narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 1. Основы конституционного строя. Статья 12


ГЛАВА 1. Основы конституционного строя. Статья 12

Сообщений 1 страница 20 из 28

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 1 Основы конституционного строя
Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 12 Конституции РФ

1. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя российского государства. Наряду с государственной властью местное самоуправление является формой единой власти народа РФ. Вместе с тем местное самоуправление организационно и функционально обособлено в системе управления обществом и государством, и это является принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития. Таким образом, Конституция устанавливает гарантии местного самоуправления, его неотождествление с системой органов государственной власти.

2. Положения статьи 12 конкретизируются в главе 8 Конституции и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 25 декабря 2008 г.).

0

3

Статья 12

Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении. Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя. Это установление логически связано с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентировано на человека, его права и свободы (ст. 2, 18). Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Положение Конституции о том, что "в Российской Федерации признается... местное самоуправление" означает: местное самоуправление в России считается безусловно необходимым при организации публичной власти местных сообществ. В юридическом смысле это и признание того, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т.е. через референдум большинством голосов население не может отказаться от данного права (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. ст. 4943); создание государственных органов вместо органов местного самоуправления не исключается, но только с учетом мнения населения самоуправляющейся территории и в пределах административно-территориальных единиц соответствующего субъекта Федерации (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708).

Конституционное признание местного самоуправления в России отвечает международно-правовым требованиям, в частности Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. N 15. ст. 1695).

Российская Федерация гарантирует местное самоуправление. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это делается путем:

- закрепления основ местного самоуправления в Конституции (ст. 130-133) и их конкретизации в специальном законодательстве - ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822), который заменил собой ФЗ от 28 августа 1995 г. с тем же названием (СЗ РФ. 1995. N 35. ст. 3506), но начнет действовать в полном объеме с 1 января 2009 г. (до этого времени действует предыдущий Закон в части, не противоречащей ФЗ 2003 г.); ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. ст. 5497); ФЗ от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 39. ст. 4464); ФЗ от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2007. N 10. ст. 1152); ФЗ от 24 ноября 2008 г. "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике " (РГ. 2008. 26 ноября);

- материального и финансового обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ст. 132, 133 Конституции);

- идеологической и организационной поддержки (Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370//СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5011); Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 43. ст. 5336); Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251//СЗ РФ. 1996. N 2. ст. 121);

- гарантирования местному самоуправлению права на судебную защиту (ст. 133 Конституции).

В ряде решений Конституционный Суд обращает внимание на специальные гарантии местного самоуправления. К таковым, например, отнесены:

- применение к органам местного самоуправления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона (Постановление от 16 октября 1997 г. N 14-П//СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4902);

- возможность урегулирования отношений федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон (Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. ст. 5241);

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные правовые акты в случае, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону (Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. ст. 532);

- право муниципального образования самостоятельно решать вопрос о стоимости выкупаемого арендаторами имущества (Определение от 15 июня 1999 г. N 64-О//СЗ РФ. 1999. N 25. ст. 3169);

- обязанность регионального законодателя в целях надлежащего обеспечения правового статуса муниципальных образований определять порядок их образования, упразднения и других изменений в их системе (Определение от 10 июля 2003 г. N 289-О//ВКС. 2003. N 6).

Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 14-18 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 5, 6 указанного Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).

Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти.

Идеи, связанные с правомочием органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти решать кадровые вопросы (назначать или освобождать руководителей этих органов), быть вне административной зависимости от государственных или каких-либо иных муниципальных органов находят отражение в правовых позициях Конституционного Суда. В частности, Суд определил:

- Конституция и федеральное законодательство не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Они независимо от каких-либо условий пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (Постановление от 16 октября 1997 г. N 14-П);

- положения о внесении главой республики (применительно к Удмуртии, Коми, Северной Осетии - Алании и Кабардино-Балкарии) в Совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также о назначении и освобождении от должности главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствуют Конституции (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708; от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. ст. 532; определения от 11 июня 1999 г. N 105-О//СЗ РФ. 1999. N 31. ст. 4037; от 8 октября 1999 г. N 138-О//СЗ РФ. 1999. N 46. ст. 5611; от 2 ноября 2000 г. N 236-О//СЗ РФ. 2001. N 2. ст. 214);

- закрепление Уставом Курской области пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления лишает муниципальные образования области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции, ее ст. 12, 130 (ч. 1) и 131 (ч. 1) (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. ст. 4943);

- в случае если федеральным законом признается возможность отзыва выборного должностного лица, законы субъектов Федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования (Постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. ст. 1374);

- муниципальным образованиям гарантируется финансовая самостоятельность, в том числе посредством установления бюджетной компетенции органов местного самоуправления и запрета вводить подчиненность одного муниципального образования другому (Постановление от 11 ноября 2003 г. N 16-П//СЗ РФ. 2003. N 46. ч. II. ст. 4509);

- из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Это сфера самостоятельного решения вопросов местного самоуправления (Определение от 21 февраля 2002 г. N 26-О//ВКС. 2002. N 4).

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Данное положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (Определение от 4 марта 1999 г. N 19-О//СЗ РФ. 1999. N 15. ст. 1928); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции РФ, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П).

С точки зрения характеристики самостоятельности местного самоуправления и функционирования его органов вне системы органов государственной власти интерес представляет Постановление Конституционного Суда Республики Карелии от 9 ноября 2006 г., которым было признано неконституционным положение Закона Республики "о дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия", устанавливающие требование, согласно которому кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен иметь положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнять данные обязанности. Такое участие комиссии в указанной процедуре Конституционный Суд квалифицировал как недопустимое, нарушающее принципы самостоятельности органов местного самоуправления и конституционные права граждан на равный доступ к муниципальной службе.

Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П), обратил внимание на то, что из Конституции следует: деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения (в этом смысле, по мнению Конституционного Суда, российские стандарты выше тех, которые зафиксированы в Европейской хартии о местном самоуправлении, и именно они должны служить ориентиром для субъектов Федерации). Государственный контроль в указанной сфере может осуществляться только управомоченными Конституцией и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.

Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам. В данном случае, как записано в ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 73, 74), полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Такая мера согласуется с природой Российской Федерации как суверенного государства. При этом, подчеркнул Конституционный Суд, досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления (Постановление от 16 октября 1997 г. N 14-П).

0

4

Статья 12

Местное самоуправление - это инициативная деятельность населения, самоорганизация граждан по месту жительства, направленная на удовлетворение материальных и духовных потребностей людей на местном уровне. Конституция 1993 г. возродила местное самоуправление, сформировавшееся в России к середине XIX в. и замененное на протяжении 1918-1991 гг. системой Советов, ничего общего с самоуправлением не имевшей.

До вступления в силу настоящей Конституции, самоуправления в таком виде в России не существовало, поэтому Основной закон стоит на позициях его признания. Самоуправление - это тот уровень публичной власти, отсутствие которого не может быть восполнено ничем и никем. Поэтому государство заинтересовано в организации местного самоуправления на той или иной территории не меньше, чем ее население. Поэтому вышестоящие органы государственной власти полагают его существующим (признают), считаются с ним и гарантируют его деятельность на любой стадии создания.

С появлением в Российской Федерации местного самоуправления публичная власть оказалась разделена не на два уровня, как прежде, - федеральная и региональная государственная власть, а на три, включая местное самоуправление. Причем в мире сформировалось множество моделей самоорганизации местного населения, но все они могут быть объединены в две большие группы, в основе которых лежат две теории местного самоуправления: общественная и государственная. Суть последней сводится к пониманию местного самоуправления как части системы государственных органов, которым переданы финансовые ресурсы (прежде всего, налоги) и отдельные управленческие функции на местах, которые самостоятельно осуществляют население и формируемые им органы, находящиеся под контролем государства. В основе реализации этой теории лежат принципы децентрализации и деконцентрации власти.

Что же касается общественной теории, горячим сторонником которой в России выступал князь А.И. Васильчиков (1818-1881), то в ее основе лежит принцип противопоставления интересов государства и местного населения. Именно общественная теория была положена в основу организации земской и городской реформ в России в 1864 и 1870 гг. Конституция 1993 г., родившаяся в условиях отрицания системы советов, возродила местное самоуправление, основанное на современном понимании общественной теории. Указание в ст. 12 на самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий означает, что государство федеральным законом определяет перечень вопросов местного значения*(45), которые могут быть переданы населению и формируемым им органам местного самоуправления для самостоятельного решения и всеми доступными способами - экономическими, организационными и политическими - стимулирует их деятельность. Для того чтобы избежать давления со стороны органов государственной власти на местное самоуправление или подмену ими последнего, авторы Основного закона закрепили беспрецедентную для России формулу о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Разумеется, полной независимости этих органов от государства быть не может, однако еще раз подчеркнем: на местном уровне объект и субъект управления совпадают. Суть самоуправления состоит в том, что население самостоятельно, под свою ответственность и в рамках установленных полномочий принимает решение, а затем само через сформированные им органы осуществляет его исполнение на местном уровне.

Более детально модель организации местного самоуправления и важнейшие его полномочия определены в гл. 8 Конституции России (см. комментарий к ст. 130-133).

0

5

Статья 12

     В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Комментарий к статье 12

     Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении.
Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя.
Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим
и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека,
его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного
самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст.
3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.
1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего
территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной
собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению
общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего
формой решения национальных вопросов.
     Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни.
Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй
половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации.
Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического
централизма как основа организации и деятельности Советского государства,
включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих
органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали)
отраслевых и функциональных местных органов управления.
     Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления
начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших
в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР
"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от
9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267), а в России - Закон РСФСР
"О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29,
ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации:
"О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления
в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 41, ст. 3924);
"О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993
г. (САПП, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской
Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция
Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное
самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному
самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации
власти местных сообществ.
     Конституционное признание местного самоуправления отвечает международно-правовым
требованиям, в частности Европейской Хартии местного самоуправления, принятой
Советом Европы 15 декабря 1985 г. При этом Россия не только создает предпосылки
для самоуправления в соответствии с Хартией, но, став членом Совета Европы,
намерена присоединиться к данной Хартии (см. распоряжение Президента Российской
Федерации от 13 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных
с вступлением Российской Федерации в Совет Европы". - СЗ РФ, 1996, N 8, ст.
743), подтвердив тем самым свою приверженность выбранному курсу.
     Признавая местное самоуправление, Российская Федерация одновременно его
гарантирует. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать
его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это
делается путем закрепления его основ в Конституции (ст. 130 - 133) и их конкретизации
в специальном законодательстве - Федеральном законе "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ
РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и других правовых актах (см. постановление Правительства
Российской Федерации от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" - Российская газета, 21 марта 1996 г.); материального и финансового
обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных
ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9,
ст. 132, 133 Конституции); организационной поддержки (см. Указ Президента
Российской Федерации от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению
при Президенте Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3508; Федеральную
программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную
постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. -
СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121).
     Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления.
Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий
местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного
Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления,
закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).
     Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах
своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения
(определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет
и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться
и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные
к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании
или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной
власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с
помощью суда.
     Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления.
В частности, в определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя
губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским
делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан
на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право,
1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного
самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации
субъекта Российской Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий".

     Конституционный Суд Российской Федерации, защищая самостоятельность и
независимость местного самоуправления, постановлением от 30 мая 1996 г. по
делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона
от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996 г. (Российская газета,
июнь 1996 г.) определил, что "после завершения формирования органов местного
самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе
своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов".
     Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его
органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит
своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от
неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако
данное установление не может трактоваться как признание абсолютной независимости
органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость
существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали
исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституция и законы
наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной
и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется
прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения
могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия
этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. В
то же время органы государственной власти не вправе назначать или освобождать
должностных лиц муниципальных образований, отменять решения органов местного
самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур,
ставить хозяйственные или иные задачи, не подкрепляя их осуществление необходимыми
материальными и финансовыми ресурсами.
     В случаях, когда органам местного самоуправления передаются отдельные
государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей
изначальной природы, в некоторых отношениях становятся как бы государственными
органами. Их деятельность в этой части подпадает под государственный контроль,
у муниципальных органов возникают дополнительные обязанности перед соответствующими
органами государственной власти.

0

6

Статья 12

     В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Комментарий к статье 12

     Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее
самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые
им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера.
Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами
жителей городских и сельских поселений.
     Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно
приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной
мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено
против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов.
Решение многих вопросов "внизу" - там, где обеспечивается наиболее полный
учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления
делами общества и государства.
     В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но
его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и
органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические,
организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной,
в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя
из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка.
Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными
финансовыми ресурсами. Юридические гарантии включают установление федеральными
законами, актами представительных органов субъектов Федерации статуса местного
самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления.
Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном
уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение
местного самоуправления и др.
     Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления,
- самостоятельность. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией,
принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут
за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается
тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему
органов государственной власти.
     Эта чрезвычайно важная норма Конституции дает основание оценивать местное
самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей
государственной власти, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с
тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне
системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.
Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего
города или иного населенного пункта. Одни из них могут быть непосредственно
избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при
всех условиях они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться
с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими.
Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в
отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять
их оперативные предписания.
     Решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления
так же обязательны для исполнения, как и решения органов государственной власти.
Их деятельность, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно
независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Само создание
и важнейшие функции органов местного самоуправления определены актами органов
государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют
в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической,
в области культуры и др. Они могут наделяться отдельными государственными
полномочиями, участвовать в реализации государственных программ (см. комментарий
к ст. 132).
     Государство в лице его федеральных органов и органов субъектов Федерации
оказывает разностороннюю поддержку местному самоуправлению. Особенно важна
она в настоящее время, когда идет процесс формирования самоуправления, его
становления. С этой целью изданы Указы Президента Российской Федерации о некоторых
мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению от 9 октября
1993 г. N 1616, о гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации
от 22 декабря 1993 г. N 2265 <9> и др.

