narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Статья 27


ГЛАВА 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Статья 27

Сообщений 1 страница 10 из 10

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 2 Права и свободы человека и гражданина
Статья 27

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 27

1. Одним из важнейших прав человека является право на свободу передвижения и поселения (выбор места пребывания и места жительства). Это право гарантировано основными международными документами в области прав человека, участницей которых является и Российская Федерация (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о правах человека). Положение Конституции раскрывается в Законе РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве российских граждан на свободное передвижение, выбор места жительства в пределах Российской Федерации".

2. Для России декларация права на свободное передвижение и выбор места жительства имеет огромное значение. Исторически именно право на свободу передвижения и выбор места жительства было наиболее жестко регулируемо государством через институт прописки.

3. Свобода передвижения, выбор места жительства и места пребывания в соответствии с Законом "О праве российских граждан на свободное передвижение, выбор места жительства в пределах Российской Федерации" могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным статьей 8: "...в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение". Список ограничений, приведенный в Законе, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

4. Согласно Конституции право на свободу передвижения состоит из двух основных элементов: первое - право для каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться по ее территории и выбирать место жительства; второе - право выезжать за пределы РФ и право граждан РФ беспрепятственно возвращаться в Россию.

0

3

Статья 27

1. Настоящая статья полностью соответствует требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12) и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою страну и возвращаться в нее.

Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан, например право собственности и наследования, право на жилище, труд, свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др.

Существовавшие в прошлом ограничения и запреты на свободу передвижения, получение и реализацию других прав и свобод, упомянутых в комментируемой статье, были связаны прежде всего с паспортной системой и пропиской.

Принятие комментируемой нормы предопределило необходимость существенного обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала 30-х годов ХХ в. закреплялся разрешительный режим выбора места жительства и пребывания в форме прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью, вплоть до уголовной, за их несоблюдение. При этом многие нормативные акты, в особенности ведомственные, не публиковались для всеобщего сведения, и население о них не знало. Даже основной документ, регламентировавший вопросы прописки, - Положение о паспортной системе в СССР было утверждено не законом, а Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.

Ограничения в свободе передвижения, которые теперь могут быть исключением из общего правила, в течение многих десятилетий были обычным явлением. Без паспорта и прописки гражданин не мог решить ни один жизненный вопрос: устроиться на работу, заключить какие-то сделки, получить высшее образование, пользоваться медицинской помощью и т.д.

Нормы о прописке создавали благоприятные условия различным должностным лицам для злоупотреблений, и многие из них этим пользовались. Институт прописки позволял властям следить за населением, его перемещениями и деятельностью, поскольку сложно было изменить место жительства даже внутри страны, не говоря уже о выезде из нее, поездке в другую страну. Еще хуже обстояло дело в сельской местности, где не было паспортизации и крестьяне (а после проведения коллективизации колхозники) и другие жители сел и деревень не могли вырваться в город, выбрать там себе место жительства.

Прописка для всего населения являлась тяжким бременем, постоянно создавала трудности материального и морального характера, не давала возможности достойно жить и свободно развиваться, используя свой интеллектуальный потенциал. Можно без преувеличения сказать, что институт прописки создавал трудности для нормального существования человека и делал его зависимым от различных властных структур, чиновников. Поэтому отмена прописки и введение вместо нее регистрации означали не просто замену разрешительной, а во многом и запретительной системы регистрационной, не просто совершенствование законодательства, а коренное, без преувеличения можно сказать, социально-революционное преобразование.

В Российской Федерации право на свободу передвижения впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации 1991 г.

Дважды попытку покончить с пропиской предпринимал Комитет конституционного надзора СССР. В Заключении Комитета от 11 октября 1991 г. N 26 указывалось на неконституционный характер нормативных актов о прописке и на их несоответствие международно-правовым актам. Однако законодательными и другими органами РФ Заключения Комитета не были приняты во внимание, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь формально действующими.

Положение стало несколько меняться к лучшему после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации и включения в 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. ст. 42 о праве каждого на свободу передвижения. Появилась конституционная база для принятия федерального законодательства. 25 июня 1993 г. был принят Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". В Законе наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и места жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны допустимые, причем исчерпывающие ограничения на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Провозглашенное конституционной нормой и конкретизированное названным Законом право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства означает, что каждый может в любое время и без чьего-либо разрешения перемещаться по стране, селиться в городе или сельской местности. Что же касается законного нахождения на территории России как условия свободы передвижения, то оно соответствует требованию ст. 15 Конституции РФ о соблюдении всеми законов, а также упомянутым актам международного права.

В отношении лиц, не являющихся гражданами РФ и законно находящихся на ее территории, Закон устанавливает, что они имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории РФ в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами РФ.

Примером, когда упомянутые права не могут быть предоставлены, является нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пересечения Государственной границы РФ, если за это правонарушение в соответствии со ст. 18.1 КоАП наложено взыскание в виде административного штрафа с выдворением виновного за пределы Российской Федерации.

С названным Законом связаны принятые 19 февраля 1993 г. федеральные законы "О беженцах" (в ред. от 28 июня 1997 г.) и "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 23 декабря 2003 г.).

В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны основания для введения ограничений на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот Закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает свободный уведомительный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России.

Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик.

Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма), аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством России.

Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (СЗ РФ. 1995. N 30. ст. 2939) утверждены Правила регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать названные правила. Контроль за соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возлагается на органы внутренних дел.

Вместе с тем в Законе закреплено правило, по которому регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами РФ, конституциями и законами республик, например основанием для ограничения права на трудоустройство.

Введенная система регистрации существенно отличается от системы прописки, но и она оказалась не во всем соответствующей Конституции. Об этом свидетельствует рассмотренное 2 февраля 1998 г. Конституционным Судом по запросу губернатора Нижегородской области дело о проверке конституционности п. 10, 12, 21 упомянутых Правил. В запросе указано, что содержащееся в п. 10 Правил ограничение срока регистрации по месту пребывания шестью месяцами и возможность его продления органом регистрационного учета лишь в исключительных случаях, а также возможность отказа гражданину в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, предусмотренные в п. 12 и 21 Правил, по существу, придают регистрации разрешительный характер, т.е. сохраняют институт прописки. Конституционный Суд согласился с доводами заявителя.

В Постановлении по этому делу, в частности, указывается, что перечень оснований для ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является исчерпывающим и не может расширяться в подзаконных актах и актах Правительства РФ. Закон не предоставляет Правительству право устанавливать обязанность органов регистрационного учета проверять законность выданного ордера или другого документа, представленного в качестве основания для регистрации.

Важную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и в реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан сыграли и другие постановления Конституционного Суда. Этими постановлениями признаны не соответствующими Конституции многие законодательные нормы, ограничивающие право на свободу передвижения и связанные с ними нормы, касающиеся других прав и свобод.

В Постановлении от 25 апреля 1995 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК Конституционный Суд записал: "Из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени "установленный порядок", определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимается в правоприменительной практике исключительно в смысле соблюдения положений о прописке, что (со ссылкой на ч. 1, 2 ст. 54 ЖК) имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой".

Конституционный Суд постановил признать "положение об установленном порядке", содержащееся в ст. 54 ЖК, как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию, в частности, ч. 1 ст. 27 и ч. 1 ст. 40.

Другое дело, рассмотренное Конституционным Судом, было связано не "с вселением в установленном порядке", а, напротив, с выбытием лица из места проживания в связи с его осуждением. В соответствии со ст. 60 ЖК жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членами его семьи в течение 6 месяцев. По истечении этого времени они могут быть признаны в судебном порядке утратившими право пользования этим помещением.

Конституционной Суд в Постановлении от 23 июня 1995 г. N 8-П признал, что в п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК, по существу, установлено правило, в соответствии с которым признание гражданина утратившим право пользования жилым помещением обуславливается не столько его отсутствием более 6 месяцев, сколько приведением в исполнение приговора суда. Конституционный Суд признал, что это противоречит ст. 2, 55, 40 и ч. 1 ст. 27 Конституции. Применительно к анализируемой статье в Постановлении Суда сказано, что положения оспариваемой нормы противоречат провозглашенному этой статьей праву гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не ограниченному какими-либо сроками. В Постановлении также отмечается дискриминационный характер оспариваемой нормы, так как ею вводится не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади.

Признав оспариваемую норму неконституционной, Суд решил, что временное отсутствие лица, в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием для лишения права пользования жилым помещением.

Постановление Конституционного Суда сыграло весьма положительную роль в возвращении к нормальной жизни многих десятков, если не сотен тысяч осужденных. Это утверждение может быть признано особенно убедительным, если учесть, что лишение свободы обычно применяется на срок более 6 месяцев и для вышедшего на свободу лишиться жилья означает беспросветную жизнь и шанс вновь сесть на скамью подсудимых.

Особый интерес с точки зрения состояния законодательства субъектов Федерации по вопросам прописки и регистрации граждан представляет Постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, пребывающих на постоянное жительство в названные регионы. В указанном Постановлении Суд указал, что реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера.

Право на свободу передвижения не является абсолютным, оно должно быть сбалансированным по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, людей. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены в международно-правовых актах, есть они и в национальном законодательстве России.

Законом исчерпывающе определены основания для ограничения граждан России в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы в пограничной полосе, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение.

Правило о защите прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предусматривает, что решения и действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, общественных объединений, государственных служащих, ущемляющие указанное право граждан, могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Подробно порядок обжалования регламентирован в ГПК РФ и Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в ред. от 14 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 51. ст. 4970).

