Статья 13

1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя России принципы идеологического, политического общественно-организационного многообразия (плюрализма) (ч. 1-4), а также пределы их осуществления (ч. 2 и 5), в которых оно не вступает в резкое противоречие с другими демократическими принципами Конституции.

Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят, исходя из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется как система юридических, политических, экономических, этических, экологических, художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие в сфере идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера, распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д.

Часть 1 комментируемой статьи содержательно связана с рядом других конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного, художественного, научного и других видов творчества.

Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является одним из важных демократических достижений России. Еще недавно советские конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее сталинской. Преамбула Конституции 1977 г. излагала многие положения этой идеологии, прославляла руководящую роль Компартии Советского Союза, утверждала, что высшей целью Советского государства является построение "бесклассового коммунистического общества" и что народ якобы принял эту Конституцию, "руководствуясь идеями научного коммунизма". Статья 6 данной Конституции констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например, что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности, "коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую" политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируются различные права и свободы только "в соответствии с целями коммунистического строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 г.

Идеологические преследования официально неодобряемых направлений и их представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов, генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе, музыке, живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись постоянно, временами достигая большого размаха и жестких репрессивных мер.

При этом монопольно господствующая идеология представляла собой принцип идеологического многообразия, давно и прочно вошедший в повседневную жизнь демократических стран и народов как нечто антинародное, рассчитанное на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.

Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться между собой довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм, в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые к другим идеологиям, несовместимы с идеями правового демократического общества и государства.

2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием ч. 1. Признание идеологического многообразия означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной. И часть 1 и часть 2 содержательно связаны со ст. 14, 28-30, 44 и др.

При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную ею возможность законного, ненасильственного, демократического внесения изменений в Конституцию (ст. 134-137).

Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (либерализм, социал-демократизм, консерватизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические доктрины и др.). Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям, которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции. Это, например, запрещение захватывать власть или присваивать властные полномочия (ч. 4 ст. 3), нарушать права и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.), возбуждать социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, пропагандировать социальное, расовое, национальное, религиозное или языковое превосходство (ч. 1 ст. 29) и т.п.

Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы бы они ни были. Согласно ч. 2 ст. 29 никто не может быть принужден к выражению своих взглядов и убеждений или отказу от них. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.

В целесообразности и справедливости недопущения господства одной, в особенности экстремистской, идеологии убеждает опыт тех стран, где такое господство имело или имеет место. Оно связано с нарушением и даже подавлением справедливых интересов социальных групп, прав и свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижает эффективность общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило или происходит.

3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена важным практическим последствиям идеологического многообразия, имеющим большое общественное, политическое и конституционно-правовое значение. В России признается политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает наличие различных направлений в практической политической деятельности - в агитации "за" или "против" определенных течений, программ, законопроектов и т.п., "за" или "против" определенных партий, кандидатов на выборах, "за" то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей. Главной формой политического многообразия является демократическая многопартийность, приходящая на смену противоправной однопартийной системе.

Но во время подготовки и принятия Конституции (1990-1993 гг.) и в первые годы ее действия представления о должном конституционном статусе различных общественных объединений, включая политические партии, в РФ еще только формировались. Вопрос о коммунистической партии, ее роли и месте в новой жизни постепенно практически решался, но в текст Конституции вошли только общие упоминания о многопартийности, о равноправии и свободе деятельности общественных объединений (ч. 4 ст. 13), а также о праве каждого на объединение (ст. 30, в которой прямо названо только право на создание профсоюзов, а политические партии не упомянуты); в Конституции упомянуты кроме общественных объединений и религиозные объединения (ст. 14), но нет речи о статусе политических партий. По-видимому, общие конституционные положения об общественных объединениях относятся также и к политическим партиям.

В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической частью общественно-политической жизни России. Это позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма и многопартийности в политической жизни России.

Политические партии и объединения, выражающие волю своих членов (если в этих партиях существует индивидуальное членство) и сторонников, стремятся к осуществлению государственной власти через своих представителей в органах государства. Осуществляя власть в соответствии со своей программой, партия действует согласно тем положениям своей идеологии и политики, которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная зависимость государственной власти от тех или иных идеологических и политических позиций партий, их лидеров и деятелей существует, но под демократическим контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен прежде всего проводить в жизнь их избранник.

Относящиеся к политическим партиям положения Конституции РФ более кратки, нежели аналогичные положения конституций ряда других демократических стран. Например, статья 21 Основного закона ФРГ содержит такие положения: партии содействуют формированию политической воли народа; они могут образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе. Те партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя, устранить его или поставить под угрозу его существование, противоконституционны. Вопрос об их противоконституционности решает в ФРГ Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными законами.

Конституция РФ приравнивает в ст. 5 открытые цели и скрытые фактические действия общественных объединений и их сторонников, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Об этих запрещенных Конституцией целях и действиях говорится и в ст. 19 (ч. 2), 29 (ч. 2) и др. Все это, очевидно, относится и к политическим партиям.

Статья 13 юридически исключает возможность создания вновь однопартийной системы, подчиняющей своему господству иные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.) является единственным в своей сфере деятельности, как это было в СССР. Исключается возможность возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом путем создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий и объединений, как было в ряде "социалистических" стран (ГДР, Болгария, Польша и др.). Попытка создать такую систему была предпринята в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим, начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии..." и сохранявшим ее главную роль среди "других" партий. Но это вскоре отпало.

С 2000 г. в России начались попытки властей обосновать сокращение "чрезмерного" количества политических партий в целях повышения эффективности и управляемости в работе органов власти и ее вертикали, а в 2001 г. был принят и новый ФЗ "О политических партиях". Этот закон установил ряд новых требований к партиям: численность - не менее 10 тыс. (а ныне - уже 50 тыс.) членов; наличие региональных отделений более чем в половине общего числа субъектов РФ; нахождение всех органов и структурных подразделений партий на территории России; недопущение создания партий региональных, местных или мелких, а также основанных на общности профессиональных, социальных, религиозных, этнокультурных и иных интересов, женских партий, а также партий, не имеющих индивидуального членства (как в ряде крупных партий в США, Великобритании и др.) и т.д.; передача государству права собственности на имущество партий, не принявших участия в очередной избирательной кампании или получивших слишком мало голосов избирателей и т.п., с ограничением массового доступа к информации о деятельности партий; предоставление сведений о происхождении, составе, использовании партиями их финансовых средств и т.д. Партии с 2003 г. стали единственным в РФ видом общественного объединения, имеющим право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах власти. Под влиянием подобных идей и официальных предложений ускорился процесс укрупнения ряда партий, самороспуска небольших партий и т.п.

Игнорирование мнения беспартийных граждан (их собраний, коллективных объединений), их права выдвигать кандидатов, очевидно, не согласуется ни со всеобщим равноправием граждан, ни с их всеобщим и равным избирательным правом, ни с правом каждого на добровольное объединение (ч. 2 ст. 30), ни с федеративной структурой России и т.д.