0

7

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 ноября 2000 г. No. 15-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) КУРСКОЙ
ОБЛАСТИ В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 22 МАРТА
1999 ГОДА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) КУРСКОЙ ОБЛАСТИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Н.А. Корнеевой и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Государственная Дума на основании Постановления от 24 июня 1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области".
Законом Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" Устав был дополнен главой 4 "Органы государственной власти административно - территориальных единиц (районов)", а глава 18 "Общие принципы организации местного самоуправления" изложена в новой редакции. По мнению Государственной Думы, положения статей 15, 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункты 1 и 2), 85 (пункт 2), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области (в редакции от 22 марта 1999 года) противоречат положениям Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, ряду иных конституционных положений.
Решая вопрос о принятии запроса Государственной Думы к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что положения статьи 15 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", конкретизированные положениями его статьи 18 об отнесении к администрации района сельских и поселковых администраций (пункт 1) и об избрании главы района по представлению губернатора Курской области (пункт 2), а также положения статей 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области являются аналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу Постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
В связи с этим в определении от 4 ноября 1999 года No. 165-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения статей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению. В части, касающейся проверки конституционности Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство было прекращено, поскольку с 17 июля 1999 года этот Закон утратил силу.
В части же, касающейся проверки конституционности положений статей 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункт 1), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", запрос был принят к рассмотрению. Именно эти положения и являются предметом рассмотрения по настоящему делу.
2. Согласно пункту 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы государственной власти района вправе в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законодательством Курской области делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.
Между тем из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). В качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления это требование закреплено и конкретизировано в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 6).
Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагает, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.
Таким образом, пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2).
3. Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.
Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации). Положения же пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.
Таким образом, пункт 3 статьи 21 и взаимосвязанный с ним пункт 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133.
Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.
4. Согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".
Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.
Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.
Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).
Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться в административно - территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти - в силу требований Конституции Российской Федерации - создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.
Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.
Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
5. Согласно пункту 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально - экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально - финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Из указанных положений Конституции Российской Федерации, конкретизированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13), во взаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное устройство и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 1, часть 1; статья 5, части 2 и 3; статья 11, части 2 и 3; статьи 71, 72 и 73), вытекает, что субъект Российской Федерации вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.
Упорядочение данного процесса, в том числе путем установления в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления.
Между тем установленные в пункте 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области основные принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1).
6. Согласно пункту 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными законами и законами Курской области сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). При этом Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.
Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми в соответствии со статьей 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации Федеральными законами от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.
Таким образом, пункт 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области в части, касающейся установления пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, лишает муниципальные образования Курской области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1).
7. В запросе оспаривается конституционность положений статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области, в соответствии с которыми Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 89), включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области (пункт 3 статьи 89); любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (пункты 2 и 4 статьи 89); органы государственной власти Курской области - Курская областная Дума, губернатор Курской области, районные Советы народных депутатов, главы администраций районов вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления (статья 90).
Как указывает заявитель, в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. По мнению заявителя, оспариваемые положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат требованию статей 130, 131 и 133 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления, а также не соответствуют ее статье 10, поскольку предусматривают вмешательство в сферу судебной власти органов иных ветвей власти.
Из закрепленного в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации принципа, в силу которого органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, во взаимосвязи с предписаниями, содержащимися в статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным актам.
Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (статья 132, часть 2; статья 15, часть 2). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья 72, пункт "б" части 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава VII), другими федеральными законами.
Между тем пунктом 1 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и муниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его осуществления однозначно не определены, как не определен и перечень осуществляющих его органов и должностных лиц. Кроме того, государственный контроль, по буквальному смыслу пункта 1 статьи 89, может осуществляться не только за законностью деятельности органов местного самоуправления, а в соответствии с положением пункта 3 той же статьи он преследует цель обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов лишь "как правило". Тем самым указанные положения исходят из допустимости государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля.
При оценке же конституционности другого положения пункта 3 статьи 89, предусматривающего государственный контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области, необходимо учитывать, что формирование материально - финансовой базы местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялось, как правило, в результате передачи того или иного имущества местному самоуправлению в собственность органами государственной власти в процессе разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; денежные средства могут поступать в бюджеты муниципальных образований и из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе без указания их целевого назначения.
Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не исключает установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов, при том что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Подобная интерпретация положений статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, допускаемая их буквальным содержанием, противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130 (часть 1), 132 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации.
Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и находящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве органов государственной власти Курской области "потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления", допускающим не опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами государственной власти Курской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления либо не установленные федеральным законом способы привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Оно может также трактоваться как позволяющее органам государственной власти субъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, и принцип разделения властей (статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).
На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.
Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:
допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;
не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.
Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.
4. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в Курской области, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории Курской области по усмотрению органов государственной власти Курской области.
5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение пункта 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области, устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления Курской области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований.
6. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.
7. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Курской области, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Устава (Основного Закона) Курской области либо воспроизводят их, а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Курской области. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Однако данная конституционная формула не отрицает взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, тем более на договорной основе.
По смыслу статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 12 и 130 (часть 1), городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность. Комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").
В современный период формирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации не все муниципальные образования и не всегда в силу разных причин обладают такой самостоятельностью и ответственностью в решении местных вопросов в интересах населения муниципальных образований.
Учитывая эти реалии российской действительности в сфере местного самоуправления, в Уставе (Основном Законе) Курской области были закреплены положения о том, что органы местного самоуправления в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области; форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области (пункты 3 и 5 статьи 21).
О правомерности (конституционности) приведенных нормативных положений Устава (Основного Закона) Курской области свидетельствуют следующие аргументы.
Федеральный закон не устанавливает запрет на возможность передачи отдельных полномочий местного самоуправления в решении вопросов местного значения органам государственной власти, прежде всего местным (территориальным) органам государственной власти, наиболее приближенным к местному самоуправлению.
В пункте 3 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее - их временного исполнения. При этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти - мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего - местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.
Как показывает современная практика, вопросы местного значения (снабжение электроэнергией, теплом, водоснабжением и т.п.) не всегда могут быть решены органами местного самоуправления своими силами, под свою ответственность. Поэтому, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, "не исключается взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе на договорной основе, для решения в интересах населения муниципального образования общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения". Эта идея и воплощена в положениях пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области. Поэтому указанные положения Устава (Основного Закона) Курской области не противоречат Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА

Разделяя оценки и выводы Конституционного Суда Российской Федерации, но будучи несогласным с пунктом 2 резолютивной части Постановления по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В пункте 3 статьи 21 Устава Курской области содержится норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления или непосредственно население вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.
Наличие в Уставе (Основном Законе) Курской области такой нормы позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, и координацию в этих целях деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти, а также учитывать местные особенности и вводить систему местного самоуправления постепенно, по мере создания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.
Данная норма не противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 132 (часть 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской Федерации). Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Российской Федерации.
Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и - прежде всего - Конституция Российской Федерации, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия.
Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.
В принципе возможен и такой вариант реализации полномочий местного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 января 1997 г. No. 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А. Митюкова - представителя Президента Российской Федерации, А.Н. Мальцева, М.И. Пискотина и С.А. Попова - представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н. Ведерникова и С.Б. Крюковой - представителей группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; представителей Государственного Совета Удмуртской Республики как стороны, принявшей оспариваемый акт, - А.А. Волкова, А.С. Борзенкова и В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции Российской Федерации.
Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетелей А.И. Салтыкова и Н.Д. Шатровой, выступления приглашенных в заседание: А.Я. Сливы - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, А.Г. Воронина - заместителя Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Н.И. Морозовой - начальника отдела по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, М.Г. Шарцэ - консультанта аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV "Заключительные и переходные положения", определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, часть третья статьи 1 оспариваемого Закона, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (статья 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1).
В статье 1 Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" часть четвертая статьи 7 оспариваемого Закона изложена в новой редакции: "Вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Удмуртской Республике регулируются Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и иными законодательными актами". Однако положение, содержавшееся в части четвертой статьи 7, о том, что "территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов", было воспроизведено в Законе Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", в его статье 1 (часть вторая). Оно не изменено и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Таким образом, данное положение как таковое не утратило силу и продолжает действовать. Кроме того, в обращениях ставится вопрос о нарушении этим положением конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Вследствие этого не может быть удовлетворено ходатайство представителей Государственного Совета Удмуртской Республики о том, чтобы на основании части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 (часть четвертая) оспариваемого Закона, было прекращено.
2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (статья 1, часть первая).
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Оспариваемое положение части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.
Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.
Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно - территориальных единиц, предусмотренных административно - территориальным устройством Удмуртской Республики.
Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно - правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации.
Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно - территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц.
Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно - территориальные единицы.
По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.
При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.
Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.
Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.
Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.
Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно - территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Из вышеизложенного вытекает, что содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130, 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
6. Статьей 7 (часть четвертая) и взаимосвязанным с ней пунктом 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" оспариваемого Закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно районы и города, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики имеющие статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель Удмуртской Республики должен был учесть, что ранее в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Кроме того, поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была также нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Такая передача допустима по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
7. В запросе Президента оспариваются статья 8 (часть вторая), а также статья 21 (части вторая, седьмая) и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 13 (пункт "к") Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт "к") к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Создаваемые в Удмуртской Республике органы государственной власти на уровне районов, городов, имеющих статус административно - территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Удмуртской Республики, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти.
Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно - территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно - территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.
Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт "к") оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118.
8. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 96, часть первая), и жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97, пункт 2).
Из материалов настоящего дела, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что коллективная жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, связана с применением рассматриваемого Закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б. Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции в связи с нарушением ее прав рассматриваемым Законом. Таким образом, в производстве по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает фактически не коллективную, а лишь индивидуальную жалобу гражданки С.Б. Крюковой.
Имевшее место применение обжалуемого Закона в названном конкретном деле затрагивает конституционные права и свободы гражданина Российской Федерации, а именно право избирать в органы местного самоуправления, закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации и конкретизированное ее статьей 130 (часть 2), согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В связи с вопросом о нарушении указанного права индивидуальная жалоба как таковая рассмотрена в данном производстве и по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого Закона. Производство же по названной коллективной жалобе подлежит прекращению на основании пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 86, 87, 99, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 названного Закона, соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой, в частях второй и третьей статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 77 (часть 1), 130 (часть 1).
Признать по тем же основаниям не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), а также пунктов 2 и 4 главы IV "Заключительные и переходные положения" Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в статье 2 (часть первая, абзац 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения).
Признать часть восьмую статьи 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 130 (часть 1).
4. Признать содержащееся в части четвертой статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 и 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
5. Признать часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
6. Признать часть вторую статьи 8 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118, поскольку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
7. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, положение части второй статьи 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение статьи 13 (пункт "к") о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение части седьмой статьи 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
8. Признать положения главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
9. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
10. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Удмуртской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Конституционный Суд Российской Федерации в качестве критерия конституционного контроля вправе руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и не может руководствоваться Конституцией Удмуртской Республики.
В статье 74 Конституции Удмуртской Республики перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц. Однако из этого положения не следует вывод о том, что на этом уровне, в частности в городах республиканского подчинения, не могут быть созданы городские органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Таким образом, не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе - и конституционного законодателя), а объективно сложившиеся поселения являются тем конституционно значимым критерием определения территории местного самоуправления, которым обязан руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации.
Нельзя в основу концепции решения Конституционного Суда класть ст. 74 Конституции Удмуртской Республики и потому, что в соответствии со статьей 108 Конституции Удмуртской Республики правовой основой организации местного самоуправления в Удмуртской Республике являются Конституция Российской Федерации и федеральный закон об общих принципах организации системы местного самоуправления. Таким законом является Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в преамбуле которого закреплено, что он устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Вопрос о том, являются ли города, районы территориями местного самоуправления, решен положительно в статье 12 данного Закона, и тем самым подтверждено, что он имеет характер общего принципа организации местного самоуправления. Поскольку в соответствии с пунктом "н" части первой ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и по этому вопросу уже принят федеральный закон, в силу части второй ст. 76 Конституции Российской Федерации, Закон Удмуртской Республики, устанавливая территорию местного самоуправления, не может противоречить федеральному закону, принятому в сфере совместного ведения.
Поэтому положение части 4 ст. 7 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", устанавливающее, что города и районы не могут быть территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, не соответствует части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации.
2. Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не учитывает, что он принят в условиях уже функционирующего на основе законодательства республики местного самоуправления, и в том числе на уровне городов и районов. Следовательно, для перехода от прежних правовых норм о местном самоуправлении к новым необходим переходный период. Действие прежних правовых норм должно сохраняться на период срока полномочий избранных населением органов местного самоуправления городов и районов Удмуртской Республики, то есть положения старого, утратившего силу Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" должны применяться в отношении выбранных в 1994 году органов местного самоуправления. Только ультраактивность старого закона позволяет обеспечить соблюдение конституционного права на осуществление местного самоуправления. Иной характер действия Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", когда он распространяется на уже существующее местное самоуправление городов, районов, т.е. немедленное действие этого Закона, противоречит идее правовой государственности и принципу демократии, закрепленному в части первой ст. 1 Конституции Российской Федерации.
Следовательно, часть 4 ст. 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" необходимо признать не соответствующими Конституции Российской Федерации не по одному основанию, выраженному в пункте 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу словами "досрочно без учета мнения населения", а по двум самостоятельным основаниям: 1) досрочно, т.е. без учета необходимости ультраактивного действия прежнего Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и 2) без учета мнения населения. Мое несогласие с пунктом 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу обусловлено, таким образом, отсутствием а) запятой после слова "досрочно" и б) ссылки на часть 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, выборы), а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Удмуртской Республики). Государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.
Отношения публичной власти регулируются, как известно, по правилам не частного (гражданского) права, а исходя из принципов и правил публичного (конституционного) права.
Нормы конституционного права в форме Конституции и законов Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации осуществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом, его природы и символов, федеративного и административно - территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. Учреждающий характер Конституции и законов определяется публичным характером государства, действующим властно - обязывающим способом по отношению к гражданам и другим субъектам права. Права Удмуртской Республики (государства) как субъекта Российской Федерации по учреждению и реорганизации органов государственной власти и местного самоуправления проистекают не из частного права, основанного на договоре, формальном равенстве сторон, а из публичного права, основанного на власти и подчинении.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе.
Конституция Российской Федерации в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.
2. Определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть), составляет исключительную компетенцию Удмуртской Республики в лице ее Государственного Совета - представительного, законодательного органа Удмуртской Республики. Определение таких уровней, равно как и моделей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения. Рассматриваемый Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" продиктован самой жизнью, потребностями повышения управляемости сложнейшими процессами социально - экономического, политического и духовного развития республики в целях обеспечения социальных, экономических, культурных и других прав и законных интересов граждан, всего населения республики. Естественно, решение такого рода задач государственного строительства, местного самоуправления не должно идти вразрез с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
3. Признав не противоречащим Конституции Российской Федерации создание представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах республиканского значения, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики, неправомерно ставить создание и функционирование указанных органов государственной власти в зависимость от истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого уровня.
Как известно, досрочное прекращение полномочий представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не всегда зависит от воли населения соответствующих территорий, оно возможно в случае их самороспуска или на основании Конституции или закона.
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" имеет учреждающий характер и выражает суверенитет народа и государства. Условием его осуществления не может быть истечение срока полномочий представительных органов местного самоуправления. В ином случае вообще невозможно проводить какие-либо реформы в государственном строительстве и местном самоуправлении путем принятия новых законов до истечения сроков полномочий соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Из текста статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации не вытекает, что изменение системы местного самоуправления в сочетании с системой органов государственной власти, следовательно, принятие оспариваемого Закона Удмуртской Республики и его действие, должно быть обязательно поставлено в зависимость от учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, тем более в форме референдума. Об учете мнения населения говорится лишь в статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации: "Изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". С изданием оспариваемого Закона Удмуртской Республики произошло не изменение границ муниципальных образований (их слияние, разъединение и т.п.), а установление нового уровня муниципальных образований в условиях создания органов государственной власти районов и городов республиканского значения, что в наибольшей мере отвечало природе местного самоуправления, а именно его приближенности к населению для решения вопросов местного значения.
В открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации фактические данные об учете мнения населения (как в целом по республике, так и по отдельным муниципальным образованиям) не устанавливались. Представители стороны, издавшей оспариваемый Закон Удмуртской Республики, заявили, что мнение населения Удмуртской Республики было учтено Государственным Советом Удмуртской Республики на основе обсуждения опубликованного в средствах массовой информации (в печати, на телевидении, радио) проекта Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", обобщения обращений и предложений граждан, депутатов. Проект названного Закона обсуждался на собраниях, сходах, в самих органах местного самоуправления. Возражений заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, относительно указанных данных об учете мнения населения не последовало, кроме заявления гражданки С.Б. Крюковой, которая полагала лишь такой учет мнения недостаточным.
Согласно ч. 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Споры о недопустимости тех или иных форм учета мнения населения, о его недостаточности должны решаться в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.
5. Реорганизация системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике осуществлена не произвольно, а на основании Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Конституция Российской Федерации не требует согласия населения на такую реорганизацию отдельных муниципальных образований до истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого муниципального образования, тем более в форме референдума. Не говоря о целесообразности проведения референдума, когда переходный период занимает не более 1 - 1,5 лет, следует иметь в виду, что референдум проводится не просто для учета мнения населения. Референдум - это императивное решение населения, выраженное его ответом "да" или "нет" на поставленный вопрос.
Учет мнения населения и последствия результатов референдума - далеко не равнозначные явления. Их смешение может привести к ситуации, когда действие закона может быть заблокировано в конкретном муниципальном образовании до истечения срока полномочий его представительного органа. Это противоречит публичной природе государственной власти, принципам обязательности законов, принятых представительным (законодательным) органом государственной власти Удмуртской Республики, на всей ее территории, их верховенства в случае расхождения с положениями федеральных законов по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
6. Вопрос о сроках полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к исключительному ведению Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации. Поэтому, учреждая представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах республиканского значения, Государственный Совет Удмуртской Республики тем самым на основании Закона одновременно сокращает сроки полномочий действующих в них органов местного самоуправления. На переходный период, то есть до избрания представительных и исполнительных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления соответствующих территорий, Государственный Совет Удмуртской Республики, уважая права и ранее выраженную волю населения, исходя из принципа целесообразности, на основании того же Закона сохраняет избранные населением представительные органы местного самоуправления, наделив их функциями государственной власти (допустив, к сожалению, юридически некорректное обязательное включение депутатов Государственного Совета в объединенные Советы районов, городов республиканского значения). Мировая практика признает различные модели взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, что отражено в частях 1, 3 и 5 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицировать которую Российская Федерация обязалась при приеме ее в Совет Европы.
7. Реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения.
8. Назначение и освобождение глав администраций районов и городов республиканского значения, их заместителей, отмена решений советов и глав администраций районов и городов, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики (статьи 8 и 21 Закона Удмуртской Республики), является исключительным предметом регулирования Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации.
Проверка указанных положений рассматриваемого Закона Удмуртской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации может быть проведена лишь с точки зрения соблюдения при этом основ конституционного строя, в частности принципа разделения властей, но и это осуществить затруднительно в силу неопределенности ч. 2 статьи 8 Закона Удмуртской Республики и усложненности механизмов назначения и освобождения глав администраций, предусмотренных ч. 2 пункта 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона Удмуртской Республики. По ряду положений Конституционный Суд Российской Федерации уже высказал свою правовую позицию, проверяя конституционность уставов субъектов Российской Федерации.
Вряд ли правильно в "управляющих сельсоветами и поселками" видеть должностных лиц, возглавляющих сельские поселения, поселки в качестве муниципальных образований, без дополнительного определения в законе его полномочий. Поэтому ч. 8 статьи 21 рассматриваемого Закона Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой назначение "управляющих сельсоветами и поселками" не ущемляет самостоятельности местного самоуправления и не ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
9. В Конституционный Суд Российской Федерации группа граждан, проживающих в городе Ижевске, обратилась с коллективной жалобой на нарушение оспариваемым Законом Удмуртской Республики ряда конституционных прав граждан. При прекращении производства по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в городе Ижевске, неправомерно по инициативе самого Конституционного Суда выделение из коллективной жалобы индивидуальной жалобы гражданки С.Б. Крюковой. Она выступала как представитель группы граждан, проживающих в городе Ижевске, а не в индивидуальном качестве в своем деле. Это противоречит требованиям статей 96 - 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Индивидуальная жалоба гражданки С.Б. Крюковой не могла быть предметом рассмотрения Конституционного Суда и в силу того, что конкретное дело заявительницы не было начато в суде или других государственных органах и она не предоставила документа, свидетельствующего о применении или возможности применения в ее деле оспариваемого Закона Удмуртской Республики. Следовательно, и постановление Конституционного Суда по настоящему делу не имеет каких-либо правовых последствий для гражданки С.Б. Крюковой.