Документами, удостоверяющими личность гражданина и необходимыми для осуществления регистрационного учета, являются: паспорт, свидетельство о рождении для лиц, не достигших 16-летнего возраста; заграничный паспорт для граждан, постоянно проживающих за границей, которые временно находятся на территории России, удостоверение личности для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.

Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, представив им необходимые документы. Регистрация граждан по месту пребывания производится без их снятия с регистрационного учета по месту жительства.

2. Положением ч. 2 комментируемой статьи о праве каждого свободно выезжать за пределы России и о праве гражданина беспрепятственно возвращаться в свою страну конкретизированы в ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", с изм. и доп., внесенными ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1996. N 34. ст. 4029; СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3175).

Выезд из страны и въезд в страну российские граждане осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории России.

Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявлять документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением России за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором России.

Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором.

Основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым российские граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее, признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

В названном Законе определяется порядок оформления и выдачи документов для выезда ее граждан. Паспорт оформляется в срок не более 1 месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на 5 лет. При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта не должен превышать 3 рабочих дней со дня подачи заявления.

В соответствии со ст. 15 Закона право российского гражданина на выезд из России может быть временно ограничено в случаях, если он:

1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом РФ о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из России, при условии, что срок ограничения не может превышать 5 лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или с совершенно секретными сведениями;

2) в соответствии с российским законодательством призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более 1 месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из России, предусмотренных в ст. 15 Закона, орган внутренних дел выдает российскому гражданину уведомление, в котором указываются: основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

Законом (ст. 35) установлено, что должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из России и (или) въезд в Россию, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в страну может быть в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в суд (см. комм. к ст. 46).

Некоторые положения, касающиеся свободы выезда из Российской Федерации, были оспорены в Конституционный Суд и признаны им неконституционными. В их числе Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова.

Гражданин Российской Федерации А.Я. Аванов, имеющий постоянную прописку по месту жительства в Тбилиси (Республика Грузия), но фактически в течение многих лет проживающий в Москве, в 1996 г. обращался в Управление виз и регистраций Главного управления внутренних дел г. Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

По тем же основаниям Тверской межмуниципальный народный суд Центрального округа г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы А.Я. Аванова, сославшись, в частности, на ст. 8 названного ФЗ. При этом суд указал, что А.Я. Аванов в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы - по месту жительства за пределами Российской Федерации, т.е. в Республике Грузии.

В Постановлении по данному делу отмечается, что существующий порядок выдачи паспорта ограничивает конституционное право свободно выезжать за пределы Российской Федерации для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. "Практически невозможным, - указывается в Постановлении, - оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.

Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения".

Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции (ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 27) положения ч. 1 ст. 8 указанного ФЗ в части, по существу препятствующей выдаче гражданину России заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч. 3 той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. редакция ч. 1 и 3 ст. 8 названного Закона изменена.

0

4

Статья 27

Положения ч. 1 ст. 27 полностью соответствуют требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12) и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Установленные положения касаются как свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою страну и возвращаться в нее.

Со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан (право собственности и наследования, право на жилище, на труд, на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; право на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др.).

Существовавшие в прошлом ограничения и запреты на свободу передвижения, получение и реализацию других прав и свобод были связаны с целым рядом режимных условий, в том числе с существованием особой паспортной системы и пропиской. При этом следует отметить, что, во-первых, данные вопросы регулировались не законом, а подзаконными нормативными актами и, во-вторых, эти акты, особенно ведомственные, не публиковались для всеобщего сведения, а население о них ничего не знало. Даже основной документ, регламентировавший вопросы прописки, - Положение о паспортной системе в СССР, - был утвержден не законом, а постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.*(114)

Паспортизация принесла России серьезные ограничения свободы личности. Ограничения в свободе передвижения, которые теперь могут быть исключением из общего правила, в течение многих десятилетий были обычным явлением. Без паспорта и прописки гражданин не мог решать самые насущные жизненные вопросы: проживать на собственной жилой площади, устроиться на работу, заключать какие-либо сделки, пользоваться медицинской помощью, получить высшее образование.

Весьма строгие ограничения в прописке были введены в Москве и во многих других крупных городах. Например, в столице родители, проживавшие в других местностях, могли прописаться к детям лишь при условии, что по месту их проживания у них нет других детей, с которыми они могли бы жить вместе.

В сельской местности у граждан долгое время вообще отсутствовали паспорта. Поэтому крестьяне, а после проведения коллективизации - колхозники и другие жители сел и деревень были привязаны к своему месту жительства, не могли свободно выбрать другое место жительства и уехать, например, в город. Временная прописка в общежитиях не давала им права остаться для проживания в городах.

Серьезные трудности в прописке имелись у лиц с судимостью и отбывающих наказание в местах лишения свободы. Лица, освободившиеся из мест заключения, были бесправны в выборе места жительства.

Весьма жесткие ограничения устанавливались для выезда в зарубежные государства. Порядок решения данного вопроса был очень сложным, и поэтому большинство советских граждан никогда не выезжали за пределы своей страны.

Закрепление свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства предопределило необходимость существенного обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала 1930-х гг. закреплялся режим прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью, вплоть до уголовной, за их несоблюдение.

Созданный в СССР Комитет конституционного надзора в своем заключении от 11 октября 1991 г. признал, что отпали правовые основания для оставления в силе постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г., утвердившего Положение о паспортной системе в СССР, и других нормативных актов, предусматривавших разрешительную систему прописки на территории страны, и признал их утратившими силу. Данное заключение не было, однако, принято во внимание советскими законодательными и правоприменительными органами, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь формально действующими.

Впервые требования о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства нашли отражение в Законе РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон "О праве граждан...")*(115) и связанных с ним Законах РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (с посл. изм. и доп.) и от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (с посл. изм. и доп.) *(116).

Закон "О праве граждан..." ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Он был направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и установил свободный уведомительный порядок, требующий лишь регистрационного учета граждан России. В данном Законе было закреплено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными договорами Российской Федерации. На основании этого Закона постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. были утверждены Правила регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации*(117).

Право на свободу передвижения не является абсолютным, оно должно быть сбалансированным по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, отдельных людей. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены как в международно-правовых актах, так и в национальном законодательстве России.

Законом "О праве граждан..." исчерпывающим образом определены основания ограничения граждан Российской Федерации в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение. Ограничения Закона корреспондируются с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где очерчены общие условия возможного ограничения прав и свобод.

Необходимость введения ограничений очевидна. Не случайно в ст. 2 Протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод выделены некоторые случаи ограничения права свободного передвижения.

В Уголовный кодекс РФ 1996 г. включен ряд норм, устанавливающих ответственность за посягательства на свободу передвижения. Это, в частности, ст. 126-128 о похищении человека, незаконном лишении свободы, незаконном помещении в психиатрический стационар; ст. 206 о захвате заложников; ст. 301 о незаконном задержании, заключении или содержании под стражей. В зависимости от конкретных обстоятельств посягательства на рассматриваемые права они могут повлечь за собой также ответственность по статьям Уголовного кодекса о воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности, о преступлениях против государственной службы и службы в органах местного самоуправления и т.д. При этом лицо, полагающее нарушенными свои права, предусмотренные ст. 27 Конституции РФ, вправе принести жалобу в вышестоящий орган в порядке подчиненности либо в суд в соответствии с Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Важную роль в постепенном устранении из жизни российского человека института прописки и в обеспечении реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан сыграли постановления Конституционного Суда РФ. Этими постановлениями признаны не соответствующими Конституции РФ многие законодательные нормы. Так, в Постановлении от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1, 2 ст. 54 Жилищного кодекса РФ Конституционный Суд РФ констатировал, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище.

2. Положения ч. 2 ст. 27 Конституции РФ основаны также на нормах международного права. В частности, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. провозглашает право человека покидать любую страну, включая собственную.

0

5

Статья 27

     1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
     2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин
Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую
Федерацию.

О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию
см. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ

     Комментарий к статье 27

     1. Настоящая статья полностью соответствует требованиям Всеобщей декларации
прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических
правах (ст. 12). Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора
места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою
страну и возвращаться в нее.
     Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое значение
само по себе, но оно еще усиливается тем обстоятельством, что со свободой
передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация
многих других конституционных прав и свобод граждан, например право собственности
и наследования, право на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь,
избирательные права и др.
     Принятие комментируемой нормы предопределило необходимость существенного
обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала
30-х гг. закреплялся разрешительный режим выбора места жительства и пребывания
в форме прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью
за их несоблюдение. При этом многие нормативные акты, в особенности ведомственные,
не публиковались для всеобщего сведения, и население о них не знало.
     Созданный в бывшем СССР Комитет конституционного надзора в своем заключении
от 11 октября 1991 г. N 26 признал, что отпали правовые основания для оставления
в силе постановления Совета Министров СССР и других нормативных актов, предусматривающих
разрешительную систему прописки на территории страны, и признал утратившим
силу, в частности, ряд указаний, содержащихся в Положении о паспортной системе
в СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974
г. N 677 (СП, 1974, N 19, ст. 109).
     Законодательными и другими органами упомянутое заключение не было принято
во внимание, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь и формально
действующими.
     Требования ч. 1 комментируемой нормы нашли отражение в Законе Российской
Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
(ВВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227) и связанных с ним законах Российской Федерации
от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" (в редакции
от 25 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425, 427, Российская газета,
28 декабря 1995 г.).
     В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия
места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные
правила регистрации и снятия с учета, указаны основания введения ограничений
на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот
Закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон
направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает
свободный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России.
     В Законе установлено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации
и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации в соответствии
с Конституцией, законами и международными договорами Российской Федерации.
     Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы,
другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом
жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик.
     Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое
помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает
постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма),
договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации.
     Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых
условий для реализации гражданами их прав и свобод, исполнения обязанностей
перед другими гражданами, государством и обществом.
     Граждане Российской Федерации обязываются регистрироваться по месту пребывания
и по месту жительства.
     Вместе с тем в Законе закреплено правило, по которому регистрация или
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации
прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами Российской
Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации,
например, основанием для ограничения права на трудоустройство.