Это в значительной мере отличается от опыта тех правовых демократических государств, в которых существуют весьма влиятельные и небольшие партии без индивидуального членства (ведь влияние партии зависит от числа голосующих за нее избирателей, а не от числа и не от наличия их членов), нет ограничений на создание небольших партий разного профиля и т.п. Британский закон 2001 г. о выборах и партиях допускает и самовыдвижение одного избирателя, требуя, чтобы он зарегистрировался в качестве партии и соблюдал установленные для партий обязанности (например, публикация отчетов об источниках и расходовании финансовых средств на расходы по своей избирательной кампании). В контексте сказанного следует отметить важное практическое значение для развития многопартийности в России предложения Президента РФ, высказанного в его Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., о том, что поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии.

Политическая система, существующая во многих странах и характеризующаяся преобладанием двух-трех больших партий, наряду с которыми, как правило, есть и небольшие партии, - это результат длительного и сложного исторического процесса формирования современного общества, в котором преобладает средний класс, а цивилизованное большинство отвергает любые политические, классовые, этнические, религиозные, имперские и другие экстремизмы и антагонизмы, предпочитая компромиссное и постепенное (эволюционное) решение актуальных проблем. Искусственное ускорение государством этих процессов вряд ли может быть эффективным.

4. Часть 4 ст. 13 устанавливает равноправие общественных объединений перед законом, конкретизируемое, в частности, в ст. 30, особо включающей в право каждого на их создание право на создание профсоюзов для защиты своих интересов, свободу деятельности общественных объединений и добровольность вступления в какое-либо общественное объединение или пребывания в нем. По-видимому, все это относится также и к политическим партиям, профсоюзам и т.д.

В соответствии с Конституцией 1993 г. положение общественных объединений в России было определено ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (СЗ РФ. 1995. N 21. ст. 1930). Конституционное равноправие общественных объединений, относящееся и к политическим партиям, выражалось в равенстве общих требований закона к уставам этих объединений и их отдельным организационно-правовым формам (их задачам, структуре, территориальной сфере их деятельности, их составу, порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам денежных средств и иного имущества, порядку их создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности и ликвидации). Равноправие общественных объединений было распространено на их права и обязанности в двух основных направлениях деятельности - общественно-политическом (участие политических объединений в выборах государственных органов, а всех объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке, представительство интересов членов, сторонников и др.) и хозяйственном (учреждение средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества, денежных средств, получаемых от членов и сторонников объединения, от его хозяйственной деятельности, и др.). Был предусмотрен и контроль за соблюдением законов, не допускающий, например, превращения благотворительных, спортивных, ветеранских, религиозных и тому подобных общественных объединений в предприятия по импорту спиртных напитков и товаров широкого спроса, по торговле ими и т.д. в противоречии с законом и уставными целями этих объединений.

Подобные проблемы решаются также конституциями, законами и практикой других демократических стран.

Тем основам конституционного строя России, которые установлены в ст. 13 Конституции, соответствует и статья 30 о праве каждого на объединение и о свободе деятельности добровольных общественных объединений (в том числе политических партий).

Закон 1995 г. "Об общественных объединениях" определил общие начала статуса всех видов общественных объединений, кроме профсоюзов, коммерческих, религиозных, благотворительных и других объединений, предусмотрев принятие отдельных законов о них и определив общественное объединение как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности их интересов для осуществления их общих законных целей, указанных в его Уставе.

5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием для запрета; к ним относятся также пропаганда и агитация, которые не допускаются и статьей 29 (ч. 2). Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание вооруженных формирований может означать и подготовку для таких насильственных действий. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться желаемых изменений конституционными способами, некоторые из таких антиобщественных объединений могли бы обратиться к насилию и пытаться совершить государственный переворот в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у других стран. В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной целостности государства, на подрыв его безопасности.

Объем таких конституционных ограничений и запрещений соответствует практике правовых демократических государств. Согласно ст. 18 Конституции Италии 1947 г., граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом. Запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера. Статья XII переходных и заключительных положений этой Конституции запретила восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии.

Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности. Например, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., закон может устанавливать ограничения свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).

В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ после запрета гитлеровской (национал-социалистической немецкой рабочей) партии играла национал-демократическая партия.

В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) вместо коммунистических партий возникли новые партии меньшинства, как правило отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически на позиции правого социал-демократизма и играющие более или менее заметную роль в политической жизни своих стран.

Несколько таких партий и групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских указов о приостановлении деятельности Компартии РСФСР от 23 августа 1991 г., об имуществе КПСС и Компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также об их деятельности от 6 ноября 1991 г. Этими указами Президент РФ приостановил деятельность КПСС и КП РСФСР, распустил их руководящие органы, объявил государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении, пользовании и распоряжении их органов и организаций, распустил их первичные организации.

Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности КПСС и КП РСФСР была проведена Конституционным Судом в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. N 9-П (Ведомости РФ. 1992. N 11. ст. 400). Конституционный Суд признал соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных первичных организаций и передачу государству государственного имущества, находившегося в руках этих партий. Одновременно Суд признал неконституционным роспуск их территориальных первичных организаций, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, при условии что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов РФ. Суд также признал не соответствующей Конституции передачу государству той части имущества КПСС и КП РСФСР. Таким образом была создана конституционная возможность для организационного оформления и легальной общественно-политической деятельности сохранившей свое название и в основе идеологию сравнительно крупной Компартии РФ. Есть и небольшие партии непримиримого сталинского направления, но из 9 млн. бывших членов КПСС во всех этих партиях в РФ теперь состоит не более нескольких процентов этого числа.

Весьма активную роль в парламентской и правительственной деятельности играют "Единая Россия", "Свободная Россия", Либерально-демократическая партия, КПРФ и другие. Наряду с ними действует ряд оппозиционных партий и групп демократического характера (социал-демократические партии, "Союз правых сил", "Яблоко" и др.). Появились и другие небольшие партии и группы различной ориентации. Их названия не всегда соответствуют фактическому содержанию их деятельности, а их цели и действия - Конституции РФ.

Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации продолжается. При этом обоснованные ограничения прав граждан на объединение, свободное образование и свободную деятельность партий и общественных объединений (например, ст. 55), установленные международным правом, Конституцией и иными законами России, практически соблюдаются далеко не во всех предусмотренных ими случаях. Изучение и разрешение этой проблемы остаются важной задачей науки, общества и государства.

Статья 13

     1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
     2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной
или обязательной.
     3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.
     4. Общественные объединения равны перед законом.
     5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели
или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного
строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной
и религиозной розни.

