narcorik.ru



САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 1. Основы конституционного строя. Статья 5


ГЛАВА 1. Основы конституционного строя. Статья 5

Сообщений 1 страница 19 из 19

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 1 Основы конституционного строя
Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Подпись автора

Лойер Клуб - свежие новости с юридических полей !

0

2

Статья 5

1. В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга.

2. В России - несколько видов субъектов Федерации, это ее особенность. Общее число субъектов - 86: 21 республика, 9 краев, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, 4 автономных округа, остальные субъекты - области.

3. Пункт 4 данной статьи закрепляет государственно-правовые признаки РФ как федеративного государства. Это ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.

4. Государственная целостность лежит в основе устройства РФ. Государственная целостность означает, что РФ - цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность - естественная черта независимых государств.

Современная РФ - государственное по своей природе объединение всех субъектов Федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное государство, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе РФ (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов, напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ РФ сохраняет исторически сложившееся государственное единство.

5. Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложная. Субъекты Федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции РФ эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и Федерацией в целом, верховенство федеральных Конституции и законов и исполнять их. Система государственных органов субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав Федерации состоит в том, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

6. Федеративное устройство РФ исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.

Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел.

7. Пребывание в составе РФ в качестве ее субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов РФ между собой, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъекты имеют гарантированное представительство в Совете Федерации, их законодательным (представительным) органам принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе.

0

3

Статья 5

1. В ч. 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются по сути национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа) и города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование; автономные округа (появились в 30-х годах ХХ в. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются по происхождению и этническому компоненту национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края или области и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий. Названные государственные образования с этническим элементом: республики, автономная область, автономные округа - это образования всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование.

Фиксация в Конституции перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Кроме того, есть основания полагать, что данная Федерация в обязательном порядке должна включать все указанные виды субъектов (в контексте с этим очевидно, например, что объединение автономных округов с субъектами, в состав которых они входят, при неизменной Конституции не может привести к полному исчезновению названного вида субъекта Федерации).

Формально различаясь, субъекты Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в Конституции 1993 г. и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами Федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (см. комм. к ст. 66 Конституции). Конституционный Суд признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов Федерации (Постановление от 14 июля 1997 г. N 12-П//СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3581). Это стало определяющим обстоятельством и в деле о дорожных фондах, рассматривая которое Конституционный Суд пришел к следующему выводу: равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов власти со всеми субъектами Федерации. Российская Федерация, в частности, не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников (Постановление от 15 июля 1996 г. N 16-П - СЗ РФ. 1996. N 29. ст. 3543).

Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики государствами (ч. 2 ст. 5), допускает установление ими собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68), предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они, видимо, должны иметь договорную или федерально-законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации по существу становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще. Именно с учетом сказанного Конституционный Суд признал допустимым правомочие федерального законодателя дифференцированно распределять поступления от дорожных фондов, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников (Постановление от 15 июня 1996 г. N 16-П).

2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов прошлого века. Однако такая запись - "республика (государство)", подчеркнул Конституционный Суд, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера; Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; N 29, ст. 3117).

Республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу. Касаясь символов, Конституционный Суд отметил, что республики, как и другие субъекты Федерации, вправе самостоятельно их вводить, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционно подобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы: герб, флаг, гимн.

3. Часть 3 комментируемой статьи говорит об основах (принципах) федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство". В комментируемой же части ст. 5 сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Федерации (см. комм. к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.). Сохранению государственной целостности, как определил Конституционный Суд, служит и регулирование, согласно которому в Российской Федерации статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические объединения. Создание же региональных партий, во всяком случае в настоящее время, представляет собой угрозу этой целостности, поскольку стимулирует отстаивание преимущественно сугубо региональных и местных интересов, прав соответствующих этнических (региональных) групп и не будет способствовать формированию оптимальной партийной системы как части политической системы страны (Постановление от 1 февраля 2005 г. N 1-П//СЗ РФ. 2005. N 6. ст. 491).

Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П (СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3424), важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти: Президентом РФ, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством РФ, федеральными судами, Прокуратурой РФ и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комм. к соответствующим статьям).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти - соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых "сдержек и противовесов", при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (Постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 г. N 2-П//СЗ РФ. 1996. N 4. ст. 409), ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который включает в том числе меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов; деятельность Президента как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий (например, ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 231); судебный контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 77), Президент наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Единство системы государственной власти, однако, нельзя понимать как право федеральных органов государственной власти вмешиваться в деятельность региональных органов, подменять их и давать указания. В демократическом правовом государстве действует принцип собственной компетенции, за осуществление которой та или иная публично-властная структура несет как правовую, так и политическую ответственность и в осуществление которой (компетенции) никто не вправе вторгаться.

В то же время принцип собственной компетенции не означает бесконтрольности осуществления органами государственной власти (а равно органами местного самоуправления) своих полномочий. Но данный контроль может осуществляться только в пределах и формах, установленных Конституцией и законом, причем главной из этих форм является судебный контроль, к которому могут прибегать как другие органы государственной власти, так и граждане.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комм. к ст. 71-73). Оно осуществляется настоящей Конституцией и в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исполнительной власти также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации), федеральным законом (см. комм. к ч. 3 ст. 11).

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция (преамбула) определяет данный принцип как общепризнанный.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комм. к соответствующим статьям).

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными. К таковым Конституция относит национальные меньшинства и их особую разновидность - коренные малочисленные народы (см. комм. к ст. 69, п. "в" ст. 71, п. "б", "м" ч. 1 ст. 72).

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (Ведомости СССР. 1976. N 17. ст. 291). В соответствии с указанными пактами "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. (Ведомости РСФСР. 1990. N 2. ст. 22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965) созданы правовые основы для самоопределения этнических сообществ в форме национально-культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей. В Постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. N 3-П (ВКС. 1993. N 1) отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (см.: Международное право в документах. М.: 1992. С. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Конституционный Суд в упомянутом выше Постановлении от 13 марта 1992 г. N 3-П определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека".

4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты Федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ (см. комм. к ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134-136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

0

4

Статья 5

Формирование федеративных отношений в России включает в себя несколько этапов:

1918-1922 гг. - этап автономизации в рамках суверенного государства - РСФСР;

1922-1925 гг. - этап оформления административных единиц и фактическая утрата Россией суверенитета;

1925-1990 гг. - этап увеличения числа, развития и укрупнение субъектов в рамках несуверенного государства РСФСР;

1990-1993 гг. - демократический этап "парада суверенитетов" самой Российской Федерации и республик в ее составе;

с 1993 по настоящее время - этап преодоления асимметрии в федеративном устройстве и дальнейшего укрупнения субъектов Федерации.

1. Вступление в силу Конституции России 1993 г. знаменовало собой начало нового этапа в развитии федеративных отношений - преодоления асимметрии в ее устройстве. Строго говоря, начало этому процессу было положено еще до принятия действующей Конституции заключением Федеративного договора, которым вся территория страны была превращена в совокупность субъектов Федерации, иными словами, объявление бывших административно-территориальных единиц: областей, краев, городов федерального значения - субъектами Российской Федерации. Таким образом была преодолена социальная несправедливость, когда территории, дававшие до 80% валового национального продукта страны, в которых проживало 75% ее населения, имели политических прав меньше, чем так называемые субъекты национального типа.

Однако и после подписания Договора асимметрия в федеративном устройстве России продолжала сохраняться, поскольку республики объявлялись суверенными государствами в составе Федерации, а автономии, области, края и города федерального значения приобретали по Договору несколько меньше прав, чем республики. В первой части комментируемой статьи был сделан первый шаг к исправлению этого положения: все субъекты провозглашались равноправными (подробнее см. комментарий к ч. 4 настоящей статьи). Но и в этом случае элементы неравноправия сохранялись, поскольку девять автономных округов по-прежнему входили в состав областей и краев. Процесс преодоления этого неравенства не может быть одномоментным, поэтому в Конституцию заложен механизм его постепенного решения (подробнее см. комментарий к ст. 66).

2. Новая конструкция федеративных отношений, установленная Конституцией 1993 г., потребовала определения нового статуса входящих в Российскую Федерацию субъектов. В самом общем виде он был определен в ч. 2 комментируемой статьи: республики объявлялись несуверенными государствами. Полагаем, что этот юридический нонсенс в большей степени дань истории, чем стремление придать республикам какой-то особый статус. Как справедливо отметил Конституционный Суд Российской Федерации, понятия "республика (государство) не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера"*(17).

К таким факторам исторического характера можно отнести и конституционно установленное право республик иметь собственную конституцию. Все остальные субъекты Федерации получили, согласно ч. 2 данной статьи, право принимать свой устав. Практика показывает, что принципиальных различий между конституцией республики и, скажем, уставом края нет. Более того, в ряде субъектов Федерации устав в соответствии с логикой конституционного строительства имеет второе название - Основной закон. Важнее другое: оба типа учредительных актов принимаются субъектами самостоятельно (см. комментарий к ст. 66), не требуют согласия или регистрации на федеральном уровне. Все субъекты Федерации в новых условиях получили право на издание собственного законодательства, чем на практике весьма активно пользуются.

Субъекты Российской Федерации обладают также правом формировать собственные органы государственной власти, иметь свой бюджет, учреждать символы государственной власти, иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, определять государственное устройство своей территории, осуществлять ряд других полномочий в соответствии со ст. 72 и 73 Конституции (см. комментарий).

3. В соответствии с внутренней логикой конституционного строительства, определив устройство федерации в целом и статус ее субъектов, авторы Основного закона в ч. 3 комментируемой статьи перешли к определению основных принципов федеративного устройства России, требующих отдельного пояснения.

Принцип государственной целостности. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 4), целостность государства обеспечивается Российской Федерацией, но это - обязанность, осуществляемая "сверху", всем государством. Это обязанность всего государства перед своим народом, наделившим его частью своей суверенной власти. А в контексте ст. 5 обязанность обеспечения государственной целостности возлагается на субъекты Федерации. Они не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность России: издавать законы и иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, подрывать экономическую мощь и независимость России, обязаны содействовать социально-экономическому и политическому укреплению и развитию страны. Обеспечение государственной целостности предполагает запрет сецессии, сепаратизма, центростремительных тенденций в развитии экономической и социальной сфер.

Разумеется, в основе существования любого демократического государства лежит добровольное согласие и подчинение. Та или иная территория входит в состав федеративного государства на правах субъекта, поскольку пребывание в этом статусе для нее с экономической, политической и социальной точек зрения более комфортно, чем существование вовне, в качестве полностью самостоятельной территории. При этом любое федеративное государство вынуждено соблюдать баланс самостоятельности и подчинения во взаимоотношениях центральной власти и субъектов Федерации. Однако это не означает, что центральная власть не вправе применить санкции против собственного субъекта, не желающего жить в мире и согласии с остальными. Поскольку Конституция 1993 г. относится к числу либеральных, то перечень этих санкций прямо в ней не указан. Однако признаки возможности федерального вмешательства в ней все же могут быть выведены аналитическим путем (см. комментарий к ст. 55, 56, 77, 78). К тому же отдельные формы этого вмешательства в виде досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отказ от прямого избрания Главы субъекта избирателями введены новой редакцией (от 11 декабря 2004 г.) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(18).

Принцип единства системы государственной власти. В современном государстве, основанном на принципе разделения властей, формируются минимум три самостоятельные ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная (см. комментарий к ст. 10).

Каждая имеет свою специфику как по содержанию деятельности, так и по порядку формирования. Органы законодательной власти всех уровней избираются населением соответствующей территории (всей страны или ее субъекта); органы исполнительной власти, поскольку образуют единую систему (см. комментарий к ст. 77), назначаются уполномоченными органами государственной власти, судебной власти - назначаются на должность Главой государства для обеспечения большей независимости от иных ветвей государственной власти. Однако, несмотря на различие функций, основной целью деятельности всех ветвей государственной власти является обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (см. комментарий к ст. 2). В этом смысле все перечисленные ветви государственной власти образуют единую систему органов. И Россия не составляет исключения.

Однако федеративное государство - сложно устроенное образование. Одна из сложностей состоит в том, что федеральные органы власти преимущественно избираются всем населением страны, а субъекты, как государствоподобные образования, обладают значительной самостоятельностью в вопросах формирования собственных органов государственной власти. При этом их население и политическая элита при формировании этих органов руководствуются собственными, в ряде случаев местническими, интересами, не всегда совпадающими с интересами государства. Особенно наглядно это проявляется при избрании Главы субъекта Федерации. Недолгая демократическая история развития России показала: на должности губернаторов субъектов или Президентов Республик иногда избирались яркие личности, завоевавшие симпатии избирателей, но имевшие минимальные знания и опыт в управлении не только гражданскими структурами, но и экономикой вообще.

Именно этим обстоятельством объясняется стремление центральной власти изменить порядок формирования Глав субъектов Федерации. Указанным выше Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" введен новый порядок избрания Президентов республик в составе РФ и Губернаторов остальных субъектов Федерации. Отныне они избираются не непосредственно населением, а законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в числе одного кандидата, рекомендованного на эту должность Президентом России. Неизбрание рекомендованного кандидата влечет за собой досрочный роспуск парламента субъекта.

Авторы настоящего комментария полагают, что такой порядок нарушает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти (см. комментарий к ст. 3 и 32), а также противоречит смыслу ст. 77 Конституции (см. комментарий). Если федеральный центр в целях обеспечения государственной целостности России стремится повысить личные качества избираемого Главы субъекта Федерации, он должен воспользоваться правом выдвинуть своего кандидата на свободные, конкурентные выборы, но осуществлять этот выбор должны непосредственного избиратели.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из наиболее сложных вопросов в организации государственной власти федеративного государства является оптимальное разграничение полномочий между центральной и региональной властью. Как показывает зарубежный опыт, различные государства используют разные способы деления этих полномочий, основанные на собственных национально-исторических традициях, но и в этом случае время от времени наступает необходимость их пересмотра в связи с изменившимися политическими, экономическими или иными реалиями. Россия в момент принятия Конституции 1993 г. оказалась именно в такой ситуации. Широкомасштабная реформа федеративных отношений потребовала пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.