     Примечание

     В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о
проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия-Алания
(ВКС, 1995, N 6, с. 31) рассматривается связь права на свободу выбора места
жительства с избирательными правами граждан. Подчеркивая, что эти права являются
конституционными, Суд в постановлении отмечает, что граждане должны выполнять
требования Закона регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства,
и это касается и вынужденных переселенцев.
     В то же время в постановлении дана оценка и Решению Центральной избирательной
комиссии по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия от 2 февраля
1995 г. N 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики
Северная Осетия-Алания", установившему, что граждане, не проживающие на территории
Республики Северная Осетия и находящиеся за ее пределами, независимо от причин
отсутствия в списки избирателей не включаются. Тем самым вместо разъяснения
порядка применения оспариваемой нормы Закона Центральная избирательная комиссия
своим решением ввела не предусмотренные законом ограничения избирательных
прав граждан.
     Решение Центральной избирательной комиссии как искажающее буквальный
смысл ч. 2 ст. 10 названного Закона Республики Северная Осетия постановлением
Конституционного Суда предложено не исполнять и пересмотреть.

     Законом исчерпывающе определены основания ограничения граждан Российской
Федерации в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Такие ограничения допустимы в пограничной полосе, в закрытых военных городках,
в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического
бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности
распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений
людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной
деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение.
     Правило о защите прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства предусматривает, что решения и действия или бездействие государственных
и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, общественных
объединений, государственных служащих, ущемляющие указанное право граждан,
могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему
в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Подробно
порядок обжалования регламентирован в Законе Российской Федерации от 27 апреля
1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан" (в редакции от 14 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).
     Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г.
N 713 (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2939) утверждены Правила регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Вводимая система регистрации
существенно отличается от системы прописки.
     Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства
в органах регистрационного учета и соблюдать названные Правила. Контроль за
соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возлагается на органы
внутренних дел.
     Документами, удостоверяющими личность гражданина, необходимыми для осуществления
регистрационного учета, являются: паспорт, свидетельство о рождении для лиц,
не достигших 16-летнего возраста, заграничный паспорт для граждан, постоянно
проживающих за границей, но которые временно находятся на территории России,
удостоверение личности для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов);
военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную
службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы
- для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами
внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.
     Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не
являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный
срок со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию,
представив им необходимые документы. Регистрация осуществляется, как правило,
на срок до 3 месяцев.
     Регистрация граждан по месту пребывания производится без их снятия с
регистрационного учета по месту жительства. В Правилах установлено, что гражданин,
изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое
место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию,
и представить необходимые документы, в том числе документ, являющийся основанием
для заселения в жилое помещение, например ордер, договор, свидетельство о
праве на наследство жилого помещения, решение суда о признании права пользования
жилым помещением, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение,
либо иной документ или его надлежаще заверенную копию.
     За регистрацию граждан по месту жительства взимается государственная
пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом Российской Федерации
от 9 декабря 1991 г. "О государственной пошлине" (в редакции Федерального
закона от 31 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 521; СЗ РФ, 1996, N
1, ст. 19).
     Правила содержат указания, касающиеся и снятия граждан с регистрационного
учета по месту пребывания и жительства.

     2. Положения ч. 2 комментируемой статьи о праве каждого свободно выезжать
за пределы Российской Федерации и о праве гражданина Российской Федерации
беспрепятственно возвращаться в свою страну должны быть конкретизированы в
федеральном законодательстве. Пока оно не принято. В соответствии с постановлением
Верховного Совета РФ от 22 декабря 1992 г. N 4183-1 на территорию Российской
Федерации распространено действие Закона СССР от 20 мая 1991 г. "О порядке
выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР" (ВВС РФ 1993, N 1, ст. 19), который
действует впредь до принятия соответствующего закона Российской Федерации.
Ряд вопросов разрешен постановлением Правительства Российской Федерации от
28 января 1993 г. N 73 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации
на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение и совершенствованию
порядка командирования работников за границу" (САПП, 1993, N 5, ст. 397).
     Выезд из Российской Федерации в другие страны осуществляется по заграничным,
дипломатическим и служебным паспортам, а также паспорту моряка. В заграничном
паспорте указывается, выдан ли он для временного выезда или для выезда на
постоянное жительство за рубежом.
     В соответствии с Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации
от 17 февраля 1993 г. N 157, утвердившим "Временные правила оформления и выдачи
заграничных паспортов гражданам Российской Федерации", органы внутренних дел
приступили к выдаче всем желающим гражданам и организациям заграничных паспортов
вне зависимости от цели зарубежной поездки. Эти паспорта без разрешительных
записей дают право на многократное пересечение государственной границы бывшего
СССР в течение пятилетнего срока их действия.
     В России таким образом впервые реализовано одно из основных прав человека
- свободно выезжать из своей страны и беспрепятственно возвращаться на ее
территорию.
     Заграничные паспорта выдаются гражданам Российской Федерации по их личному
заявлению или по ходатайству их законных представителей органами внутренних
дел. Заявления граждан о выдаче заграничных паспортов для временного пребывания
за границей рассматриваются в месячный срок, а если поездка связана со срочным
лечением выезжающего больного, любой серьезной болезнью либо со смертью родственника,
проживающего за границей, - в течение трех дней. Заявление о выдаче заграничного
паспорта для выезда из Российской Федерации на постоянное жительство рассматривается
в трехмесячный срок.
     Ходатайства о выдаче заграничного паспорта, подаваемые предприятием,
организацией, учреждением, направляющим гражданина за границу для временного
пребывания, рассматриваются не более чем в месячный срок.
     Закон содержит перечень случаев, когда в выдаче паспорта временно может
быть отказано. К числу таких случаев относятся, например, следующие: если
гражданин осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или
действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду
из Российской Федерации, - до прекращения действия обстоятельств, препятствующих
выезду;
     - если против лица возбуждено уголовное дело - до окончания производства
по делу;
     - если лицо осуждено за совершение преступления - до отбытия наказания
или освобождения от него;
     - если лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него
судом, - до исполнения обязательств;
     - если к лицу предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства
по делу;
     - если лицо сообщило о себе заведомо ложные сведения;
     - если лицо приписано к призывному участку и подлежит призыву на действительную
срочную военную службу - до прохождения действительной срочной военной службы
или до освобождения от нее в соответствии с российским законодательством.

     Количество отказов в выдаче заграничных паспортов составляет менее 1
процента. Временная задержка в их выдаче в основном связана с осведомленностью
лица о сведениях, составляющих государственную тайну, либо с его осуждением.
     Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от
19 марта 1994 г. N 238 (САПП, 1993, N 12, ст. 1059) создана Межведомственная
комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с
отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд
за рубеж. Комиссия руководствуется российским законодательством: законами
"О государственной тайне", "О безопасности", Гражданским кодексом Российской
Федерации и др. В отношении подавляющего большинства обратившихся в комиссию
было принято решение о снятии ограничений на выезд.
     В Законе СССР от 20 мая 1991 г. (ст. 16) указывается на недопустимость
ограничения прав граждан, выезжающих за границу. В отношении граждан, обратившихся
с просьбой о выезде из России, и членов их семей действуют все положения законодательства,
они пользуются всеми правами и несут установленные законом обязанности. Какое-либо
произвольное ограничение их гражданских, трудовых, жилищных и иных прав не
допускается. При выезде из Российской Федерации за ее гражданином на ее территории
сохраняются право собственности на законно приобретенное им движимое и недвижимое
имущество, денежные средства, ценные бумаги и другие ценности.
     В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи и Законом СССР от 20 мая
1991 г. гражданам Российской Федерации гарантируется беспрепятственное возвращение
в свою страну. На российское гражданство, а следовательно, на беспрепятственный
въезд в Россию могут, в соответствии с Законом "О гражданстве Российской Федерации"
от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г., претендовать
все, кто имеет паспорт гражданина СССР.
     Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября
1993 г., разработанное в рамках СНГ, предусматривает комплекс мер, облегчающий
их въезд на территорию сторон.
     Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации
и беспрепятственное возвращение в страну, в том числе и решение упомянутой
Межведомственной комиссии, может быть в соответствии с положениями ст. 46
Конституции и Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в
суд (см. комментарий к ст. 46).

0

6

Статья 27

     1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
     2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин
Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую
Федерацию.