О деятельности общественных объединений см. Федеральный закон от 19 мая 1995
г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

     Комментарий к статье 13

     1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного
строя России принцип идеологического и политического многообразия, а также
пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие
с другими демократическими принципами Конституции Российской Федерации.
     Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят исходя
из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется
как система политических, юридических, экономических, этических, экологических,
художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо
или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система
направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование
теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило,
закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере
идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно
развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять
и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать
также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных
документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных
и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими
органами предложений и т.д.
     Первая часть комментируемой статьи содержательно связана с рядом других
конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное
многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли
и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая
свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного,
художественного, научного и других видов творчества.
     Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является
одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские
конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого
плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977
г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась
марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее ленинско-сталинской. В
преамбуле Конституции СССР 1977 г. излагались многие положения этой идеологии,
прославлялось руководство компартии Советского Союза, было подчеркнуто, что
высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического
общества и что народ якобы принимает эту Конституцию, "руководствуясь идеями
научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей
и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы,
государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским
учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию
внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например,
что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности,
"коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую"
политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируется свобода научного, технического
и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться
в общественные организации (ст. 51) только "в соответствии с целями коммунистического
строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР
1978 г.
     Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их
представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов,
вообще генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе,
живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись
постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными
мерами. При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно
вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран и народов мира, монопольная
господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное
на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно
существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.
     Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства
одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться
между собою довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм,
в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые
к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства.

     2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием
первой части этой статьи. Признание идеологического многообразия, строго говоря,
означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной.
Как и первая часть, вторая часть этой статьи содержательно связана со ст.
14, 28, 29, 30, 44 и др.
     При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой
в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей
Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную
ею возможность законного, ненасильственного изменения конституционного строя
России (ст. 134-137).
     Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (например, либерализм,
социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические
доктрины, марксизм-ленинизм и др.).
     Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям,
которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и
запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции.
Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права
и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.).
     Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут
каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы
бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.
     В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии
в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело место.
Оно было связано с подавлением интересов больших социальных групп, прав и
свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижало эффективность всей
общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило.

     3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям
идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности,
конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается
политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает
наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности
- в агитации за или против определенных течений в политической жизни, за или
против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов,
выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности
играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий
и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно
стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей.
Главной формой политического многообразия (плюрализма) является многопартийность.
Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе,
недемократичность которой очевидна.
     В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной
мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической
частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого
достижения российской демократии служит включение этих положений ст. 13 в
основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые
- в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие
данных конституционных положений принципам и нормам международного права,
позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в
политической жизни России.
     Но демократические политические партии или их блоки, выражающие политическую
волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через
своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя
власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий
общую программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной
степени действуют в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики,
которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная
зависимость государственной власти от тех или иных идеологических позиций
партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим
контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен
прежде всего проводить в жизнь их избранник.
     Конституционные положения о политических партиях в Конституции Российской
Федерации более кратки, нежели в новых конституциях ряда других демократических
стран. В них, например, в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные
предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут
образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать
демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и
использовании своих средств, а также об имуществе. Те партии, которые по своим
целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить
ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под
угрозу существование ФРГ, противоконституционны. Вопрос об их конституционности
решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными
законами.
     Обращает на себя внимание то, что Основной закон ФРГ и Конституция Российской
Федерации приравнивают открытые цели и фактические действия партий и их сторонников,
направленные на устранение конституционного строя. Но в ФРГ речь идет о любых
действиях против конституционного строя в целом, а в Российской Федерации
- только о насильственном изменении основ конституционного строя.

     4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы
исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей
существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные
общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.)
является единственным в своей сфере деятельности. Исключается возможность
возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е.
с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий
и общественных объединений. Такая система существовала в ряде "социалистических"
стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.); по-видимому, была предпринята попытка
создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил
текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим,
начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...".
     В настоящее время положение политических партий и общественных объединений
в России регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом
"Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930)
и другими нормативными актами.
     Равноправие общественных объединений выражается равенством общих требований
закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их
отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной
сфере их деятельности, к условиям и порядку приема в их члены, а также выхода
из их состава, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам
денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их
создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности
и ликвидации.
     Равноправие общественных объединений распространяется также на их права
и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном
(участие политических объединений в выборах государственных органов и всех
объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке,
представительство интересов своих членов и др.) и хозяйственном (учреждение
средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных
целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества,
денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности,
и др.).
     Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего,
например, превращения благотворительных, спортивных и т.п. общественных объединений
в предприятия по импорту спиртных напитков и т.п. в противоречии с законом
и уставными целями этих объединений.
     Подобные проблемы решаются также конституциями и законами других демократических
стран. Так, ст. 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические
партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием,
создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального
суверенитета и демократии".