Конституция 1993 г. впервые наряду с традиционным понятием "полномочия" использует новый для российского конституционного права термин "предметы ведения". Это более широкое понятие, означающее, на наш взгляд, перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти. Таким образом, Конституция в ст. 71 (см. комментарий) определяет ту группу вопросов, которые решает исключительно федеральная власть, по остаточному принципу устанавливается круг вопросов, решаемых самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 73), и наибольшую группу составляют те вопросы, которые центральная и региональные власти решают совместно (см. комментарий к ст. 72).

Однако следует отметить, что, в отличие, скажем, от ФРГ, где эти вопросы решаются в порядке конкуренции, в России Конституция сохраняет в этой части принцип исключительности за каждым уровнем государственной власти. Иными словами, применяется принцип последовательности: сначала федеральная власть издает свой закон, а затем субъект Федерации дополняет его собственным, не противоречащим федеральному нормативно-правовым актом (см. комментарий к ст. 76).

Из принципа разграничения предметов ведения логично вытекает принцип соответствия полномочий того органа государственной власти, который реализует предметы ведения, набору и содержанию этих вопросов.

Принцип равноправия и самоопределения народов. Как отмечалось выше (см. комментарий к преамбуле), Россия - многонациональное государство, населенное более чем 125 нациями и народностями, различными по численности, языку, быту, верованиям, культуре, письменности и уровню социально-экономического развития. Однако, несмотря на указанные различия, Конституция предоставляет всем народам равные условия для существования и развития, запрещает дискриминацию граждан по национальному признаку (см. комментарий к ст. 19 и 26).

Равноправие не исключает самоопределения каждого народа в условиях его самобытности и национально-этнических традиций и особенностей. В этих целях Конституция устанавливает дополнительные гарантии для развития малочисленных народов России (см. комментарий к ст. 69), гарантирует развитие национальных языков (см. комментарий к ст. 26 и 68), свободу вероисповедания (см. комментарий к ст. 28) и иные формы самоопределения.

4. Часть 1 настоящей статьи устанавливает "горизонтальное" равноправие субъектов, т.е. равенство в правах между собой (см. комментарий к ч. 1 ст. 5). А в части 4 той же статьи Конституция устанавливает "вертикальное" равноправие, т.е. равенство прав и возможностей субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Таким образом, отменяется принцип исключительности, действовавший в некоторых случаях на предшествующих этапах развития федеративных отношений. Это означает, что все субъекты Федерации обладают равными правами и обязанностями по отношению ко всем федеральным органам государственной власти.

0

5

Статья 5

     1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных
субъектов Российской Федерации.
     2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.
Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ имеет свой устав и законодательство.
     3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации.
     4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

     Комментарий к статье 5

     1. В части 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской
Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих федерацию
образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального
состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными
образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности,
отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные
единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа),
области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы,
в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального
значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград)
представляют собой территориально-государственные образования с достаточно
однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский
период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная
область) - национально-территориальное государственное образование, входящее
в Хабаровский край; автономные округа (появились в 30-е гг. и рассматривались
в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой
как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной
области и являются национально-территориальными государственными образованиями,
входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два
округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению
самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов
северных территорий. Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает,
что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность
в одну из таких форм.
     Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень
приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы.
Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации".
Оно впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993
г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то,
что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество,
став субъектами федерации.
     В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи),
а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах
иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство,
свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания
и др. (см. комментарий к ст. 66 Конституции).
     Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они
отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики
государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных
государственных языков (ч. 2 ст. 68 ), предполагает, что по представлению
законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного
округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном
округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края,
области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами
государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной
власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они,
видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловленными
конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями.
Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу,
становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской
Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях
и в России вообще.
     2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые
атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте
- различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством.
Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х гг. В указанном
качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось
и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 г.
(п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается
федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация
или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно
как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива
не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция (п. 2 ст.
72, п. 4 ст. 115) 1978 г., а специализированного органа конституционного -
контроля Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции
1993 г.).
     Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом
в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам,
находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской
Федерацией, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами.
     Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики
не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы
государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме
того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб,
флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство. Возможность введения
последнего подтверждается, например, п. 2 ст. II Договора Российской Федерации
и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля 1994 г.). При
этом должны учитываться положения Конституции Российской Федерации.
     Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности,
что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав -
конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной
власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство,
они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

     3. Часть 3 комментируемой статьи говорит о принципах, основах федеративного
устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось
в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали
понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное
устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).
     Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного
устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные
части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными
образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая
степень разделения властей по вертикали и децентрализации.
     Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях
Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство".
В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства.
Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации.
Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей,
а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность
и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется
единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы
- рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы
государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти;
государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской
Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории
России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе
Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных
государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (см. комментарии
к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).
     Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка
нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось
в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995
г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием
вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18), важным
условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания,
одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная
целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой
органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации
и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных
объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской
Федерации (см. комментарии к соответствующим статьям).
     В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет
принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием
того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции,
- ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России
и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного
механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте
и многообразии.
     Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные
органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации,
действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно
выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной
и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования,
производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация или ее субъект,
наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при
которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах
участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении;
политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.
     В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется
в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов
федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы
субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений
исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края. - Российская газета,
1 февраля 1996 г.), ориентировались на общие принципы и формы деятельности.
Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна
из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта
Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской
Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых
актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных
и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1
ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции
(ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти
координационных полномочий (см., например, Указ Президента Российской Федерации
от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской
Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".
- Российская газета, 16 марта 1996 г.); судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский
надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным
вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации
(см. комментарий к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется
правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации
или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
     Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная
реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие
государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола
в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах
своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.
     Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами
государственной власти производно от разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами (см. комментарий к ст. 71, 72, 73).
Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами
о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной
власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом
устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод,
что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа
федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится
в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.
     Разграничение властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской
Федерации. Споры в данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом
Российской Федерации.
     Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской
Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип
как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов,
он имеет особое значение.
     Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от
численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение,
использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности,
сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение
поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление
основ федеральной политики и федеральные программы в области национального
развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки
для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина,
в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно
выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую
религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комментарии
к соответствующим статьям).
     Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны
государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются
наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации
относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные
малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий
согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ
N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых
странах", Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятую Советом
Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства в конечном
счете в социальных результатах.
     Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения
народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является
ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество
придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных
правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах
(ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета
СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), в соответствии с
которыми "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права
народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают
свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны
"поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
     Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст.
22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных
и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации,
следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее
составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление,
право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и
коренных малочисленных народов. В постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации
о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан
о проведении референдума (ВКС, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право
на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права
на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.
     Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов
в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из
состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами.
В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений
и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах.
М, 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов
указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее
или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному
или полному нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип
равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства,
представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ,
проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться
от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального
единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".
Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении определил, что при реализации
любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание
и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление
права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение,
осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из
того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной
целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение
в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности
ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта
в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).
     4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой
части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует,
что все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий
обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый
из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение
для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов,
входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений
определяются Конституцией Российской Федерации (см. комментарии к ч. 2 ст.
95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в
системе исполнительной власти и федеральными законами.

0

6

Статья 5

     1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных
субъектов Российской Федерации.
     2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.
Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ имеет свой устав и законодательство.
     3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации.
     4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

     Комментарий к статье 5

     В данной статье и других статьях Конституции закрепляется и последовательно
проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации. При этом следует
отметить, что республика (как государство) имеет свою конституцию и законодательство,
в то время как край, область, город федерального значения, автономная область,
автономный округ - свой устав и законодательство. По всем другим характеристикам
согласно Конституции республики не отличаются от краев, областей, городов
федерального значения, автономной области и автономных округов.
     Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной
целостности. Принцип целостности и неприкосновенности территории Российской
Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под
сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
     Это конституционное положение строго соответствует общепризнанным нормам
международного права, признающего недопустимость нарушения территориальной
целостности и неприкосновенности, государственного единства во всех случаях,
когда государство соблюдает права человека и уважает право граждан на участие
в управлении страной непосредственно или через своих представителей.
     Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано
на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти ее субъектов, означает, что Российская Федерация
берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма,
в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют
право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия.
Определение этой сферы зависит от ряда факторов.
     Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации
предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов
всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если
Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики,
социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы-человека
и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет
выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым
условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление
ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной
и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень
предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая
перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития
науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами,
и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке
использования ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. комментарий
к ст. 71).
     Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что
управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она занимает
более 17 млн кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными
климатическими условиями. На ее территории проживает более 140 народов, находится
более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором,
оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной
власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации.
В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать,
причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы
должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации
и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального
российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных
прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция
закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым
в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между
ними действует федеральный закон.
     Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов
на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной
демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как
и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано
лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного
права.
     Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы
подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие
чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться
свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного
права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в
ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных
представителей.
     Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна приводить
к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным
правом.
     Как указано в Декларации о принципах международного права, касающихся
дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии
с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. <4>, при реализации
права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как "санкционирующее
или поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или к частичному
или полному нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие
весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания
или цвета кожи".
     Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение.
Оно признается и может быть реализовано в различных формах, в числе которых
и вхождение в состав другого государства, однако только при соблюдении указанных
выше условий. Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской
Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия
и, при поддержке государственных органов Российской Федерации. Так возникли,
например, Башкирская и Бурятская республики и многие другие. Самоопределение
в составе Российской Федерации помогло становлению как самоопределившихся
народов, так и Российской Федерации как суверенного государства.
     Именно историческое прошлое и настоящее учитывались в ст. 5 Конституции
при констатации того, что федеративное устройство Российской Федерации основано,
в частности, на "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
     Закрепленный статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации
означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Тем самым
действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных
субъектов Федерации на особое положение этих субъектов в Федерации.

0

7

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 июля 1997 г. No. 12-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СОДЕРЖАЩЕГОСЯ В ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 66
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ВХОЖДЕНИИ
АВТОНОМНОГО ОКРУГА В СОСТАВ КРАЯ, ОБЛАСТИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Тюменской областной Думы - Н.П. Барышникова, Д.А. Керимова и Н.А. Власенко, Думы Ханты - Мансийского автономного округа - С.С. Собянина и Н.А. Богдановой, Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономного округа - С.Е. Корепанова и Б.С. Крылова; полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского и Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения о вхождении автономного округа в состав края, области, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
В соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономного округа, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, заключение эксперта - доктора юридических наук М.И. Пискотина, выступления специалиста - доктора юридических наук В.Б. Исакова, а также приглашенных в заседание представителей органов государственной власти, изучив имеющиеся материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Тюменская областная Дума, Дума Ханты - Мансийского и Государственная Дума Ямало - Ненецкого автономных округов просят дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения".
Тюменская областная Дума исходит из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тюменская областная Дума считает также, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.
Законодательные органы автономных округов полагают, что вхождение автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно - правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривают Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение", на их взгляд, не может служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Заявители считают, что отношения автономного округа с краем, областью могут регулироваться только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации полномочий Российской Федерации.
2. Положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области.
Часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области.
Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации не может быть осуществлено вне исторического и системного анализа федеративных отношений в Российской Федерации. Статус автономных округов до заключения Федеративного договора и включения его положений в текст Конституции Российской Федерации регулировался Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года "Об автономных округах РСФСР". Статья 1 названного Закона определяла, какие из автономных округов входят в состав краев и областей. В частности, в ней указывалось, что Ханты - Мансийский автономный округ и Ямало - Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области, что затем нашло отражение в их уставах. На факте вхождения автономных округов в состав края, области был основан, например, Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года, которым утверждены "Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Этими актами предписывалось провести выборы в представительные органы государственной власти краев, областей, в состав которых входят автономные округа, на всей территории края, области, включая территорию соответствующих автономных округов. Это послужило правовой основой избрания в 1994 году, в частности, депутатов Тюменской областной Думы.
До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусмотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации".
Заключенный в 1992 году Федеративный договор также содержал положение о вхождении автономного округа в состав края, области. Согласно части 2 статьи II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа".
В Конституции Российской Федерации (статья 11, часть 3 и пункт 1 раздела "Заключительные и переходные положения") указывается, что Федеративный договор продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В "Заключительных и переходных положениях" Конституции Российской Федерации называются все три составные части Федеративного договора. Они допускают разный уровень отношений между различными видами субъектов Российской Федерации при сохранении вхождения автономного округа в состав края, области.
3. Наряду с преемственностью Конституция Российской Федерации предусматривает ряд существенных изменений в регулировании федеративных отношений. Она провозглашает в качестве одной из основ конституционного строя равноправие всех субъектов Российской Федерации, в том числе края, области и автономного округа. При этом принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Российской Федерации, что находит отражение в статьях 5 (части 1 и 4), 72 (часть 2), 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Однако принцип равноправия субъектов Российской Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области.
Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно - правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно - правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации. Согласно статьям 5 (часть 2) и 66 (часть 2) Конституции Российской Федерации статус края, области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность определения статуса автономных округов в ином порядке. По представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66, часть 3). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (статья 66, часть 4).
Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, часть 4). Акцент на равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией содержится и в статье 72 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Толкование рассматриваемого положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Вместе с тем при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др. Они не допускают каких-либо произвольных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, в том числе одностороннего перераспределения государственной власти, с чьей бы стороны они ни осуществлялись - края, области или автономного округа.
4. Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации.
Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно - территориальное образование, включающее наряду с административно - территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно - территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий.
5. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит статьям 3, 18, 32, 72 (пункты "а" и "б" части 1) Конституции Российской Федерации.
При этом на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области.
Согласно статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти краев, областей, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
В силу этого край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Одной из гарантий этого является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "а" части 1, Конституции Российской Федерации). Положения указанных нормативных правовых актов, в том числе и о порядке формирования органов государственной власти края, области, должны быть взаимосогласованы.
Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах Российской Федерации, то эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации (статьи 71, пункты "г", "о"; 78, часть 1; 83, пункт "к"; 129 Конституции Российской Федерации) и не связаны с особенностями статуса субъекта Российской Федерации.
6. В соответствии с Конституцией Российской Федерации край, область и автономный округ обладают равными правами при реализации права законодательной инициативы (статья 104), формировании Совета Федерации (статья 95, часть 2), при одобрении поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации (статья 136). Вхождение автономного округа в состав края, области не препятствует его участию в законодательном и договором процессах в отношениях как с Российской Федерацией, так и с другими ее субъектами.
Более того, вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора.
Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно - территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа.
В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области.
В целях обеспечения конституционного порядка стороны обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. В отсутствие такого согласия федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Настоящее толкование касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, области в связи с теми вопросами, которые поставлены перед Конституционным Судом Российской Федерации органами законодательной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского и Ямало - Ненецкого автономных округов.
2. Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно - правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.
3. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно - правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации.
Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.
4. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.
В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.
5. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.
6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - автономных округов, края и областей, в состав которых они входят. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