     Комментарий к статье 27

     Свобода граждан на передвижение внутри страны и право покидать свою страну
и возвращаться нарушалась на протяжении десятилетий. В настоящее время в соответствии
с ч. 1 ст. 27 действует Закон РФ о праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
от 25 июня 1993 г. <22>
     В Законе четко различаются место жительства гражданина и место его пребывания,
а в ст. 2 дано определение их видов. Местом жительства считается жилой дом,
квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют,
дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат
для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин
постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору
найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
     Местом пребывания может быть гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат,
кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое
помещение, не являющееся местом жительства гражданина, где он проживает временно,
например дача, садовый домик (ст. 2 Закона РФ о праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации).
     Прибыв на новое место жительства, гражданин обязан в течение семи дней
обратиться в органы регистрационного учета граждан, входящие в органы внутренних
дел (ст. 4 Закона), с заявлением в установленной форме, предъявив паспорт
или иной документ, удостоверяющий личность. Гражданин предъявляет также документ,
являющийся основанием для его вселения в жилое помещение, - ордер, договор,
заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ
или его заверенную копию (ст. 6 Закона).
     Право на свободу передвижения может быть ограничено в пограничной полосе,
в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях,
в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия
и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных
заболеваний и отравлений людей, а также на территориях, где введено чрезвычайное
или военное положение (ст. 8 Закона).
     Закон предоставляет гражданам право обжаловать действия или бездействие
государственных и иных органов предприятий, учреждений, организаций, должностных
лиц, а также юридических и физических лиц, нарушающих рассматриваемое право.
Гражданин может обратиться в суд или в вышестоящий орган, которому подчиняются
указанные лица или организации (ст. 9).
     Введение Законом регистрационного учета граждан Российской Федерации
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации
является началом преодоления прежнего режима прописки. Факт регистрации по
месту жительства в настоящее время не связывается с правом на трудоустройство.
Согласно ст. 16 КЗоТ запрещается отказ в приеме на работу в зависимости от
места жительства.
     Часть 2 ст. 27 утверждает право человека свободно выезжать за пределы
своей страны и право беспрепятственно возвращаться на ее территорию.
     В российском законодательстве пока нет специального закона, регулирующего
порядок въезда и выезда российских граждан за границу. 22 декабря 1992 г.
Верховный Совет Российской Федерации принял постановление, согласно которому
с 1 января 1993 г. на территории России действует союзный Закон о порядке
выезда из СССР и въезда в СССР советских граждан от 20 мая 1991 г. <23>.
     Выезд из России за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. В паспорте
указывается, что он выдан для временного выезда из Российской Федерации или
выезда для постоянного жительства за рубежом. Срок действия заграничного паспорта
составляет 5 лет. Этот срок может быть продлен.
     Для того чтобы получить заграничный паспорт, российский гражданин должен
обратиться с заявлением в паспортно-визовую службу органов внутренних дел
по месту жительства. Заявления граждан о выдаче заграничного паспорта для
временного пребывания за рубежом рассматриваются в течение месяца. Если же
поездка связана с необходимостью срочного лечения выезжающего или смертью
либо серьезной болезнью родственника, проживающего за границей, заявление
должно быть рассмотрено в течение трех рабочих дней.
     Заявление о выдаче заграничного паспорта для постоянного проживания за
рубежом рассматривается в течение трех месяцев.
     Закон (ст. 7) определяет случаи отказа в выдаче заграничного паспорта.
Так, гражданину может быть временно отказано в выдаче паспорта, если:
     - он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или
действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду
из России, - до прекращения действия обязательств, препятствующих выезду;
     - против него возбуждено уголовное дело - до окончания производства по
делу;
     - он осужден за совершение преступления - до отбытия наказания или освобождения
от наказания;
     - он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом,
- до исполнения обязательств;
     - он сообщил о себе заведомо ложные сведения;
     - он приписан к призывному участку и подлежит призыву на действительную
срочную службу - до прохождения действительной срочной военной службы или
освобождения от нее в соответствии с российским законодательством;
     - ему предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства по
делу;
     - он по приговору суда признан особо опасным рецидивистом или состоит
под административным надзором милиции - до погашения судимости или прекращения
надзора.
     Гражданам, которым известны сведения, составляющие государственную тайну,
выезд из России может быть не разрешен до истечения пятилетнего срока с момента
прекращения их доступа к таким сведениям. Однако Комиссия, образуемая в соответствии
со ст. 12 Закона Правительством, может в индивидуальном порядке продлить этот
срок с учетом подтвержденного документами факта ознакомления гражданина со
сведениями, составляющими государственную тайну. Отнесение сведений к составляющим
государственную тайну осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации
о государственной тайне от 27 июля 1993 г.
     Отказ в выдаче заграничного паспорта гражданину, которому известны сведения,
составляющие государственную тайну, обжалуется в Комиссию, образуемую Правительством.
19 марта 1993 г. Правительством образована Межведомственная комиссия по рассмотрению
обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного
паспорта или временными ограничениями на выезд за рубеж <24>. Комиссия должна
ответить гражданину по существу его жалобы в письменном виде в трехмесячный
срок со дня поступления ей жалобы. Решения Межведомственной комиссии о выдаче
гражданину заграничного паспорта подлежат исполнению в месячный срок, если
иное не установлено в решении. Если гражданин не удовлетворен результатами
рассмотрения его жалобы Межведомственной комиссией, он вправе обжаловать ее
решение в суд (ст. 12 Закона).
     Согласно Закону (ст. 8) в случаях, когда: против гражданина возбуждено
уголовное дело; он осужден за совершение преступления; по приговору суда признан
особо опасным рецидивистом; состоит под административным надзором, - гражданин
лишен права обжаловать отказ в выдаче заграничного паспорта. Если гражданин
уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом, сообщил
о себе заведомо ложные сведения, он вправе обжаловать отказ в выдаче заграничного
паспорта в вышестоящий орган внутренних дел, который обязан дать ответ в течение
трех месяцев. Если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения, он
вправе обратиться в суд.
     Согласно ст. 27 Конституции и ст. 1 указанного Закона российский гражданин
не может быть также произвольно лишен права на въезд в Россию.

0

7

Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 N 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 апреля 1995 г. N 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТЕЙ ПЕРВОЙ И
ВТОРОЙ СТАТЬИ 54 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РСФСР В СВЯЗИ
С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНКИ Л.Н. СИТАЛОВОЙ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего М.В. Баглая, судей Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева с участием адвоката Н.Н. Вряшник - представителя стороны, обратившейся с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации; приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - Н.Ю. Сергеевой, от Прокуратуры Российской Федерации - А.В. Чурилова, от Министерства юстиции Российской Федерации - П.В. Крашенинникова, от Министерства внутренних дел Российской Федерации - В.Я. Кривцова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась жалоба гражданки Л.Н. Ситаловой на нарушение ее конституционного права на жилище примененными судом в ее деле нормами Жилищного кодекса РСФСР.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения оспариваемых норм статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР о том, что наниматель вправе вселить в занимаемое им жилое помещение других лиц "в установленном порядке", подразумевающем соблюдение правил прописки.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителя стороны, обратившейся с жалобой, выступления приглашенных и специалистов, исследовав представленные и дополнительно полученные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Гражданка Л.Н. Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В.Н. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей В.Н. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласия не получила.

Наримановский районный народный суд Астраханской области, куда обратилась заявительница, удовлетворил ее исковые требования. Судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда отменила решение народного суда и оставила иск без удовлетворения, ссылаясь на то, что вселение в жилое помещение было произведено в нарушение правил о прописке, предусмотренных статьей 54 Жилищного кодекса РСФСР, и что заявительница не является членом семьи нанимателя этого жилого помещения.

Полагая, что тем самым нарушено ее конституционное право на жилище, гражданка Л.Н. Ситалова обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР.

2. Согласно статье 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если обжалуемый закон, во-первых, затрагивает конституционные права и свободы граждан и, во-вторых, применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого в суде завершено либо начато.

По смыслу названного Закона для признания жалобы допустимой не имеет значения, каково содержание решений, принятых по данному делу судами общей юрисдикции, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями. Конституционный Суд Российской Федерации не проверяет судебные решения. Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации лишь в том случае, если он полагает, что имеет место неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его права закон.

По мнению заявительницы, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда, применяя в ее деле части первую и вторую статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, "под вселением в установленном порядке понимала вселение в жилое помещение с соблюдением положений о прописке". Данный Закон, как указано в жалобе, не соответствует Конституции Российской Федерации, а его применением затронуто конституционное право гражданки Л.Н. Ситаловой. Следовательно, ее жалоба является допустимой и разрешение поставленного вопроса подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частями второй и третьей статьи 3 и частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе, и решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств, в том числе подтверждающих нарушение прав гражданина в конкретном деле, во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.

В то же время предметом рассмотрения по данной жалобе не являются нормативные акты о прописке. Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года они признаны недействующими и как таковые не подлежат обжалованию. Законность основанных на таких актах действий и решений правоприменительных органов проверяется судами общей юрисдикции, которые согласно части второй статьи 120 Конституции Российской Федерации, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, должны принимать решение в соответствии с законом.

3. В жалобе поставлен вопрос о нарушении статьи 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища. Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного права, обязан следовать требованию статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации о недопустимости умаления законами прав и свобод человека и гражданина. Это имеет непосредственное отношение к установленному в Жилищном кодексе РСФСР порядку вселения в жилое помещение.

Положение части первой статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение "в установленном порядке" носит бланкетный характер. Неопределенность его юридического содержания не позволяет ответить на вопрос, какой орган и каким актом должен устанавливать этот порядок, и порождает произвольное понимание того, что он означает по своему существу.

Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен "устанавливать порядок" вселения в жилое помещение, позволяет законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов Российской Федерации устанавливать его по собственному усмотрению, что может привести к нарушению конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилища. Это не отвечает требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Противоречива и судебная практика применения части первой статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. При юридически сходных обстоятельствах дела этой категории разрешаются судами по-разному, что влечет для граждан неодинаковые правовые последствия.

Возможность произвольного применения закона является нарушением провозглашенного Конституцией Российской Федерации равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1).

4. Согласно части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации обязан оценивать как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой.

Судебное толкование Жилищного кодекса РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение. Так, в пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 года "О практике применения судами жилищного законодательства" разъяснялось, что "под вселением в установленном порядке понимается, как правило, вселение в жилое помещение с соблюдением положений о прописке".