     5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных
объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие
действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием
для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного
строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание
вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий
более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться
желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений
могут обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот
в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых
других стран.
     В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного
объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной
целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований.
     Все это соответствует практике демократических государств. Согласно ст.
18 Конституции Италии 1947 г. граждане имеют право свободно, без особого разрешения
объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным
законом; при этом запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя
бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного
характера, а ст. XII переходных и заключительных положений запретила восстановление
в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии и предусмотрела
установление законом на срок не более 5 лет с момента вступления в силу этой
Конституции ограничений активного и пассивного избирательного права для ответственных
руководителей фашистского режима. Конституция Болгарии 1991 г. в ст. 11 провозглашает
принцип политического плюрализма, содействие партий формированию и выражению
политической воли граждан, регулирование законом порядка образования и прекращения,
а также условий деятельности политических партий, устанавливает и ограничения.
Так, запрещено образование политических партий на этнической, расовой или
вероисповедной основе (это особенность Болгарии; в десятках других демократических
государств подобное разрешается и осуществляется), как и партий, ставящих
своей целью насильственный захват государственной власти. Статья 12 болгарской
Конституции устанавливает, что объединения граждан служат удовлетворению их
интересов, и запрещает объединениям граждан, в том числе и профсоюзам, иметь
политические цели и заниматься политической деятельностью, присущей только
политическим партиям. Наконец, ст. 44 запрещает создание организаций, деятельность
которых направлена против суверенитета, национальной целостности страны и
единства нации, на разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной
вражды, на нарушение прав и свобод граждан, как и организаций, создающих тайные
или военизированные структуры или стремящиеся достичь своих целей путем насилия.
     Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности.
Приговор Нюрнбергского трибунала признал руководящий состав национал-социалистической
немецкой рабочей партии, а также ряд звеньев гитлеровского государства преступными
организациями, виновными в ведении агрессивных войн, в преступлениях против
человечества, в разжигании национальной и расовой ненависти и т.д. Международный
пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что "всякое
выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее
собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено
законом" (ч. 2 ст. 20). В связи с этим закон может устанавливать ограничения
свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной
или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности
населения или защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).
     В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение
сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических
партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические
позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла,
например, национал-демократическая партия.
     Представляет значительный интерес и конституционное положение коммунистических
партий. Во многих странах - как "социалистических" (Китай, Северная Корея,
Вьетнам, Куба, где эти партии сохраняют свою руководящую роль), так и несоциалистических
- они действуют открыто и свободно. В ФРГ в 1956 г. Федеральный Конституционный
Суд признал, что Компартия Германии (КПГ) по ее идеологии, признающей насильственную
революцию, диктатуру пролетариата и т.п., является противоконституционной,
и запретил ее. Вскоре активистами КПГ была создана новая Германская компартия,
программа и устав которой не содержали антидемократических положений. На ГКП
запрет деятельности КПГ не распространялся.
     В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась
по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным
членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких
странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) на основе коммунистических партий
возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически
на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее
значительную роль в политической жизни своих стран.
     Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и
групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских
указов о приостановлении деятельности компартии РСФСР от 23 августа 1991 г.,
об имуществе КПСС и компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также о деятельности
КПСС и компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г.
     Этими указами Президент Российской Федерации приостановил деятельность
КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил
государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении,
пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил
все первичные организации этих партий.
     Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности
КПСС и КП РСФСР была произведена Конституционным Судом Российской Федерации
в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал
соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных
первичных организаций этих партий и передачу государству государственного
имущества, находившегося фактически в руках этих партий. Одновременно Суд
признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих
партий, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли
государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного
оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут
соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации. Суд также
признал не соответствующей Конституции передачу государству части имущества
КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС, 1993,
N 4-5, с. 61).
     Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного
оформления и активной и легальной общественно -политической деятельности сохранившей
свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной
Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ и ее союзникам примыкает
Аграрная партия. Есть и несколько сравнительно небольших партий непримиримого
ленинско-сталинского направления, действующих легально. Наряду с ними действует
или формируется ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические
партии, Крестьянская партия и др.).
     Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые
их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической,
милитаристской и т.п. ориентации. Названия партий не всегда соответствуют
фактическому содержанию их политики.
     Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской
Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией
и иными законами России обоснованные ограничения права на объединение, формально
вступившие в силу, практически применяются далеко не во всех предусмотренных
ими случаях.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 ноября 1992 г. No. 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗОВ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 23 АВГУСТА 1991 Г.
No. 79 "О ПРИОСТАНОВЛЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОММУНИСТИЧЕСКОЙ
ПАРТИИ РСФСР", ОТ 25 АВГУСТА 1991 Г. No. 90 "ОБ ИМУЩЕСТВЕ
КПСС И КОММУНИСТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ РСФСР" И ОТ 6 НОЯБРЯ
1991 Г. No. 169 "О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КПСС И КП РСФСР",
А ТАКЖЕ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ КПСС
И КП РСФСР

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.Д. Зорькина, заместителя председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аместитова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева
с участием:
представителей стороны, ходатайствующей о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации, - В.А. Бокова, И.М. Братищева, В.И. Зоркальцева, М.И. Лапшина, И.П. Рыбкина, В.И. Севастьянова, Ю.М. Слободкина, А.С. Соколова, Д.Е. Степанова, Б.В. Тарасова - народных депутатов Российской Федерации; С.А. Боголюбова, В.Г. Вишнякова, Б.П. Курашвили, В.С. Мартемьянова, Б.Б. Хангельдыева - докторов юридических наук;
представителей Президента Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемые Указы, Г.Э. Бурбулиса - государственного секретаря при Президенте Российской Федерации, М.А. Федотова - доктора юридических наук, С.М. Шахрая - члена Верховного Совета Российской Федерации;