8

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июля 1996 г. No. 16-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 1 И ПУНКТА 4 СТАТЬИ 3 ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 18 ОКТЯБРЯ 1991 ГОДА
"О ДОРОЖНЫХ ФОНДАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, В.Г. Ярославцева, с участием представителей сторон, обратившихся с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации: от Правительства Москвы - кандидатов юридических наук Г.С. Пономарева и А.Л. Спичека, от администрации Санкт-Петербурга - доктора юридических наук А.П. Сергеева; представителя Совета Федерации Федерального Собрания - председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам В.М. Платонова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации" (в редакции Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 года и Федеральных законов от 1 июля 1994 года, от 11 ноября 1994 года и от 23 июня 1995 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых ставится вопрос о несоответствии указанных положений Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.
Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - директора отдела налогового консультирования аудиторской фирмы "Финансовые и бухгалтерские консультанты" С.Г. Пепеляева, выступления приглашенных в заседание заместителя директора Федеральной автомобильно-дорожной службы Российской Федерации В.Н. Полосина и заместителя премьера Правительства Москвы Ю.В. Росляка, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Оспариваемый заявителями пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" предусматривает, что на территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых:
в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;
в дорожных фондах республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа.
Согласно пункту 4 статьи 3 названного Закона, на необходимость проверки конституционности которого также указывается в обоих запросах, все пять служащих источниками образования дорожных фондов налогов (пункт 1 статьи 3), уплачиваемых в Москве и Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, из которого выделяются субвенции для долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных магистральных улиц этих городов по перечням, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
В то же время, как подчеркивают заявители, все другие, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, субъекты Российской Федерации в силу пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 2, пункта 3 статьи 3 Закона вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды, зачислять в них три из пяти установленных в пункте 1 статьи 3 налогов (на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств, на приобретение автотранспортных средств) и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской Федерации.
Правительство Москвы и администрация Санкт-Петербурга полагают, что оспариваемые ими нормы Закона вводят для этих городов - субъектов Российской Федерации исключения из общих правил, касающихся образования территориальных дорожных фондов и зачисления в них соответствующих налогов, что противоречит статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5, части 1 и 4; статья 11, часть 3; статьи 71, 72, 73, 75) все составляющие Российское государство республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации. Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами федерации.
3. Из статей 71 (пункты "з", "и") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с использованием федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального законодателя. В соответствии с этими положениями пункт "м" части первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции Законов Российской Федерации от 16 июля 1992 года, от 22 декабря 1992 года и от 21 мая 1993 года) относит налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, к федеральным налогам, зачисляемым в них в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации. Не меняет федеральной природы этих налогов и наделение субъектов федерации в соответствии с Законом Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" полномочиями определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов, устанавливать ставки и сроки уплаты соответствующих налогов и т.д.
Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов федерации.
4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь территориальные дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается. Вместе с тем, согласно пункту 2 его статьи 2, они не включены в перечень субъектов Российской Федерации, которые управомочены самостоятельно определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов. Это позволяет уяснить подлинный смысл оспариваемой нормы, содержащейся в пункте 1 статьи 1 Закона: не включив Москву и Санкт-Петербург и в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, законодатель имел в виду, что создание таких фондов в Москве и Санкт-Петербурге не предусматривается. Отсутствие законного права зачислять в свои территориальные дорожные фонды средства, получаемые от трех налогов, указанных в пункте 3 статьи 3 Закона, исключает для этих субъектов федерации возможность образования таких фондов за счет имеющихся налоговых поступлений, что может побуждать их к установлению дополнительных налогов на дорожные нужды, для удовлетворения которых налоги гражданами уже были уплачены.
Законодатель оставляет Москве и Санкт-Петербургу возможность использовать на содержание дорог только субвенции и дотации из Федерального дорожного фонда, получаемые и другими субъектами Российской Федерации, исключая для них, в отличие от всех остальных субъектов, финансирование затрат на эти нужды также из собственных дорожных фондов. Такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти должно означать, что федерация не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников.
5. Установление для Москвы и Санкт-Петербурга порядка зачисления и использования образующих дорожные фонды налогов, отличного от предусмотренного для других субъектов Российской Федерации, предопределяется подходом законодателя к определению общих правовых основ создания дорожных, в том числе территориальных, фондов (преамбула и пункт 1 статьи 1 Закона). Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования, на финансирование которых должны направляться средства территориальных дорожных фондов, включает в себя по Закону только внегородские автомобильные дороги, находящиеся в собственности соответствующих субъектов Российской Федерации, законодатель ограничил право городов федерального значения на общих основаниях создавать территориальные дорожные фонды. В то же время норма абзаца второго пункта 3 статьи 1 Закона подтверждает наличие фактических и правовых оснований для образования территориальных дорожных фондов городов федерального значения, поскольку признает существование дорог общего пользования, относящихся к собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга. Из данного факта исходит оспариваемый заявителями пункт 4 статьи 3 Закона, поскольку он предусматривает частичное содержание дорог в Москве и Санкт-Петербурге за счет Федерального дорожного фонда, а также принятые во исполнение содержащегося в нем предписания Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г. No. 249 "Об утверждении перечней отдельных магистральных улиц городов Москвы и Санкт-Петербурга, для долевого участия в финансировании ремонта и содержания которых выделяются субвенции из Федерального дорожного фонда Российской Федерации" и Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. No. 476 "О дополнении Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г. No. 249".
Сопоставление имеющихся в данных Постановлениях перечней автомобильных дорог с перечнями магистральных и прочих федеральных дорог, утвержденными Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. No. 62, а также с введенным Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. No. 61 "О классификации автомобильных дорог в РСФСР" порядком исчисления протяженности автомобильных дорог (пункт 3) подтверждает, что Москва и Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги общефедерального значения. К тому же в приложениях к этим Постановлениям магистральные улицы этих городов квалифицируются как продолжение магистральных автомобильных дорог.
Таким образом, оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с ними Москва и Санкт-Петербург не включены в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, а также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении с другими субъектами Российской Федерации порядок финансирования затрат на содержание и развитие дорог общего пользования, противоречат частям 1 и 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации.
6. Заявители оспаривают конституционность пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в целом. Однако их позиция может быть признана обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы неконституционной в полном объеме могло бы означать, что все указанные в ней пять налогов, которые, так же как и в других субъектах Российской Федерации, уплачиваются в Москве и Санкт-Петербурге, должны зачисляться в территориальные дорожные фонды этих городов. Между тем два налога из пяти (налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан) перечисляются в Федеральный дорожный фонд и всеми другими субъектами Российской Федерации в равной степени. Следовательно, установленная Законом аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации.
7. Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов - доноров, в пользу экономически более слабых субъектов федерации. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать установление в пункте 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" порядка финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации и в дорожных фондах субъектов Российской Федерации, соответствующим Конституции Российской Федерации.
Признать пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в части, не включающей Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
2. Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как и в других субъектах Российской Федерации) налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, соответствующим Конституции Российской Федерации.
Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от других субъектов Российской Федерации) налоги на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств и на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, Москвы и Санкт-Петербурга. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

9

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).

Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).

2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).

По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).

2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").

2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.

3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).

3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).

Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).

Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).

Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).

Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.

5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).

Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.

Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.

6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.

Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.

Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.

Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.

Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.

Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

0

10

10. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. По мнению заявителя, это положение не соответствует статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации относит вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г"). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Из названных положений в их взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок назначения их руководителей, относится к полномочиям Российской Федерации и как предмет ее ведения в пределах, требующих законодательного урегулирования, регламентируется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей ее территории.

Определяя порядок назначения федеральными органами исполнительной власти должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их руководителей, федеральный законодатель должен учитывать установленные Конституцией Российской Федерации принципы федеративного устройства и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78).

По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются в рамках одного или нескольких субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

В таких случаях федеральные органы исполнительной власти, действующие в установленной Конституцией Российской Федерации системе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции принимают решения самостоятельно. Осуществление ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть от решения органов власти субъектов Российской Федерации. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения (статья 71), что исключается Конституцией Российской Федерации и также прямо запрещено Федеральным законом от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункт 1 статьи 3).

Этим не затрагивается положение статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11, 76, 77 (часть 2), 78 (части 1 и 2) и 85 (часть 1), федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области.

Таким образом, оспариваемое положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай положения о суверенитете Республики Алтай, взаимосвязанные с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 67 (часть 1) и 71 (пункт "б").

Этим не затрагивается принадлежность Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Признать положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

При этом с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не снимается вытекающая из статей 9, 72 (пункты "в", "д") и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 67 (часть 1), 71 (пункты "и" и "м") и 76 (части 1, 2 и 5), положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, согласно которому в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ.

4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, поскольку оно предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, если Республикой Алтай создаются для этого необходимые условия.

5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), положение статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, поскольку оно предусматривает, что совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления подтверждается заключением Верховного суда Республики Алтай.

6. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 2), 71 (пункты "г", "о") и 76 (часть 1), положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что городской и районный суды Республики Алтай образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай.

7. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, поскольку в силу этого положения такое согласие требуется для назначения на должность руководителей всех органов исполнительной власти Республики Алтай.

Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай об освобождении от должности министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай лишь с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

8. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

9. Признать положение пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречащим Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

10. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Республики Алтай, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене.

11. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

12. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Алтай. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Для признания Конституционным Судом Российской Федерации положения статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (часть 1), достаточно было указания на положения статей 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Ссылка же еще и на статью 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, приводит к тому, что институт отрешения от должности как меры конституционной (уставно - правовой) ответственности неправомерно отождествляется с институтом уголовной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Конституция Республики Алтай проводит четкое различие института отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от других институтов досрочного прекращения осуществления полномочий Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, в частности от его отзыва всенародным голосованием (статьи 123 и 123.1), а также от института уголовной ответственности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай. Согласно статье 54 (часть 2) Конституции Республики Алтай "виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда". Это положение соответствует требованию Конституции Российской Федерации о том, что совершение преступления должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда (часть 1 статьи 49).

Согласно процедуре отрешения от должности, установленной Конституцией Республики Алтай, совершение умышленного преступления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, подтвержденное заключением Верховного Суда Республики Алтай, не означает для него наступление уголовной ответственности с назначением судом меры уголовного наказания. Для того чтобы Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай понес уголовную ответственность (уголовное наказание), необходимо возбуждение уголовного дела компетентными органами и вступление в законную силу обвинительного приговора с соблюдением всех требований, содержащихся не только в статье 49, но и в статье 48 Конституции Российской Федерации (соответственно в статьях 54 и 121 (часть 2) Конституции Республики Алтай), согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий, и вопрос о лишении их неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации) предусматривает в отношении него вступление в законную силу обвинительного приговора суда (пункт "е" части первой статьи 19).

Институт отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай был сконструирован, в принципе, по аналогии с институтом отрешения от должности Президента Российской Федерации, предусмотренным статьей 93 Конституции Российской Федерации, согласно положениям которой Государственная Дума выдвигает обвинение Президенту Российской Федерации в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Согласно Конституции Республики Алтай для выдвижения обвинения Государственным Собранием - Эл Курултай в совершении умышленного преступления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай устанавливаются более высокие требования, а именно подтверждение заключением Верховного суда Республики Алтай совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления, а не просто совершения действий, содержащих "признаки преступления".

Конституционный Суд Российской Федерации правомерно указал, что субъект Российской Федерации не вправе устанавливать специальную компетенцию федерального суда - Верховного суда Республики Алтай по вынесению им заключения, подтверждающего совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления, как составной части процедуры отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.

Однако вряд ли можно было бы признать не соответствующим Конституции Российской Федерации со ссылкой на статьи 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) отрешение от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае предъявления ему Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай обвинения в совершении умышленного преступления, подтвержденного, к примеру, заключением Конституционного Суда Республики Алтай о наличии в действиях Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай признаков такого преступления (при наличии у субъекта Российской Федерации права самому определять компетенцию конституционного (уставного) суда как суда субъекта Российской Федерации). Это лишний раз подтверждает, что институт отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нельзя отождествлять с институтом его уголовной ответственности (равно как и вопросы их процедуры).