Несмотря на то, что Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 8 в редакции Постановления от 21 декабря 1993 г. N 11 установлено, что до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР и разъяснения по их применению, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Союза ССР, могут применяться судами в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, правоприменительные органы при решении вопросов вселения в жилое помещение нередко руководствуются отмененными нормативными актами. При этом нарушаются требования статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, и статьи 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющей право свободно выбирать место пребывания и жительства, поскольку его реализация ставится в зависимость от получения разрешения на прописку.

Из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (статья 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени "установленный порядок", определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимается в правоприменительной практике исключительно в смысле соблюдения положений о прописке, что (со ссылкой на части первую и вторую статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР) имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой.

Таким образом, положение части первой статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР как в его буквальном истолковании, так и в том смысле, который ему придается сложившейся правоприменительной практикой, приводит к нарушению статей 18, 19 (часть 1), а также основных прав и свобод граждан, предусмотренных статьями 27 (часть 1), 40 (часть 1), и не согласуется с основаниями и условиями их ограничения, закрепленными в статье 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, часть вторая статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, определяя условия приобретения равных прав на пользование жилым помещением, не противоречит указанным конституционным нормам.

На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 75 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать содержащееся в части первой статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР положение об "установленном порядке" как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию статьям 18, 19 (часть 1), 27 (часть 1), 40 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

Признать нормы, содержащиеся в части второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, соответствующими Конституции Российской Федерации, за исключением положения, признанного неконституционным в абзаце первом данного пункта.

2. В соответствии с частью 2 статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданское дело по иску Л.Н. Ситаловой подлежит проверке в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, в части применения положения, признанного настоящим Постановлением неконституционным.

Настоящее Постановление не имеет преюдициального значения при разрешении вопроса о фактических и юридических основаниях для признания жилищных прав гражданки Л.Н. Ситаловой.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 июня 1995 г. No. 8-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ПЕРВОЙ И
ПУНКТА 8 ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 60 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РСФСР
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ МУРОМСКОГО ГОРОДСКОГО НАРОДНОГО
СУДА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ И ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН
Е.Р. ТАКНОВОЙ, Е.А. ОГЛОБЛИНА, А.Н. ВАЩУКА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.О. Лучина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, В.А. Туманова, О.С. Хохряковой, с участием стороны, направившей обращения в Конституционный Суд Российской Федерации: судьи Муромского городского народного суда Владимирской области С.Л. Кротова, а также граждан А.Н. Ващука, Е.Р. Такновой, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 99 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Муромского городского народного суда Владимирской области о проверке конституционности статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, в частности, пункта 8 части второй, и жалобы граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Ващука.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения части первой статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, предусматривающей, что жилое помещение при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи сохраняется за ними в течение шести месяцев, и пункта 8 части второй данной статьи, которым предусматривается, что в случае осуждения лица к лишению свободы на срок свыше шести месяцев жилое помещение за ним сохраняется до приведения приговора в исполнение.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Н.Т. Ведерникова, объяснения стороны, обратившейся с запросом, показания свидетеля В.В. Оглоблиной, заключение эксперта В.Н. Литовкина, выступление представителя Министерства юстиции Российской Федерации П.В. Крашенинникова, исследовав представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В производстве Муромского городского народного суда Владимирской области находится гражданское дело по иску акционерного общества "Красный Луч" к А.Н. Кузнецову, осужденному к двум годам лишения свободы, о признании его утратившим право пользования жилым помещением в соответствии с пунктом 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР.
Суд, рассматривающий данное дело по первой инстанции, пришел к выводу о том, что часть первая и пункт 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР противоречат статье 40 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право граждан на жилище, и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этой нормы Жилищного кодекса.
Жалобы с аналогичными требованиями поступили в Конституционный Суд Российской Федерации также от граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина и А.Н. Ващука, которые в разное время были признаны утратившими право пользования занимаемыми ими жилыми помещениями на основании пункта 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР.
С учетом того, что все перечисленные обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" принял решение о соединении этих дел в одном производстве.
2. В ходе судебного разбирательства заявителями был уточнен предмет их обращения в связи с необходимостью проверки соответствия Конституции Российской Федерации и части первой статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, поскольку пункт 8 части второй данной статьи неразрывно с ней связан. И только при рассмотрении их в совокупности возможна правильная оценка конституционности пункта 8 части второй указанной статьи. Конституционный Суд Российской Федерации согласился с этим.
3. В соответствии с частью первой статьи 60 ЖК РСФСР жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членами его семьи в течение шести месяцев. По истечении этого срока они в судебном порядке могут быть признаны утратившими право пользования жилым помещением (статья 61 ЖК РСФСР). В пункте же 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР, по существу, установлено правило, в соответствии с которым признание гражданина утратившим право пользования жилым помещением обусловливается не столько его отсутствием более шести месяцев, сколько приведением в исполнение приговора суда.
4. Конституция Российской Федерации (статья 2) провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы, признание, соблюдение и защита которых является обязанностью государства.
Ограничение прав и свобод человека и гражданина согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации может быть установлено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Положения статьи 60 ЖК РСФСР, устанавливающие ограничения конституционного права на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи, не соответствуют этим требованиям Конституции Российской Федерации.
Кроме того, часть первая данной статьи противоречит провозглашенному статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации праву гражданина на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, не ограниченному какими-либо сроками.
Указанные положения жилищного закона не соответствуют также статье 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища.
5. Ограничение права пользования жилым помещением могут повлечь за собой такие действия нанимателя или членов его семьи, которые сопряжены со злоупотреблением ими своими правами или с невыполнением возложенных на них обязанностей и непосредственно нарушают при этом права и законные интересы других лиц.
Временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением.
Положение пункта 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР, фактически вводящее не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади, приводит к дискриминации в жилищных правах отдельных категорий граждан по признаку наличия у них судимости и в силу этого нарушает гарантируемый государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (статья 19, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации).
6. Дискриминационный характер нормы, содержащейся в пункте 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР, проявляется и в том, что по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, ее реализация не предполагает обязательного, как во всех остальных случаях, судебного порядка признания лица утратившим право пользования жилым помещением (статья 61 ЖК РСФСР). Вследствие этого на практике одинокие граждане, осуждаемые к лишению свободы, автоматически лишаются жилищными органами жилых помещений, нанимателями которых они являлись.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 74, 75, частью второй статьи 86, статьями 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положения части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, допускающие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, не соответствующими статьям 40 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а положение пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР - также статьям 19, 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Временное отсутствие гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи), в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением.
2. В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанные положения Жилищного кодекса утрачивают силу с момента провозглашения настоящего Постановления.
3. Муромскому городскому народному суду Владимирской области при принятии решения по иску АО "Красный луч" к А.Н. Кузнецову после возобновления производства по делу исходить из положений, содержащихся в настоящем Постановлении.
4. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Ващука, разрешенные на основании признанных неконституционными положений статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, подлежат пересмотру в установленном порядке в соответствии с настоящим Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю.М. ДАНИЛОВА ПО  ДЕЛУ  О  ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ ПЕРВОЙ И ПУНКТА 8 ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 60
ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РСФСР

Рассматриваемые Конституционным Судом Российской Федерации положения статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР как по своему содержанию, так и по смыслу, придаваемому им в правоприменительной практике, не противоречат Конституции Российской Федерации.
Статья 40 Конституции Российской Федерации провозглашает право граждан на жилище. Реализация этого права может быть осуществлена многообразными способами: гражданин вправе иметь в собственности домовладение, приватизированную квартиру, быть нанимателем или поднанимателем квартиры, части жилого помещения в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов и т.д. В этом смысле права граждан Российской Федерации одинаковы и никто не может быть лишен их.
Вместе с тем, гражданин, занимающий конкретное жилое помещение, может потерять право на него в силу разных обстоятельств, в том числе по приговору суда о конфискации домовладения, ввиду невозможности совместного с ним проживания, выезда на другое постоянное место жительства и т.п. Однако утрата права на конкретное жилое помещение не влечет за собой утрату гражданином конституционного права на жилище: в любой момент он может реализовать это право путем заключения нового договора жилищного найма (поднайма) либо вступления в гражданские правоотношения.
Важным для защиты конституционного права граждан на жилище является лишь соблюдение двух условий: основания признания гражданина утратившим право на жилую площадь должны быть сформулированы в законе и должна быть обеспечена возможность в случае наличия спора передать рассмотрение этого вопроса в судебные органы.
Такое понимание рассматриваемых Судом положений вытекает из части первой статьи 40 Конституции Российской Федерации, в которой содержится запрет не на любое, а лишь на произвольное лишение права гражданина на жилище.
Этот вывод косвенно присутствует и в пункте 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда, где констатируется возможность ограничения при определенных обстоятельствах права гражданина пользоваться жилым помещением. Такими обстоятельствами Суд признал злоупотребление гражданина своими правами или невыполнение возложенных на него обязанностей, непосредственно нарушающие права и законные интересы других лиц.
Статья 60 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что жилое помещение сохраняется за гражданином в течение шести месяцев в случае его временного отсутствия по любым причинам. При этом отсутствие гражданина свыше указанного срока по причинам, признанным наймодателем или судом уважительными, также не влечет за собой утрату им права на жилую площадь.
Таким образом, гражданин может быть признан утратившим право на жилую площадь лишь в случае, если он не пользуется жильем свыше шести месяцев без уважительных причин. Однако такие действия гражданина представляют собой не что иное, как злоупотребление своими правами, поскольку, как указано в статье 7 Жилищного кодекса РСФСР, жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан. Невыполнение этого условия само по себе дискредитирует предназначение жилого помещения, нарушает права и законные интересы других лиц, в первую очередь собственника жилого помещения, на которого, помимо прочего, в силу ст. 27 Жилищного кодекса РСФСР возложен государственный контроль за использованием и сохранностью жилого фонда.
Не случайно даже проживание в помещении, но использование его не по назначению является основанием для выселения гражданина - ст. 98 Жилищного кодекса РСФСР.
Нарушение же прав и законных интересов других лиц по смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации является основанием для ограничения федеральным законом прав и свобод гражданина.
Следовательно, рассматриваемые положения статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР являются дискретным правом законодателя. Ими достигается реализация части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, гарантирующей признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Таким образом, Жилищный кодекс РСФСР содержит необходимые правовые механизмы реализации запрета на произвольное лишение гражданина жилища: в нем четко изложены основания, при которых гражданин может быть признан утратившим право на жилое помещение, и предусмотрена судебная защита прав и законных интересов гражданина (статья 61).