представителей стороны, ходатайствующей о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, - И.А. Безрукова, А.А. Котенкова, О.Г. Румянцева - народных депутатов Российской Федерации, А.М. Макарова - члена Московской городской коллегии адвокатов;
представителей стороны, отстаивающие интересы КПСС и КП РСФСР, - В.Г. Вишнякова - доктора юридических наук, Ю.В. Голика - кандидата юридических наук, Г.А. Зюганова - бывшего секретаря ЦК Компартии РСФСР, Ю.П. Иванова - члена Московской областной коллегии адвокатов, В.А. Ивашко - бывшего заместителя Генерального секретаря ЦК КПСС, В.В. Калашникова - бывшего секретаря ЦК КПСС, А.В. Клигмана - члена Московской областной коллегии адвокатов, М.И. Кодина - бывшего заместителя председателя ЦКК КПСС, Б.П. Курашвили - доктора юридических наук, В.А. Купцова - бывшего первого секретаря ЦК Компартии РСФСР, В.С. Мартемьянова - доктора юридических наук, И.И. Мельникова - бывшего секретаря ЦК КПСС, О.О. Миронова - доктора юридических наук, Ф.М. Рудинского - доктора юридических наук, Ю.М. Слободкина - народного депутата Российской Федерации, Р.Г. Тихомирова - члена Московской городской коллегии адвокатов, В.Д. Филимонова - доктора юридических наук, Б.Б. Хангельдыева - доктора юридических наук,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. No. 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 г. No. 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 г. No. 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР.
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности названных Указов, в котором содержится требование признать их не соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая и 1 ноября 1991 года, поскольку, по мнению заявителей, Президент Российской Федерации, издавая названные Указы, вторгся в сферы законодательной и судебной властей.
1. Основанием для рассмотрения дела о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 и 25 августа, 6 ноября 1991 года, в соответствии с пунктами 5 и 6 части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли данные Указы Конституции Российской Федерации, установленному в Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Необходимость проверки конституционности упомянутых Указов в одном производстве обусловлена неразрывной связью этих актов: они имеют один предмет регулирования, затрагивают единый комплекс правоотношений. Указы касаются деятельности на территории Российской Федерации одной организации - КПСС и Компартии РСФСР как ее составной части; имущества, которым владела, пользовалась и распоряжалась на территории Российской Федерации, а также содержат оценку деятельности организационных структур Компартии.
Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года была приостановлена деятельность КП РСФСР, а Указом от 6 ноября 1991 года прекращена на территории Российской Федерации деятельность КПСС и КП РСФСР; Указом от 23 августа 1991 года поручалось МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества КП РСФСР, Центральному банку РСФСР - приостановить операции по счетам органов и организаций КП РСФСР, а Указами от 25 августа и 6 ноября 1991 года предусматривался ряд охранных мероприятий по отношению к имуществу КПСС и КП РСФСР на территории Российской Федерации, которое объявлялось находящимся в государственной собственности, в связи с чем государственным органам передавалось право пользования этим имуществом. Меры, предусмотренные в отношении КПСС и КП РСФСР в Указах от 23 и 25 августа 1991 года, получили развитие в Указе от 6 ноября 1991 года, который по своим юридическим последствиям в основном поглощает два предыдущих.
Возможность проверки в рамках одного дела конституционности нескольких правовых актов, а при проверке конституционности одного правового акта - одновременного вынесения решения также и в отношении актов, основанных на обжалуемом либо его воспроизводящих, предусмотрена в части третьей статьи 32, части третьей статьи 64, частях второй и четвертой статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.
Фактические обстоятельства, которые упоминаются в проверяемых Указах, устанавливаются и исследуются Конституционным Судом в той мере, в какой они могут служить основанием содержащихся в Указах правовых решений, характеризуют конституционность этих решений и постольку, поскольку, в соответствии с частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, их установление входит в компетенцию Конституционного Суда, не будучи отнесено к юрисдикции других судов и иных государственных органов.
2. В период подготовки к рассмотрению данного ходатайства в Конституционный Суд с 12 по 25 мая 1992 года поступили ходатайства ряда народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. Ходатайства основываются на статье 165.1 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и содержат требование признать КПСС и КП РСФСР неконституционными организациями, а вышеупомянутые Указы - конституционными. Основанием для рассмотрения дела стала обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии целей и деятельности КПСС и КП РСФСР Конституции Российской Федерации.
Статья 165.1, включенная в Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года и вступившая в силу 16 мая 1992 года, уполномочивает Конституционный Суд на рассмотрение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений. При этом Конституционный Суд исходит из того, что санкции в связи с неконституционной практикой политических партий были предусмотрены 16 июня 1990 года в новой редакции статьи 7 Конституции Российской Федерации, согласно которой не допускается, а значит, должна быть пресечена деятельность партий, других общественных объединений, имеющая конституционно запрещенную направленность.
Принцип недопустимости обратной силы закона не имеет отношения к вопросу об изменении подсудности дела, которая определяется в соответствии с законом, действующим в момент его рассмотрения.
Статья 2 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации обязывает Конституционный Суд обеспечивать непосредственное действие Конституции на всей территории Российской Федерации. Это относится и к его компетенции проверять конституционность политических партий и иных общественных объединений в соответствии со статьей 165.1 Конституции Российской Федерации.
Порядок конституционного судопроизводства по вопросу о конституционности политических партий, других общественных объединений может определяться в соответствии с основными правилами производства в Конституционном Суде, в необходимых случаях - на основе аналогии процессуального закона, прежде всего положений действующего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. При этом исследованию и оценке подлежит правовая сторона организации и деятельности политических партий.
В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР" отрицается природа КПСС как политической партии. В то же время вопрос о конституционности КПСС и КП РСФСР тесно связан с вопросом об их правовой природе, которая является отправной точкой для оценки конституционности мер, принятых в отношении них согласно проверяемым Указам. Налицо, таким образом, очевидная общность предмета ходатайств, заявленных в Конституционный Суд различными группами народных депутатов Российской Федерации.
Исходя из этого и руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, частью первой статьи 20 и частями четвертой и восьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд соединил ходатайство о проверке конституционности трех названных Указов Президента Российской Федерации и ходатайства о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, считая последний вопрос сопутствующим.
3. Рассматриваемые Указы издавались Президентом Российской Федерации в условиях противоречивости и пробельности законодательного регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации.
Из республиканских актов, регулировавших статус общественных объединений, в Российской Федерации существовало только Положение о добровольных обществах и союзах от 10 июля 1932 года, предусматривавшее, в частности, административный порядок ликвидации этих общественных объединений. Положение о добровольных обществах и союзах, однако, определяло правовой статус не партий, профсоюзов и других массовых общественных объединений, а "организаций общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни", наблюдение и контроль за работой которых возлагались на центральные и местные органы исполнительной власти. Поэтому данное Положение не может служить правовой основой определения конституционности политических партий и компетенции государственных органов по отношению к партиям в период издания рассматриваемых Указов.
Что касается Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях", то на практике этот Закон фактически признавался действующим и применялся на территории Российской Федерации. Как видно из содержания Указа от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", из этого исходил и Президент Российской Федерации.
Исследовав рассматриваемые Указы, заслушав выступления сторон, заключения экспертов и показания свидетелей, изучив представленные документы, руководствуясь при этом частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