Как правильно отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации может быть связано с различными основаниями, а не только с выдвижением обвинения в совершении преступления. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и в определении от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области подтвердил конституционность института отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в качестве меры конституционной (уставно - правовой) ответственности при наличии вступивших в силу решений суда о незаконности их действий или решений, то есть нарушений ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава и законов края (области).

Институт отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как самостоятельной меры конституционной (уставно - правовой) ответственности отличается от института досрочного прекращения осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих полномочий при его отзыве (пункт "е" части первой статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), при наличии вступившего в законную силу обвинительного приговора, а также при выражении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации как основания немедленной отставки высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт "б" части первой статьи 19 и часть вторая статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

0

11

МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.

Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.

Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.

Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.

Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.

Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").

3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.

Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).

Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.

При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.

Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.

К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.

Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.

4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).

Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.

5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.

По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).

6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).

7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.

По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).

8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.

Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.

9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.

Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.

0

12

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 июня 2000 г. N 92-О

ПО ЗАПРОСУ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ, РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН,
РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ, РЕСПУБЛИКИ КОМИ, РЕСПУБЛИКИ
СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ И РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.О. Лучина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса,

установил:

1. Предметом обращения группы депутатов Государственной Думы (представлять которую поручено депутатам Г.И. Тихонову, А.Г. Чехоеву, Г.И. Чуркину) являются положения, содержащиеся в части 2 статьи 1, части 1 статьи 2, части 1 статьи 6, статьях 11 и 52, пунктах "д" и "м" статьи 53, статье 56, пункте "х" части 1 статьи 70, статье 75 и пункте "в" статьи 78 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 года, в преамбуле, статьях 1, 3, 5 и 10, части второй статьи 69, статьях 70 и 74 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года, в части второй статьи 1, части первой статьи 4, статье 7, частях первой и третьей статьи 10 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 года, в части второй статьи 13 и пункте 15 статьи 73 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 года, в части 1 статьи 3, части 2 статьи 10, статье 36, части 1 статьи 61 Конституции Республики Северная Осетия - Алания от 12 ноября 1994 года и в статьях 1, 59, 61 и 62 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (с последующими изменениями и дополнениями), - о суверенитете (государственном суверенитете) республики как субъекта Российской Федерации, о принадлежности республике высшей (т.е. верховной) власти на своей территории, о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти; вытекающие из принципа суверенитета положения о верховенстве, высшей юридической силе конституции республики и ее законов, о праве республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на своей территории; о договорном характере статуса республики как субъекта Российской Федерации, о договорном характере вхождения республики в состав Российской Федерации (и, следовательно, пребывания, нахождения в составе Российской Федерации), о статусе республики как субъекта международного права; положения, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территории республики, порядок владения, пользования и распоряжения ими.
Вопросы, урегулированные оспариваемыми положениями, ранее рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации в деле о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", в деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и в деле о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
2. Заявители просят проверить, соответствуют ли Конституции Российской Федерации следующие положения:
положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым суверенитет Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Адыгея и Федеративным договором (часть 2 статьи 1); вся власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу; носителем суверенитета и источником государственной власти в Республике является народ (часть 1 статьи 2);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан принята на основе Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан (преамбула); Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство; Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории (статья 1); носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ (часть первая статьи 3); государственный суверенитет Республики Башкортостан есть ее неотъемлемое качественное состояние и распространяется на всю ее территорию в пределах существующих границ (часть вторая статьи 69); отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными; входя в состав Российской Федерации на договорной и равноправной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации (статья 70);
положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Республика Ингушетия строит свои отношения с Российской Федерацией на основе договора между Российской Федерацией и суверенной Республикой Ингушетия (часть вторая статьи 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Ингушетия является ее многонациональный народ (часть первая статьи 4); законы и иные нормативно - правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (часть вторая статьи 7);
положения Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Северная Осетия - Алания является ее народ (часть 1 статьи 3); Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);
положения Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан - суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики; суверенитет и полномочия государства исходят от народа; государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан (статья 1); Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно - правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально - культурного строительства (статья 59); Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (статья 61).
2.1. Положения о суверенитете (государственном суверенитете) республики как субъекта Российской Федерации во взаимосвязи с положениями о народе республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике власти в республике уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Постановлением от 13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" положение о государственном суверенитете Республики Татарстан было признано неконституционным; при этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что международное право не допускает использование ссылок на принцип самоопределения для подрыва территориальной целостности и единства суверенного государства и национального единства.
В Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации изложил следующую правовую позицию.
Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).
Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1, и статья 67, часть 1).
Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.
Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.
Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.
2.2. Постановлением от 7 июня 2000 года положения Конституции Республики Алтай о суверенитете республики, взаимосвязанные с положениями о народе республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике государственной власти в республике, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").
Оспариваемые положения Конституции Республики Адыгея (часть 2 статьи 1, часть 1 статьи 2), Конституции Республики Башкортостан (преамбула, статья 1, часть первая статьи 3, часть вторая статьи 69, статья 70), Конституции Республики Ингушетия (часть вторая статьи 1, часть первая статьи 4, часть вторая статьи 7), Конституции Республики Северная Осетия - Алания (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 61) и Конституции Республики Татарстан (статьи 1, 59 и 61), закрепляющие суверенитет (государственный суверенитет) республики как субъекта Российской Федерации, принадлежность республике высшей (т.е. верховной) власти на своей территории, а также положения о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике, поскольку этим исключается, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации, - по своей сути являются такими же положениями, какие Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года и от 7 июня 2000 года уже были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, и следовательно, они также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5) и 71 (пункт "б").
3. В запросе оспаривается также конституционность основанных на принципе суверенитета положений, а именно:
положений Конституции Республики Адыгея, согласно которым Конституция Республики Адыгея имеет прямое действие на территории Республики и обладает высшей юридической силой, за исключением вопросов, добровольно переданных ею в ведение Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Республики Адыгея в соответствии с Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 6); Республика Адыгея добровольно входит в состав Российской Федерации и строит с ней отношения на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, Федеративного договора и соглашений (статья 52); законы Республики Адыгея по вопросам, отнесенным к ее ведению, обладают верховенством на ее территории; Республика Адыгея вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречат Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушают Федеративный договор (статья 56);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан и республиканские законы имеют верховенство на всей ее территории (статья 1); государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и принятым на ее основе законодательством (часть вторая статьи 3); Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации; Республика Башкортостан входит в состав Российской Федерации на добровольной и равноправной основе; отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Договором об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и Республики Башкортостан, другими двусторонними договорами и соглашениями (статья 5);
положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы - прямое действие на всей территории Республики Ингушетия; законы и иные нормативно - правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (статья 7);
положение Конституции Республики Коми, согласно которому Государственный Совет Республики Коми приостанавливает действие на территории Республики Коми законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих интересы Республики Коми, с одновременным обращением в Конституционный Суд Российской Федерации (пункт 15 статьи 73);
положение Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которому Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);
положение Конституции Республики Татарстан, согласно которому законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан (статья 59).
Кроме того, в запросе оспаривается конституционность положений, которыми республике, как суверенному государству, придается статус субъекта международного права, а именно:
положений Конституции Республики Адыгея, согласно которым Республика Адыгея, входя в мировое сообщество, вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими государствами (статья 11), представительствовать в международных организациях (пункт "д" статьи 53), устанавливать принципы и основы внутренней и внешней политики (пункт "х" части 1 статьи 70), заключать межгосударственные договоры с иностранными государствами (пункт "в" статьи 78); Президент Республики Адыгея выступает гарантом принятых ею международных обязательств и представляет ее в международных отношениях (статья 75);
положений Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Республика Башкортостан является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, кроме тех, которые добровольно переданы по Договору в ведение Российской Федерации; Республика Башкортостан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами; участвует в деятельности международных организаций (статья 74);
положений Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан в качестве суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права (статьи 61 и 62).
3.1. Названные положения, устанавливающие конституционно - правовой статус республики, предметы ее ведения и полномочия, по своей сути основаны на принципе суверенитета республики, являются его логическим следствием, конкретизируют закрепляющие этот принцип положения и находятся с ними в нормативном системном единстве.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года, наличие в конституции республики таких положений, по существу, означает "отрицание права многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией, и является нарушением относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1, и статья 67, часть 1)".
Из этого следует, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, "из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта (т.е. между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов), а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4, 5 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".
В соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении от 7 июня 2000 года, закрепление в конституции республики принципа суверенитета и установление вытекающих из этого принципа конституционно - правового статуса республики, предметов ее ведения и полномочий означает, что "суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются республикой как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов".
Как указано в Постановлении от 7 июня 2000 года, "Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в его настоящем федеративном устройстве".
Отсюда следует, что признание неконституционными положений о суверенитете республик влечет за собой и вывод о неконституционности положений о договорном характере статуса республик как субъектов в составе Российской Федерации, поскольку такой характер статуса обусловлен волеизъявлением республик как одним из проявлений их суверенитета и возможен только на договорных началах, основанных на равенстве сторон.
Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Следовательно, республика не может быть субъектом международного права в качестве суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, не может заключать договоры международно - правового характера.
Ранее аналогичная правовая позиция, сохраняющая свою силу, была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 13 марта 1992 года: провозглашенное в нормативных правовых актах Республики Татарстан положение о том, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, признано неконституционным, поскольку такое положение, по существу, означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации, и потому несовместимо с конституционно - правовым статусом Республики Татарстан как субъекта в составе Российской Федерации.
3.2. Признанием принципа суверенитета республики не соответствующим Конституции Российской Федерации предопределяется и вывод о неконституционности положений, закрепляющих конституционно - правовой статус республики, предметы ведения и полномочия, которые непосредственно основаны на этом принципе, конкретизируют его, наполняют его определенным содержанием, в результате - составляют с ним единое системное целое, чем усугубляется негативное, неконституционное значение положений о суверенитете республик.
Таким образом, непосредственно вытекающие из принципа суверенитета положения Конституции Республики Адыгея (часть 1 статьи 6, статьи 11 и 52, пункт "д" статьи 53, статья 56, пункт "х" части 1 статьи 70, статья 75, пункт "в" статьи 78), Конституции Республики Башкортостан (часть вторая статьи 1, часть вторая статьи 3, статьи 5 и 74), Конституции Республики Ингушетия (статья 7), Конституции Республики Коми (пункт 15 статьи 73), Конституции Республики Северная Осетия - Алания (часть 1 статьи 61) и Конституции Республики Татарстан (статьи 59, 61 и 62) - о верховенстве, высшей юридической силе конституции республики и ее законов, о праве республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на территории республики, о договорном характере статуса республики в составе Российской Федерации, о договорном характере вхождения (и, следовательно, пребывания, нахождения) республики в состав Российской Федерации, о статусе республики как субъекта международного права - по своей сути являются такими же, какие ранее уже были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, и следовательно, эти положения также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").
3.3. Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года и настоящего Определения следует, что выводом о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации.
При этом, по смыслу статей 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации, не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно - правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.
Вместе с тем республика, как следует из статей 72 (пункт "о" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что они не затрагивают предусмотренные ее статьей 71 (пункты "к", "л", "м", "н") полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства и что координация таких связей определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, Федеральным законом от 4 января 1999 года "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" установлено, что субъекты Российской Федерации обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.
4. Заявители просят также проверить, соответствуют ли Конституции Российской Федерации следующие положения:
положение Конституции Республики Адыгея, согласно которому в ведении Республики Адыгея находится установление отношений собственности на природные ресурсы (пункт "м" статьи 53);
положение Конституции Республики Башкортостан, согласно которому земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа (часть первая статьи 10);
положение Конституции Республики Ингушетия, согласно которому земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью (часть первая статьи 10).
Кроме того, в запросе оспариваются положение Конституции Республики Адыгея, согласно которому в ведении Республики Адыгея находятся установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды (пункт "м" статьи 53);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан; соглашения с федеральными органами власти Российской Федерации по этим вопросам заключаются на добровольной основе (части вторая и третья статьи 10);
положение Конституции Республики Ингушетия, согласно которому земельные отношения в Ингушетии регулируются республиканским законодательством (часть третья статьи 10);
положение Конституции Республики Коми, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законами Республики Коми (часть вторая статьи 13);
положения Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которым земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, коллективной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Республики Северная Осетия - Алания (часть 2 статьи 10); граждане и их объединения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться землей, ее недрами и другими природными ресурсами в соответствии с законом Республики Северная Осетия - Алания (статья 36).
4.1. Вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в Российской Федерации, порядка ее разграничения и регулирования уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлениях от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации выразил следующую правовую позицию.
В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Поэтому с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).
В частности, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".
Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.
Наличие в конституции республики наряду с положениями о суверенитете положений о том, что природные ресурсы находятся в собственности республики, и о том, что порядок владения, пользования и распоряжения природными ресурсами устанавливается законами республики, означает, что все природные ресурсы, в том числе земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные ресурсы, на территории соответствующей республики объявлены достоянием (собственностью) именно республики, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую устанавливаются законами республики.
Тем самым закрепляется, что республике изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права республики в качестве собственника.
По существу, такие положения воспроизводят пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.
Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.
Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.
4.2. Исходя из изложенной правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года признал положение Конституции Республики Алтай о том, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) республики, как допускающие признание за республикой права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).
По сути такие же положения Конституции Республики Адыгея (пункт "м" статьи 53), Конституции Республики Башкортостан (часть первая статьи 10) и Конституции Республики Ингушетия (часть первая статьи 10), закрепляющие собственность республики на природные ресурсы, равно как и положения, относящие к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) установление отношений собственности на природные ресурсы, также ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (статья 4, части 1 и 2; статья 9; статья 15, часть 1; статья 36; статья 72, пункты "в", "г" части 1; статья 76, части 2 и 5).
Кроме того, из изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года правовой позиции, в соответствии с которой недопустимо отнесение к ведению республики как субъекта Российской Федерации земельного законодательства, вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также охраны окружающей среды, следует, что положения Конституции Республики Адыгея (пункт "м" статьи 53), Конституции Республики Башкортостан (части вторая и третья статьи 10), Конституции Республики Ингушетия (часть третья статьи 10), Конституции Республики Коми (часть вторая статьи 13), Конституции Республики Северная Осетия - Алания (часть 2 статьи 10 и статья 36) о том, что порядок владения, пользования и распоряжения природными ресурсами устанавливается законами республики, нарушают Конституцию Российской Федерации, ее статью 72 (пункты "в", "д", "к" части 1), относящую регулирование этих вопросов не к ведению республики, а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также положения статьи 76 (части 2 и 5) о том, что по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам.
5. Таким образом, оспариваемые в запросе положения Конституции Республики Адыгея, Конституции Республики Башкортостан, Конституции Республики Ингушетия, Конституции Республики Коми, Конституции Республики Северная Осетия - Алания и Конституции Республики Татарстан по сути являются такими же, как положения, признанные в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 9 января 1998 года и от 7 июня 2000 года не соответствующими Конституции Российской Федерации.
По смыслу статьи 125 (пункт "б" части 2 и часть 6) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений пункта 3 части первой статьи 43, частей второй и третьей статьи 79, статей 85 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в их взаимосвязи, Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им не соответствующими Конституции Российской Федерации, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации и как таковые не могут иметь юридической силы, а потому дальнейшее производство по запросу прекращает.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 15 (части 1, 2 и 3), 72 (пункт "а" части 1), 76 и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, а также статьей 6, пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и четвертой статьи 71, частями первой, второй и третьей статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