0

9

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 апреля 1996 г. N 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ГОРОДА МОСКВЫ И МОСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ, СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ, ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ И
ГОРОДА ВОРОНЕЖА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ ПОРЯДОК РЕГИСТРАЦИИ
ГРАЖДАН, ПРИБЫВАЮЩИХ НА ПОСТОЯННОЕ ЖИТЕЛЬСТВО
В НАЗВАННЫЕ РЕГИОНЫ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.И. Тиунова, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием адвоката Е.П. Данилова - представителя главы Республики Коми, граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова, обратившихся с индивидуальными жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации; представителей сторон, издавших и подписавших оспариваемые нормативные акты: С.Е. Донцова - начальника государственно - правового управления мэрии города Москвы, кандидата юридических наук; адвоката М.Д. Смирнова, представляющего интересы администрации Московской области; В.А. Черепанова - депутата Государственной Думы Ставропольского края, кандидата юридических наук; Т.Д. Зражевской, представлявшей интересы Воронежской областной Думы, кандидата юридических наук, руководствуясь пунктом "б" части второй и частью четвертой статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 86 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности статьи 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство"; пунктов 4 и 10 Положения о едином порядке рассмотрения вопросов прописки и выписки населения в Москве и Московской области (утверждено Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 3 мая 1995 г. N 393-14); пункта 1 Порядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности (утвержден Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922); распоряжений главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов" и от 6 мая 1994 г. N 439 "О стоимости лицензий"; статей 1 и 3 Закона Воронежской области от 10 марта 1995 года "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области" и пункта 18 Временного положения о порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области, утвержденного названным Законом; пунктов 1.1 и 1.6 Положения о долевом участии предприятий, организаций, частных фирм и физических лиц, участвующих в строительстве жилья в городе Воронеже (утверждено Постановлением главы администрации города Воронежа от 10 августа 1994 г. N 608); пунктов 3.1 и 3.2 решения коллегии при главе администрации города Воронежа от 14 июля 1994 года "О мерах по усилению контроля за миграционными процессами в г. Воронеже"; пунктов 3, 21 и 29 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае (утверждено Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8).
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явились запрос главы Республики Коми Ю.А. Спиридонова с требованием признать не соответствующими Конституции Российской Федерации перечисленные положения названных нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, а также индивидуальные жалобы граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова о проверке конституционности статьи 2 названного Закона города Москвы. По мнению заявителей, данными актами нарушаются статьи 4, 27, 35, 55, 76 Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения сторон и их представителей: Е.П. Данилова, В.И. Куцылло, Р.С. Клебанова, В.А. Черепанова, С.Е. Донцова, М.Д. Смирнова, Т.Д. Зражевской; выступления приглашенных: М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации, С.А. Демиховой - исполнительного директора Ассоциации "Союз городов Заполярья и Крайнего Севера", В.К. Бобровой - руководителя аналитической группы Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, В.Я. Кривцова - заместителя начальника паспортно - визового управления МВД Российской Федерации; заключение эксперта С.Г. Пепеляева - директора отдела налогового консультирования аудиторской фирмы "Финансовые и бухгалтерские консультанты", кандидата юридических наук; исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8 утверждено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, в которое в дальнейшем были внесены изменения и дополнения Постановлениями от 24 ноября 1994 года и от 29 июня 1995 года. Согласно Временному положению право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализуется только на возмездной основе (пункт 3); определение на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод Ставропольского края возможно лишь при наличии специального разрешения, которое выдается в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта (пункт 21). Временным положением установлено также, что все лица, прибывшие в Ставропольский край для постоянного проживания, обязаны пройти регистрацию в течение 10 дней со дня их определения по месту жительства и что до принятия соответствующего законодательства Российской Федерации под регистрацией по месту жительства подразумевается прописка граждан (пункт 29).
Распоряжениями главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439 был утвержден Порядок рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и установлена их стоимость (для районов, входящих в пригородную зону Москвы, - 9 миллионов рублей за семью не более трех человек, для других районов Московской области - 6 миллионов рублей). Распоряжением главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638 распоряжение от 9 февраля 1993 г. N 83 признано утратившим силу и утвержден новый Порядок рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и рабочих юридическими лицами и физическими лицами, выбравшими местом пребывания и жительства Московскую область. В нем воспроизводятся нормы ранее действовавшего Порядка о том, что лицензия является основанием для прописки приглашенного иногороднего специалиста вместе с членами семьи на жилую площадь, как предоставленную предприятием, так и приобретенную в собственность (пункт 7), а обязанность приобретать такую лицензию возлагается не только, как прежде, на юридические лица, но и на физических лиц (пункт 1).
Закон города Москвы от 14 сентября 1994 года "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство" в статье 2 устанавливает, что граждане Российской Федерации, прибывающие на жительство в город Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, уплачивают сбор в 5000-кратном размере минимальной месячной оплаты труда. В связи с принятием этого Закона Правительство Москвы Постановлением от 11 октября 1994 г. N 922 утвердило Порядок рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности. Согласно его пункту 1 прописке (регистрации) в городе Москве подлежат только граждане, уплатившие установленный названным Законом сбор.
Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области. Примечание к подпункту "б" пункта 2 раздела III указанных Правил, воспроизводящее по существу нормы, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922, устанавливает, что граждане, проживающие за пределами Москвы и Московской области, прибывающие в Москву или в Московскую область на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, представляют квитанцию об уплате сбора либо в городской бюджет - в соответствии с Законом города Москвы от 14 сентября 1994 года, либо в областной, городские, районные бюджеты - в соответствии с распоряжением главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638.
Поскольку указанные нормы совместного Постановления от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 воспроизводят нормы оспариваемого Постановления Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922, а распоряжение главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638 воспроизводит положения оспариваемых распоряжений от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439 и при этом воспроизведенными нормами затрагиваются конституционные права и свободы граждан, указанные акты в силу части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.
2. Положение о едином порядке рассмотрения вопросов прописки и выписки населения в Москве и Московской области, утвержденное Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 3 мая 1995 г. N 393-14, которым установлен исчерпывающий перечень подлежащих прописке в Москве и Московской области категорий граждан, Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 признано утратившим силу. В связи с принятием Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, утратил силу и пункт 29 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае.
Как видно из дополнительно полученных материалов, Законами Воронежской области от 9 июня 1995 года, от 18 июля 1995 года и от 8 февраля 1996 года в Закон Воронежской области от 10 марта 1995 года "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области" внесены изменения. В результате оспариваемые нормы Закона Воронежской области от 10 марта 1995 года в последней его редакции отсутствуют, а следовательно, утратили силу, как и Временное положение о порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области, - в связи с утверждением нового Положения.
В соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части проверки конституционности утративших силу названных нормативных актов подлежит прекращению.
Оспариваемые нормативные акты, принятые администрацией города Воронежа, являются актами органов местного самоуправления. Разрешение вопроса об их конституционности к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") не относится. Поэтому производство по делу в этой части на основании статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" также подлежит прекращению.
3. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации). Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно - правовыми актами, в том числе Протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (статья 2).
Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Российская Федерация, как социальное государство, должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие.
Нормативное содержание названного конституционного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Понятие места жительства раскрывается в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (статья 17, часть 2, Конституции Российской Федерации; статья 150 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Поэтому реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными статьями 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Так же и согласно части третьей статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами.
Следовательно, общим требованием Конституции Российской Федерации и международно - правовых норм является положение о том, что ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом.
Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно положение части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.
Ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально - экономических факторов.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года регулирует данную сферу общественных отношений в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Закон содержит перечень оснований ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (статья 8) и вводит систему регистрационного учета граждан, устанавливая уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (часть вторая статьи 3).
Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года Правительство Российской Федерации утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (Постановление от 17 июля 1995 г. N 713).
Вместе с тем обеспечение общественной, экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "д", "к" части 1 Конституции Российской Федерации). Поэтому наряду с Российской Федерацией органы власти субъектов Российской Федерации также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.
Установленные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условии для регистрации гражданина противоречат Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года и Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и фактически устанавливают совершенно иной - разрешительный - правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.
Эти нормы препятствуют реализации ряда основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации, в частности права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме; права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; права свободно и в полном объеме пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства; права на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольного и школьного образования.
Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации (статья 27, часть 1).
4. По мнению главы Республики Коми, статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года и распоряжения главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439 не соответствуют статьям 4 (часть 2)и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не предусмотрены сборы с граждан на развитие инфраструктуры и лицензионные сборы на приглашение иногородних специалистов.
Конституционность статьи 2 Закона города Москвы оспаривается также в жалобах граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова. По их мнению, нормы данной статьи как по буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им названными ранее Постановлениями Правительства Москвы, предполагают, что уплата сбора выступает в качестве условия регистрации граждан по месту жительства. Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "и" части 1, Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установление общих принципов налогообложения и сборов, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Следовательно, для субъектов Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и с соблюдением основных прав и свобод граждан.
Вместе с тем установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными" (статья 57 Конституции Российской Федерации). Данное положение имеет значение как при оценке конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, так и при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога.
В соответствии с пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Согласно его статье 2 все виды платежей (налоги, сборы, пошлины и другие платежи) взимаются только в установленном законом порядке. Между тем глава администрации Московской области вопреки этому требованию установил плату за поселение в Московской области своими распоряжениями от 9 февраля 1993г. N 83, от 6 мая 1994 г. N 439 и от 7 июля 1994 г. N 638. К тому же последнее из них, действующее, распоряжение не соответствует и статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой выдача лицензий возможна только в отношении строго определенных видов деятельности, устанавливаемых федеральным законом.
Конституция Российской Федерации исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Установив лицензионный сбор за поселение в Московской области, глава администрации Московской области вышел за пределы своих полномочий и в нарушение статьи 57 Конституции Российской Федерации вмешался в сферу деятельности законодателя.
5. Регулируя налогообложение, субъекты Российской Федерации в полной мере должны руководствоваться требованиями статьи 18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. В законах субъектов Российской Федерации, устанавливающих налоги и сборы, должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (статья 19, часть 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (статья 55, часть 3).
В целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статьи 6 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов.
Между тем статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года не учитывает финансового потенциала различных налогоплательщиков и фактически устанавливает подушную систему налогообложения, что при чрезмерно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан.
Налогообложение всегда означает определенные ограничения права собственности, закрепленного в статье 35 Конституции Российской Федерации. В связи с этим на законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах в полной мере распространяется положение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в той мере, в какой это соответствует определенным конституционно значимым целям, т.е. пропорционально, соразмерно им. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Поэтому при чрезмерности налогов и сборов проблема их дифференциации в связи с обеспечением принципов равенства и справедливости приобретает особое значение.
Вводя собственные налоги и сборы, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что в соответствии со статьей 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Из этого положения также следует, что субъекты Российской Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в статье 7 Конституции Российской Федерации целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации произвольных налоговых изъятий вытекает также из принципа единой финансовой, в том числе налоговой, политики, закрепленного в статье 114 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации.
Таким образом, статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года соответствует Конституции Российской Федерации (статья 73) в части права субъекта Российской Федерации устанавливать собственные налоги и сборы и не соответствует Конституции Российской Федерации (статьи 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3), 57) в той части, в какой она нарушает конституционные принципы равенства и соразмерного конституционно значимым целям ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, а также искажает смысл общих принципов налогообложения в Российской Федерации.
6. Пункт 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, утвержденного Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 года (в редакции от 24 ноября 1994 года), устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право на выбор места жительства во всех населенных пунктах Ставропольского края, кроме городов Кавказских Минеральных Вод и прилегающих к ним населенных пунктов, лишь при наличии специального разрешения, выдаваемого только главами администраций соответствующих районов и городов на основании рекомендаций специально создаваемых комиссий при главах администраций и в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта.
Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1992 года "Об особо охраняемом эколого - курортном регионе Российской Федерации" району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение. В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" (статьи 1 и 3) курорты федерального значения, т.е. освоенная и используемая в лечебно - профилактических целях особо охраняемая природная территория, находятся в ведении федеральных органов государственной власти; порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте; в зависимости от значения курорта положение о нем утверждается Правительством Российской Федерации либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; Правительство Российской Федерации устанавливает границы и режим округов санитарной охраны курортов, имеющих федеральное значение, определяя при этом режим хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающий защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно - оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.
Правительству Российской Федерации названным Указом Президента Российской Федерации поручено принять меры по регулированию механического прироста населения в регионе Кавказских Минеральных Вод. Вместе с тем ни самим Указом, ни принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства Российской Федерации органы власти Ставропольского края никакими полномочиями по решению этого вопроса не наделялись.
Введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод, Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодателем, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Кроме того, порядок реализации конституционного права на свободу передвижения и выбора места жительства был определен не законом, а Временным положением, утвержденным постановлением Думы. Таким образом, пункт 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по содержанию норм и по форме нормативного акта.
В пункте 3 Временного положения установлено, что право граждан на выбор места жительства на территории Ставропольского края реализуется только на возмездной основе - с возмещением краевому и местным бюджетам дополнительных расходов, вызванных необходимостью трудового, бытового и социально - культурного обустройства вновь прибывших на территорию края. Уплата соответствующих сумм как условие для регистрации граждан на территории края, придающее такой регистрации разрешительный характер, ограничивает в нарушение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации основное право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации).
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74, 75, 87, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 55 (часть 3) и 57: пункт 1 Порядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922; пункт 1 распоряжения главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов"; распоряжение главы администрации Московской области от 6 мая 1994 г. N 439 "О стоимости лицензий" ; пункт 1 распоряжения главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и рабочих юридическими лицами и физическими лицами, выбравшими местом пребывания и жительства Московскую область" и положения названного Порядка, как воспроизводящие положения распоряжений главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439; примечание к подпункту "б" пункта 2 раздела III Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43, в части, воспроизводящей по существу нормы, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922.
2. Признать соответствующей Конституции Российской Федерации статью 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство" в части, предусматривающей право Московской городской Думы устанавливать налоги и сборы в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3), статью 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года в той ее части, в какой она противоречит принципам равенства, соразмерности прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям, а также социального государства.
3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункт "в"), пункты 3 и 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, утвержденного Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8 (в редакции от 24 ноября 1994 года).
Ввиду высокой хозяйственной и рекреационной нагрузки в регионе Кавказских Минеральных Вод в соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" и Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1992 г. N 309 "Об особо охраняемом эколого - курортном регионе Российской Федерации" Правительству Российской Федерации необходимо принять меры, обеспечивающие защиту и сохранение природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод.
4. В соответствии с частью третьей статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" нормативные акты или их отдельные положения, признанные настоящим Постановлением неконституционными, утрачивают силу, что является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих их или содержащих такие же положения.
5. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова, разрешенные судами общей юрисдикции и органами исполнительной власти на основании признанных настоящим Постановлением неконституционными нормативных актов или их отдельных положений, подлежат пересмотру в установленном порядке.
6. В соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" прекратить производство по делу в части проверки конституционности Постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 3 мая 1995 г. N 393-14, которым было утверждено Положение о едином порядке рассмотрения вопросов прописки и выписки населения в Москве и Московской области; норм Закона Воронежской области от 10 марта 1995 года "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области" и пункта 18 Временного положения о порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области; пункта 29 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, утвержденного Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8 (в редакции от 24 ноября 1994 года), поскольку названные нормативные акты утратили силу и не воспроизводятся в других актах.
7. В соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" прекратить производство по делу в части проверки конституционности Положения о долевом участии предприятий, организаций, частных фирм и физических лиц, участвующих в строительстве жилья в городе Воронеже, принятого администрацией города Воронежа, и решения коллегии при главе администрации города Воронежа от 14 июля 1994 г. N 13 "О мерах по усилению контроля за миграционными процессами в г. Воронеже" ввиду неподведомственности данного вопроса Конституционному Суду Российской Федерации.
8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которых касается настоящее Постановление. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ БАГЛАЯ М.В.