0

9

Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 октября 1997 г. N 14-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 3 СТАТЬИ 49 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 28 АВГУСТА
1995 ГОДА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Народного Хурала Республики Бурятия А.Д. Карнышева, представителя Совета Федерации Федерального Собрания Ю.А. Тимохова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе нормы.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.И. Олейника, объяснения представителей сторон, выступления эксперта и приглашенных в заседание представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Пункт 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что:

в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;

заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.

По мнению заявителя, установленная данными положениями возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 12, 130, в соответствии с которыми органы местного самоуправления, как особая разновидность осуществления власти народом, не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Кроме того, в заседании Конституционного Суда Российской Федерации представитель заявителя выдвинул дополнительные основания, по которым, на его взгляд, приведенные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, а именно:

установленный в оспариваемых положениях порядок (механизм) досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления имеет чисто процедурный характер и не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находящимся согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; следовательно, такого рода процедуры должны в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации определяться не федеральным законом, а законом субъекта Российской Федерации;

неправомерно унифицировано регулирование ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; предусмотренная оспариваемыми положениями единая процедура досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть применена к муниципальным образованиям разных уровней, она нарушает самостоятельность органов местного самоуправления в вопросе об ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления и поэтому противоречит статьям 12 и 130 Конституции Российской Федерации;

вопрос о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным нормативным правовым актам должен решаться конституционным судом республики, а не верховным судом республики, поскольку в судах общей юрисдикции предусмотренная оспариваемыми положениями судебная процедура не обеспечена процессуально, в частности гражданско - процессуальное законодательство не знает такого акта, как заключение верховного суда республики; данная процедура не согласуется с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 12, 72 (пункты "к" и "н" части 1), 76 (часть 4) и 130;

решение о прекращении полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления является индивидуальным правоприменительным актом и вследствие этого не может быть облечено в форму закона.

2. Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, часть 2); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1). Однако эти положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура (процесс) - судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вместе с тем ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

4. По мнению представителя заявителя, муниципальные образования имеют многоуровневый характер, в связи с чем недопустимо установление федеральным законодателем единого порядка досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня и требуется различное регулирование их ответственности. При этом он ссылается на статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. Поэтому установленный федеральным законодателем единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

Доводы об унифицированности регулирования ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления также нельзя признать основательными. В действительности унифицирован лишь общий принцип, что не нарушает Конституции Российской Федерации, а в рамках этого общего принципа порядок осуществления ответственности может быть конкретизирован законом субъекта Российской Федерации.

Положения пункта 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона не ограничивают инициативу и самостоятельность органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления. Статья 49 предусматривает возможность применения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, при наличии достаточных к тому оснований, лишь одной, конкретной меры ответственности (указанной в данной статье), что не препятствует органу местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными актами муниципального образования привлекать выборных должностных лиц к ответственности за совершенные ими правонарушения, не говоря уже о возможной политической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, их ответственности за некомпетентные действия и т.п.

5. Представитель заявителя указывает на недостаточную процессуально - правовую обеспеченность институтов, предусмотренных пунктом 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона. Однако данный вопрос (в том числе если речь идет о возможных пробелах в процессуальном законодательстве) не связан с вопросом о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 12, 72 (пункты "к" и "н" части 1), 76 (часть 4) и 130, на которые ссылается представитель заявителя.

По его мнению, вопрос о том, соответствует или не соответствует деятельность органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным перечисленным в пункте 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона нормативным правовым актам, должен быть отнесен к компетенции конституционного суда республики. Однако в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определенную частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим. Следовательно, в соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации при регулировании данных вопросов не могут ему противоречить.

6. Представитель заявителя усматривает неконституционность оспариваемых положений и в том, что прекращение полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации. Однако из Конституции Российской Федерации не следует, что такое решение не может быть принято в форме закона. Кроме того, положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта Российской Федерации является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание пункта 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать пункт 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

10

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 ноября 1997 г. N 15-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 2 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 26 НОЯБРЯ
1996 ГОДА "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ
В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ" В СВЯЗИ
С ЗАПРОСОМ ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.С. Хохряковой, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, В.И. Олейника,
с участием представителя Тульского областного суда Г.В. Печкиной, представителя Государственной Думы Федерального Собрания С.С. Митрохина, представителей Совета Федерации Федерального Собрания И.Н. Шумского и Ю.С. Пилипенко,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 102, 104 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Тульского областного суда о проверке конституционности указанной нормы, подлежащей применению в конкретном деле.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая в запросе норма Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Э.М. Аметистова, объяснения представителей сторон, выступление приглашенного в заседание специалиста, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусматривает, что в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно - территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанная норма подлежала применению в деле, рассматривавшемся Тульским областным судом по заявлениям прокурора города Тулы, прокуроров районов города Тулы, а также по жалобе гражданина Э.А. Пащенко, о назначении даты выборов в органы местного самоуправления в городе Туле и его районах. Тульский областной суд, придя к выводу о несоответствии данной нормы Конституции Российской Федерации, 24 декабря 1996 года вынес определение об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации и приостановил в связи с этим производство по делу.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации от 22 января 1997 года заявитель утверждает, что, приняв оспариваемую норму, федеральный законодатель взял на себя функцию определения муниципальных образований, в которых должны быть назначены выборы в органы местного самоуправления, исходя при этом из существующего административно - территориального деления субъектов Российской Федерации; между тем данный вопрос может быть урегулирован только субъектом Российской Федерации, поскольку принятый в соответствии со статьей 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; кроме того, установление муниципальных образований в соответствии с существующим административно - территориальным делением противоречит вытекающему из статьи 131 Конституции Российской Федерации принципу организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях и не позволяет учитывать исторические и иные местные особенности и традиции, а также мнение населения при решении данного вопроса. Таким образом, по мнению заявителя, оспариваемая норма не соответствует статьям 72 (пункт "н" части 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
2. Содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения о местном самоуправлении конкретизируются в законах, принимаемых как Федеральным Собранием Российской Федерации, так и органами законодательной власти субъектов Российской Федерации в рамках установленного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Исходя из этого в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11 статьи 5); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 13).
Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации). В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии Федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием Федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством Федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного статьей 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
3. Наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Поэтому из смысла статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1), 130 и 131 следует, что на случай, когда законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Тем самым обеспечивается реализация конституционных принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Как следует из содержания рассматриваемого Федерального закона, пункт 1 его статьи 2 носит временный характер, то есть действует в том или ином субъекте Российской Федерации постольку, поскольку им не приняты соответствующие законы.
Следовательно, оспариваемая норма не препятствует субъекту Российской Федерации самостоятельно устанавливать и изменять порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
4. Согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конкретизируя это положение, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (абзац второй пункта 1 статьи 1); местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях; территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (пункт 1 статьи 12).
Отсюда следует, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Пункт 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" не устанавливает какого-либо нового территориального деления, а связывает формирование местного самоуправления с уже существующим территориальным делением субъекта Российской Федерации, то есть с установленной им самим и существовавшей на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" системой местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.
Никакого иного порядка определения территорий местного самоуправления, формирования муниципальных образований в Тульской области не установлено. Согласно части второй статьи 5 Устава (Основного Закона) Тульской области вопросы административно - территориального устройства области решаются в порядке, установленном законодательным актом Тульской области; при этом в состав области входят районы, города областного и районного подчинения, поселки, сельские и иные населенные пункты. В соответствии со статьей 70 Устава местное самоуправление осуществляется в пределах территорий, определенных областной Думой: в городских, районных, сельских поселениях, а также иных территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако Тульская областная Дума до настоящего времени не приняла соответствующего закона о порядке определения территорий местного самоуправления, формирования муниципальных образований, который заменил бы временные правила, установленные федеральным законодателем. Более того, статья 53 Закона Тульской области от 18 декабря 1996 года "О местном самоуправлении в Тульской области", вступившего в силу еще до обращения Тульского областного суда с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, предписывает определять территории муниципальных образований в период формирования местного самоуправления в Тульской области именно в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Необходимо учесть и то, что лица, обратившиеся в Тульский областной суд, требовали назначить выборы в органы местного самоуправления в соответствии с существующим территориальным делением, не ставя при этом вопрос о каком-либо объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.
Оспариваемые положения пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" необходимо рассматривать в системной связи с предписанием его статьи 1, согласно которой данный Федеральный закон применяется лишь в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 2), и только в определенных случаях: если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 1).
Проведение муниципальных выборов позволит сформировать систему выборных органов местного самоуправления. В результате этого они смогут в полном объеме осуществлять свои полномочия, права и обязанности, в том числе и те, которые требуют урегулирования законами субъектов Российской Федерации, если даже такие законы и не приняты. Это вытекает как из статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, так и из статьи 57 (часть 1) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой впредь до принятия субъектами Российской Федерации законов, предусмотренных данным Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Российской Федерации, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом.
В сложившихся условиях, когда не принят соответствующий закон Тульской области о порядке определения территорий местного самоуправления, не проведены выборы в органы местного самоуправления в законные сроки, а сроки полномочий действующих органов и соответствующих должностных лиц истекли, неприменение оспариваемых положений рассматриваемого Федерального закона фактически сделало бы невозможным реализацию конституционных положений о местном самоуправлении, в том числе содержащихся в статье 131 Конституции Российской Федерации, а также конкретизированных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 104 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Тульской области. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