0

13

1. Положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым суверенитет Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Адыгея и Федеративным договором (часть 2 статьи 1); вся власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу; носителем суверенитета и источником государственной власти в Республике является народ (часть 1 статьи 2);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан принята на основе Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан (преамбула); Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство; Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории (статья 1); носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ (часть первая статьи 3); государственный суверенитет Республики Башкортостан есть ее неотъемлемое качественное состояние и распространяется на всю ее территорию в пределах существующих границ (часть вторая статьи 69); отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными; входя в состав Российской Федерации на договорной и равноправной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации (статья 70);
положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Республика Ингушетия строит свои отношения с Российской Федерацией на основе договора между Российской Федерацией и суверенной Республикой Ингушетия (часть вторая статьи 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Ингушетия является ее многонациональный народ (часть первая статьи 4); законы и иные нормативно - правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (часть вторая статьи 7);
положения Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Северная Осетия - Алания является ее народ (часть 1 статьи 3); Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);
положения Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан - суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики; суверенитет и полномочия государства исходят от народа; государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан (статья 1); Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно - правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально - культурного строительства (статья 59); Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (статья 61),
поскольку названные положения закрепляют суверенитет (государственный суверенитет) республики, принадлежность республике высшей (т.е. верховной) власти на своей территории, а также, устанавливая, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике, исключают тем самым, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").
2. Положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым Конституция Республики Адыгея имеет прямое действие на территории Республики и обладает высшей юридической силой, за исключением вопросов, добровольно переданных ею в ведение Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Республики Адыгея в соответствии с Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 6); Республика Адыгея добровольно входит в состав Российской Федерации и строит с ней отношения на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, Федеративного договора и соглашений (статья 52); законы Республики Адыгея по вопросам, отнесенным к ее ведению, обладают верховенством на ее территории; Республика Адыгея вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречат Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушают Федеративный договор (статья 56);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан и республиканские законы имеют верховенство на всей ее территории (часть вторая статьи 1); государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и принятым на ее основе законодательством (часть вторая статьи 3); Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации; Республика Башкортостан входит в состав Российской Федерации на добровольной и равноправной основе; отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Договором об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и Республики Башкортостан, другими двусторонними договорами и соглашениями (статья 5);
положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы - прямое действие на всей территории Республики Ингушетия; законы и иные нормативно - правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (статья 7);
положение Конституции Республики Коми, согласно которому Государственный Совет Республики Коми приостанавливает действие на территории Республики Коми законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих интересы Республики Коми, с одновременным обращением в Конституционный Суд Российской Федерации (пункт 15 статьи 73);
положение Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которому Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);
положение Конституции Республики Татарстан, согласно которому законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан (статья 59),
поскольку названные положения, закрепляя верховенство, высшую юридическую силу конституции республики и ее законов, право республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на территории республики и предусматривая договорный характер статуса республики как субъекта в составе Российской Федерации, непосредственно основаны на положении о суверенитете республики, из него вытекают и его конкретизируют, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5) и 71 (пункт "б").
3. Положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым Республика Адыгея, входя в мировое сообщество, вправе выступать самостоятельным участником международных и экономических связей, соглашений с другими государствами (статья 11), представительствовать в международных организациях (пункт "д" статьи 53), заключать межгосударственные договоры с иностранными государствами (пункт "х" части 1 статьи 70); Президент Республики Адыгея выступает гарантом принятых ею международных обязательств и представляет ее в международных отношениях (статья 75 и пункт "в" статьи 78);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Республика Башкортостан является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, кроме тех, которые добровольно переданы по Договору в ведение Российской Федерации; Республика Башкортостан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами; участвует в деятельности международных организаций (статья 74);
положения Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан в качестве суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения, вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права (статьи 61 и 62),
поскольку названные положения придают республике статус субъекта международного права в качестве суверенного государства и непосредственно основаны на положении о суверенитете республики, из него вытекают и его конкретизируют, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5) и 71 (пункт "б").
Этим не затрагивается право республик в соответствии со статьями 72 (пункт "о" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи, при условии, что такие связи не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные статьей 71 (пункты "к", "л", "м", "н"), и что их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
4. Признанием указанных в пунктах 1, 2 и 3 резолютивной части настоящего Определения положений утрачивающими силу и не подлежащими применению не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ведению субъектов Российской Федерации.
Этим не затрагивается также право республик в соответствии со статьями 72 (пункт "о" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи, при условии, что такие связи не вторгаются в полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные статьей 71 (пункты "к", "л", "м", "н"), и что их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
5. Положение Конституции Республики Адыгея, согласно которому в ведении Республики Адыгея находится установление отношений собственности на природные ресурсы (пункт "м" статьи 53);
положение Конституции Республики Башкортостан, согласно которому земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа (часть первая статьи 10);
положение Конституции Республики Ингушетия, согласно которому земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью (часть первая статьи 10),
поскольку названные положения, закрепляя собственность республики на природные ресурсы, а также относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) установление отношений собственности на природные ресурсы, ограничивают тем самым суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).
Положение Конституции Республики Адыгея о том, что в ведении Республики Адыгея находится установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды (пункт "м" статьи 53);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан; соглашения с федеральными органами власти Российской Федерации по этим вопросам заключаются на добровольной основе (части вторая и третья статьи 10);
положение Конституции Республики Ингушетия, согласно которому земельные отношения в Ингушетии регулируются республиканским законодательством (часть третья статьи 10);
положение Конституции Республики Коми, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законами Республики Коми (часть вторая статьи 13);
положения Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которым земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, коллективной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Республики Северная Осетия - Алания (часть 2 статьи 10); граждане и их объединения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться землей, ее недрами и другими природными ресурсами в соответствии с законом Республики Северная Осетия - Алания (статья 36),
поскольку названные положения, относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрану окружающей среды, нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 72 (пункты "в", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5).
При этом с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не снимается вытекающая из статей 9, 72 (пункты "в", "д" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
6. Положения нормативных актов Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан, основанные на положениях, которые настоящим Определением как не соответствующие Конституции Российской Федерации признаны утрачивающими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, также не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
7. Дальнейшее производство по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан прекратить.
8. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
9. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗАПРОСУ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИКИ
АДЫГЕЯ, РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН, РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ,
РЕСПУБЛИКИ КОМИ, РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ -
АЛАНИЯ И РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Поскольку я не согласен с принятием Конституционным Судом Российской Федерации решения по указанному запросу в виде Определения, на основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение.
Статья 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" относит предварительное изучение обращения к обязательным стадиям производства в Конституционном Суде. Запрос депутатов Государственной Думы прошел эту стадию, по итогам которой Конституционный Суд мог либо принять его к рассмотрению с последующим вынесением постановления, либо отказать в этом в определении по основаниям, предусмотренным в статье 43 названного Закона.
Закрепление Законом (статья 71) разных видов решений Конституционного Суда - постановлений, заключений, определений - не случайно. Они обладают значительными особенностями, что должно учитываться при осуществлении конституционного судопроизводства.
В отличие от постановлений Конституционного Суда его определения относятся к "иным" решениям и не являются итоговыми решениями, которые принимаются по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1, 2, 3 и 4 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (статья 71 Закона). Определения Конституционного Суда подписываются не всеми судьями, участвовавшими в голосовании (часть вторая статьи 75 Закона), а только Председателем и судьей - секретарем Конституционного Суда либо замещающими их судьями; могут не направляться органам и лицам, указанным в статье 75 Закона; не подлежат опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти (статья 78 Закона), если иное не указано в самом определении. Закон дифференцирует требования, предъявляемые к решениям Конституционного Суда Российской Федерации: одни из них являются общими (части 1 и 2 статьи 74), другие обращены либо к постановлениям и заключениям (части 3 и 4 статьи 74), либо к определениям (часть 5 статьи 74).
Зафиксированные Законом особенности юридической природы определений как преимущественно процессуальных актов указывают на то, что ими не могут осуществляться предусмотренные статьей 3 Закона полномочия Конституционного Суда. Определения не должны дословно дублировать правовые позиции, содержащиеся в ранее принятых им постановлениях, тем самым как бы подтверждая их. Определение по обращениям не должно превращаться и в разъяснение постановления Конституционного Суда, так как для этого необходимо ходатайство, предусмотренное Законом (статья 83).
Приняв рассматриваемое "развернутое определение с позитивным содержанием", Конституционный Суд существенно отступил от этих требований.
Во-первых, Конституционный Суд без необходимости воспроизвел положения мотивировочных частей своих сохраняющих силу Постановлений от 13 марта 1992 года, от 9 января 1998 года и от 7 июня 2000 года. Они содержатся в абзаце втором пункта 1, пунктах 2, 2.1, абзаце первом пункта 2.2, абзацах втором - восьмом пункта 3.1, абзаце первом пункта 3.2, абзаце втором пункта 3.3, пункте 4.1, абзаце первом пункта 4.2 Определения. Такое воспроизведение не может усилить уже выраженные в постановлениях правовые позиции Конституционного Суда и лишь усложняет понимание и применение его нового решения по аналогичному предмету.
Во-вторых, Конституционный Суд в абзаце первом пункта 3.3 мотивировочной части Определения фактически сделал вывод о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, который следует не только из его ранее принятого постановления, но и из "настоящего Определения". Следовательно, Конституционный Суд допускает, что признание отдельных положений нормативных актов конституционными или неконституционными может быть осуществлено его определением. Между тем для такого признания (статья 87 Закона) требуется принятие итогового решения Конституционного Суда.
В-третьих, Конституционный Суд в абзаце третьем пункта 4.2 мотивировочной части Определения фактически разъяснил свою правовую позицию, выраженную им в Постановлении от 7 июня 2000 года, что возможно лишь по ходатайству надлежащих субъектов (статья 83 Закона).
В-четвертых, в абзаце третьем пункта 3.3 мотивировочной части Определения Конституционный Суд решил по существу вопрос, который ранее не был предметом его рассмотрения - о возможности осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей. Однако решение вопросов по существу должно производиться не определением, а постановлением Конституционного Суда (часть вторая статьи 71 Закона).
В-пятых, Конституционный Суд в Определении безосновательно распространил аргументацию принятых им постановлений в отношении всех оспоренных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан. Между тем среди них имеются и такие, которые ранее не были предметом рассмотрения Конституционного Суда и не являются разновидностями положений, признанных неконституционными, например, положения статьи 56 Конституции Республики Адыгея.
Часть 2 статьи 79 Закона устанавливает, что повторное принятие акта, признанного неконституционным, не может преодолеть юридическую силу постановления Конституционного Суда. Однако в отношении "определения" такой нормы в Законе не содержится. Используя это, органы государственной власти могут не изменять положения своих актов, по предметам которых постановления Конституционного Суда не принимались. Тем самым юридическая сила определения Конституционного Суда в какой-либо его части может быть фактически преодолена его игнорированием, что продлит действие неконституционного акта до принятия постановления Конституционного Суда по аналогичному предмету.
Нельзя согласиться и с тем, что Определение Конституционного Суда было принято исходя из норм статьи 87 Закона, так как она предусматривает принятие по делу о проверке конституционности нормативного акта итогового решения, каковым по данному запросу может быть только постановление (часть 2 статьи 71 Закона). Поэтому в Определении не следовало указывать на несоответствие положений нормативных актов Конституции Российской Федерации (абзац второй пункта 2.2, абзац второй пункта 3.2 мотивировочной части, абзац шестой пункта 1, абзац седьмой пункта 2, абзац четвертый пункта 3, абзацы четвертый и десятый пункта 5 резолютивной части Определения), а также устанавливать, что положения нормативных актов республик, "основанные на положениях, которые настоящим Определением как не соответствующие Конституции Российской Федерации признаны утрачивающими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, также не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке". Названные положения могут содержаться лишь в постановлении Конституционного Суда.
Оценивая рассматриваемое решение Конституционного Суда в целом, прихожу к выводу, что оно не в полной мере соответствует требованиям Закона и по своим характеристикам тяготеет не к определению, а к постановлению. Увеличение числа таких определений умаляет демократизм конституционного судопроизводства, так они принимаются без заслушивания сторон и их представителей, показаний экспертов и свидетелей, оглашения имеющихся документов, что не позволяет сторонам отстаивать свою позицию в заседаниях Конституционного Суда и нарушает закрепленные Законом (статьи 5, 32, 35) принципы состязательности сторон и устности разбирательства.
Я не исключаю придания определениям Конституционного Суда по некоторым категориям дел характера итогового решения. Но это возможно не на основе прецедента и деловых обыкновений самого Конституционного Суда, а на условиях и основаниях, предусмотренных непосредственно Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Закон обязывает Конституционный Суд неукоснительно соблюдать любые его требования. Если Суд считает, что действующая редакция Закона препятствует совершенствованию конституционного судопроизводства, то для его изменения он может воспользоваться правом законодательной инициативы. До внесения соответствующих изменений в Закон Конституционный Суд не вправе игнорировать различия между итоговыми и иными своими решениями (постановлениями и определениями). Суду следует воздерживаться от принятия так называемых "развернутых определений с позитивным содержанием". Подмена постановлений определениями, на мой взгляд, не допустима.