Свобода выбора места постоянного жительства относится к числу основных прав гражданина в масштабах всего государства независимо от того, является ли оно унитарным или федеративным. Однако эта свобода, как и все другие, может быть реализована только при условии, что не нарушаются права и свободы других лиц. Такое общее правило закреплено в ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации. Применительно к свободе выбора постоянного местожительства это, в частности, означает, что при массовой неконтролируемой миграции временные ограничения этой свободы возможны, ибо ясно, что такая миграция создает серьезные трудности для граждан, проживающих в данном городе или местности. Субъект Российской Федерации обязан защитить их права. Защита прав и свобод, как и обеспечение общественной безопасности, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Разумеется, такая защита может быть осуществлена и с помощью правового регулирования, но в данном случае только в форме закона. Однако трудно себе представить, насколько эффективной может быть эта защита, если при отсутствии федерального закона субъект Федерации, столкнувшись с массовым переселением граждан в одну местность, станет ожидать принятия федерального закона, тем более что его законодательный и исполнительные органы в ответе перед своими гражданами за их благополучие.
Установление сборов, связанных с развитием инфраструктуры города, как признал Конституционный Суд, не противоречит Конституции РФ. Эти сборы, однако, должны быть не чрезмерными и предусматривать определенные льготы, что не означает прямой увязки с доходами. Нельзя признать, что требование отказа от чрезмерности прямо вытекает из принципа равенства граждан и из концепции социального государства, закрепленной в ст. 7 Конституции Российской Федерации. Прогрессивная шкала налогообложения присуща только определенным видам налогов, в то время как многие другие сборы (сбор с транспортных средств и др.) ее не предусматривают. При выборе формы налогообложения любой законодатель обязан исходить из принципа добра и справедливости, закрепленных во введении к Конституции Российской Федерации. Глубоко несправедливо, например, если какие-либо акты затрудняют переезд в Москву на постоянное место жительства гражданина, награжденного медалью "За оборону Москвы". Хотя правовое государство начинается с формального равенства, однако равенство граждан и их свободы нельзя доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным равенством правовых статусов. В ограничении прав одних лиц может состоять правомерная защита прав других лиц, а справедливые льготы отдельным гражданам исправляют этические пороки формального равенства между всеми гражданами. Эта истина, признаваемая всеми демократическими государствами, сохраняет значение как в отношении свободного выбора места жительства, так и при установлении связанных с этим сборов, если они не предусматривают разумную дифференциацию.