11

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 января 1998 г. No 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЕЙ 80,
92, 93 И 94 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ И СТАТЬИ 31
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 31 ОКТЯБРЯ 1994 ГОДА
"ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой,
с участием судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича в качестве стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, представителя стороны, принявшей оспариваемые акты, - кандидата юридических наук Н.Т. Арапова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой и частью второй статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о соответствии Конституции Российской Федерации статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича о соответствии Конституции Российской Федерации указанных норм Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми, которые, по его мнению, ограничивают права местного самоуправления, закрепленные в статье 12 и главе 8 Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук Н.С. Бондаря и М.И. Пискотина, выступления приглашенных в заседание: заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Н. Мальцева, начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Б.И. Минца, заместителя руководителя администрации Главы Республики Коми И.И. Олейника, начальника отдела законодательства субъектов Федерации о выборах и референдумах Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации Л.Г. Алехичевой, председателя 1 судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 10 января 1997 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос, направленный судьей Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновичем, в производстве которого находилось дело о назначении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В запросе содержалось требование признать неконституционными ряд положений Конституции Республики Коми, касающихся организации местной власти.
В результате уточнений, внесенных заявителем в свой запрос в ходе подготовки дела к слушанию и в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, предметом проверки Конституционным Судом Российской Федерации по настоящему делу явились положения статьи 92 Конституции Республики Коми - о создании на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; статьи 93 Конституции Республики Коми - об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления, а также статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - об образовании в территориальных единицах Республики Коми местных администраций, которые осуществляют государственное управление на соответствующей территории, входят в систему исполнительной власти Республики Коми и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоящими должностными лицами, при том что местные администрации осуществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления.
По мнению заявителя, названные нормы, предусматривающие формирование в территориальных единицах Республики Коми таких органов, нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления. Заявитель исходит из того, что без применения оспариваемых положений Конституции Республики Коми невозможно решить вопрос о территориальных образованиях, в которых должны быть назначены муниципальные выборы, а проведение выборов на основании этих положений не может обеспечить формирование органов местного самоуправления, способных полноценно осуществлять решение вопросов местного значения. Таким образом, судом в связи с рассмотрением конкретного дела поставлен вопрос о проверке конституционности норм, которые, по его мнению, подлежат применению в этом деле, и, следовательно, данный запрос является допустимым.
2. Согласно статье 92 Конституции Республики Коми местные представительные органы власти осуществляют функции в объеме собственной компетенции в соответствии с законом. Природа этих органов в указанной статье не определена. Вопрос о том, являются ли они государственными или муниципальными, требует рассмотрения данной нормы в единстве с иными положениями Конституции Республики Коми.
Статьей 9 Конституции Республики Коми установлено, что в Республике Коми признается и гарантируется самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (часть первая), самоуправление обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных традиций (часть вторая), выборные органы самоуправления и уполномоченные ими лица действуют самостоятельно в рамках закона и волеизъявления граждан, вмешательство в законную деятельность органов самоуправления не допускается (часть четвертая).
Эти положения, направленные на создание не входящего в систему государственной власти местного самоуправления, текстуально и по существу аналогичные положениям статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации, закреплены в главе I Конституции Республики Коми, которая определяет основы конституционного строя Республики Коми. Положения главы I имеют приоритет по отношению ко всем другим нормам Конституции Республики Коми, поскольку последние, согласно ее статье 14, не могут им противоречить. Исходя из требования содержательной непротиворечивости конституционных норм, следует признать, что Конституция Республики Коми гарантирует самоуправление в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Между тем структура и функции местной публичной власти, решающей вопросы местного значения, закреплены только в главе VI Конституции Республики Коми "Местные представительные и исполнительные органы власти" (статьи 92 - 94). Поэтому ее положения о публичной власти на местах, осуществляющей функции самоуправления, должны рассматриваться как согласующиеся со статьей 9 главы I, то есть как положения о местном самоуправлении.
Об обоснованности такого вывода свидетельствует и формулировка статьи 1 Закона Республики Коми "О местных представительных органах власти в Республике Коми", согласно которой "местные представительные органы являются формой организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Данное определение идентично определению местного самоуправления, содержащемуся в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Такая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
3. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является содержание их полномочий. Такие перечисленные в статье 93 полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников (пункт 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (пункт 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (пункт 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (пункт 4), в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий, и в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. Следовательно, местные представительные органы Республики Коми должны рассматриваться как органы, осуществляющие именно местное самоуправление. Формулируя такой вывод, Конституционный Суд Российской Федерации не связан позициями сторон относительно природы данных органов.
С этой точки зрения необходимо оценить не только перечисленные выше полномочия местных представительных органов, но и другие их компетенционные характеристики, содержащиеся в статье 93 Конституции Республики Коми.
Согласно пункту 5 статьи 93 местные представительные органы рассматривают и согласовывают программы социального развития на соответствующей территории, что существенно для комплексного социально - экономического развития муниципальных образований, которое подпунктом 4 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к вопросам местного значения.
Согласно пункту 6 статьи 93 местные представительные органы ежегодно заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ. Между тем, как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления, а значит и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8). Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования. Следовательно, положение пункта 6 статьи 93 Конституции Республики Коми не согласуется со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту 8 статьи 93 Конституции Республики Коми местные представительные органы обобщают общественное мнение и рассматривают предложения органов самоуправления. Данная норма может быть истолкована как принятая в сфере законодательной компетенции субъекта Российской Федерации, который вправе предусмотреть формы деятельности органов местного самоуправления, способствующие развитию и учету общественной инициативы. При этом под "органами самоуправления" в пункте 8 может пониматься территориальное общественное самоуправление, то есть самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (часть первая пункта 1 статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В то же время полномочие местного представительного органа по рассмотрению предложений органов самоуправления может относиться и к предложениям органов самоуправления того же или другого муниципального образования. В последнем случае, однако, исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вполне отвечают задачам местного самоуправления и другие указанные в статье 93 Конституции Республики Коми полномочия местных представительных органов, а именно определение порядка своей деятельности и финансирования (пункт 7), что согласуется с самостоятельностью местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также защита интересов населения в судебных органах (пункт 9), поскольку защита прав граждан, определяющая в том числе и смысл местного самоуправления, осуществляется любыми участниками правосудия только в предусмотренных законом формах.
В то же время установленный в статье 93 Конституции Республики Коми перечень полномочий не является исчерпывающим: согласно ее пункту 10 местные представительные органы решают и другие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. В данном случае под законодательно установленной компетенцией следует понимать и предусмотренное в законодательстве правомочие органов местного самоуправления по решению любых, в том числе прямо не перечисленных в законе, вопросов местного значения. Это согласуется с Конституцией Российской Федерации (статья 132, часть 1) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 6), которые допускают, что к полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены и другие вопросы местного значения.
Таким образом, предусмотренные статьей 93 Конституции Республики Коми полномочия по решению вопросов местного значения не выходят за пределы компетенции представительного органа местного самоуправления. Вместе с тем их осуществление должно в полной мере отвечать требованиям статей 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации применительно к названным в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми органам, решающим вопросы местного значения, непосредственно действует и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включая положения, определяющие компетенцию органов местного самоуправления, а также статья 9 Конституции Республики Коми в части, устанавливающей возможности и условия передачи органам самоуправления отдельных государственных полномочий.
4. По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление границ муниципального образования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Однако при определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12).
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации.
Статья 92 Конституции Республики Коми предусматривает создание местных представительных органов, предназначенных для решения вопросов местного значения, на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Таким образом, данные территории определены как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление. В то же время, согласно статьям 1 и 2 Закона Республики Коми от 29 мая 1997 года "О муниципальных образованиях в Республике Коми", муниципальными образованиями являются поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов. Поскольку из статей 9, 92 и 93 Конституции Республики Коми в изложенном выше истолковании вытекает существование муниципальных образований и на иных уровнях, где решаются вопросы местного значения, указанные нормы Закона Республики Коми могут рассматриваться лишь как содержащие дополнительный, а не исчерпывающий перечень муниципальных образований. При этом названные в статье 92 Конституции Республики Коми территории будут являться лишь верхними территориальными уровнями, на которых осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем обозначение в статье 92 Конституции Республики Коми уровней, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, при истолковании данной нормы как исключающей создание таких органов на более низком территориальном уровне, в том числе не предусмотренном в Законе Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми", не согласуется с целью приближения местного самоуправления к населению и препятствует населению других территорий в осуществлении права на местное самоуправление, что не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Из такой правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации исходил и в Постановлении от 24 января 1997 года. В то же время вывод о том, что территориальные уровни, на которых местное самоуправление осуществляется выборными представительными органами, недопустимо ограничивать перечисленными в статье 92 Конституции Республики Коми, не означает, что такие органы должны быть созданы во всех муниципальных образованиях. В уставе муниципального образования вопрос может быть решен иначе на основании пункта 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающего осуществление полномочий выборных органов собраниями (сходами) граждан. При отсутствии такой оговорки статья 92 Конституции Республики Коми приобретает неконституционный смысл, поскольку не только нарушает право на местное самоуправление на определенных территориях, но и ограничивает принцип народовластия при его осуществлении.
5. В соответствии с главой VI Конституции Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики (статья 94).
При этом местные администрации, определяемые как органы общей компетенции, выполняют исполнительные и распорядительные функции при решении всех вопросов развития соответствующих территорий, а не являются территориальными функциональными структурами центральных республиканских органов государственного управления.
Местные администрации в соответствии со статьей 1 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. К их компетенции отнесено решение на соответствующей территории всех вопросов местного значения, включая управление муниципальной собственностью, хозяйственной и социальной сферой, заключение договоров с государственными и общественными организациями, охрану общественного порядка, исполнение решений и поручений местной представительной власти (пункты 1, 5, 7 и 12 статьи 33).
Таким образом, местные администрации практически осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Оно не согласуется и с частью четвертой статьи 9 Конституции Республики Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления.
В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно - территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно - территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). Статья 70 Конституции Республики Коми называет в качестве административно - территориальных образований республики районы и города республиканского подчинения. Исходя из этого также исключается существование местных администраций в Республике Коми в качестве органов государственного управления таких территориальных единиц, как районы в городе, сельсоветы или поселки. Местные администрации на указанных территориях во всяком случае могли бы существовать только как органы местного самоуправления. Однако и в других территориальных единицах местные администрации, поскольку все они согласно законодательству Республики Коми имеют единую природу и решают вопросы местного значения, не могут функционировать как органы государственного управления.
Статьи 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.
6. 19 марта 1997 года Верховный Суд Республики Коми вынес решение о проведении выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми и назначил их на 19 октября 1997 года. Согласно указанному решению выборы должны были проводиться в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", нормы которого подлежат применению в субъектах Российской Федерации, не осуществивших собственное законодательное регулирование в этой области. В связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела к своему производству Верховный Суд Республики Коми определением от 20 августа 1997 года приостановил исполнение решения о назначении выборов, вследствие чего избирательная кампания в республике не проводилась. Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым определить соответствующие меры по исполнению настоящего Постановления.
Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что непосредственному применению при проведении в Республике Коми выборов в органы местного самоуправления подлежат принятые в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Эти законы согласно статье 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы названных Федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их права на местное самоуправление, то есть связаны с реализацией положений статей 2 и 12 Конституции Российской Федерации, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, должно быть также обеспечено непосредственное действие ряда положений Конституции Республики Коми.
Основаниями для назначения в Республике Коми выборов по Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно пункту 1 его статьи 1, являются, в частности, отсутствие в отдельных территориальных единицах выборного представительного органа местного самоуправления, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначены на должность органами государственной власти. Наличие этих оснований для проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с названным Федеральным законом нашло подтверждение в заседании Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу. Вместе с тем при проведении выборов должны учитываться и другие правовые позиции, сформулированные в настоящем Постановлении.
7. Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно принимается устав муниципального образования, в котором должен решаться вопрос о структуре органов местного самоуправления. В Республике Коми возможность принятия устава муниципального образования может быть предоставлена действующим местным представительным органам власти, осуществляющим в настоящее время функции местного самоуправления в соответствующей территориальной единице, что не исключает, однако, принятие устава населением. При отсутствии таких органов в муниципальных образованиях устав принимается после их избрания.
Пункт 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Однако данный вопрос должен решаться уставом муниципального образования. Следовательно, в любом муниципальном образовании надлежит сформировать представительный орган местного самоуправления, правомочный разработать и принять устав, в соответствии с которым полномочия этого органа впредь могут осуществляться собранием (сходом) граждан.
Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Истечение разумных сроков, в рамках которых следует обеспечить принятие уставов муниципальных образований существующими местными представительными органами власти или проведение выборов в такие органы в не имеющих их муниципальных образованиях, может быть установлено Верховным Судом Республики Коми. При этом они должны определяться применительно к временным рамкам, установленным в статьях 58 (пункт 1) и 59 (пункты 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если уставы муниципальных образований, определяющие структуру органов местного самоуправления на всех территориях муниципальных образований в Республике Коми, не будут приняты в разумные сроки, то согласно абзацам третьему и пятому пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" выборы новых представительных органов местного самоуправления и глав местных администраций должны быть назначены в соответствии с этим Федеральным законом.
Прекращение функционирования местной администрации и назначенного главы местной администрации до сформирования согласно уставу муниципального образования заменяющих их органов могло бы привести к дезорганизации системы управления по решению вопросов местного значения и, следовательно, к ущемлению прав и законных интересов населения в таких муниципальных образованиях. В связи с этим исполнение настоящего Постановления не должно повлечь немедленного прекращения полномочий ни местных администраций в целом, ни назначенных глав местных администраций.
8. С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми:
допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;
допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;
устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);
допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан;
допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
В процессе формирования органов местного самоуправления подлежит применению действующее законодательство Республики Коми, регламентирующее процедуры выборов в органы местного самоуправления, и лишь в той части, в какой оно не содержит необходимого регулирования или противоречит федеральному законодательству, должны действовать нормы Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 86, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 93 Конституции Республики Коми (кроме пункта 6) как определяющие перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 131 (часть 1), пункт 6 статьи 93 Конституции Республики Коми.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положение статьи 92 Конституции Республики Коми об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.
5. Исходя из пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:
1) местные представительные органы, избранные до вступления в силу настоящего Постановления, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, если уставом муниципального образования не будет установлен иной, сокращенный срок. В тех муниципальных образованиях, в которых выборный представительный орган местного самоуправления отсутствует и полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными на должность органами государственной власти, должны быть проведены выборы в представительные органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством Республики Коми, регулирующим процедуры муниципальных выборов. Положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" подлежат при этом применению лишь в той части, в какой законы Республики Коми не содержат необходимого регулирования или противоречат федеральному законодательству;
2) действующим местным представительным органам до истечения срока их полномочий, а вновь избранным - после избрания надлежит разработать, принять и зарегистрировать уставы муниципальных образований. В случае, если устав не будет принят в разумные сроки, определяемые применительно к временным рамкам, установленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежит применению абзац третий пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в том числе в отношении назначения выборов глав местных администраций;
3) назначенные главы местных администраций продолжают исполнение обязанностей только по решению вопросов местного значения до отмены в связи с принятием устава муниципального образования должности главы местной администрации и создания предусмотренной в уставе муниципального образования заменяющей ее должности;
4) положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми" и "О выборах в органы государственной власти в Республике Коми", основанные на признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Коми и воспроизводящие эти положения, а также воспроизводящие признанные неконституционными положения статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", не могут применяться и подлежат отмене в порядке, установленном Конституцией Республики Коми и законами Республики Коми;
5) на основании части третьей статьи 79, части второй статьи 100 и статьи 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Верховного Суда Республики Коми от 19 марта 1997 года о проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми должно быть пересмотрено Верховным Судом Республики Коми в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом Российской Федерации по данному делу.
6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

12

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июня 1999 г. No. 64-О

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТОВ 4.9
И 4.10 ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994 ГОДА,
УТВЕРЖДЕННЫХ УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 22 ИЮЛЯ 1994 ГОДА No. 1535 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ПРОГРАММЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994 ГОДА"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, А.Я. Сливы, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя Волгоградской областной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - кандидата юридических наук В.М. Жуковского и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Волгоградской областной Думы о проверке конституционности норм, содержащихся в пунктах 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, в части, касающейся определения стоимости объектов муниципальной собственности.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Ярославцева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, от Министерства государственного имущества Российской Федерации - Н.А. Ушаковой, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - А.А. Белкина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Волгоградской областной Думы оспаривается конституционность пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года в части, определяющей максимальную выкупную стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальную цену для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации в соответствии с пунктом 4.1 Основных положений, в городах и населенных пунктах.
По мнению заявителя, установление Указом Президента Российской Федерации предельной стоимости названных объектов муниципальной собственности нарушает право местного самоуправления самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1). Вместе с тем согласно пунктам "е" и "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка относится к сфере ведения Российской Федерации. При этом такие федеральные программы не должны нарушать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года No. 2284, в части четвертой пункта 2.6 предусматривала, что цена приобретения арендаторами в собственность зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, составляющих недвижимое имущество, а также нежилых помещений в жилых домах, включая встроенно - пристроенные, устанавливается в порядке, определенном статьей 17 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (в редакции от 5 июня 1992 года), утратившего силу в 1997 году. Согласно данной статье определение начальной цены для продажи объектов приватизации могло производиться только в соответствии с методическими указаниями по оценке стоимости этих объектов, утверждаемыми Госкомимуществом России, т.е. на законодательном уровне было закреплено положение о необходимости регулирования стоимости объектов приватизации и предусмотрена возможность ее регулирования посредством принятия подзаконного акта.
Утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535 Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года было установлено нормативное регулирование цены для продажи таких объектов приватизации, как недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности (пункт 4.9), и земельные участки, являющиеся объектом приватизации в соответствии с пунктом 4.1 Основных положений, в городах и населенных пунктах (пункт 4.10).
Регламентация Указом Президента Российской Федерации порядка и условий приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы применительно к правам органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности могла иметь место, поскольку такие отношения носят преимущественно публично - правовой характер и их регулирование было осуществлено в отсутствие других федеральных законов, устанавливающих организационные и правовые основы приватизации муниципального имущества, в частности арендуемых объектов недвижимого имущества и земельных участков. К тому же Указ преследовал в том числе цель предотвратить занижение цены приватизируемого имущества.
3. Основой развития федерального законодательства о приватизации явилась часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, принятая 30 ноября 1994 года. Согласно его статье 217 имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (часть первая). Данное положение учитывает, что в процессе разграничения государственной собственности субъекты Российской Федерации и муниципальные образования становятся собственниками и в силу этого вправе сами определять, какие объекты подлежат приватизации. Федеральные законы о приватизации государственного и муниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности.
Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности (как одного из способов возмездного отчуждения) определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (пункт 4 статьи 29).
Федеральный закон от 21 июля 1997 года "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", указав, что порядок определения стоимости выкупаемого арендаторами государственного имущества определяется соответственно программой приватизации и программами приватизации субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 26), не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества.
В результате этого законодательного регулирования изменилось юридическое содержание оспариваемых в запросе Волгоградской областной Думы норм Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, которые в силу статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут применяться лишь в объеме, не противоречащем федеральным законам, а именно при проведении приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных участков, в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, установленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не определены иные порядок и условия приватизации таких объектов. Это констатировано и в Указе Президента Российской Федерации от 21 мая 1999 года No. 632 "Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535".
Изменение нормативного содержания оспариваемых положений, выявленное в ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации, свидетельствует о том, что запрос Волгоградской областной Думы не отвечает критерию допустимости обращений по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", и, следовательно, производство по данному делу в силу статьи 68 названного Закона подлежит прекращению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, статьей 68, частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