I

В ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации утверждается, что Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" является антиконституционным, поскольку приостановление деятельности общественного объединения возможно только в условиях чрезвычайного положения, которого не было в момент издания Указа, и что тем самым Президент Российской Федерации превысил свои полномочия.
Представители Президента Российской Федерации утверждали, что решение Президента о приостановлении деятельности КП РСФСР на территории Российской Федерации соответствовало его конституционным полномочиям, установленному в Российской Федерации разделению властей и закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Из содержания Указа от 23 августа 1991 года следует, что Президент Российской Федерации при его издании исходил из статуса Компартии как общественного объединения. В Указе, в частности, отмечалось, что КП РСФСР не зарегистрировалась в установленном порядке, что органы Компартии поддержали ГКЧП, непосредственно участвовали в создании чрезвычайных комитетов в ряде регионов, чем грубо нарушали Конституцию и законы Российской Федерации, Закон СССР "Об общественных объединениях", а также препятствовали исполнению Указа Президента Российской Федерации от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".
В Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, принятой 12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов Российской Федерации, определялось, что Российская Федерация гарантирует всем гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям, действующим в рамках Конституции Российской Федерации, равные правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами. В статье 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 16 июня 1990 года устанавливалось, что все политические партии, общественные организации и массовые движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках Конституции СССР, Конституции Российской Федерации, конституций республик в составе Российской Федерации и законов СССР, Российской Федерации и республик в ее составе.
В 1990 году была учреждена КП РСФСР. Она создавалась как часть КПСС. В пункте 2 Постановления Учредительного съезда КП РСФСР говорилось: "Установить, что Коммунистическая партия РСФСР объединяет партийные организации, расположенные на территории республики, является составной частью КПСС, руководствуется ее программными документами и Уставом, имеет единый с ней партийный билет" ("Правда", 22 июня 1990 года). В Декларации, принятой Учредительным съездом, объявлялось, что Коммунистическая партия РСФСР образована в составе единой и обновляющейся КПСС. Эти положения воспроизводились в обращении Учредительного съезда к коммунистическим партиям союзных республик, в обращении к коммунистам, народам России, в резолюции о текущем моменте и первоочередных задачах Коммунистической партии РСФСР ("Правда", 24 июня 1990 года).
Впоследствии данная позиция официально не пересматривалась. Все документы КП РСФСР свидетельствуют о том, что она рассматривала себя в качестве структурной части КПСС. КП РСФСР могла согласно Уставу КПСС на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС разрабатывать свои программные и нормативные документы, была обязана проводить ее линию в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республики (п. 22). Регистрация КП РСФСР, следовательно, не предусматривалась. КП РСФСР не обладала и правами юридического лица.
Назначение КП РСФСР состояло в том, чтобы объединять партийные организации КПСС, расположенные на территории РСФСР, координировать и направлять их деятельность, представлять их во взаимоотношениях с центральными органами КПСС, а также с другими партиями и движениями.
То, что КП РСФСР не являлась самостоятельной партией, доказывают и следующие обстоятельства:
а) КП РСФСР возникла по инициативе политбюро ЦК КПСС как составная часть КПСС. Соответствующее решение было принято 3 мая 1990 года. Впоследствии оно получило подтверждение в решении политбюро ЦК КПСС от 8 июня 1990 года. Однако согласно Закону СССР "Об общественных объединениях" инициатором создания партии могут быть только граждане, но не партия (части первая и вторая статьи 8);
б) Уставом КПСС компартии союзных республик объявлялись самостоятельными в системе КПСС, и, соответственно, членство в какой-либо из них одновременно означало членство в КПСС. При этом пункт 2 Устава запрещал члену КПСС состоять в других партиях. Следовательно, образование КП РСФСР в качестве составной части КПСС не изменяло статус коммунистов на территории Российской Федерации: они оставались членами КПСС, но входили в нее через КП РСФСР;
в) согласно упомянутому Закону общественным объединением признается добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. При образовании КП РСФСР это не принималось во вниманием: учредительный съезд получил такой статус в ходе работы Российской партийной конференции; его участниками были избранные на XXVIII съезде КПСС от коммунистов России делегаты, которые не наделялись полномочиями создавать самостоятельную партию. Воля членов КПСС - коммунистов России относительно создания новой Компартии, вхождения в нее и выхода из КПСС каждого из них не выявлялась. Подобное допустимо, если образование КП РСФСР рассматривать как структурную перестройку КПСС. Но если анализировать статус КП РСФСР с точки зрения ее притязаний именоваться самостоятельной партией, независимой от КПСС, то игнорирование требований добровольности, свободы волеизъявления граждан становится дополнительным и веским основанием к отказу в признании КП РСФСР в качестве новой партии, независимой от КПСС. Кроме того, Закон исключает коллективное членство в партии, оно могло быть только индивидуальным;
г) КП РСФСР не имела своего устава и собственной программы.
Таким образом, КП РСФСР не была самостоятельной партией и не нуждалась в регистрации. Поэтому обвинения в ее адрес относительно незарегистрированности, содержащиеся в преамбулах Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", следует признать не имеющими юридического значения, не говоря уже о том, что регистрации подлежат не сами общественные объединения, а их уставы.
Будучи составной частью КПСС, Компартия РСФСР не могла помимо КПСС стать самостоятельным собственником имущества.
В Постановлении первого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О механизме народовластия в РСФСР", в принятом за основу на съезде "Декрете о власти" в Российской Федерации провозглашалось равноправие граждан независимо, в частности, от политических и иных убеждений, принадлежности к партиям или иным действующим в законном порядке общественным организациям (что было закреплено в статье 24 Конституции РСФСР); запрещалось совмещение должностей руководителей органов государственной власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях; устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность органов государственной власти и управления, хозяйственную и социально-культурную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью". Во исполнение этих решений съезда Президент Российской Федерации издал 20 июля 1991 года Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".
Позиция Компартии РСФСР по данному вопросу получила отражение в Постановлении ЦК КП РСФСР от 6 августа 1991 года "О неотложных вопросах работы партийных организаций Компартии РСФСР в связи с Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР" ("Советская Россия", 8 августа 1991 года). В нем, в частности, руководителям предприятий и учреждений предлагалось не принимать меры, направленные на прекращение деятельности организационных структур политических партий.
Таким образом, руководство КП РСФСР выражало несогласие с Указом Президента от 20 июля 1991 года и препятствовало его исполнению.
19 августа 1991 года заявлением советского руководства объявлялось чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР (которые не были определены) и для управления страной и эффективного осуществления режима чрезвычайного положения образовывался Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП), т.е. неконституционный государственный орган.
Руководство КПСС и КП РСФСР, многие областные и краевые партийные комитеты прямо или косвенно поддержали действия неконституционного ГКЧП, что подтверждается, в частности:
шифротелеграммой No. 215-Ш, направленной 19 августа 1991 года из ЦК КПСС первым секретарям компартий союзных республик, крайкомов, обкомов и райкомов партии, в которой говорилось: "В связи с введением чрезвычайного положения примите меры участия коммунистов в содействии Государственному комитету по чрезвычайному положению в СССР. В практической деятельности руководствоваться Конституцией СССР. О Пленуме ЦК и других мероприятиях сообщим дополнительно. Секретариат ЦК КПСС";
телеграммой секретаря ЦК КПСС Шенина с требованием информировать о принятых мерах;
проектом заявления политбюро ЦК КПСС в поддержку ГКЧП, которое отказались подписать только два члена политбюро - Назарбаев и Силлари;
рядом шифротелеграмм, поступавших в ЦК КПСС: из Марийского рескома КПСС, Нижегородского и Тамбовского обкомов КПСС и других.
В условиях фактической бездеятельности высших государственных органов СССР Президент Российской Федерации издал ряд указов, направленных на защиту Конституции, законности, на обеспечение государственной и общественной безопасности. При этом Президент осуществлял полномочия, предоставленные ему Конституцией и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 августа 1991 года "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР".
Действия Президента Российской Федерации и других республиканских органов государственной власти и управления по защите конституционного строя были одобрены в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 22 августа 1991 года "О политической ситуации в республике, сложившейся в результате антиконституционного государственного переворота в СССР".