0

10

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 января 1998 г. No. 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТЕЙ ПЕРВОЙ И ТРЕТЬЕЙ СТАТЬИ 8
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 15 АВГУСТА 1996 ГОДА
"О ПОРЯДКЕ ВЫЕЗДА ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЪЕЗДА
В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ
ГРАЖДАНИНА А.Я. АВАНОВА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.И. Тиунова, судей Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием гражданина А.Я. Аванова, обратившегося с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации; представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук В.В. Невского, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьей 36, частями первой, второй и третьей статьи 74, частью первой статьи 96, статьями 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Российской Федерации А.Я. Аванова на нарушение его конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации статьями 2 и 8 названного Федерального закона.
Заслушав сообщение судьи - докладчика А.Л. Кононова, объяснения сторон, выступление приглашенного в заседание представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации А.А. Аксенова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Гражданин Российской Федерации А.Я. Аванов, имеющий постоянную прописку по месту жительства в городе Тбилиси (Республика Грузия), но фактически в течение многих лет проживающий в городе Москве, в 1996 году обращался в УВИР ГУВД города Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в городе Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.
По тем же основаниям Тверской межмуниципальный народный суд Центрального округа города Москвы отказал в удовлетворении жалобы А.Я. Аванова, сославшись, в частности, на статью 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". При этом суд указал, что А.Я. Аванов в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы - по месту жительства за пределами Российской Федерации, т.е. в Республике Грузия.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А.Я. Аванов просит проверить конституционность положений статей 2 и 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", поскольку, по его мнению, порядок оформления и выдачи заграничных паспортов лишь при условии регистрации по месту жительства является ограничительным, так как приводит к дискриминации граждан и необоснованно препятствует реализации конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, т.е. не соответствует статьям 19, 27 и 55 Конституции Российской Федерации.
2. Согласно статье 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан и был применен или подлежит применению в конкретном деле.
В документах, представленных заявителем, статья 2 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не упомянута, и, следовательно, ее применение в конкретном деле не подтверждается. Кроме того, данная статья содержит лишь общее указание на невозможность ограничения права на выезд "иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом", что заявителем фактически не оспаривается. В связи с этим жалобу А.Я. Аванова следует признать допустимой лишь в отношении примененных в его конкретном деле и затрагивающих его конституционные права положений статьи 8 названного Федерального закона о выдаче паспорта гражданам Российской Федерации по месту жительства (часть первая) и о выдаче паспорта гражданам Российской Федерации, проживающим за пределами территории Российской Федерации, в государстве пребывания (часть третья). Таким образом, именно эти положения являются предметом рассмотрения по настоящему делу.
3. Статья 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" предусматривает порядок выдачи паспорта, при наличии которого граждане Российской Федерации вправе выезжать из страны и въезжать в страну. Согласно части первой данной статьи паспорт выдается по заявлению гражданина, в частности, органом внутренних дел по месту жительства; согласно части третьей данной статьи гражданину Российской Федерации, проживающему за пределами ее территории, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина.
Названный Закон не раскрывает понятия места жительства. Другие нормативные акты Российской Федерации, в частности Федеральный закон от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", связывают его с жилым помещением, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору либо на иных основаниях, предусмотренных российским законодательством (статья 2). Наличие соответствующего жилого помещения подтверждается фактом регистрации гражданина органами внутренних дел.
Именно такой смысл придается термину "место жительства" органами внутренних дел и судами в практике применения Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", что подтверждается представленными в Конституционный Суд Российской Федерации материалами. В частности, пункт 1.7 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 г. No. 310, предусматривает, что заявления о выдаче заграничного паспорта принимаются только при наличии в документе отметки о регистрации по месту жительства.
Таким образом, согласно указанным нормативным актам и практике их применения место жительства как факт, с которым связываются юридические последствия, реально определяется не самим гражданином, а соответствующим органом внутренних дел.
Иной порядок выдачи паспорта - не по месту жительства, а по месту пребывания - возможен лишь в исключительных случаях, предусмотренных частью третьей статьи 10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Их перечень (необходимость экстренного лечения, тяжелая болезнь или смерть близкого родственника), как видно из текста нормы, является исчерпывающим и не может быть расширен. Однако и в указанных исключительных случаях требуется регистрация по месту пребывания (пункт 3.7 названной Инструкции), каковым, в отличие от места жительства, признается также жилое помещение, в котором гражданин проживает не постоянно, а временно (статья 2 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации").
Не предусмотрены какие-либо иные исключения и для граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих за рубежом. Согласно частям первой и третьей статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" они могут обращаться за получением паспорта лишь в государстве, где зарегистрировано их постоянное пребывание, и иного порядка закон не устанавливает.
4. Выдача паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, жестко увязывает реализацию гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган. Однако отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда такой порядок не может быть использован, приводит к нарушениям названного конституционного права, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.
В соответствии с законом наличие заграничного паспорта является необходимым условием реализации предусмотренного статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает данное конституционное право для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.
5. Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.
Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны.
Именно так развивает конституционные положения статья 3 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Аналогичная правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой и от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы.
6. Конституция Российской Федерации (статья 55, часть 3) допускает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Статья 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено. Ограничения установлены для лиц, допущенных к сведениям, отнесенным к государственной тайне, призванных на военную службу, подозреваемых, осужденных, уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных на них судом, сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов. Эти ограничения действуют независимо от места жительства или пребывания гражданина и непосредственно не связаны с наличием или отсутствием подтверждающей его регистрации.
Проверка обстоятельств, препятствующих выезду гражданина за пределы Российской Федерации, возложена преимущественно на территориальные органы внутренних дел по месту жительства гражданина, что обусловлено лишь целями рациональной организации деятельности соответствующих органов. Такой порядок, если он является условием, ограничивающим права граждан, не может быть признан соответствующим положению статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Он не согласуется и с указанными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целями, которые допускают определенные ограничения прав граждан федеральным законом.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" впредь до урегулирования федеральным законодателем порядка оформления документов для выезда из Российской Федерации лицам, не имеющим подтвержденного регистрацией места жительства или пребывания, вместо нормативных положений, признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, правоприменителю следует руководствоваться статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации с учетом настоящего Постановления.
4. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело гражданина А.Я. Аванова, разрешенное на основании положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежит пересмотру компетентным органом в установленном порядке.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Б.С. ЭБЗЕЕВА

Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 15 января 1998 года признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" "в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания", а также положение части третьей той же статьи "в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации".
Этот вывод не имеет под собой достаточных оснований, ибо базируется на неадекватном истолковании проверявшейся им нормы Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".
Статья 8 указанного Федерального закона предусматривает порядок выдачи паспорта, при наличии которого граждане Российской Федерации вправе выезжать из страны и въезжать в страну. Согласно части первой данной статьи паспорт выдается по заявлению гражданина, в частности, органом внутренних дел по месту жительства; согласно части третьей данной статьи гражданину Российской Федерации, проживающему за пределами ее территории, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина.
1. Названный Федеральный закон, действительно, не раскрывает юридического содержания понятия места жительства. Однако данное обстоятельство не имеет сколько-нибудь решающего значения для признания обжалуемых гражданином А. Я. Авановым положений части третьей статьи 8 закона не соответствующими Конституции Российской Федерации. Если с Судом можно согласиться в том, что часть первая статьи 8 связывает место жительства с жилым помещением, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору либо на иных основаниях, предусмотренных российским законодательством, и наличие соответствующего жилого помещения подтверждается фактом регистрации гражданина органами внутренних дел, то в части третьей данной статьи Закона имеется в виду не некое юридическое состояние, а фактическое проживание гражданина за пределами территории Российской Федерации. Не случайно далее говорится, что таким лицам паспорта оформляются и выдаются дипломатическими и консульскими учреждениями Российской Федерации в государстве пребывания.
Таким образом, часть третья статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не содержит препятствий для выдачи гражданину А.Я. Аванову паспорта, по которому он может осуществлять выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, органами внутренних дел по месту фактического проживания. Такое препятствие создается лишь Инструкцией о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 1997 года No. 310. Полагаю, что несоответствие ведомственного акта закону не может и не должно служить основанием для признания закона не соответствующим Конституции Российской Федерации; речь должна идти о приведении ведомственного акта в соответствие с законом.
2. Конституционный Суд также без достаточных оснований признал не соответствующим Конституции Российской Федерации порядок выдачи паспорта гражданину Российской Федерации органом внутренних дел по месту жительства (часть первая статьи 8 закона). Данный порядок вполне соответствует потребностям рациональной организации государственной власти и интересам самих граждан и не должен квалифицироваться как ограничение конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, тем более что выдача паспорта по своей юридической природе есть условие свободного выезда гражданина за пределы Российской Федерации, а не одно из правомочий этого конституционного права.
Другое дело, что часть первая статьи 8 текстуально не оговорила выдачу соответствующих паспортов гражданам Российской Федерации, не имеющим определенного места жительства. Однако закон и в данной части, толкуемой в системной связи с другими его положениями, в том числе с частью первой статьи 2, не препятствует выдаче гражданину А.Я. Аванову и иным оказавшимся в подобном положении лицам соответствующих документов по месту их фактического проживания. Следовательно, Конституционный Суд признал не соответствующей Конституции Российской Федерации не саму норму части первой статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", а существующий, на его взгляд, пробел в законе, что не входит в компетенцию органа судебного конституционного контроля и может квалифицироваться как вторжение в функции законодателя и в силу этого - как нарушение принципа разделения государственной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации).

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Статья 27