшее должностное лицо Конституционный Суд аргументирует тем, что, хотя это и не регламентируется непосредственно Конституцией, но якобы вытекает из таких ее положений и принципов, как государственное единство, целостность и полнота суверенитета, принадлежащего исключительно Российской Федерации, единство системы государственной власти (статья 5, часть 3) и единая система исполнительной власти (статья 77, часть 2), которые многократно повторяются в тексте Постановления.
Конституционный Суд почему-то утверждает, не обосновывая этот тезис как само собой разумеющееся, что статус высшего должностного лица и основы порядка формирования исполнительных органов субъекта Российской Федерации содержатся в понятии "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции), т.е. относятся к предмету совместного ведения и потому регулируются федеральными законами (статья 76, часть 2, Конституции). Все это называется "уравновешиванием" демократии, суверенитета, государственной целостности и федерализма.
Однако ни демократия, ни федерализм в таком понимании духа Конституции не присутствуют. Суверенитет, целостность, единая система государственной власти и централизация управления, как известно, характерны для унитарного государства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность ее субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти образовывать (формировать) собственные органы государственной власти и наличие взаимного разграничения предметов ведения и полномочий. Все это есть в российской Конституции и даже в аргументации Постановления Конституционного Суда, но ровно никакого влияния не оказывает на его выводы, абсолютно им противореча. Да и трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма.
Если те же самые нормы Конституции, на которые ссылается Конституционный Суд, читать по-другому, то никакой единой, в смысле унитарной, системы государственной власти там не обнаружится. На самом деле речь идет о двух системах государственной власти - системе федеральных органов и системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, каждая из которых имеет собственные полномочия.
Так, статья 5 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничивает единство системы государственной власти по предметам ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Статья 11 в части 1 перечисляет федеральные конституционные органы государственной власти, в части 2 устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в части 3 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между этими двумя системами. Статья 77 вновь подтверждает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1), однако единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют лишь в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам совместного ведения (часть 2). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73). Таким образом, единство это не иерархически однородное и не всепоглощающее, а лишь частичное, ограниченное определенными пределами функциональных связей.
Из этих положений вовсе не вытекает, что федеральная власть может самостоятельно, по своему велению формировать органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации как часть, элемент или звено собственной территориальной структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Такой вариант предусмотрен частью 1 статьи 78 Конституции только для федеральных органов исполнительной власти. На самом деле именно в этом смысле и задуман оспариваемый механизм и его оправдание, но в таком толковании он исключает всякую самостоятельность субъекта Российской Федерации, в том числе в сфере своего исключительного ведения, и не мыслим как удовлетворяющий принципам федерализма.
Представляется бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов Российской Федерации к общим принципам организации системы органов государственной власти, т.е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом. Сравнение разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов опровергает этот тезис. Так, пункт "г" части 1 статьи 71 Конституции относит к предмету ведения Российской Федерации, по крайней мере, три полномочия: а) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, б) установление порядка их организации и деятельности, в) формирование федеральных органов государственной власти. Заметим, что никаких полномочий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе участие в их формировании федеральной власти, здесь не содержится. Пункт "н" части 1 статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относит лишь установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Здесь ничего не говорится о процедуре и полномочиях по их формированию. Таким образом, в силу статьи 73 Конституции формирование субъектом Российской Федерации своих органов государственной, в том числе исполнительной, власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству.
Еще более сильно это подтверждает относящееся к основам конституционного строя положение части 2 статьи 11 Конституции, прямо утверждающее право субъекта Российской Федерации самому образовывать свои органы, осуществляющие государственную власть на его территории. Система этих органов, как гласит и часть 1 статьи 77, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации. При этом у субъекта Российской Федерации остается правомочие собственного регулирования этих вопросов за пределами общих принципов. Однако оспариваемую в настоящем деле подробно прописанную и конкретную процедуру назначения высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, очевидно, никак нельзя отнести к общим принципам и совместить с самостоятельностью субъекта Российской Федерации в формировании собственного органа власти. Федеральный законодатель, таким образом, превысил свои конституционные полномочия и присвоил не принадлежащую ему компетенцию вопреки основам конституционного строя.
6. Не имеют конституционного обоснования и полномочия Президента Российской Федерации, как это предлагается в оспариваемой процедуре, подбирать кандидатов, назначать их на должности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, беспрепятственно и безмотивно отстранять их от должности и распускать представительные органы субъекта Российской Федерации при отклонении предложенных кандидатур.