Позиция и действия руководства России, позволившие восстановить конституционную власть в стране, получили одобрение в Указе Президента СССР от 22 августа 1991 года "Об отмене антиконституционных актов организаторов государственного переворота", а также в Постановлениях Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом" и от 30 августа 1991 года "О первоочередных мерах по предотвращению попыток осуществления государственного переворота".
Незаконное решение ГКЧП о введении чрезвычайного положения, как и все иные его акты, было отменено 22 августа 1991 года Указом Президента СССР. На территории Российской Федерации чрезвычайное положение Президентом республики не объявлялось и на момент издания Указа от 23 августа 1991 года не имело места. На этом основании в ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации утверждается, что приостановление деятельности Компартии РСФСР данным Указом противозаконно, поскольку такое приостановление возможно только в условиях чрезвычайного положения.
В законодательстве, действовавшем в тот период и действующем в настоящее время на территории Российской Федерации, нет общей нормы, прямо предусматривающей основания и порядок приостановления деятельности политических партий, других общественных объединений или их руководящих структур. В то же время возможность такого приостановления закреплялась не только в пункте "в" статьи 23 Закона Российской Федерации "О чрезвычайном положении" и аналогичном союзном законе в связи с введением чрезвычайного положения, но и в Законе СССР от 2 апреля 1990 года "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР".
Сопоставление названных актов с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации, а также статьями 3 и 22 Закона СССР "Об общественных объединениях" дает основание для вывода, что и российский, и союзный законодатель исходили из принципа, согласно которому приостановление компетентными государственными органами деятельности политических партий и других общественных объединений, помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же оснований, что и недопущение их деятельности. Последнее в соответствии с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации допустимо и необходимо в целях пресечения перечисленных в этой норме противоправных деяний.
Приостановление деятельности общественных объединений должно осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности граждан, государственной и общественной безопасности, нормальной деятельности государственных институтов. Во всех этих случаях деятельность общественных объединений приостанавливается до принятия решения судебным органом. Приостановление деятельности общественного объединения при наличии основания предполагать, что оно участвовало в антиконституционных деяниях, обстоятельства которых подлежат расследованию, служит именно этим целям. В то же время процедура его не была урегулирована. При этом в тех актах, где прямо закреплена возможность приостановления деятельности общественных объединений, такое полномочие предоставлено высшему должностному лицу государства - Президенту.
Приостановление в названных выше целях деятельности Компартии РСФСР указом Президента Российской Федерации было осуществлено в сложившейся в августе 1991 года ситуации. Оно соответствовало положениям статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, обязывающей органы государства обеспечивать охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдать действующее законодательство, а также соответствовало конституционному статусу Президента Российской Федерации, прежде всего - предусмотренному абзацем первым пункта 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года его полномочию принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, от ее имени участвовать в обеспечении государственной и общественной безопасности Союза ССР. Применение таких мер не связывается законом с обязательным объявлением чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. Указанное полномочие включает право Президента России признать наличие угрозы государственной и общественной безопасности страны и в зависимости от степени реальности угрозы принимать решения в соответствии со своей компетенцией.
Президент Российской Федерации в данном случае действовал как высшее должностное лицо республики и глава ее исполнительной власти (часть первая статьи 121.1 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года) в соответствии со своей присягой, в которой он обязался, в частности, защищать суверенитет Российской Федерации (статья 121.4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года).
Издавая Указ от 23 августа 1991 года, Президент Российской Федерации исходил из статуса КП РСФСР как общественного объединения, следовал статьям 6 и 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, статьям 6 и 7 Конституции СССР, действовавшей в редакции от 26 декабря 1990 года, статье 1 Закона СССР "Об общественных объединениях". Указ был направлен на непосредственное применение части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, не допускающей деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью или методом действий, в частности, насильственное изменение конституционного строя, подрыв государственной безопасности. При этом судебный порядок ограничения права на объединение в Конституции Российской Федерации закреплен не был. Указ же предусматривал обращение к органам судебной власти после завершения расследования для решения вопроса о неконституционности действий КП РСФСР, что соответствовало принципам рассмотрения аналогичных вопросов, установленным Законом СССР "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР". Конституционный Суд принимает во внимание и тот факт, что Постановлением Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом" была приостановлена деятельность КПСС на всей территории СССР; согласно этому Постановлению решение вопроса о ее дальнейшей судьбе должно было зависеть от результатов расследования органами прокуратуры по фактам участия руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и в случае их подтверждения предусматривалось их рассмотрение в высшем судебном органе.
Приостановление деятельности КП РСФСР требовало принятия мер по сохранности ее имущества. На основании вышеназванных положений Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, а также ее статьи 10, предусматривающей обязанность государства охранять право собственности, обеспечивать равную защиту всех форм собственности, с учетом необходимости предотвратить незаконное изъятие и использование партийного имущества и средств, были приняты меры, перечисленные в пунктах 3 и 4 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года, а именно: даны поручения МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций Компартии РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами, а Центральному банку РСФСР - обеспечить приостановление до особого распоряжения операций по расходованию средств со счетов органов и организаций Компартии РСФСР.
Эти действия были поддержаны Президентом СССР, который своим Указом от 24 августа 1991 года "Об имуществе Коммунистической партии Советского Союза" обязал Советы народных депутатов взять под охрану имущество КПСС и определил, что вопросы дальнейшего его использования должны разрешаться в строгом соответствии с законами СССР и республик о собственности и общественных объединениях.
Президиум Верховного Совета Российской Федерации заявил 16 сентября 1991 года, что "любые сделки в отношении имущества, ценностей, авуаров или иных объектов, принадлежащих КПСС, ее частям, входящим в нее организациям, учреждениям или предприятиям, находящимся как в СССР, так и за его границами, являются недействительными со всеми вытекающими из этого, согласно законодательству РСФСР, последствиями".
Меры, предусматриваемые пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года, имеют целью защиту интересов государства, охрану государственной и общественной собственности, обеспечение государственной безопасности и обороноспособности страны, что соответствует положениям пунктов 3 и 4 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.
Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что содержащееся в пункте 1 Указа предписание Прокуратуре РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР и изложенное в пункте 5 Указа предложение Прокуратуре РСФСР обеспечить надзор за исполнением настоящего Указа не имеют юридического значения, поскольку соответствующая обязанность Прокуратуры вытекает из статей 176, 177 и 179 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.
Не соответствует принципу разграничения компетенции между государственными органами содержащееся в пункте 1 поручение Министерству внутренних дел РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР, так как органы внутренних дел согласно статье 126 Уголовно-процессуального кодекса республики не вправе проводить предварительное расследование по такого рода делам.
В пункте 6 Указа устанавливалось, что он вступает в силу с момента его подписания. Однако согласно общим принципам права любой правовой акт, носящий общеобязательный характер и затрагивающий права, свободы и обязанности человека, должен вступать в силу не ранее чем после его опубликования или доведения до всеобщего сведения иным способом. Порядок опубликования указов Президента Российской Федерации на тот период не был установлен, однако сложившаяся практика позволяла считать его аналогичным порядку опубликования законов, что впоследствии нашло подтверждение в Указе Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 года "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации".
В то же время Конституционный Суд принимает к сведению, что Указ Президента от 23 августа 1991 года был доведен до всеобщего сведения, одновременно с его подписанием, по радио и телевидению.