0

14

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 февраля 2005 г. N 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
АБЗАЦЕВ ВТОРОГО И ТРЕТЬЕГО ПУНКТА 2 СТАТЬИ 3
И ПУНКТА 6 СТАТЬИ 47 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПАРТИЯХ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ
ОРГАНИЗАЦИИ "БАЛТИЙСКАЯ РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ПАРТИЯ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего М.И. Клеандрова, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,
с участием председателя общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" С.А. Пасько, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании, состоявшемся 15 декабря 2004 года, дело о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе положения Федерального закона от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года).
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В. Баглая, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации -заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Н. Фридинского, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Е.П. Дубровиной и В.И. Лысенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года), закрепляя в пункте 2 статьи 3 требования, которым должна отвечать политическая партия, устанавливает, в частности, что политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации (абзац второй) и что в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии (абзац третий). Согласно пункту 6 статьи 47 данного Федерального закона по истечении двух лет со дня его вступления в силу межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политического общественного объединения и действуют соответственно как межрегиональные, региональные или местные общественные объединения на основании их уставов, которые применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации общественно-политическая организация "Балтийская республиканская партия" утверждает, что требования, которым должна отвечать политическая партия, содержащиеся в абзацах втором и третьем пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", и предусмотренные пунктом 6 его статьи 47 последствия для политических общественных объединений, не отвечающих этим требованиям, ущемляют право каждого на объединение и свободу деятельности общественных объединений, установленные статьей 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также нарушают ее статью 1 (часть 1), закрепляющую федеративный характер российского государства, статью 13 (часть 3), признающую политическое многообразие, статью 17 (часть 1), признающую и гарантирующую в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и статью 55 (часть 3), из которой вытекает требование соразмерности ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям.
Как следует из представленных правоприменительных решений, общественно-политическая организация "Балтийская республиканская партия", зарегистрированная 24 сентября 1998 года в качестве общественно-политической организации Калининградской области, решением Калининградского областного суда от 26 июня 2003 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2003 года, была ликвидирована в связи с невыполнением в установленный срок предписаний об устранении выявленного регистрирующим органом нарушения федерального законодательства, а именно использования в своем наименовании слова "партия" общественным объединением, которое не подпадает под критерии, установленные для политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года).
Поскольку общественно-политическая организация "Балтийская республиканская партия" не отвечала предъявляемым к политической партии требованиям, предусмотренным в абзацах втором и третьем пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", она утрачивала статус политического общественного объединения по истечении двух лет со дня вступления данного Федерального закона в силу в соответствии с пунктом 6 его статьи 47. Указанные законоположения в их нормативном единстве и составляют предмет рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу. При этом в силу Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и не уполномочен на проверку законности и обоснованности вынесенных в отношении общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" судебных решений, в том числе тех, на основании которых она была ликвидирована.
Что касается статьи 1 Федерального закона "О политических партиях", определяющей предмет регулирования данного Федерального закона, и его статьи 5, согласно которой политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации, конституционность которых также оспаривалась в жалобе, то в ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации заявитель, уточнив предмет обращения, исключил из него требование о проверке этих статей.
2. Конституция Российской Федерации признает идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (статья 13, части 1 и 3), провозглашает равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4), признает право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1).
Право граждан на объединение в политические партии Конституцией Российской Федерации непосредственно не закреплено, однако, по смыслу ее статьи 30 во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 (часть 1), в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо, с тем чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла. Поэтому Конституция Российской Федерации защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 года N 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях").
Конституционным положениям, гарантирующим право на объединение, в том числе на объединение в политические партии, корреспондируют положения Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11), согласно которым каждый человек имеет право на свободу объединения (ассоциации) с другими. И хотя в этих международно-правовых актах конкретно не упоминается право на объединение в политические партии, Европейский суд по правам человека неоднократно указывал на то, что политические партии подпадают под их действие (например, решение от 30 января 1998 года по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции").
Право граждан на объединение в политические партии обеспечивается также положениями Конституции Российской Федерации о гарантировании государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям (статья 19, часть 2), о запрете принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 30, часть 2). Вместе с тем Конституция Российской Федерации, обязывая граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, часть 2), запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13, часть 5), и допускает возможность ограничения права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).
Названные конституционные положения согласуются с пунктом 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и пунктом 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, из которых следует, что право на объединение не подлежит никаким ограничениям, за исключением тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют предмет ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "в") и осуществляются путем принятия федеральных законов (статья 76, часть 1), федеральный законодатель вправе и обязан на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, определить законодательные основы реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, создания и деятельности политических партий, их статуса, в том числе условия признания общественного объединения политической партией. При этом осуществляемое им регулирование, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации не должно искажать само существо данного права, а вводимые ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.
3. Конституция Российской Федерации, закрепляя принцип многопартийности (статья 13, часть 3), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1) в качестве основы создания и деятельности политических партий в Российской Федерации, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях" предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне - поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию - правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
3.1. Политические партии - особый вид общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.
Федеральный закон "О политических партиях", гарантируя право на объединение в политические партии (статья 2), предусматривает, что политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3). По смыслу названного Федерального закона, политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.
Согласно Федеральному закону "О политических партиях" политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на их съездах (пункт 1 статьи 11; пункт 1 статьи 47); при этом общероссийское политическое общественное объединение, не преобразовавшееся в политическую партию, по истечении двух лет со дня вступления данного Федерального закона в силу утрачивает статус политического общественного объединения и действует как общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение на основании устава, который применяется в части, не противоречащей данному Федеральному закону (пункт 5 статьи 47).
Что касается межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, то они, как общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не вправе использовать в своем наименовании слово "партия" (пункт 6 статьи 6), однако в течение двух лет со дня вступления данного Федерального закона в силу сохраняют статус политического общественного объединения, а затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих уставов, которые применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону (пункт 6 статьи 47).
Федеральный законодатель, таким образом, принимая Федеральный закон "О политических партиях", связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.
3.2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (статья 5, часть 3).
Между тем в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России.
При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такие партии, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести - принимая во внимание сложносоставной характер Российской Федерации - к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым - ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.
3.3. Таким образом, осуществленное в Федеральном законе "О политических партиях" регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего - обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято.
4. Признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии. Во всяком случае, федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.
При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Об этом свидетельствует далеко не одинаковое его регулирование в законодательстве зарубежных стран (требования к численности членов политической партии или заметно выше или ниже, чем предусмотренные статьей 3 Федерального закона "О политических партиях"), что обусловлено как задачами, которые в сфере развития политической системы решаются законодательными мерами, так и численностью населения конкретного государства.
Определяя в Федеральном законе "О политических партиях" количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона (в редакции от 21 марта 2002 года), само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая партия.
5. Закрепленный статьей 13 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Поэтому утрата межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями в соответствии с пунктом 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" статуса политического общественного объединения, права именоваться партией не означает лишения этих объединений права на участие в политической жизни общества на региональном и местном уровнях, а их участников - конституционного права на объединение.
Из положений Федерального закона "Об общественных объединениях" (статья 27) в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что в установленных ими порядке и пределах общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, и при отсутствии статуса политической партии в том виде, как он определен Федеральным законом "О политических партиях", имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: право участвовать в подготовке выборов и референдумов, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в выработке их решений, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях.
Положение Федерального закона "О политических партиях" о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 36), не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы местного самоуправления, а также права инициировать проведение референдума соответствующего уровня - регионального или местного. Региональные общественные объединения в предусмотренном избирательным законодательством порядке вправе осуществлять общественный контроль за организацией и проведением выборов, направлять своих представителей в качестве наблюдателей, в допустимых формах оказывать поддержку участвующим в выборах политическим партиям, их региональным отделениям и выдвинутым ими кандидатам.
Федеральный закон "О политических партиях", предусматривая право политических партий создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица (пункт "з" части первой статьи 26), определяет в единстве с положениями Федерального закона "Об общественных объединениях" о союзах (ассоциациях) общественных объединений (статья 13) правовую основу для развития сотрудничества региональных и местных общественных объединений с политическими партиями, их региональными отделениями, в том числе в ходе выборов в федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральный законодатель, конкретизируя права указанных общественных объединений, может предусмотреть иные формы их участия в выборах, в том числе формы взаимодействия с политическими партиями при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Таким образом, положения абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях", закрепляющие требования, которым должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями статуса политического общественного объединения, - исходя из места этих законоположений в правовой системе Российской Федерации, в том числе из их взаимосвязи со статьями 13, 15 (часть 4), 17, 30 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, а также с положениями законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, и с учетом конкретно-исторических условий развития Российской Федерации как демократического, федеративного и правового государства - нельзя признать чрезмерным ограничением права на объединение в политические партии. Данное регулирование не препятствует гражданам Российской Федерации в реализации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий или вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения общих целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровне - также путем создания общественных объединений соответствующего уровня, вступления в эти объединения.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года), согласно которым политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации и в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, и находящийся в нормативном единстве с названными положениями пункт 6 статьи 47 данного Федерального закона, регулирующий последствия изменения статуса межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, не отвечающих требованиям, предъявляемым к политической партии.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