определил:

1. Прекратить производство по делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года No. 1535, в части, определяющей максимальную выкупную стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальную цену для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации в соответствии с пунктом 4.1 Основных положений, в городах и населенных пунктах.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

13

ОПРЕДЕЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 N 289-О "ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА АДМИНИСТРАЦИИ БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 8, 9 И 12 ЗАКОНА БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д. Зорькина,
судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Администрации Брянской области,
1. Решением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 9 октября 2002 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, были удовлетворены заявления ряда граждан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня вступления решения суда в законную силу положений некоторых законодательных актов Брянской области, в том числе пункта 5 статьи 8, пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9, пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области от 5 июня 1997 года "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" (в редакции от 4 октября 2001 года) в части, касающейся передачи органам местного самоуправления полномочий по определению формы и порядка учета мнения населения при упразднении муниципальных образований и предоставления органам государственной власти права инициировать вопрос об объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований. Осуществленное на основе данных положений упразднение двух муниципальных образований, как указывалось в заявлениях, было совершено с нарушением конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Администрация Брянской области в порядке статьи 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации и подпункта "б" пункта 1 части первой статьи 3, статей 36 и 84, части первой статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности признанных недействующими положений Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", в котором утверждает, что эти положения не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку приняты в соответствии с конституционными полномочиями субъекта Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации) и принципами организации местного самоуправления, закрепленными в статьях 12, 32, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
2. В соответствии с Законом Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований устанавливается аналогично порядку, предусмотренному данным Законом для административно-территориальных единиц (пункт 5 статьи 8); органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбрать формы учета мнения населения (пункт 2 статьи 9); порядок организации учета мнения населения посредством сбора подписей либо на основании письменных заявлений (обращений) граждан определяется представительным органом местного самоуправления (абзац второй пункта 3 статьи 9); решение представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования об обращении в администрацию области по вопросам административно-территориального устройства этого муниципального образования принимается по инициативе не менее чем 5 процентов жителей соответствующей административно-территориальной единицы, обладающих избирательным правом, по инициативе органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, органов государственной власти и направляется в администрацию области (пункт 2 статьи 12).
Согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпункту "б" пункта 1 части первой статьи 3 и части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в связи с запросом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность закона субъекта Российской Федерации, если этот закон издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Регулирование вопросов, отнесенных федеральным законодателем к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации, находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга").
Федеральным законодательством установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, а также установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований отнесено к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации (подпункт "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 4 июля 2003 года; пункт 11 статьи 5 и пункт 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 7 июля 2003 года). Положения пункта 5 статьи 8 и пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" регулируют вопросы, по содержанию относящиеся к предмету ведения субъекта Российской Федерации, а потому проверка их конституционности в связи с данным запросом является недопустимой.
Согласно части 2 статьи 10 Закона Брянской области "О местном самоуправлении в Брянской области" при изменении границ муниципального образования гарантии учета мнения населения соответствующей территории устанавливаются Законом Брянской области об административно-территориальном устройстве, что реализовано в статье 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области".
По смыслу статей 12 и 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 72 (пункты "б" и "н" части 1), а также с пунктом 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулирование вопросов, касающихся учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поскольку такие вопросы относятся к общим принципам организации системы органов местного самоуправления и затрагивают конституционные права граждан. Следовательно, нормативные положения, содержащиеся в пункте 2 и абзаце втором пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", как касающиеся полномочий органов местного самоуправления при упразднении муниципальных образований выбирать формы учета мнения населения и определять порядок организации такого учета при выявлении мнения населения посредством сбора подписей или письменных заявлений, в силу части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" являются предметом рассмотрения по данному запросу.
3. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, обеспечивает самостоятельное решение населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения, осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 3, части 2 и 3; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
В соответствии с этими конституционными предписаниями, а также статьей 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 13); законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают в Законе гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области и др.).
Из изложенных конституционных и законодательных предписаний, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации.
Следовательно, для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должен быть урегулирован законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.
Истолковывая нормы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о гарантиях учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что формулировка статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения; учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления, и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований; в случаях же изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум (Постановление от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", Определение от 13 июля 2000 г. N 195-О по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований").
Названные решения Конституционного Суда Российской Федерации и изложенные в них правовые позиции сохраняют свою силу и в соответствии со статьей 6 и частью второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и местного самоуправления.
4. Оценка конституционности норм пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" возможна лишь во взаимосвязи с другими находящимися с ними в неразрывном единстве законоположениями, определяющими механизм решения вопроса об изменении границ муниципальных образований. Так, в соответствии со статьей 8 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований осуществляются путем принятия Закона Брянской области на основании представления главы администрации области, основанного на соответствующем решении представительного органа местного самоуправления (которое само по себе, исходя из названных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, является формой выражения мнения населения); кроме того, при рассмотрении предложений о подобных реорганизациях закон предписывает в первую очередь выявлять и учитывать мнение населения соответствующей территории (пункты 3, 5 и 6). Конкретные же формы и основания учета мнения населения определены в пунктах 1 и 4 статьи 9, пункте 1 и подпункте "г" пункта 3 статьи 12 названного Закона.
В контексте этих взаимосвязанных нормативных положений рассматриваемое положение пункта 2 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" означает, что органы местного самоуправления уполномочены осуществить выбор адекватной формы учета мнения населения из перечисленных в пункте 1 статьи 9 на основании собственных нормативно-правовых актов, прежде всего Устава муниципального образования, путем принятия мотивированных решений.
Что касается положения абзаца второго пункта 3 статьи 9, то оно корреспондирует соответствующим нормам, регулирующим подобные вопросы (о формах, порядке и гарантиях непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения) в уставах муниципальных образований (подпункт 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, пункт 3 части первой статьи 5 Закона Брянской области "О местном самоуправлении в Брянской области"), и само по себе не может расцениваться как противоречащее Конституции Российской Федерации.
Таким образом, избранные законодателем Брянской области варианты регулирования учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований, закрепленные в пункте 2 и абзаце втором пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", соответствуют конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в приведенных решениях, и потому подлежат применению как не противоречащие Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и 3 статьи 43, частями первой и второй статьи 79 и статьями 85 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать запрос Администрации Брянской области в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку поставленный заявителем вопрос разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу решениях.
Положения пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", наделяющие органы местного самоуправления Брянской области при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочиями по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений, как не противоречащие Конституции Российской Федерации, сохраняют силу и подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами.
2. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области в части, касающейся проверки конституционности пункта 5 статьи 8 и пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", поскольку в этой части он не соответствует требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым запрос может быть признан допустимым.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

0

14

Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 октября 1997 г. N 14-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 3 СТАТЬИ 49 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 28 АВГУСТА
1995 ГОДА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Народного Хурала Республики Бурятия А.Д. Карнышева, представителя Совета Федерации Федерального Собрания Ю.А. Тимохова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе нормы.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.И. Олейника, объяснения представителей сторон, выступления эксперта и приглашенных в заседание представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Пункт 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что:

в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;

заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.

По мнению заявителя, установленная данными положениями возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 12, 130, в соответствии с которыми органы местного самоуправления, как особая разновидность осуществления власти народом, не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Кроме того, в заседании Конституционного Суда Российской Федерации представитель заявителя выдвинул дополнительные основания, по которым, на его взгляд, приведенные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, а именно:

установленный в оспариваемых положениях порядок (механизм) досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления имеет чисто процедурный характер и не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находящимся согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; следовательно, такого рода процедуры должны в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации определяться не федеральным законом, а законом субъекта Российской Федерации;

неправомерно унифицировано регулирование ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; предусмотренная оспариваемыми положениями единая процедура досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть применена к муниципальным образованиям разных уровней, она нарушает самостоятельность органов местного самоуправления в вопросе об ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления и поэтому противоречит статьям 12 и 130 Конституции Российской Федерации;

вопрос о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным нормативным правовым актам должен решаться конституционным судом республики, а не верховным судом республики, поскольку в судах общей юрисдикции предусмотренная оспариваемыми положениями судебная процедура не обеспечена процессуально, в частности гражданско - процессуальное законодательство не знает такого акта, как заключение верховного суда республики; данная процедура не согласуется с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 12, 72 (пункты "к" и "н" части 1), 76 (часть 4) и 130;

решение о прекращении полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления является индивидуальным правоприменительным актом и вследствие этого не может быть облечено в форму закона.

2. Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, часть 2); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1). Однако эти положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура (процесс) - судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вместе с тем ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

4. По мнению представителя заявителя, муниципальные образования имеют многоуровневый характер, в связи с чем недопустимо установление федеральным законодателем единого порядка досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня и требуется различное регулирование их ответственности. При этом он ссылается на статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. Поэтому установленный федеральным законодателем единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

Доводы об унифицированности регулирования ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления также нельзя признать основательными. В действительности унифицирован лишь общий принцип, что не нарушает Конституции Российской Федерации, а в рамках этого общего принципа порядок осуществления ответственности может быть конкретизирован законом субъекта Российской Федерации.

Положения пункта 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона не ограничивают инициативу и самостоятельность органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления. Статья 49 предусматривает возможность применения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, при наличии достаточных к тому оснований, лишь одной, конкретной меры ответственности (указанной в данной статье), что не препятствует органу местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными актами муниципального образования привлекать выборных должностных лиц к ответственности за совершенные ими правонарушения, не говоря уже о возможной политической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, их ответственности за некомпетентные действия и т.п.

5. Представитель заявителя указывает на недостаточную процессуально - правовую обеспеченность институтов, предусмотренных пунктом 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона. Однако данный вопрос (в том числе если речь идет о возможных пробелах в процессуальном законодательстве) не связан с вопросом о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 12, 72 (пункты "к" и "н" части 1), 76 (часть 4) и 130, на которые ссылается представитель заявителя.

По его мнению, вопрос о том, соответствует или не соответствует деятельность органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным перечисленным в пункте 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона нормативным правовым актам, должен быть отнесен к компетенции конституционного суда республики. Однако в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определенную частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим. Следовательно, в соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации при регулировании данных вопросов не могут ему противоречить.

6. Представитель заявителя усматривает неконституционность оспариваемых положений и в том, что прекращение полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации. Однако из Конституции Российской Федерации не следует, что такое решение не может быть принято в форме закона. Кроме того, положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта Российской Федерации является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание пункта 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать пункт 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

15

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 января 1997 г. No. 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А. Митюкова - представителя Президента Российской Федерации, А.Н. Мальцева, М.И. Пискотина и С.А. Попова - представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н. Ведерникова и С.Б. Крюковой - представителей группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; представителей Государственного Совета Удмуртской Республики как стороны, принявшей оспариваемый акт, - А.А. Волкова, А.С. Борзенкова и В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции Российской Федерации.
Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетелей А.И. Салтыкова и Н.Д. Шатровой, выступления приглашенных в заседание: А.Я. Сливы - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, А.Г. Воронина - заместителя Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Н.И. Морозовой - начальника отдела по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, М.Г. Шарцэ - консультанта аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV "Заключительные и переходные положения", определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, часть третья статьи 1 оспариваемого Закона, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (статья 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1).
В статье 1 Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" часть четвертая статьи 7 оспариваемого Закона изложена в новой редакции: "Вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Удмуртской Республике регулируются Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и иными законодательными актами". Однако положение, содержавшееся в части четвертой статьи 7, о том, что "территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов", было воспроизведено в Законе Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", в его статье 1 (часть вторая). Оно не изменено и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Таким образом, данное положение как таковое не утратило силу и продолжает действовать. Кроме того, в обращениях ставится вопрос о нарушении этим положением конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Вследствие этого не может быть удовлетворено ходатайство представителей Государственного Совета Удмуртской Республики о том, чтобы на основании части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 (часть четвертая) оспариваемого Закона, было прекращено.
2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (статья 1, часть первая).
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Оспариваемое положение части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.
Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.
Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно - территориальных единиц, предусмотренных административно - территориальным устройством Удмуртской Республики.
Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно - правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации.
Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно - территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц.
Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно - территориальные единицы.
По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.
При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.
Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.
Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.
Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.
Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно - территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Из вышеизложенного вытекает, что содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130, 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
6. Статьей 7 (часть четвертая) и взаимосвязанным с ней пунктом 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" оспариваемого Закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно районы и города, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики имеющие статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель Удмуртской Республики должен был учесть, что ранее в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Кроме того, поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была также нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Такая передача допустима по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
7. В запросе Президента оспариваются статья 8 (часть вторая), а также статья 21 (части вторая, седьмая) и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 13 (пункт "к") Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт "к") к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Создаваемые в Удмуртской Республике органы государственной власти на уровне районов, городов, имеющих статус административно - территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Удмуртской Республики, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти.
Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно - территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно - территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.
Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт "к") оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально - технического обеспечения.
Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118.
8. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 96, часть первая), и жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97, пункт 2).
Из материалов настоящего дела, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что коллективная жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, связана с применением рассматриваемого Закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б. Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции в связи с нарушением ее прав рассматриваемым Законом. Таким образом, в производстве по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает фактически не коллективную, а лишь индивидуальную жалобу гражданки С.Б. Крюковой.
Имевшее место применение обжалуемого Закона в названном конкретном деле затрагивает конституционные права и свободы гражданина Российской Федерации, а именно право избирать в органы местного самоуправления, закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации и конкретизированное ее статьей 130 (часть 2), согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В связи с вопросом о нарушении указанного права индивидуальная жалоба как таковая рассмотрена в данном производстве и по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого Закона. Производство же по названной коллективной жалобе подлежит прекращению на основании пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 86, 87, 99, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 названного Закона, соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно - территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащееся в абзаце 5 части первой, в частях второй и третьей статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 77 (часть 1), 130 (часть 1).
Признать по тем же основаниям не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), а также пунктов 2 и 4 главы IV "Заключительные и переходные положения" Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в статье 2 (часть первая, абзац 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения).
Признать часть восьмую статьи 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 130 (часть 1).
4. Признать содержащееся в части четвертой статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 и 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
5. Признать часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно - территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.
6. Признать часть вторую статьи 8 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, 11, 118, поскольку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в Российской Федерации принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
7. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3), 10, положение части второй статьи 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение статьи 13 (пункт "к") о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение части седьмой статьи 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
8. Признать положения главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).
9. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
10. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Удмуртской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Конституционный Суд Российской Федерации в качестве критерия конституционного контроля вправе руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и не может руководствоваться Конституцией Удмуртской Республики.
В статье 74 Конституции Удмуртской Республики перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно - территориальных единиц. Однако из этого положения не следует вывод о том, что на этом уровне, в частности в городах республиканского подчинения, не могут быть созданы городские органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Таким образом, не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе - и конституционного законодателя), а объективно сложившиеся поселения являются тем конституционно значимым критерием определения территории местного самоуправления, которым обязан руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации.
Нельзя в основу концепции решения Конституционного Суда класть ст. 74 Конституции Удмуртской Республики и потому, что в соответствии со статьей 108 Конституции Удмуртской Республики правовой основой организации местного самоуправления в Удмуртской Республике являются Конституция Российской Федерации и федеральный закон об общих принципах организации системы местного самоуправления. Таким законом является Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в преамбуле которого закреплено, что он устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Вопрос о том, являются ли города, районы территориями местного самоуправления, решен положительно в статье 12 данного Закона, и тем самым подтверждено, что он имеет характер общего принципа организации местного самоуправления. Поскольку в соответствии с пунктом "н" части первой ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и по этому вопросу уже принят федеральный закон, в силу части второй ст. 76 Конституции Российской Федерации, Закон Удмуртской Республики, устанавливая территорию местного самоуправления, не может противоречить федеральному закону, принятому в сфере совместного ведения.
Поэтому положение части 4 ст. 7 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", устанавливающее, что города и районы не могут быть территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, не соответствует части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации.
2. Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не учитывает, что он принят в условиях уже функционирующего на основе законодательства республики местного самоуправления, и в том числе на уровне городов и районов. Следовательно, для перехода от прежних правовых норм о местном самоуправлении к новым необходим переходный период. Действие прежних правовых норм должно сохраняться на период срока полномочий избранных населением органов местного самоуправления городов и районов Удмуртской Республики, то есть положения старого, утратившего силу Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" должны применяться в отношении выбранных в 1994 году органов местного самоуправления. Только ультраактивность старого закона позволяет обеспечить соблюдение конституционного права на осуществление местного самоуправления. Иной характер действия Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", когда он распространяется на уже существующее местное самоуправление городов, районов, т.е. немедленное действие этого Закона, противоречит идее правовой государственности и принципу демократии, закрепленному в части первой ст. 1 Конституции Российской Федерации.
Следовательно, часть 4 ст. 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" необходимо признать не соответствующими Конституции Российской Федерации не по одному основанию, выраженному в пункте 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу словами "досрочно без учета мнения населения", а по двум самостоятельным основаниям: 1) досрочно, т.е. без учета необходимости ультраактивного действия прежнего Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и 2) без учета мнения населения. Мое несогласие с пунктом 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу обусловлено, таким образом, отсутствием а) запятой после слова "досрочно" и б) ссылки на часть 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА
"О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"

1. Многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, выборы), а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Удмуртской Республики). Государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.
Отношения публичной власти регулируются, как известно, по правилам не частного (гражданского) права, а исходя из принципов и правил публичного (конституционного) права.
Нормы конституционного права в форме Конституции и законов Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации осуществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом, его природы и символов, федеративного и административно - территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. Учреждающий характер Конституции и законов определяется публичным характером государства, действующим властно - обязывающим способом по отношению к гражданам и другим субъектам права. Права Удмуртской Республики (государства) как субъекта Российской Федерации по учреждению и реорганизации органов государственной власти и местного самоуправления проистекают не из частного права, основанного на договоре, формальном равенстве сторон, а из публичного права, основанного на власти и подчинении.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе.
Конституция Российской Федерации в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.
2. Определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть), составляет исключительную компетенцию Удмуртской Республики в лице ее Государственного Совета - представительного, законодательного органа Удмуртской Республики. Определение таких уровней, равно как и моделей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения. Рассматриваемый Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" продиктован самой жизнью, потребностями повышения управляемости сложнейшими процессами социально - экономического, политического и духовного развития республики в целях обеспечения социальных, экономических, культурных и других прав и законных интересов граждан, всего населения республики. Естественно, решение такого рода задач государственного строительства, местного самоуправления не должно идти вразрез с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
3. Признав не противоречащим Конституции Российской Федерации создание представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах республиканского значения, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики, неправомерно ставить создание и функционирование указанных органов государственной власти в зависимость от истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого уровня.
Как известно, досрочное прекращение полномочий представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не всегда зависит от воли населения соответствующих территорий, оно возможно в случае их самороспуска или на основании Конституции или закона.
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" имеет учреждающий характер и выражает суверенитет народа и государства. Условием его осуществления не может быть истечение срока полномочий представительных органов местного самоуправления. В ином случае вообще невозможно проводить какие-либо реформы в государственном строительстве и местном самоуправлении путем принятия новых законов до истечения сроков полномочий соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Из текста статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации не вытекает, что изменение системы местного самоуправления в сочетании с системой органов государственной власти, следовательно, принятие оспариваемого Закона Удмуртской Республики и его действие, должно быть обязательно поставлено в зависимость от учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, тем более в форме референдума. Об учете мнения населения говорится лишь в статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации: "Изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". С изданием оспариваемого Закона Удмуртской Республики произошло не изменение границ муниципальных образований (их слияние, разъединение и т.п.), а установление нового уровня муниципальных образований в условиях создания органов государственной власти районов и городов республиканского значения, что в наибольшей мере отвечало природе местного самоуправления, а именно его приближенности к населению для решения вопросов местного значения.
В открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации фактические данные об учете мнения населения (как в целом по республике, так и по отдельным муниципальным образованиям) не устанавливались. Представители стороны, издавшей оспариваемый Закон Удмуртской Республики, заявили, что мнение населения Удмуртской Республики было учтено Государственным Советом Удмуртской Республики на основе обсуждения опубликованного в средствах массовой информации (в печати, на телевидении, радио) проекта Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", обобщения обращений и предложений граждан, депутатов. Проект названного Закона обсуждался на собраниях, сходах, в самих органах местного самоуправления. Возражений заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, относительно указанных данных об учете мнения населения не последовало, кроме заявления гражданки С.Б. Крюковой, которая полагала лишь такой учет мнения недостаточным.
Согласно ч. 3 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Споры о недопустимости тех или иных форм учета мнения населения, о его недостаточности должны решаться в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.
5. Реорганизация системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике осуществлена не произвольно, а на основании Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Конституция Российской Федерации не требует согласия населения на такую реорганизацию отдельных муниципальных образований до истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого муниципального образования, тем более в форме референдума. Не говоря о целесообразности проведения референдума, когда переходный период занимает не более 1 - 1,5 лет, следует иметь в виду, что референдум проводится не просто для учета мнения населения. Референдум - это императивное решение населения, выраженное его ответом "да" или "нет" на поставленный вопрос.
Учет мнения населения и последствия результатов референдума - далеко не равнозначные явления. Их смешение может привести к ситуации, когда действие закона может быть заблокировано в конкретном муниципальном образовании до истечения срока полномочий его представительного органа. Это противоречит публичной природе государственной власти, принципам обязательности законов, принятых представительным (законодательным) органом государственной власти Удмуртской Республики, на всей ее территории, их верховенства в случае расхождения с положениями федеральных законов по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
6. Вопрос о сроках полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к исключительному ведению Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации. Поэтому, учреждая представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах республиканского значения, Государственный Совет Удмуртской Республики тем самым на основании Закона одновременно сокращает сроки полномочий действующих в них органов местного самоуправления. На переходный период, то есть до избрания представительных и исполнительных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления соответствующих территорий, Государственный Совет Удмуртской Республики, уважая права и ранее выраженную волю населения, исходя из принципа целесообразности, на основании того же Закона сохраняет избранные населением представительные органы местного самоуправления, наделив их функциями государственной власти (допустив, к сожалению, юридически некорректное обязательное включение депутатов Государственного Совета в объединенные Советы районов, городов республиканского значения). Мировая практика признает различные модели взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, что отражено в частях 1, 3 и 5 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицировать которую Российская Федерация обязалась при приеме ее в Совет Европы.
7. Реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения.
8. Назначение и освобождение глав администраций районов и городов республиканского значения, их заместителей, отмена решений советов и глав администраций районов и городов, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики (статьи 8 и 21 Закона Удмуртской Республики), является исключительным предметом регулирования Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации.
Проверка указанных положений рассматриваемого Закона Удмуртской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации может быть проведена лишь с точки зрения соблюдения при этом основ конституционного строя, в частности принципа разделения властей, но и это осуществить затруднительно в силу неопределенности ч. 2 статьи 8 Закона Удмуртской Республики и усложненности механизмов назначения и освобождения глав администраций, предусмотренных ч. 2 пункта 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона Удмуртской Республики. По ряду положений Конституционный Суд Российской Федерации уже высказал свою правовую позицию, проверяя конституционность уставов субъектов Российской Федерации.
Вряд ли правильно в "управляющих сельсоветами и поселками" видеть должностных лиц, возглавляющих сельские поселения, поселки в качестве муниципальных образований, без дополнительного определения в законе его полномочий. Поэтому ч. 8 статьи 21 рассматриваемого Закона Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой назначение "управляющих сельсоветами и поселками" не ущемляет самостоятельности местного самоуправления и не ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.
9. В Конституционный Суд Российской Федерации группа граждан, проживающих в городе Ижевске, обратилась с коллективной жалобой на нарушение оспариваемым Законом Удмуртской Республики ряда конституционных прав граждан. При прекращении производства по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в городе Ижевске, неправомерно по инициативе самого Конституционного Суда выделение из коллективной жалобы индивидуальной жалобы гражданки С.Б. Крюковой. Она выступала как представитель группы граждан, проживающих в городе Ижевске, а не в индивидуальном качестве в своем деле. Это противоречит требованиям статей 96 - 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Индивидуальная жалоба гражданки С.Б. Крюковой не могла быть предметом рассмотрения Конституционного Суда и в силу того, что конкретное дело заявительницы не было начато в суде или других государственных органах и она не предоставила документа, свидетельствующего о применении или возможности применения в ее деле оспариваемого Закона Удмуртской Республики. Следовательно, и постановление Конституционного Суда по настоящему делу не имеет каких-либо правовых последствий для гражданки С.Б. Крюковой.