В Конституции закреплены только два полномочия Президента в отношении субъектов Российской Федерации: возможность использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий (статья 85, часть 1) и право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных ситуациях (статья 85, часть 2). В обоих случаях вопрос окончательно решается судом. Если предположить, как это делает Конституционный Суд, что не предусмотренные Конституцией полномочия Президента, поскольку он является представителем всего народа, могут быть беспрепятственно расширены федеральным законом, то зачем тогда вообще нужна Конституция?
7. В Постановлении Конституционного Суда по данному делу есть пассаж с обращением к международным пактам, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского Суда по правам человека, который призван доказать, что оспариваемый акт как бы выдерживает общепризнанные требования к демократии и народовластию и обеспечивает необходимый баланс федеральных и региональных интересов. Однако вряд ли можно найти подтверждение этому в международной практике, прежде всего потому, что для федеративных отношений это беспрецедентный случай в мире.
Весьма показательно заключение Европейской (Венецианской) комиссии "За демократию через право" о проекте (он, кстати, практически не изменился) оспариваемого Федерального закона, которое, несомненно, было известно Конституционному Суду. Распространялось даже мнение, что Комиссия якобы подтвердила соответствие проекта европейским стандартам, однако вот что было на самом деле.
Комиссия, в частности, отметила, что законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы власти, он явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов власти без вмешательства со стороны федерального уровня.
Не является обычным, что законопроект делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если он не предложен Президентом Российской Федерации. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства. Баланс в этих отношениях очень сильно смещен в сторону федерального уровня. Доминирующая роль Президента в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне представляется трудно совместимой с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве. Предлагаемая реформа, как дипломатично отмечает Комиссия, доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.
Особую озабоченность у Комиссии вызывают последствия законопроекта для Совета Федерации, и эту озабоченность нельзя не разделить. Основные задачи Совета Федерации, отмечает Комиссия, состоят, согласно статьям 101 и 102 Конституции Российской Федерации, в контроле за деятельностью федерального правительства и, особенно, Президента. Однако половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, и если эти должностные лица сами назначаются Президентом и могут быть отрешены им от должности в любой момент в случае утраты доверия, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом. В этом случае возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в статье 10 российской Конституции.
Согласно выводу Венецианской комиссии в России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.
Аналогичные выводы содержатся и в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 22 июня 2005 года о выполнении Российской Федерацией своих обязательств. Ассамблея полагает, что пакет реформ, внесенный с целью усиления "вертикали власти", является причиной серьезной озабоченности, поскольку во многих отношениях подрывает систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, что совершенно несовместимо с основным демократическим принципом разделения властей.
И чтобы уже окончательно все было понятно с оценкой оспариваемого Закона с точки зрения стандартов западной демократии, приведем мнение известного немецкого конституционалиста Отто Люхтерхандта. Представим себе, пишет он, что в целях борьбы с международным терроризмом посредством укрепления внутреннего единства и централизации исполнительной власти Президент США внес бы в Конгресс закон о том, что губернаторы штатов больше не будут избираться народом, а по его представлению будут утверждаться региональными парламентами. Если же это не происходит, то Президент имеет право распустить парламент и назначить губернатора самостоятельно, а также может отказать ему в доверии и принудить к уходу в отставку. Реакция американской общественности в этом случае, пишет Люхтерхандт, была бы предсказуемой. Такая инициатива была бы оценена как массированная атака Президента на Конституцию, федеративное устройство страны, как явная политика Президента использовать страх общественности для укрепления собственной власти. Конгресс бы единогласно отклонил такой законопроект, начал бы процедуру импичмента и принудил бы Президента к добровольной отставке. Некоторые люди высказали бы предположение, что Президент потерял разум и ему нужно лечиться. Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германии, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована. До включения в этот процесс конституционного суда дело даже бы не дошло. Такие инициативы рассыпались бы в самом начале, более того, и в США и в ФРГ они политически просто немыслимы.

0

20

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 января 1997 г. No. 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А. Митюкова - представителя Президента Российской Федерации, А.Н. Мальцева, М.И. Пискотина и С.А. Попова - представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н. Ведерникова и С.Б. Крюковой - представителей группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; представителей Государственного Совета Удмуртской Республики как стороны, принявшей оспариваемый акт, - А.А. Волкова, А.С. Борзенкова и В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции Российской Федерации.
Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетелей А.И. Салтыкова и Н.Д. Шатровой, выступления приглашенных в заседание: А.Я. Сливы - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, А.Г. Воронина - заместителя Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Н.И. Морозовой - начальника отдела по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, М.Г. Шарцэ - консультанта аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV "Заключительные и переходные положения", определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, часть третья статьи 1 оспариваемого Закона, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (статья 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1).