15

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 июля 1995 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О
МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ
И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И
ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ
ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием представителей Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации И.М. Костоева, Е.Б. Мизулиной, Г.С. Яковлева; представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Ю. Карелина, Ю.Х. Калмыкова, А.И. Лукьянова; представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Ю.М. Батурина, О.Е. Кутафина, С.М. Шахрая, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, частями первой, второй и третьей статьи 74, статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явились: запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" в части, касающейся использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа"; запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", а также запрос группы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации аналогичного содержания. Определением Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судей - докладчиков М.В. Баглая и О.И. Тиунова, объяснения сторон, выступления экспертов и специалистов, исследовав представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в обоснование своих требований ссылается на то, что оспариваемые им Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 и от 9 декабря 1994 г. N. 2166 и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 составили единую систему нормативных правовых актов и привели к неправомерному применению Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку их использование на территории Российской Федерации, а также иные предписания в Указах Президента Российской Федерации и Постановлении Правительства Российской Федерации меры и действия юридически возможны лишь в рамках режима чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается, что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод российских граждан.
Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в своем запросе оспаривает конституционность Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 в части, касающейся возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360. По их мнению, использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил Российской Федерации, повлекшее значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит статье 15 Конституции Российской Федерации и международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией.
2. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были.
В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Эта экстраординарная ситуация исторически связана с тем, что в период сталинских репрессий чеченский народ подвергся массовой депортации, исправление последствий которой оказалось недостаточно эффективным. Государственная власть сначала СССР, а затем России не сумела правильно оценить справедливую обиду чеченцев, назревавшие в республике события и их движущие силы. Федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации. Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".
С учетом этого федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис. Однако они не привели к мирному политическому решению.
Оспариваемые Советом Федерации Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137, от 9 декабря 1994 г. N 2166, Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 предписывали применение мер государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.
В соответствии с частью второй статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер.
3. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики" устанавливал время начала ряда мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 года), предписывал создание группы для руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований и введению на территории республики режима чрезвычайного положения, а также определял механизм координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при осуществлении этих мер. Однако запланированные мероприятия в указанное время проведены не были, а состав группы и ее полномочия были в дальнейшем изменены.
Указ от 30 ноября 1994 г. N 2137 впоследствии был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики" (пункт 5) в связи с невозможностью введения на территории Чеченской Республики чрезвычайного положения, режим которого определен Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". Названный Закон по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования.
За период с момента издания и до отмены Указа от 30 ноября 1994 г. N 2137 предусмотренные в нем меры, которые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были, и, следовательно, действие этого Указа не привело к их ограничению или нарушению. С учетом изложенного Конституционный Суд Российской Федерации считает, что в отношении данного Указа подлежит применению часть вторая статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, если к началу или в период рассмотрения дела акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу и его действием не нарушены права и свободы граждан.
4. Указом Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" Правительству Российской Федерации дано поручение, реализуя его полномочия в соответствии с пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Данный Указ адресован Правительству Российской Федерации и в силу статьи 90 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязателен для исполнения. В соответствии с ним Правительству надлежало в пределах своих конституционных полномочий устранить имевшие место в Чеченской Республике нарушения статьи 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности, а также создание вооруженных формирований. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции Российской Федерации.
В запросе Совета Федерации оспаривается полномочие Президента Российской Федерации поручить Правительству применение особых мер, включая использование Вооруженных Сил, для защиты в соответствии со статьями 80 и 82 Конституции Российской Федерации основ конституционного строя, суверенитета и государственной целостности, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах допускается лишь в рамках санкционированного Советом Федерации чрезвычайного или военного положения. Однако из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения.
Конституционным основанием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 являются статьи 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность.
Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации задач во исполнение указов Президента.
Поручая Правительству Российской Федерации использовать "все имеющиеся у государства средства", Президент вместе с тем, как видно из текста Указа, исходил из того, что использование этих средств ограничено полномочиями Правительства, установленными пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство Российской Федерации, среди прочего, осуществляет меры "по обеспечению государственной безопасности" и "по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью". Указание "использовать все имеющиеся у государства средства" не может быть истолковано как предоставление Правительству полномочия действовать вне рамок, установленных для него Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
В преамбуле Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 обоснованно приводится ссылка на содержащийся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации запрет деятельности, направленной на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни.
Однако признание этой деятельности, находящейся "вне закона", не имеет правового значения, так как искажает текст приведенной конституционной нормы и не имеет оснований в действующем законодательстве.
5. В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством.
Верховный Совет СССР, ратифицировав 4 августа 1989 года Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), поручил Совету Министров СССР подготовить и представить в Верховный Совет СССР предложение о внесении соответствующих изменений в законодательство. Однако это поручение не было исполнено. Тем не менее положения данного Дополнительного протокола о гуманном обращении со всеми лицами, не принимавшими непосредственного участия или прекратившими принимать участие в военных действиях, о раненых, больных, о защите гражданского населения, объектов, необходимых для выживания гражданского населения, установок и сооружений, содержащих опасные силы, о защите культурных ценностей и мест отправления культа подлежат применению обеими сторонами вооруженного конфликта.
Вместе с тем ненадлежащий учет данных положений во внутреннем законодательстве послужил одной из причин несоблюдения правил названного Дополнительного протокола, согласно которым применение силы должно быть соизмеримо с целями и должны прилагаться все усилия к тому, чтобы избежать ущерба гражданским лицам и их имуществу.
6. На момент издания Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 законодательное регулирование допускало использование Вооруженных Сил Российской Федерации для защиты государства не только от внешних угроз, но также для собственно защиты населения, территории и суверенитета (статья 1 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "Об обороне") и для защиты от внутренних угроз, направленных против личности, общества и государства, включая его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность (статья 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности").
Президент Российской Федерации, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции (статья 11 Закона Российской Федерации "О безопасности"). При этом Конституция Российской Федерации и законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.
Такая позиция законодателя подтверждается и деятельностью Государственной Думы в связи с положением в Чеченской Республике и с изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166. Принимая Постановление от 23 декабря 1994 года, Государственная Дума заявила, что разоружение созданных в этой республике незаконных регулярных вооруженных формирований, оснащенных танками, ракетными установками, артиллерийскими системами и боевыми самолетами, "без использования сил армии невозможно в принципе". Подобные ситуации не охватываются основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях, предусмотренными Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" (пункт "б" статьи 4, часть третья статьи 21).
В ходе рассмотрения дела стороны неоднократно указывали на пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве об обеспечении обороны и безопасности. В Постановлении Государственной Думы от 13 января 1995 года "Об укреплении российской государственности и о мерах по выходу из кризиса, возникшего в связи с ситуацией в Чеченской Республике" также подтверждено, что "правовая основа использования Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск при обеспечении гарантий конституционного строя несовершенна". Исправить это надлежало законодателю, что своевременно сделано не было.
Такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Из возможности использования Вооруженных Сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства исходят также международные договоры, в которых участвует Российская Федерация и которые в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Учитывая подобные ситуации, международное сообщество формулирует в Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года (Протокол II) правила относительно защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
7. Основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил.
Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний. Нормативное содержание отсутствует в связи с этим и в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, которым они приняты. Таким образом, эти документы не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации, и, следовательно, производство по их проверке на основании пункта 1 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
8. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры во исполнение действующих законов Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166, в том числе и связанные с ограничениями конституционных прав и свобод. Большинство из этих мер по своему объему, содержанию и условиям применения не выходят за пределы тех ограничений, которые в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции", законами Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" (пункт 3 Постановления), и, следовательно, соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, предписание части 5 абзаца первого пункта 3 Постановления о "выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики" не может рассматриваться как тождественное установленному пунктом 22 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" праву милиции "не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий".
Предписание части 5 абзаца первого пункта 3 Постановления не может опираться и на полномочия внутренних войск, установленные пунктом "г" части второй статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", поскольку эти полномочия, совпадающие по своему содержанию с предусмотренными пунктом 22 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции", могут применяться внутренними войсками только в условиях правового режима чрезвычайного положения.
Часть 5 абзаца первого пункта 3 Постановления фактически ограничивает установленное статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей установление ограничений прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом.
В абзаце втором пункта 6 рассматриваемого Постановления Временному информационному центру при Роскомпечати предписывается немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.
В соответствии с частью пятой статьи 48 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Таким образом, абзац второй пункта 6 рассматриваемого Постановления вводит новые основания и порядок лишения журналистов аккредитации, не предусмотренные законом. Это противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Прекратить на основании статьи 68 и части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики".
2. Признать, что Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принят в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, и соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащиеся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан (часть 5 абзаца первого пункта 3), а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта (абзац второй пункта 6), не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации.
4. Прекратить на основании статьи 68 и пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины Российской Федерации.
5. Проверка конкретных действий сторон в ходе вооруженного конфликта с точки зрения соблюдения Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и частей первой, второй и третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и должна быть осуществлена другими компетентными органами.
В соответствии со статьями 52 и 53 Конституции Российской Федерации и Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и злоупотреблений властью должны быть обеспечены эффективные средства правовой защиты и компенсации причиненного ущерба.
6. Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).
7. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА А.Л. КОНОНОВА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г., ОТ 30 НОЯБРЯ
И 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. И ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.

1. Исследуя и оценивая акты Президента и Правительства Российской Федерации, касающиеся известных событий в Чеченской Республике, Конституционный Суд отступил от требований части 2 статьи 74 Закона о Конституционном Суде о необходимости учитывать не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием или правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Расчленение этих актов на отдельные положения, оценка их изолированно друг от друга и вне контекста их понимания правоприменителем и наступивших последствий не позволяет, особенно в данном случае, выявить их подлинный смысл, дает неправильное представление об их нормативности именно вследствие некорректности употребленной терминологии, умолчаний или намеренного по политическим мотивам искажения сути принимаемых решений, противоречивости и неясности ряда формулировок, допускающих произвольное толкование.
В целом же Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. по смыслу, содержанию, предмету регулирования, целям и даже по наименованию представляют собой единую совокупность последовательных и взаимодополняющих решений одного и того же вопроса - восстановления влияния федеральной власти в Чеченской Республике силовым вооруженным путем.
2. Рассматриваемые акты являются по сути известными в мировой и отечественной практике так называемыми исключительными законами (чрезвычайными указами и т.п.), рассчитанными на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Из Конституции Российской Федерации (статьи 56, 87, 88, 102), действующего законодательства вытекают лишь два способа регулирования правового режима таких ситуаций - военное и чрезвычайное положение. Их характеризует, как правило, чрезвычайное усиление военно-административных полномочий, введение для данных случаев дополнительных ограничений прав и свобод граждан, применение для охраны порядка и безопасности силовых методов (в том числе вооруженных) как главное решающее средство разрешения экстраординарных ситуаций и конфликтов. Все характерные признаки военного и чрезвычайного положений отчетливо просматриваются в анализируемых решениях.
Так, наиболее откровенный засекреченный Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике. "Мероприятия" согласно прилагаемому плану осуществляются в зоне конфликта с 6 часов 1 декабря 1994 г. В этих целях предусмотрено создание "особых форм управления" (п. 4) под эгидой военных, в том числе так называемая "группа руководства" (п. 2). Руководителю этой группы (министру обороны!) предоставлены особые исключительные полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности, право привлечения к ответственности должностных лиц вплоть до отстранения их от выполнения служебных обязанностей (п. 3).
Между прочим, объединенное командование военизированных сил разных ведомств возможно только в исключительных случаях (ст. 18 Закона о чрезвычайном положении) и недопустимо в обычных условиях, о чем прямо высказался Конституционный Суд в своем первом решении от 14 января 1992 г., однако группа продолжает существовать и после отмены Указа.
На группу возложено, в частности, обеспечение "разоружения и ликвидации вооруженных формирований", организация "особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения" (п. 4). Мероприятиями также предусмотрено закрытие административных и воздушных границ республики, введение особого пропускного режима на границе. Режима усиленной охраны объектов повышенной опасности (п. п. 4, 5, 14), организацию специально ориентированных информационных, идеологических, дипломатических и т.п. мер.
Известно, что на основании данного Указа, оформившего фактически решение Совета безопасности от 26 ноября 1994 г., на территорию Чеченской Республики были введены вооруженные силы Министерства обороны и войска МВД, где с применением авиации, артиллерии и другого тяжелого вооружения были начаты широкомасштабные военные действия. Официально необъявленные, но фактически введенные меры чрезвычайного характера неоспоримо повлекли массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан, что не позволяло Конституционному Суду, даже если акт и был отменен впоследствии, уклониться от его оценки и прекратить производство ввиду прямого запрета в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде.
3. Указ от 9 декабря 1994 г. по наименованию и сути вполне идентичен предыдущему и является открытым вариантом того же самого решения Совета безопасности, ссылку на которое он прямо содержит, включая совпадающие формулировки причин, целей и способов разрешения конфликта. Предназначенный для опубликования, он не предлагает перечня конкретных мер и избегает упоминания о чрезвычайном положении, однако в своей общей беспредельной формуле не только полностью охватывает действующий на тот момент секретный указ, но и фактически предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства" для достижения названных целей.
Указанная формулировка не содержит каких-либо различий и ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой ценой.
Именно так это и было воспринято правоприменителями и исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны, применение неизбирательных средств массового поражения, массовая гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения жилых и производственных объектов, экологически опасных сооружений, культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с т.н. "зачисткой территорий", создание абсолютно беззаконных фильтрационных пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и пыток.
4. Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. издано одновременно и во исполнение вышеназванного Указа. Как было установлено в судебном заседании данное Постановление составом Правительства не обсуждалось и не было результатом коллегиального решения, что само по себе дискредитирует порядок его принятия (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
В Постановлении признается, что на территории Чеченской Республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных формирований вплоть до уничтожения военной техники и что в этой зоне вводится "комплекс мер", включая целый ряд ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом о чрезвычайном положении, но без его упоминания и обозначения характера правового режима.
Аргументы стороны, издавшей акт, что перечисленные репрессивные меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел, не представляются убедительными. Законодатель однозначно отнес эти меры к чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 Закона "О чрезвычайном положении", откуда они и были текстуально воспроизведены в Постановлении 9 декабря. Ряд мер (проверка документов, досмотр транспорта и т.п.) применяются органами милиции в обычной обстановке только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и гарантий ("при наличии достаточных оснований подозревать" и т.п.), чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3 Постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера имеется ссылка на "иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией" органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 г.
Анализ указанных выше актов в их совокупности с учетом практики их применения и фактических последствий позволяет идентифицировать употребленные в них термины "ликвидация вооруженных формирований" как вооруженный конфликт немеждународного характера, "мероприятия по разоружению" - как режим чрезвычайного положения, а формулу "все имеющиеся у государства средства" - как неограниченные полномочия исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации.
В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех указанных актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные для исполнения неопределенным числом лиц.
5. Ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не обладают неограниченными полномочиями в принятии решений, в том числе и в сфере защиты конституционного строя. Принимая меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Президента связан "установленным Конституцией порядком" (ст. 80 ч. 2 Конституции Российской Федерации), Конституцией и Федеральными законами (ст. 90 ч. 3), общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, являющимися частью правовой системы (ст. 15 ч. 4). Аналогичным образом ограничены и полномочия Правительства (ст. ст. 114, 115 ч. 1). Ни в части 1 статьи 15, ни в статье 82, ни в других конституционных нормах не содержится каких-либо иных скрытых полномочий Президента и Правительства Российской Федерации, позволяющих им выйти за пределы, очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим запретам и ограничениям.
Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55 ч. 3, 56, 80 ч. 2, 87, 88, 90 ч. 3, 102 ч. 1 п. п. "б", "в" Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего Конституции Закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1969 г.
Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме того, противоречат  статьям 87 и 90 ч. 3 Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона "Об обороне" от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, т.к. она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (ст. 90 ч. 3 Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражением агрессии, нанесения агрессору поражения, выполнения международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.
По этим же основаниям Конституционный Суд должен был признать не соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г., утверждающий Основные положения доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому акту придают реализованные Президентом полномочия, предусмотренные п. "з" статьи 83 Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона "Об обороне", а также сами особенности "официально принятых в государстве взглядов", сформулированных в нормативной форме именно в той части, где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень случаев использования вооруженных сил.
Как указывалось выше, рассматриваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации по существу предоставляли их исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий, обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании Маршал В.Г. Куликов подтвердил, в частности, что командованию и тем более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов грубейшим образом были нарушены нормы, содержащиеся в Женевской конвенции 1949 г., дополнительных протоколах к ней и прямо относящиеся к данному случаю нормы второго протокола от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Указанные акты Президента и Правительства Российской Федерации не содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию, так и по вытекающим из него последствиям ими был нарушен целый ряд конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе статьи 17 - 23, 25, 27, 29 ч. ч. 4, 5, 35, 40 ч. 1, 42, 45 ч. 1, 46, 48 ч. 2, 52, 53, 55 ч. 3 Конституции Российской Федерации.
6. Не представляется убедительным с конституционной точки зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты, о целесообразности и крайней необходимости предпринятых мер.
Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако их нельзя признать однопорядковыми. Статья 2 Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит Человека, его Права и Свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип настоящей Конституции был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.
Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденцию и в силу части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия и в статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно, вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.
Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства - участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений". "На национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций представляются явно несоизмеримыми с декларированными целями и предполагавшимся результатом.