0

16

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 января 1998 г. No 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЕЙ 80,
92, 93 И 94 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ И СТАТЬИ 31
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 31 ОКТЯБРЯ 1994 ГОДА
"ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой,
с участием судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича в качестве стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, представителя стороны, принявшей оспариваемые акты, - кандидата юридических наук Н.Т. Арапова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой и частью второй статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о соответствии Конституции Российской Федерации статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича о соответствии Конституции Российской Федерации указанных норм Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми, которые, по его мнению, ограничивают права местного самоуправления, закрепленные в статье 12 и главе 8 Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук Н.С. Бондаря и М.И. Пискотина, выступления приглашенных в заседание: заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Н. Мальцева, начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Б.И. Минца, заместителя руководителя администрации Главы Республики Коми И.И. Олейника, начальника отдела законодательства субъектов Федерации о выборах и референдумах Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации Л.Г. Алехичевой, председателя 1 судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 10 января 1997 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос, направленный судьей Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновичем, в производстве которого находилось дело о назначении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В запросе содержалось требование признать неконституционными ряд положений Конституции Республики Коми, касающихся организации местной власти.
В результате уточнений, внесенных заявителем в свой запрос в ходе подготовки дела к слушанию и в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, предметом проверки Конституционным Судом Российской Федерации по настоящему делу явились положения статьи 92 Конституции Республики Коми - о создании на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; статьи 93 Конституции Республики Коми - об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления, а также статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - об образовании в территориальных единицах Республики Коми местных администраций, которые осуществляют государственное управление на соответствующей территории, входят в систему исполнительной власти Республики Коми и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоящими должностными лицами, при том что местные администрации осуществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления.
По мнению заявителя, названные нормы, предусматривающие формирование в территориальных единицах Республики Коми таких органов, нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления. Заявитель исходит из того, что без применения оспариваемых положений Конституции Республики Коми невозможно решить вопрос о территориальных образованиях, в которых должны быть назначены муниципальные выборы, а проведение выборов на основании этих положений не может обеспечить формирование органов местного самоуправления, способных полноценно осуществлять решение вопросов местного значения. Таким образом, судом в связи с рассмотрением конкретного дела поставлен вопрос о проверке конституционности норм, которые, по его мнению, подлежат применению в этом деле, и, следовательно, данный запрос является допустимым.
2. Согласно статье 92 Конституции Республики Коми местные представительные органы власти осуществляют функции в объеме собственной компетенции в соответствии с законом. Природа этих органов в указанной статье не определена. Вопрос о том, являются ли они государственными или муниципальными, требует рассмотрения данной нормы в единстве с иными положениями Конституции Республики Коми.
Статьей 9 Конституции Республики Коми установлено, что в Республике Коми признается и гарантируется самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (часть первая), самоуправление обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных традиций (часть вторая), выборные органы самоуправления и уполномоченные ими лица действуют самостоятельно в рамках закона и волеизъявления граждан, вмешательство в законную деятельность органов самоуправления не допускается (часть четвертая).
Эти положения, направленные на создание не входящего в систему государственной власти местного самоуправления, текстуально и по существу аналогичные положениям статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации, закреплены в главе I Конституции Республики Коми, которая определяет основы конституционного строя Республики Коми. Положения главы I имеют приоритет по отношению ко всем другим нормам Конституции Республики Коми, поскольку последние, согласно ее статье 14, не могут им противоречить. Исходя из требования содержательной непротиворечивости конституционных норм, следует признать, что Конституция Республики Коми гарантирует самоуправление в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Между тем структура и функции местной публичной власти, решающей вопросы местного значения, закреплены только в главе VI Конституции Республики Коми "Местные представительные и исполнительные органы власти" (статьи 92 - 94). Поэтому ее положения о публичной власти на местах, осуществляющей функции самоуправления, должны рассматриваться как согласующиеся со статьей 9 главы I, то есть как положения о местном самоуправлении.
Об обоснованности такого вывода свидетельствует и формулировка статьи 1 Закона Республики Коми "О местных представительных органах власти в Республике Коми", согласно которой "местные представительные органы являются формой организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Данное определение идентично определению местного самоуправления, содержащемуся в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Такая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
3. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является содержание их полномочий. Такие перечисленные в статье 93 полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников (пункт 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (пункт 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (пункт 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (пункт 4), в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий, и в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. Следовательно, местные представительные органы Республики Коми должны рассматриваться как органы, осуществляющие именно местное самоуправление. Формулируя такой вывод, Конституционный Суд Российской Федерации не связан позициями сторон относительно природы данных органов.
С этой точки зрения необходимо оценить не только перечисленные выше полномочия местных представительных органов, но и другие их компетенционные характеристики, содержащиеся в статье 93 Конституции Республики Коми.
Согласно пункту 5 статьи 93 местные представительные органы рассматривают и согласовывают программы социального развития на соответствующей территории, что существенно для комплексного социально - экономического развития муниципальных образований, которое подпунктом 4 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к вопросам местного значения.
Согласно пункту 6 статьи 93 местные представительные органы ежегодно заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ. Между тем, как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления, а значит и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8). Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования. Следовательно, положение пункта 6 статьи 93 Конституции Республики Коми не согласуется со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту 8 статьи 93 Конституции Республики Коми местные представительные органы обобщают общественное мнение и рассматривают предложения органов самоуправления. Данная норма может быть истолкована как принятая в сфере законодательной компетенции субъекта Российской Федерации, который вправе предусмотреть формы деятельности органов местного самоуправления, способствующие развитию и учету общественной инициативы. При этом под "органами самоуправления" в пункте 8 может пониматься территориальное общественное самоуправление, то есть самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (часть первая пункта 1 статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В то же время полномочие местного представительного органа по рассмотрению предложений органов самоуправления может относиться и к предложениям органов самоуправления того же или другого муниципального образования. В последнем случае, однако, исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вполне отвечают задачам местного самоуправления и другие указанные в статье 93 Конституции Республики Коми полномочия местных представительных органов, а именно определение порядка своей деятельности и финансирования (пункт 7), что согласуется с самостоятельностью местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также защита интересов населения в судебных органах (пункт 9), поскольку защита прав граждан, определяющая в том числе и смысл местного самоуправления, осуществляется любыми участниками правосудия только в предусмотренных законом формах.
В то же время установленный в статье 93 Конституции Республики Коми перечень полномочий не является исчерпывающим: согласно ее пункту 10 местные представительные органы решают и другие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. В данном случае под законодательно установленной компетенцией следует понимать и предусмотренное в законодательстве правомочие органов местного самоуправления по решению любых, в том числе прямо не перечисленных в законе, вопросов местного значения. Это согласуется с Конституцией Российской Федерации (статья 132, часть 1) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 6), которые допускают, что к полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены и другие вопросы местного значения.
Таким образом, предусмотренные статьей 93 Конституции Республики Коми полномочия по решению вопросов местного значения не выходят за пределы компетенции представительного органа местного самоуправления. Вместе с тем их осуществление должно в полной мере отвечать требованиям статей 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации применительно к названным в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми органам, решающим вопросы местного значения, непосредственно действует и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включая положения, определяющие компетенцию органов местного самоуправления, а также статья 9 Конституции Республики Коми в части, устанавливающей возможности и условия передачи органам самоуправления отдельных государственных полномочий.
4. По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление границ муниципального образования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Однако при определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12).
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации.
Статья 92 Конституции Республики Коми предусматривает создание местных представительных органов, предназначенных для решения вопросов местного значения, на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Таким образом, данные территории определены как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление. В то же время, согласно статьям 1 и 2 Закона Республики Коми от 29 мая 1997 года "О муниципальных образованиях в Республике Коми", муниципальными образованиями являются поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов. Поскольку из статей 9, 92 и 93 Конституции Республики Коми в изложенном выше истолковании вытекает существование муниципальных образований и на иных уровнях, где решаются вопросы местного значения, указанные нормы Закона Республики Коми могут рассматриваться лишь как содержащие дополнительный, а не исчерпывающий перечень муниципальных образований. При этом названные в статье 92 Конституции Республики Коми территории будут являться лишь верхними территориальными уровнями, на которых осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем обозначение в статье 92 Конституции Республики Коми уровней, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, при истолковании данной нормы как исключающей создание таких органов на более низком территориальном уровне, в том числе не предусмотренном в Законе Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми", не согласуется с целью приближения местного самоуправления к населению и препятствует населению других территорий в осуществлении права на местное самоуправление, что не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Из такой правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации исходил и в Постановлении от 24 января 1997 года. В то же время вывод о том, что территориальные уровни, на которых местное самоуправление осуществляется выборными представительными органами, недопустимо ограничивать перечисленными в статье 92 Конституции Республики Коми, не означает, что такие органы должны быть созданы во всех муниципальных образованиях. В уставе муниципального образования вопрос может быть решен иначе на основании пункта 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающего осуществление полномочий выборных органов собраниями (сходами) граждан. При отсутствии такой оговорки статья 92 Конституции Республики Коми приобретает неконституционный смысл, поскольку не только нарушает право на местное самоуправление на определенных территориях, но и ограничивает принцип народовластия при его осуществлении.
5. В соответствии с главой VI Конституции Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики (статья 94).
При этом местные администрации, определяемые как органы общей компетенции, выполняют исполнительные и распорядительные функции при решении всех вопросов развития соответствующих территорий, а не являются территориальными функциональными структурами центральных республиканских органов государственного управления.
Местные администрации в соответствии со статьей 1 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. К их компетенции отнесено решение на соответствующей территории всех вопросов местного значения, включая управление муниципальной собственностью, хозяйственной и социальной сферой, заключение договоров с государственными и общественными организациями, охрану общественного порядка, исполнение решений и поручений местной представительной власти (пункты 1, 5, 7 и 12 статьи 33).
Таким образом, местные администрации практически осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Оно не согласуется и с частью четвертой статьи 9 Конституции Республики Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления.
В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно - территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно - территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). Статья 70 Конституции Республики Коми называет в качестве административно - территориальных образований республики районы и города республиканского подчинения. Исходя из этого также исключается существование местных администраций в Республике Коми в качестве органов государственного управления таких территориальных единиц, как районы в городе, сельсоветы или поселки. Местные администрации на указанных территориях во всяком случае могли бы существовать только как органы местного самоуправления. Однако и в других территориальных единицах местные администрации, поскольку все они согласно законодательству Республики Коми имеют единую природу и решают вопросы местного значения, не могут функционировать как органы государственного управления.
Статьи 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.
6. 19 марта 1997 года Верховный Суд Республики Коми вынес решение о проведении выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми и назначил их на 19 октября 1997 года. Согласно указанному решению выборы должны были проводиться в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", нормы которого подлежат применению в субъектах Российской Федерации, не осуществивших собственное законодательное регулирование в этой области. В связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела к своему производству Верховный Суд Республики Коми определением от 20 августа 1997 года приостановил исполнение решения о назначении выборов, вследствие чего избирательная кампания в республике не проводилась. Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым определить соответствующие меры по исполнению настоящего Постановления.
Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что непосредственному применению при проведении в Республике Коми выборов в органы местного самоуправления подлежат принятые в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Эти законы согласно статье 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы названных Федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их права на местное самоуправление, то есть связаны с реализацией положений статей 2 и 12 Конституции Российской Федерации, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, должно быть также обеспечено непосредственное действие ряда положений Конституции Республики Коми.
Основаниями для назначения в Республике Коми выборов по Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно пункту 1 его статьи 1, являются, в частности, отсутствие в отдельных территориальных единицах выборного представительного органа местного самоуправления, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначены на должность органами государственной власти. Наличие этих оснований для проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с названным Федеральным законом нашло подтверждение в заседании Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу. Вместе с тем при проведении выборов должны учитываться и другие правовые позиции, сформулированные в настоящем Постановлении.
7. Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно принимается устав муниципального образования, в котором должен решаться вопрос о структуре органов местного самоуправления. В Республике Коми возможность принятия устава муниципального образования может быть предоставлена действующим местным представительным органам власти, осуществляющим в настоящее время функции местного самоуправления в соответствующей территориальной единице, что не исключает, однако, принятие устава населением. При отсутствии таких органов в муниципальных образованиях устав принимается после их избрания.
Пункт 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Однако данный вопрос должен решаться уставом муниципального образования. Следовательно, в любом муниципальном образовании надлежит сформировать представительный орган местного самоуправления, правомочный разработать и принять устав, в соответствии с которым полномочия этого органа впредь могут осуществляться собранием (сходом) граждан.
Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Истечение разумных сроков, в рамках которых следует обеспечить принятие уставов муниципальных образований существующими местными представительными органами власти или проведение выборов в такие органы в не имеющих их муниципальных образованиях, может быть установлено Верховным Судом Республики Коми. При этом они должны определяться применительно к временным рамкам, установленным в статьях 58 (пункт 1) и 59 (пункты 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если уставы муниципальных образований, определяющие структуру органов местного самоуправления на всех территориях муниципальных образований в Республике Коми, не будут приняты в разумные сроки, то согласно абзацам третьему и пятому пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" выборы новых представительных органов местного самоуправления и глав местных администраций должны быть назначены в соответствии с этим Федеральным законом.
Прекращение функционирования местной администрации и назначенного главы местной администрации до сформирования согласно уставу муниципального образования заменяющих их органов могло бы привести к дезорганизации системы управления по решению вопросов местного значения и, следовательно, к ущемлению прав и законных интересов населения в таких муниципальных образованиях. В связи с этим исполнение настоящего Постановления не должно повлечь немедленного прекращения полномочий ни местных администраций в целом, ни назначенных глав местных администраций.
8. С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми:
допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;
допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;
устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);
допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан;
допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
В процессе формирования органов местного самоуправления подлежит применению действующее законодательство Республики Коми, регламентирующее процедуры выборов в органы местного самоуправления, и лишь в той части, в какой оно не содержит необходимого регулирования или противоречит федеральному законодательству, должны действовать нормы Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 86, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 93 Конституции Республики Коми (кроме пункта 6) как определяющие перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 131 (часть 1), пункт 6 статьи 93 Конституции Республики Коми.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положение статьи 92 Конституции Республики Коми об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.
5. Исходя из пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:
1) местные представительные органы, избранные до вступления в силу настоящего Постановления, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, если уставом муниципального образования не будет установлен иной, сокращенный срок. В тех муниципальных образованиях, в которых выборный представительный орган местного самоуправления отсутствует и полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными на должность органами государственной власти, должны быть проведены выборы в представительные органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством Республики Коми, регулирующим процедуры муниципальных выборов. Положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" подлежат при этом применению лишь в той части, в какой законы Республики Коми не содержат необходимого регулирования или противоречат федеральному законодательству;
2) действующим местным представительным органам до истечения срока их полномочий, а вновь избранным - после избрания надлежит разработать, принять и зарегистрировать уставы муниципальных образований. В случае, если устав не будет принят в разумные сроки, определяемые применительно к временным рамкам, установленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежит применению абзац третий пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в том числе в отношении назначения выборов глав местных администраций;
3) назначенные главы местных администраций продолжают исполнение обязанностей только по решению вопросов местного значения до отмены в связи с принятием устава муниципального образования должности главы местной администрации и создания предусмотренной в уставе муниципального образования заменяющей ее должности;
4) положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми" и "О выборах в органы государственной власти в Республике Коми", основанные на признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Коми и воспроизводящие эти положения, а также воспроизводящие признанные неконституционными положения статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", не могут применяться и подлежат отмене в порядке, установленном Конституцией Республики Коми и законами Республики Коми;
5) на основании части третьей статьи 79, части второй статьи 100 и статьи 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Верховного Суда Республики Коми от 19 марта 1997 года о проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми должно быть пересмотрено Верховным Судом Республики Коми в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом Российской Федерации по данному делу.
6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

17

ОПРЕДЕЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 11.06.1999 n 105-О ПО ЗАПРОСУ ГЛАВЫ РЕСПУБЛИКИ КОМИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 4 СТАТЬИ 10 И ЧАСТИ 5 СТАТЬИ 27 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 июня 1999 г. N 105-О

ПО ЗАПРОСУ ГЛАВЫ РЕСПУБЛИКИ КОМИ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 4 СТАТЬИ 10 И ЧАСТИ 5
СТАТЬИ 27 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ "О МЕСТНОМ
САМОУПРАВЛЕНИИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи А.Я. Сливы, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Главы Республики Коми,
установил:
1. Пунктом 4 статьи 10 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" к полномочиям Главы Республики Коми отнесено представление советам муниципальных образований кандидатур на должности глав администраций муниципальных образований. Согласно данному Закону глава администрации муниципального образования, непосредственно руководящий работой администраций муниципального образования и выполняющий исполнительно - распорядительные функции (статьи 2, 27), избирается на должность по представлению Главы Республики Коми советом муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования; при этом на должность главы администрации муниципального образования Главой Республики Коми могут быть предложены председатель совета муниципального образования, депутат совета муниципального образования, депутат Государственного Совета Республики Коми от данного избирательного округа, осуществляющий свои полномочия на неосвобожденной основе, иные лица; одна и та же кандидатура может быть представлена Главой Республики Коми на должность главы администрации муниципального образования не более двух раз (часть 5 статьи 27 Закона).
Ни депутаты советов муниципальных образований, ни какие-либо другие субъекты местного самоуправления правом предлагать кандидатуры на должность главы администрации муниципального образования указанным Законом не наделяются, - оно закреплено лишь за Главой Республики Коми.
В своем обращении в Конституционный Суд Российской Федерации Глава Республики Коми просит подтвердить конституционность пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", поскольку считает, что они подлежат действию, как не противоречащие основам конституционного строя и принципам организации местного самоуправления, закрепленным в статьях 12, 32, 131 Конституции Российской Федерации, а также Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - вопреки решению Верховного Суда Республики Коми от 2 ноября 1998 года, принятому по заявлению и. о. прокурора Республики Коми о признании указанных положений недействующими в связи с их противоречием федеральному законодательству.
2. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Развивая данное положение, относящееся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статья 131, часть 1), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2). В статье 133 Конституции Российской Федерации в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
3. Общие принципы организации местного самоуправления в части, касающейся статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, в соответствии со статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14 - 21 и др.). Данный Федеральный закон предусматривает избрание главы муниципального образования как выборного должностного лица гражданами, проживающими на территории муниципального образования, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава (часть 2 статьи 16), а также возможность иметь иных выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (часть 3 статьи 16), т.е. определяет, что решение этого вопроса, в том числе с учетом исторических и иных местных традиций, находится в исключительном ведении граждан, проживающих на территории муниципального образования, и (или) выборных органов местного самоуправления. В развитие гарантий самостоятельности местного самоуправления Закон формулирует прямой запрет для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления (часть 5 статьи 14), образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления (пункт 3 статьи 17). Положения же пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", напротив, лишают представительный орган местного самоуправления (совет муниципального образования) права самостоятельно решать один из вопросов местного значения, а именно свободно избирать главу администрации муниципального образования, и сводят роль совета муниципального образования к утверждению кандидатуры, представленной государственным должностным лицом.
4. Вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, пределов прав высших органов государственной исполнительной власти в области формирования органов муниципальных образований уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В Постановлении от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации закрепление в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации предписания об образовании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления, поскольку вопрос о создании органов местного самоуправления, не являющихся выборными, относится к усмотрению самих местных сообществ.
В Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, распространяющимся также на порядок формирования и взаимодействия с другими органами власти.
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" положения, устанавливающие какую-либо подчиненность органам государственной власти местных администраций, включая назначение их глав вышестоящими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, противоречат Конституции Российской Федерации.
В аспекте конституционных гарантий организации местного самоуправления это означает обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу администрации муниципального образования.
Таким образом, положения пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", регулирующие порядок замещения должности главы муниципального образования, являются, по существу, аналогичными тем положениям, которые были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в Постановлениях от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
В силу статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" признание закона субъекта Российской Федерации либо его отдельных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации порождает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, содержащихся в других актах, в том числе в законах других субъектов Российской Федерации. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, а также с закрепленными ею принципами равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (статья 19) и равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5). Подлежащие отмене положения не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами.
5. Положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, о запрете на вмешательство в законную деятельность органов местного самоуправления, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, закреплены также в Конституции Республики Коми (статья 9). В указанных конституционно - правовых рамках находится и положение статьи 1 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми от 20 марта 1996 года, согласно которому к ведению органов государственной власти Республики Коми относится установление принципов организации системы органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такие принципы, следовательно, не могут противоречить нормам Конституции Российской Федерации, из чего исходит указанный Договор (преамбула), и должны согласовываться с общими принципами местного самоуправления, установленными федеральными законами.
Применительно к законодательным актам Республики Коми данный вывод прямо подтвержден в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Согласно изложенной в нем позиции при проведении выборов в органы местного самоуправления во всех случаях, когда законы соответствующего субъекта Российской Федерации не содержат необходимого регулирования или противоречат федеральному законодательству в этой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, непосредственному применению подлежит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанной позицией Конституционного Суда Российской Федерации названный Федеральный закон распространяется и на отношения, связанные с выборами глав администраций муниципальных образований представительными органами местного самоуправления (советами муниципальных образований), и, следовательно, подлежит применению, а соответствующие положения Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", напротив, применению не подлежат.
Что же касается оспаривания заявителем решения Верховного Суда Республики Коми от 2 ноября 1998 года, которым положения пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" как противоречащие федеральному законодательству признаны недействительными с момента принятия, то Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 ноября 1998 года по запросу Иркутского областного суда отметил, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды правомочны подтверждать недействительность законов субъектов Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие ранее были признаны неконституционными постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющими свою силу.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Положения пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", наделяющие Главу Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования, являются аналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу Постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Положения пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", как содержащие такие же положения, какие были признаны ранее Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
Из изложенных в названных Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации правовых позиций следует, что любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения.
2. Поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее были вынесены постановления, сохраняющие свою силу, запрос Главы Республики Коми не может быть принят к рассмотрению.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
4. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми. Определение должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ

Заместитель Председателя
Конституционного Суда
Российской Федерации
Т.Г.МОРЩАКОВА

0

18

ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ОТ 08.10.99 N 138-О "ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА БАРАНОВА МИХАИЛА ИОСИФОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 2 СТАТЬИ 18 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ "О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РЕСПУБЛИКЕ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Б.С. Эбзеева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина М.И. Баранова,

1. Гражданин М.И. Баранов, в связи с назначением выборов в органы местного самоуправления в Республике Северная Осетия - Алания выдвинувший себя кандидатом на должность главы муниципального образования (мэра) города Владикавказа, обратился в избирательную комиссию города Владикавказа за разрешением на сбор подписей избирателей в поддержку своей кандидатуры, в чем ему было отказано. Председатель Центральной избирательной комиссии Республики Северная Осетия - Алания, куда М.И. Баранов обжаловал отказ городской избирательной комиссии, 6 апреля 1999 года официально уведомил заявителя о том, что его жалоба признана необоснованной, так как в соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 года "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" должность мэра города Владикавказа не является выборной.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин М.И. Баранов оспаривает конституционность пункта 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания", согласно которому глава муниципального образования города Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания назначается Президентом Республики Северная Осетия - Алания из числа депутатов Собрания представителей района, города Владикавказа или депутатов Парламента Республики Северная Осетия - Алания, избранных по данной территории; Президент Республики Северная Осетия - Алания вправе освободить от занимаемой должности главу муниципального образования города Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания; после освобождения от должности процедура назначения повторяется. По мнению заявителя, данная норма нарушает его право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2 Конституции Российской Федерации), посягает на самостоятельность местного самоуправления (статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации), а также не соответствует положениям Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что противоречит статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

2. Из статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В числе гарантий местного самоуправления Конституция Российской Федерации особо оговаривает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

Во исполнение этих конституционных предписаний, а также статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, Федеральный закон от 28 августа 1995 года " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 16). Названный Федеральный закон содержит прямой запрет на образование органов местного самоуправления и на назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (пункт 3 статьи 17).

Согласно Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 5). Между тем в отличие от Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" предусматривает назначение на должность главы муниципального образования города Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания Президентом Республики Северная Осетия - Алания. Данное положение ограничивает конституционные права местного самоуправления, прежде всего право свободно избирать главу муниципального образования, и в силу этого противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Вопрос о конституционности законоположения, допускающего возможность назначения главы муниципального образования (как и освобождения его от должности) органом государственной власти уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года " Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд Российской Федерации признал положение о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности органом государственной власти, не соответствующим Конституции Российской Федерации. Одновременно было установлено, что при проведении в Республике Коми выборов в органы местного самоуправления непосредственному применению подлежит Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данные постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу, а сформулированные в них правовые позиции распространяются на организацию местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации уже подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, а также с закрепленными ею принципами равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (статья 19) и равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5).

4. Положение пункта 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" о назначении на должность главы муниципального образования города Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания Президентом Республики Северная Осетия - Алания по своему содержанию аналогично положениям Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года " Об органах исполнительной власти в Республике Коми", признанным Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации.

Следовательно, на оспариваемое положение распространяются требования части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой признание Конституционным Судом Российской Федерации нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, содержащих такие же положения, какие были предметом обращения; положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене.

Согласно статье 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации отказывает в принятии обращения к рассмотрению в случае, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

Поскольку гражданин М.И. Баранов оспаривает конституционность нормы, уже являвшейся предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, его жалоба не может быть принята к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79, частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Положение о назначении на должность главы муниципального образования города Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания Президентом Республики Северная Осетия - Алания, содержащееся в пункте 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 года "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания", является аналогичным положениям, которые ранее были предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации и по которым Конституционным Судом Российской Федерации были вынесены постановления, сохраняющие свою силу.

Пункт 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 года "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

2. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Баранова Михаила Иосифовича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее вынесены постановления, сохраняющие свою силу.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в " Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Северная Осетия - Алания. Определение должно быть также опубликовано в " Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Н.В.СЕЛЕЗНЕВ

0

19

Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О
"По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.В.Витрука, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики, установил:

1. В Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики, в производстве которого находится дело по жалобе гражданина К.М.Ажахова на порядок назначения главы администрации города Нальчика. Заявитель просит проверить, соответствуют ли Конституции Российской Федерации:

пункт "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно которому Президент Республики назначает на должность и освобождает от должности глав местной администрации;

статья 2 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике", согласно которой местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал;

пункт 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике", согласно которому председателем Совета представительного органа местного самоуправления избирается депутат, кандидатура которого предлагается Президентом Кабардино-Балкарской Республики либо теми главами местного самоуправления районов, городов республиканского подчинения, которым он делегирует это право; Президент Кабардино-Балкарской Республики либо главы местного самоуправления районов, городов республиканского подчинения, которым он делегирует это право, назначают избранных председателей Совета главами администрации соответствующего муниципального образования.

2. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, положения которой относятся к основам конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В число гарантий местного самоуправления Конституция Российской Федерации особо оговаривает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

Во исполнение этих конституционных предписаний, а также статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 16). Названный Федеральный закон содержит прямой запрет на образование органов местного самоуправления и на назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (пункт 3 статьи 17).

Между тем Конституция Кабардино-Балкарской Республики (пункт "е" статьи 81) и Закон Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" (пункт 3 статьи 17) предусматривают назначение на должность и освобождение от должности глав муниципальных образований в конечном итоге Президентом Кабардино-Балкарской Республики либо главами местного самоуправления районов, городов республиканского подчинения, которым он делегирует это право.

3. Вопрос о конституционности законоположения, допускающего возможность назначения главы муниципального образования (как и освобождения его от должности) органом государственной власти уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", а также в определениях от 11 июня 1999 года по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" и от 8 октября 1999 года по жалобе гражданина М.И.Баранова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" Конституционный Суд Российской Федерации признал, что внесение главой республики в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также назначение и освобождение от должности главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствующими Конституции Российской Федерации. Данные решения Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу, а сформулированные в них правовые позиции распространяются на организацию местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации уже подтвердил право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и самоформирование органов местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.

Положения пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" по своему содержанию аналогичны положениям Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местном самоуправлении в Республике Коми" и Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания", которые, как ограничивающие конституционные права граждан в сфере местного самоуправления, прежде всего право свободно избирать главу муниципального образования, признаны Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации.

Следовательно, в отношении пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" действуют требования части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой признание Конституционным Судом Российской Федерации нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке других нормативных положений, аналогичных тем, какие были предметом обращения; такие положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене.

Согласно статье 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации отказывает в принятии обращения к рассмотрению в случае, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Поскольку Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики оспаривает конституционность норм, уже являвшихся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, его запрос не может быть принят к рассмотрению.

Что касается положения статьи 2 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, то оно не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Положения об обязательном предложении кандидатуры на пост председателя Совета представительного органа местного самоуправления Президентом Кабардино-Балкарской Республики либо теми главами местного самоуправления районов, городов республиканского подчинения, которым он делегирует это право, и о назначении на должность главы муниципального образования Президентом Кабардино-Балкарской Республики либо главами местного самоуправления районов, городов республиканского подчинения, которым он делегирует это право, содержащиеся в пункте "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и пункте 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике", являются аналогичными положениями, признанным ранее Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации в решениях, сохраняющих свою силу.

Пункт "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики и пункт 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" подлежат отмене в установленном порядке и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

2. Поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" не требуется вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде постановления, признать запрос Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

4. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Определение должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

20

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 ноября 2000 г. No. 15-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) КУРСКОЙ
ОБЛАСТИ В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 22 МАРТА
1999 ГОДА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) КУРСКОЙ ОБЛАСТИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Н.А. Корнеевой и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Государственная Дума на основании Постановления от 24 июня 1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области".
Законом Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" Устав был дополнен главой 4 "Органы государственной власти административно - территориальных единиц (районов)", а глава 18 "Общие принципы организации местного самоуправления" изложена в новой редакции. По мнению Государственной Думы, положения статей 15, 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункты 1 и 2), 85 (пункт 2), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области (в редакции от 22 марта 1999 года) противоречат положениям Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, ряду иных конституционных положений.
Решая вопрос о принятии запроса Государственной Думы к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что положения статьи 15 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", конкретизированные положениями его статьи 18 об отнесении к администрации района сельских и поселковых администраций (пункт 1) и об избрании главы района по представлению губернатора Курской области (пункт 2), а также положения статей 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области являются аналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу Постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
В связи с этим в определении от 4 ноября 1999 года No. 165-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения статей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению. В части, касающейся проверки конституционности Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство было прекращено, поскольку с 17 июля 1999 года этот Закон утратил силу.
В части же, касающейся проверки конституционности положений статей 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункт 1), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", запрос был принят к рассмотрению. Именно эти положения и являются предметом рассмотрения по настоящему делу.
2. Согласно пункту 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы государственной власти района вправе в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законодательством Курской области делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.
Между тем из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). В качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления это требование закреплено и конкретизировано в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 6).
Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагает, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.
Таким образом, пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2).
3. Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.
Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации). Положения же пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.
Таким образом, пункт 3 статьи 21 и взаимосвязанный с ним пункт 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133.
Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.
4. Согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".
Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.
Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.
Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).
Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться в административно - территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти - в силу требований Конституции Российской Федерации - создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.
Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.
Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
5. Согласно пункту 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально - экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально - финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Из указанных положений Конституции Российской Федерации, конкретизированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13), во взаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное устройство и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 1, часть 1; статья 5, части 2 и 3; статья 11, части 2 и 3; статьи 71, 72 и 73), вытекает, что субъект Российской Федерации вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.
Упорядочение данного процесса, в том числе путем установления в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления.
Между тем установленные в пункте 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области основные принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1).
6. Согласно пункту 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными законами и законами Курской области сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). При этом Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.
Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми в соответствии со статьей 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации Федеральными законами от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.
Таким образом, пункт 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области в части, касающейся установления пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, лишает муниципальные образования Курской области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1).
7. В запросе оспаривается конституционность положений статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области, в соответствии с которыми Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 89), включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области (пункт 3 статьи 89); любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (пункты 2 и 4 статьи 89); органы государственной власти Курской области - Курская областная Дума, губернатор Курской области, районные Советы народных депутатов, главы администраций районов вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления (статья 90).
Как указывает заявитель, в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. По мнению заявителя, оспариваемые положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат требованию статей 130, 131 и 133 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления, а также не соответствуют ее статье 10, поскольку предусматривают вмешательство в сферу судебной власти органов иных ветвей власти.
Из закрепленного в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации принципа, в силу которого органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, во взаимосвязи с предписаниями, содержащимися в статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным актам.
Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (статья 132, часть 2; статья 15, часть 2). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья 72, пункт "б" части 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава VII), другими федеральными законами.
Между тем пунктом 1 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и муниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его осуществления однозначно не определены, как не определен и перечень осуществляющих его органов и должностных лиц. Кроме того, государственный контроль, по буквальному смыслу пункта 1 статьи 89, может осуществляться не только за законностью деятельности органов местного самоуправления, а в соответствии с положением пункта 3 той же статьи он преследует цель обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов лишь "как правило". Тем самым указанные положения исходят из допустимости государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля.
При оценке же конституционности другого положения пункта 3 статьи 89, предусматривающего государственный контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области, необходимо учитывать, что формирование материально - финансовой базы местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялось, как правило, в результате передачи того или иного имущества местному самоуправлению в собственность органами государственной власти в процессе разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; денежные средства могут поступать в бюджеты муниципальных образований и из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе без указания их целевого назначения.
Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не исключает установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов, при том что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Подобная интерпретация положений статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, допускаемая их буквальным содержанием, противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130 (часть 1), 132 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации.
Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и находящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве органов государственной власти Курской области "потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления", допускающим не опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами государственной власти Курской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления либо не установленные федеральным законом способы привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Оно может также трактоваться как позволяющее органам государственной власти субъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, и принцип разделения властей (статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).
На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.
Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:
допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;
не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.
Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.
4. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в Курской области, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории Курской области по усмотрению органов государственной власти Курской области.
5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение пункта 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области, устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления Курской области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований.
6. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.
7. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Курской области, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Устава (Основного Закона) Курской области либо воспроизводят их, а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Курской области. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Однако данная конституционная формула не отрицает взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, тем более на договорной основе.
По смыслу статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 12 и 130 (часть 1), городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность. Комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").
В современный период формирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации не все муниципальные образования и не всегда в силу разных причин обладают такой самостоятельностью и ответственностью в решении местных вопросов в интересах населения муниципальных образований.
Учитывая эти реалии российской действительности в сфере местного самоуправления, в Уставе (Основном Законе) Курской области были закреплены положения о том, что органы местного самоуправления в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области; форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области (пункты 3 и 5 статьи 21).
О правомерности (конституционности) приведенных нормативных положений Устава (Основного Закона) Курской области свидетельствуют следующие аргументы.
Федеральный закон не устанавливает запрет на возможность передачи отдельных полномочий местного самоуправления в решении вопросов местного значения органам государственной власти, прежде всего местным (территориальным) органам государственной власти, наиболее приближенным к местному самоуправлению.
В пункте 3 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее - их временного исполнения. При этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти - мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего - местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.
Как показывает современная практика, вопросы местного значения (снабжение электроэнергией, теплом, водоснабжением и т.п.) не всегда могут быть решены органами местного самоуправления своими силами, под свою ответственность. Поэтому, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, "не исключается взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе на договорной основе, для решения в интересах населения муниципального образования общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения". Эта идея и воплощена в положениях пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области. Поэтому указанные положения Устава (Основного Закона) Курской области не противоречат Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА

Разделяя оценки и выводы Конституционного Суда Российской Федерации, но будучи несогласным с пунктом 2 резолютивной части Постановления по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В пункте 3 статьи 21 Устава Курской области содержится норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления или непосредственно население вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.
Наличие в Уставе (Основном Законе) Курской области такой нормы позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, и координацию в этих целях деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти, а также учитывать местные особенности и вводить систему местного самоуправления постепенно, по мере создания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.
Данная норма не противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 132 (часть 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской Федерации). Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Российской Федерации.
Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и - прежде всего - Конституция Российской Федерации, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия.
Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.
В принципе возможен и такой вариант реализации полномочий местного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 1. Основы конституционного строя. Статья 12