В статье 1 Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" часть четвертая статьи 7 оспариваемого Закона изложена в новой редакции: "Вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Удмуртской Республике регулируются Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и иными законодательными актами". Однако положение, содержавшееся в части четвертой статьи 7, о том, что "территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов", было воспроизведено в Законе Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", в его статье 1 (часть вторая). Оно не изменено и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Таким образом, данное положение как таковое не утратило силу и продолжает действовать. Кроме того, в обращениях ставится вопрос о нарушении этим положением конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Вследствие этого не может быть удовлетворено ходатайство представителей Государственного Совета Удмуртской Республики о том, чтобы на основании части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 (часть четвертая) оспариваемого Закона, было прекращено.
2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (статья 1, часть первая).
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Оспариваемое положение части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.
Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.
Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно - территориальных единиц, предусмотренных административно - территориальным устройством Удмуртской Республики.
Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно - правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации.
Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно - территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц.
Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно - территориальные единицы.
По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.
При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.
Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.
Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.
Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.
Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно - территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Из вышеизложенного вытекает, что содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130, 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
6. Статьей 7 (часть четвертая) и взаимосвязанным с ней пунктом 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" оспариваемого Закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно районы и города, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики имеющие статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель Удмуртской Республики должен был учесть, что ранее в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Кроме того, поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была также нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Такая передача допустима по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
7. В запросе Президента оспариваются статья 8 (часть вторая), а также статья 21 (части вторая, седьмая) и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 13 (пункт "к") Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт "к") к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Создаваемые в Удмуртской Республике органы государственной власти на уровне районов, городов, имеющих статус административно - территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Удмуртской Республики, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти.
Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно - территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно - территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.
Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт "к") оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118.
8. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 96, часть первая), и жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97, пункт 2).
Из материалов настоящего дела, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что коллективная жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, связана с применением рассматриваемого Закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б. Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции в связи с нарушением ее прав рассматриваемым Законом. Таким образом, в производстве по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает фактически не коллективную, а лишь индивидуальную жалобу гражданки С.Б. Крюковой.
Имевшее место применение обжалуемого Закона в названном конкретном деле затрагивает конституционные права и свободы гражданина Российской Федерации, а именно право избирать в органы местного самоуправления, закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации и конкретизированное ее статьей 130 (часть 2), согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В связи с вопросом о нарушении указанного права индивидуальная жалоба как таковая рассмотрена в данном производстве и по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого Закона. Производство же по названной коллективной жалобе подлежит прекращению на основании пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 86, 87, 99, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 названного Закона, соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой, в частях второй и третьей статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 77 (часть 1), 130 (часть 1).
Признать по тем же основаниям не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), а также пунктов 2 и 4 главы IV "Заключительные и переходные положения" Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в статье 2 (часть первая, абзац 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения).
Признать часть восьмую статьи 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 130 (часть 1).
4. Признать содержащееся в части четвертой статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 и 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
5. Признать часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
6. Признать часть вторую статьи 8 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118, поскольку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
7. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, положение части второй статьи 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение статьи 13 (пункт "к") о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение части седьмой статьи 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
8. Признать положения главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
9. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
10. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Удмуртской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Конституционный Суд Российской Федерации в качестве критерия конституционного контроля вправе руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и не может руководствоваться Конституцией Удмуртской Республики.
В статье 74 Конституции Удмуртской Республики перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц. Однако из этого положения не следует вывод о том, что на этом уровне, в частности в городах республиканского подчинения, не могут быть созданы городские органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Таким образом, не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе - и конституционного законодателя), а объективно сложившиеся поселения являются тем конституционно значимым критерием определения территории местного самоуправления, которым обязан руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации.
Нельзя в основу концепции решения Конституционного Суда класть ст. 74 Конституции Удмуртской Республики и потому, что в соответствии со статьей 108 Конституции Удмуртской Республики правовой основой организации местного самоуправления в Удмуртской Республике являются Конституция Российской Федерации и федеральный закон об общих принципах организации системы местного самоуправления. Таким законом является Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в преамбуле которого закреплено, что он устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Вопрос о том, являются ли города, районы территориями местного самоуправления, решен положительно в статье 12 данного Закона, и тем самым подтверждено, что он имеет характер общего принципа организации местного самоуправления. Поскольку в соответствии с пунктом "н" части первой ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и по этому вопросу уже принят федеральный закон, в силу части второй ст. 76 Конституции Российской Федерации, Закон Удмуртской Республики, устанавливая территорию местного самоуправления, не может противоречить федеральному закону, принятому в сфере совместного ведения.