II

В ходатайстве народных депутатов о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации объявление государственной собственностью имущества КПСС и КП РСФСР названо "национализацией" и утверждается, что данное изъятие осуществлено Президентом в противоречии с Конституцией Российской Федерации (статьи 10, 49) и действующими в Российской Федерации законами, в частности, Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" (статьи 1, 2, 17, 30, 31, 32), Законом СССР "Об общественных объединениях" (статьи 18, 22), в которых содержатся гарантии защиты права собственности общественных объединений.
В ходе судебного разбирательства Конституционный Суд установил, что имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в том числе государству. Это доказано приобщенными к делу документами (распоряжения Совета Министров СССР о выделении валюты, решения о безвозмездной передаче зданий, находящихся в собственности государства, и т.д.), свидетельскими показаниями (В.В. Иваненко).
Точное определение субъекта права собственности на тот или иной имущественный объект, находившийся в управлении органов и учреждений КПСС, затруднено вследствие огосударствления основной массы национального богатства.
Конституция СССР 1977 года установила в статье 10, что наряду с государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственностью социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Систематическое толкование норм Конституции СССР и Конституции Российской Федерации, а также Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и ГК Российской Федерации приводит Суд к заключению, что понятие "общественные организации" в данном контексте не включало КПСС. Об этом свидетельствует конституционная формула "профсоюзные и иные общественные организации". О КПСС в Конституции говорилось в статье 6, а в статье 7 - о роли профсоюзов, комсомола, кооперативных и других общественных организаций. Очевидно, что приведенная формула статьи 10 Конституции СССР 1977 года (соответствующих статей конституций союзных и автономных республик) корреспондирует именно ее статье 7. Законодатель в то время не мог включить КПСС в понятие "другие общественные организации", ибо это в корне противоречило бы фактическому положению КПСС как "руководящей и направляющей силы общества". В статьи 6 Конституции СССР КПСС определялась как "ядро политической системы советского общества, государственных и общественных организаций". А в статье 7 Конституции СССР КПСС среди общественных организаций не называлась. Нежелание КПСС отождествлять себя с общественными организациями, таким образом, подтверждается и текстом Конституции СССР.
КПСС была вне гражданско-правового регулирования отношений по поводу ее имущества. Этот тезис доказывается материалами дела, поскольку установлено, что в отношении имущества КПСС не осуществлялся финансовый контроль государства. Общий надзор прокуратуры также не касался сферы деятельности КПСС. Даже бухгалтерский учет в КПСС велся не в соответствии с установленным порядком. Нередко органы и должностные лица КПСС давали иным субъектам права собственности обязательные для них указания по распоряжению имуществом без того, чтобы принять его на свой баланс. При этом имели место случаи неосновательного обогащения КПСС за счет государства в нарушение статьи 133 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.
Неопределенность субъектов права собственности на имущество, находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяет однозначно признать их его собственниками. Имущество легко трансформировалось из одной формы социалистической собственности в другую по воле органов КПСС, управлявших имуществом, но не формального собственника. Нормы гражданского законодательства не воплощались в конкретные имущественные правоотношения, и в то же время органы КПСС буквально истолковывали статью 6 Конституции СССР (в увязке с положением о верховенстве норм Конституции).
Применительно к собственности КПСС использовалась система двойных стандартов: юридически имущество считалось собственностью общественной организации, фактически же в собственности КПСС собственность действительно общественная переплеталась с собственностью государственной; юридически распоряжаться собственностью КПСС могли только высшие органы партии (съезд КПСС, ЦК КПСС), а фактически ею распоряжались руководящие оргструктуры КПСС.
Конституционный Суд, констатируя невозможность выяснения в данном судебном разбирательстве подлинной воли собственника при передаче имущества от государства к КПСС, рассматривает имущество, управлявшееся КПСС, как находившееся в ее распоряжении без правового основания. Эта констатация не исключает принципиальной возможности того, что часть имущества, находившегося в управлении КПСС, законно принадлежала ей на праве собственности.
Таким образом, при оценке конституционности Указа Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" Конституционный Суд исходит из того, что имущество, управлявшееся КПСС и соответственно КП РСФСР, принадлежало трем категориям собственников: а) государству, б) КПСС, в) иным собственникам. Однако в отношении того, где кончается собственность одного субъекта и начинается собственность другого, а в некоторых случаях и в отношении того, кто является собственником, существует правовая неопределенность, которая может быть устранена лишь в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства. Конституционный Суд не мог входить в обсуждение вопроса о том, в какой части собственность КПСС составляет собственность государства, так как в соответствии с частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.
В связи с распадом КПСС как общесоюзной партии вопрос о ее имуществе не может быть решен ни на основании статьи 14, ни на основании статьи 22 Закона СССР "Об общественных объединениях". В статье 6 этого Закона сказано, что к общесоюзным относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами должна распространяться на территории всех или большинства союзных республик. И если это условие отпадает, имеет место распад общесоюзного объединения, последствия которого законом не предусмотрены. Возникла, таким образом, ситуация правовой неопределенности в отношении значительной части имущества бывшей КПСС на территории Российской Федерации. В условиях, когда принцип разделения властей не получил последовательного развития в законодательстве Российской Федерации о собственности, когда многие нормы законодательства входят в противоречие с этим принципом, конституционного решения вопроса о судьбе имущества, которое находилось в управлении органов КПСС, можно было достичь только, если бы в решении всего комплекса проблем приняли участие и высшие законодательные, исполнительные и судебные органы Российской Федерации.
В условиях, когда деятельность КП РСФСР была приостановлена, когда невозможно было провести съезд партии для изъявления ее воли в отношении партийного имущества и когда право партийной собственности на многие объекты имущества было сомнительно, формой решения вопроса о собственности КПСС могло быть, в порядке устранения пробела в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР", принятие законодательного решения Верховным Советом Российской Федерации, который в соответствии с пунктом 6 части первой статьи 109 Конституции в пределах компетенции Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование отношений собственности.
Исходя из этой конституционной нормы, Верховный Совет не вправе был, однако, решать конкретные вопросы ни о судьбе имущества КПСС как общественного объединения (это прерогатива судебной власти), ни о судьбе государственного имущества, которое фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении КПСС (решение этих вопросов, как не входящих в компетенцию законодательных и судебных органов, должно осуществляться исполнительной властью).
Применительно к находившемуся в управлении КПСС и КП РСФСР государственному имуществу Указ Президента Российской Федерации отвечал положениям статьи 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство, в частности, признает и охраняет право собственности и обеспечивает равную защиту всем ее формам. Указ в этой части отвечает и положениям статьи 11.1 Конституции, регулирующей основы статуса государственной собственности в Российской Федерации. Президент Российской Федерации действовал в данном случае в соответствии с частью первой статьи 121.1 Конституции, характеризующей его как высшее должностное лицо государства и главу исполнительной власти, и в соответствии со статьей 121.4 Конституции. Распоряжения по использованию государственного имущества, содержащиеся в Указе, входят в сферу его компетенции: в соответствии с пунктом 6 статьи 121.5 Конституции Президент Российской Федерации руководит деятельностью Совета Министров, который согласно статье 121 Конституции подотчетен Президенту, а согласно пункту 3 части второй статьи 125 Конституции осуществляет, в частности, меры по защите интересов государства и охране социалистической собственности. Ряд полномочий Совета Министров по отношению к государственной собственности, использованных в Указе, предусмотрен пунктами 1 и 2 части второй статьи 125 Конституции. Распоряжения Президента в данной связи, обращенные к органам исполнительной власти в пунктах 5 и 6 Указа, отвечают его компетенции также в силу пункта 11 статьи 121.5 Конституции, предусматривающего обязанность Президента принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности.
Нельзя признать правомерным безоговорочное объявление государственной собственностью той части находившегося в управлении КПСС имущества, право собственности на которое принадлежало ей как общественному объединению (членские взносы, доходы от издательской деятельности), а равно той части указанного имущества, собственник которой был неизвестен. Обращение такого имущества в государственную собственность как противоречащее положениям статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121.5, 121.8 Конституции Российской Федерации не может по действующему праву производиться актом исполнительной власти.
Объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находилось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это специально актом власти законодательной. В данном случае такой уполномочивающий акт отсутствовал.