Поэтому положение части 4 ст. 7 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", устанавливающее, что города и районы не могут быть территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, не соответствует части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации.
2. Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не учитывает, что он принят в условиях уже функционирующего на основе законодательства республики местного самоуправления, и в том числе на уровне городов и районов. Следовательно, для перехода от прежних правовых норм о местном самоуправлении к новым необходим переходный период. Действие прежних правовых норм должно сохраняться на период срока полномочий избранных населением органов местного самоуправления городов и районов Удмуртской Республики, то есть положения старого, утратившего силу Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" должны применяться в отношении выбранных в 1994 году органов местного самоуправления. Только ультраактивность старого закона позволяет обеспечить соблюдение конституционного права на осуществление местного самоуправления. Иной характер действия Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", когда он распространяется на уже существующее местное самоуправление городов, районов, т.е. немедленное действие этого Закона, противоречит идее правовой государственности и принципу демократии, закрепленному в части первой ст. 1 Конституции Российской Федерации.
Следовательно, часть 4 ст. 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" необходимо признать не соответствующими Конституции Российской Федерации не по одному основанию, выраженному в пункте 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу словами "досрочно без учета мнения населения", а по двум самостоятельным основаниям: 1) досрочно, т.е. без учета необходимости ультраактивного действия прежнего Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и 2) без учета мнения населения. Мое несогласие с пунктом 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу обусловлено, таким образом, отсутствием а) запятой после слова "досрочно" и б) ссылки на часть 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, выборы), а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Удмуртской Республики). Государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.
Отношения публичной власти регулируются, как известно, по правилам не частного (гражданского) права, а исходя из принципов и правил публичного (конституционного) права.
Нормы конституционного права в форме Конституции и законов Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации осуществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом, его природы и символов, федеративного и административно - территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. Учреждающий характер Конституции и законов определяется публичным характером государства, действующим властно - обязывающим способом по отношению к гражданам и другим субъектам права. Права Удмуртской Республики (государства) как субъекта Российской Федерации по учреждению и реорганизации органов государственной власти и местного самоуправления проистекают не из частного права, основанного на договоре, формальном равенстве сторон, а из публичного права, основанного на власти и подчинении.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе.
Конституция Российской Федерации в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.
2. Определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть), составляет исключительную компетенцию Удмуртской Республики в лице ее Государственного Совета - представительного, законодательного органа Удмуртской Республики. Определение таких уровней, равно как и моделей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения. Рассматриваемый Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" продиктован самой жизнью, потребностями повышения управляемости сложнейшими процессами социально - экономического, политического и духовного развития республики в целях обеспечения социальных, экономических, культурных и других прав и законных интересов граждан, всего населения республики. Естественно, решение такого рода задач государственного строительства, местного самоуправления не должно идти вразрез с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
3. Признав не противоречащим Конституции Российской Федерации создание представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах республиканского значения, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики, неправомерно ставить создание и функционирование указанных органов государственной власти в зависимость от истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого уровня.
Как известно, досрочное прекращение полномочий представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не всегда зависит от воли населения соответствующих территорий, оно возможно в случае их самороспуска или на основании Конституции или закона.
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" имеет учреждающий характер и выражает суверенитет народа и государства. Условием его осуществления не может быть истечение срока полномочий представительных органов местного самоуправления. В ином случае вообще невозможно проводить какие-либо реформы в государственном строительстве и местном самоуправлении путем принятия новых законов до истечения сроков полномочий соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Из текста статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации не вытекает, что изменение системы местного самоуправления в сочетании с системой органов государственной власти, следовательно, принятие оспариваемого Закона Удмуртской Республики и его действие, должно быть обязательно поставлено в зависимость от учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, тем более в форме референдума. Об учете мнения населения говорится лишь в статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации: "Изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". С изданием оспариваемого Закона Удмуртской Республики произошло не изменение границ муниципальных образований (их слияние, разъединение и т.п.), а установление нового уровня муниципальных образований в условиях создания органов государственной власти районов и городов республиканского значения, что в наибольшей мере отвечало природе местного самоуправления, а именно его приближенности к населению для решения вопросов местного значения.
В открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации фактические данные об учете мнения населения (как в целом по республике, так и по отдельным муниципальным образованиям) не устанавливались. Представители стороны, издавшей оспариваемый Закон Удмуртской Республики, заявили, что мнение населения Удмуртской Республики было учтено Государственным Советом Удмуртской Республики на основе обсуждения опубликованного в средствах массовой информации (в печати, на телевидении, радио) проекта Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", обобщения обращений и предложений граждан, депутатов. Проект названного Закона обсуждался на собраниях, сходах, в самих органах местного самоуправления. Возражений заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, относительно указанных данных об учете мнения населения не последовало, кроме заявления гражданки С.Б. Крюковой, которая полагала лишь такой учет мнения недостаточным.
Согласно ч. 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Споры о недопустимости тех или иных форм учета мнения населения, о его недостаточности должны решаться в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.
5. Реорганизация системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике осуществлена не произвольно, а на основании Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Конституция Российской Федерации не требует согласия населения на такую реорганизацию отдельных муниципальных образований до истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого муниципального образования, тем более в форме референдума. Не говоря о целесообразности проведения референдума, когда переходный период занимает не более 1 - 1,5 лет, следует иметь в виду, что референдум проводится не просто для учета мнения населения. Референдум - это императивное решение населения, выраженное его ответом "да" или "нет" на поставленный вопрос.
Учет мнения населения и последствия результатов референдума - далеко не равнозначные явления. Их смешение может привести к ситуации, когда действие закона может быть заблокировано в конкретном муниципальном образовании до истечения срока полномочий его представительного органа. Это противоречит публичной природе государственной власти, принципам обязательности законов, принятых представительным (законодательным) органом государственной власти Удмуртской Республики, на всей ее территории, их верховенства в случае расхождения с положениями федеральных законов по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
6. Вопрос о сроках полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к исключительному ведению Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации. Поэтому, учреждая представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах республиканского значения, Государственный Совет Удмуртской Республики тем самым на основании Закона одновременно сокращает сроки полномочий действующих в них органов местного самоуправления. На переходный период, то есть до избрания представительных и исполнительных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления соответствующих территорий, Государственный Совет Удмуртской Республики, уважая права и ранее выраженную волю населения, исходя из принципа целесообразности, на основании того же Закона сохраняет избранные населением представительные органы местного самоуправления, наделив их функциями государственной власти (допустив, к сожалению, юридически некорректное обязательное включение депутатов Государственного Совета в объединенные Советы районов, городов республиканского значения). Мировая практика признает различные модели взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, что отражено в частях 1, 3 и 5 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицировать которую Российская Федерация обязалась при приеме ее в Совет Европы.
7. Реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения.
8. Назначение и освобождение глав администраций районов и городов республиканского значения, их заместителей, отмена решений советов и глав администраций районов и городов, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики (статьи 8 и 21 Закона Удмуртской Республики), является исключительным предметом регулирования Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации.
Проверка указанных положений рассматриваемого Закона Удмуртской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации может быть проведена лишь с точки зрения соблюдения при этом основ конституционного строя, в частности принципа разделения властей, но и это осуществить затруднительно в силу неопределенности ч. 2 статьи 8 Закона Удмуртской Республики и усложненности механизмов назначения и освобождения глав администраций, предусмотренных ч. 2 пункта 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона Удмуртской Республики. По ряду положений Конституционный Суд Российской Федерации уже высказал свою правовую позицию, проверяя конституционность уставов субъектов Российской Федерации.
Вряд ли правильно в "управляющих сельсоветами и поселками" видеть должностных лиц, возглавляющих сельские поселения, поселки в качестве муниципальных образований, без дополнительного определения в законе его полномочий. Поэтому ч. 8 статьи 21 рассматриваемого Закона Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой назначение "управляющих сельсоветами и поселками" не ущемляет самостоятельности местного самоуправления и не ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
9. В Конституционный Суд Российской Федерации группа граждан, проживающих в городе Ижевске, обратилась с коллективной жалобой на нарушение оспариваемым Законом Удмуртской Республики ряда конституционных прав граждан. При прекращении производства по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в городе Ижевске, неправомерно по инициативе самого Конституционного Суда выделение из коллективной жалобы индивидуальной жалобы гражданки С.Б. Крюковой. Она выступала как представитель группы граждан, проживающих в городе Ижевске, а не в индивидуальном качестве в своем деле. Это противоречит требованиям статей 96 - 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Индивидуальная жалоба гражданки С.Б. Крюковой не могла быть предметом рассмотрения Конституционного Суда и в силу того, что конкретное дело заявительницы не было начато в суде или других государственных органах и она не предоставила документа, свидетельствующего о применении или возможности применения в ее деле оспариваемого Закона Удмуртской Республики. Следовательно, и постановление Конституционного Суда по настоящему делу не имеет каких-либо правовых последствий для гражданки С.Б. Крюковой.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Статья 32