0

16

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО
ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О
МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ
ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ
ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И
СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И
ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ
ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и Постановления Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую систему. Путь от подписания до их реализации силовыми действиями прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать причинно-следственную связь Указов Президента и Постановления Правительства с известными трагическими событиями в Чеченской Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой - высшей конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом месте (статья 82). Он является их конституционным гарантом (статья 80). Согласно 18-й статье Конституции именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и принятие законов и действий законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения. Разве можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно говорить о защите государственной целостности Российской Федерации, если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на неприкосновенность жилища (статья 25), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (статья 27) и др. Растоптано достоинство личности (статья 21).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить Человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чечне режима, и таковыми они были фактически, выглядит неискренним. Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С.А. Ковалева, "лицемерные документы" (стенограмма 13 июля 1995 года, с. 13). И чтобы понять истинное содержание необходимо с учетом части 2 статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых Указов Президента и Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях (это также нашло подтверждение в процессе). Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его Указам.
1. Прекращение КС производства по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" со ссылкой на часть вторую статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Неопубликование как и последующая отмена Указа от 30 ноября 1994 года не дают оснований для отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение производства по такому делу не является обязанностью Конституционного Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть прекращено.
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона, поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента Российской Федерации вопрос не получил разрешения в Конституции России или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Суда по Указу от 30 ноября 1994 г. N 2137, я полагаю, что им допускалось использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее ограничения и нарушения прав и свобод граждан. Указ не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее конкретные нормы.
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции, и соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу выход Конституционного Суда за пределы предмета обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о компетенции в соответствии со статьями 93 и 94 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Таким образом, использование Судом двойной формулы итогового решения по делу противоречит части 3 статьи 74 и статье 87 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Пункт "м" статьи 71 Конституции даже при очень большой натяжке не может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и безопасность; оборонное производство; ..." находятся в ведении Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви федеральной власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции, устанавливающей разделение властей.
Не подтверждает конституционность Указа часть 4 статьи 78 Конституции. В ней нет и намека на право Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо делегировать подобные полномочия Правительству. Они обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83 - 89 Конституции. Более того, часть 2 статьи 80 предписывает, что он принимает меры "по охране суверенитета Российской Федерации ..." в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в Постановлении Суда ссылки на статьи 82 (часть 1) и 87 (часть 1), поскольку они определяют отдельные элементы статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а не полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166 Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 часть 3 статьи 90 Конституции, устанавливающая иерархическое место Указов и распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию. Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью наоборот - для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на пункт "ж" части 1 статьи 114 Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме двух случаев, как настаивал на процессе С.М. Шахрай) вправе делать это по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом правовом государстве Президенту придется восстанавливать конституционный строй в каком-либо из субъектов Федерации с помощью армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий и в действующих Федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства Российской Федерации в области обороны (статьи 5 и 6 Закона "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта. Это естественно, ибо они имеют иное предназначение - "для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" (статья 10 часть 2). Часть 3-я данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, но "только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации".
Законы "О воинской обязанности и военной службе" (статьи 35 и 36), "О статусе военнослужащих" (статья 24) не могут корректировать статью 10 Закона "Об обороне", поскольку прямо не регулируют использование Вооруженных Сил внутри страны.
Закон "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутреннего конфликта и никоим образом не может быть истолкован в пользу конституционности актов Президента и Правительства.
Отнесение к объектам безопасности государства его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности (статья 1), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности (статья 12) еще не означает, что они могут быть использованы для разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в пределах определенной законом компетенции".
Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства и опять же "в пределах своей компетенции" (статья 10 часть 3). В Законе нет ни одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности, как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства (статья 5); не были выполнены требования, согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом" (статья 7). Отсутствие в них конкретных полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты, восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской Федерации также отвечает характеристике ее как демократического правового государства.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статья 3 (часть 1) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Суда, определили, что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде не предписывают Суду рассматривать и разрешать дела о соответствии как Конституции, так и федеральным конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в том числе указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации. Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный закон. Решение вопроса о конституционности указов Президента, постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их Судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из презумпции конституционности последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и Правительства возможно лишь при условии подтверждения конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
4. Постановление Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об "экстраординарной" ситуации в Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не были введены ни правовой режим чрезвычайного, ни военного положения, а использован "особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации". Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой "федеральной интервенции", допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности.
5. Конституционный Суд ограничился признанием не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 только пунктов 3 (абзац 1, часть 5) и 6 (абзац 2) Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", оставив без надлежащей оценки акт в целом, без общего вывода о его конституционности либо неконституционности. Я считаю названное Постановление Правительства неконституционным в целом, поскольку его нормы логически вытекают из Указов Президента от 30 ноября 1994 г. и 9 декабря 1994 года, воспроизводят их положения, предписывают фактически те же меры, мероприятия и т.д. Оно неконституционно в силу смещения полномочий Президента и Правительства, недопустимости возложения на Правительство обязанности "использовать все имеющиеся у государства средства", означающее свободный, ничем и никем не ограниченный выбор Правительством мер, средств и форм их применения.
6. Не могу согласиться с прекращением производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также о проверке самих основных положений этой доктрины. Выводы Суда о том, что положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, не имеют юридически обязательного характера и не могут проверяться Конституционным Судом на их соответствие Конституции России, а Указ Президента не может считаться действующим впредь до внесения в него необходимых изменений, я воспринимаю как недоразумение. Утверждение Указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта.
Указ Президента от 2 ноября 1993 года и основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе нормативные предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению, предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение. Здесь важно заметить, что в соответствии со вторым разделом "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации (пункт 2) законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Так как основные положения военной доктрины изначально содержали формулу о допустимости использования Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов, в этой своей части они противоречат разделу второму Конституции и поэтому не должны применяться.
7. Акты Президента и Правительства, ставшие предметом рассмотрения в Конституционном Суде, находятся в противоречии с международными обязательствами Российской Федерации. В 1989 году мы ратифицировали дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Присоединяясь к протоколу, мы пообещали, что никогда не будем в качестве метода военных действий "подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения" (статья 14), и никогда объектом нападения не должны становиться "установки и сооружения, содержащие опасные силы", "даже в тех случаях, когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие потери среди гражданского населения" (статья 15).
Вместо заключения. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики - субъекта Российской Федерации - сложилась "экстраординарная" ситуация, когда отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система конституционных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан, возникла угроза целостности Российского государства. Все это диктовало необходимость восстановления конституционного строя в Республике.
Однако какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. И никакие ссылки на "целесообразность", "обстоятельства" не в состоянии оправдать неконституционность рассмотренных актов. Использованию Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов (тем более - неправомерному!) всегда существует альтернатива, сохраняется возможность мирных переговоров, компромиссов, политических решений. Только следуя этому курсу, создавая условия для заинтересованного участия всех субъектов в государственно-правовом объединении, можно обеспечить суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность.
В последнее время все более очевидным становится стремление определенных кругов российского руководства и некоторых средств массовой информации объяснить чеченскую трагедию эксцессами исполнителей и возложить на них всю вину, сделать Вооруженные Силы заложниками политики. Никто не хочет платить за допущенные стратегические просчеты, за то, что предполагаемый бескровный блицкриг обернулся затяжными крупномасштабными боевыми действиями, унесшими многие тысячи человеческих жизней. Но отвечать должны и в первую очередь те, кто принимал политические решения, и лишь затем - все остальные в рамках "эксцессов исполнения".



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В.Д. ЗОРЬКИНА О ПОСТАНОВЛЕНИИ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛУ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ
ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И
ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ
1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ
ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

1. Конституционный Суд проделал большую работу. Эта работа позволяет сделать определенные выводы. Они состоят в том, что ситуация в Чеченской Республике на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекает из тех материалов, которые имеются в распоряжении Суда. И здесь у меня нет расхождений с теми, кто дает самые крайние оценки случившемуся.
Почему же в таком случае я заявляю особое мнение? Потому, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает соответственно применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение? Нужно было выяснить правовые параметры происшедшего и действовать соответственно. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Но в том-то и дело, что качество имевшей место ситуации и ее конкретные юридические признаки не были выявлены. Надлежащая доказательственная база для юридического определения данной экстраординарности не была собрана. И мы не знаем, с чем конкретно имеем дело. Что это было: мятеж, война или нечто выходящее и за рамки этих понятий?
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. Если Президент полагал, что нельзя было действовать по закону о чрезвычайном положении или закону об обороне, то почему он не выступил с законодательной инициативой о внесении нужных поправок к этим законам? И наконец, если это требовало слишком много времени, то ведь после принятия новой Конституции уже сложилась практика ускорения нормативно - юридического регулирования жизненно важных процессов без ломки правовых процедур. Уже много раз чисто нормативные указы Президента по различного рода весьма острым и актуальным вопросам принимались с опережением соответствующих законов, то есть раньше, чем создавалась надлежащая законодательная база под эти указы. Так, экономическая жизнь страны в очень большой степени строится в логике опережающих нормативных указов при параллельном внесении в парламент необходимых законопроектов. Почему такой механизм не был задействован для решения конфликта в Чечне?
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя.
Поэтому нужна иная доказательственная база. Могут спросить: чего не хватает конкретно? Не совсекретные агентурно-оперативные материалы были бы, по моему мнению, нужны Суду в первую очередь, хотя для определения качества экстраординарности необходимо и их детальное исследование возможно в закрытом заседании. Слишком велик риск при неправильно принятом решении, слишком велика ответственность. И все же главное, что требуется Суду для адекватного решения - это материалы заседаний Совета Безопасности, а также Правительства Российской Федерации по событиям в Чечне, стенограммы этих заседаний и прилагаемые к ним материалы. Я имею в виду все заседания по этой теме, включая те заседания, на которых принимались решения о вводе войск, и те информационно - аналитические материалы, которые служили базой для принятия решений. Всего этого не предъявлено. Не осуществлен также вызов в суд всех лиц, участвовавших в принятии решений, включая самого Президента. Без этого невозможно определить качество экстраординарности и формат необходимых мер.
2. В своем решении Суд постановил, что он "не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер" (стр. 7). Действительно, КС решает "исключительно вопросы права" (ст. 3 ФКЗоКС). Но решает вопросы права чего? Право - не пустая форма. Содержание-то при этом какое? Выборы средств (тем более когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) - это вопрос не только политический, но и юридической целесообразности, то есть именно вопрос права. Суд же своим утверждением вывел за рамки права вопрос о политической целесообразности и адекватности мер, т.е. фактически отказался от исследования их юридического характера. А без такого исследования невозможно было приступить к оценке, соответствуют ли рассматриваемые акты Конституции.
3. Необходимо было, как это предписано Законом о Конституционном Суде, исследовать фактические обстоятельства, насколько это относится к сфере конституционного судопроизводства (статья 3); выяснить обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, исследовать соответствующие доказательства (статьи 49, 50, 67); оценить не только буквальный смысл рассматриваемых актов, но и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой (статья 74); оценить эти акты не в их изолированности, а исходя из их места, которое они заняли в существующей, действующей системе правовых (нормативных и ненормативных) актов (статья 74). Все эти требования играют ключевую роль. Не выполнив их, Суд не сможет выяснить объективную истину по делу и, следовательно, принять обоснованное, правильное решение.
К сожалению, Суд не выяснил многих других обстоятельств (помимо отмеченных выше в п. 1), имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств. В своем решении КС ограничился главным образом оценкой лишь буквального смысла указов и не оценил смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся применительной практикой в той степени, в какой это входит в предмет конституционного судопроизводства, не исследовал причинно - следственные связи применительно к вопросам данного дела, приказы "силовых" министерств и ведомств, которым эти акты адресованы, - все то, без чего невозможно понять реальный смысл, действие и последствия рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства.
Суд полагает, что содержащееся в Указе от 9 декабря 1994 г. предписание "использовать все имеющиеся у государства средства" означает средства в рамках закона, а слова о том, что деятельность, направленная на подрыв безопасности государства, находится "вне закона", поскольку они помещены в преамбуле Указа, не имеют юридического значения (стр. 11 Постановления КС). Но без исследования фактической реализации данного Указа невозможно оценить подлинный смысл указанных выражений. А смысл этот может быть и неконституционным. Все зависит от того, как их истолкуют правоприменители на практике.
Если рассматриваемые акты, как признал КС, конституционны, тогда массовые нарушения прав человека и огромные разрушения гражданских объектов (о чем упоминалось на процессе) - это тоже конституционно или это результат "отдельных эксцессов" исполнителей, прежде всего действий армии, которая вышла из подчинения своему Верховному Главнокомандующему? Но ведь, приняв указ об использовании Вооруженных Сил в Чечне, Президент специально обратился к воинам, что они находятся под защитой Конституции. И тогда что же? Суд ответа на этот вопрос не дал, заявив, что такого рода действия должны быть оценены "другими компетентными органами". Действительно, "другие органы", а именно суды по уголовным делам выяснят вопрос о том, совершил ли кто конкретно уголовно наказуемые деяния. Но вопрос о причинно-следственной связи между буквой рассматриваемых актов и практикой их применения должен был рассмотреть именно Конституционный Суд. Не сделав это, он не имел права давать итоговую оценку конституционности президентско-правительственных актов.
Суд не выяснил, когда был (и был ли фактически) отменен Указ от 30 ноября 1994 года, были ли данным Указом нарушены конституционные права граждан. Не было исследовано, действовал ли на самом деле в качестве нормативного юридического акта указ об основных положениях военной доктрины. В таком случае Суд не имел достаточных оснований прекратить производство по делу в отношении данных актов.
4. В этой ситуации, какое бы итоговое решение по существу вопроса (то есть о конституционности или неконституционности рассматриваемых актов) ни было принято, оно будет уязвимым с позиций собственно правовых. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.
5. Сознавая всю меру ответственности за принимаемые решения и всю критичность сложившейся ситуации, Конституционный Суд должен был бы заявить следующее.
1) События в Чечне на момент введения федеральных войск действительно имели экстраординарный характер. Однако качество этой экстраординарности не определено ввиду недостатка доказательственной базы. Суду не предъявлены все необходимые документы. В этих условиях не ясен объем превышения прав исполнительной власти. Не ясны юридическая форма и содержание рассматриваемой ситуации, имеет место неопределенность, угрожающая самим основам конституционного строя и принципам правового государства. Долг Суда снять эту неопределенность.
2) Состояние исследования в Суде событий в Чечне обладают той недоговоренностью и недовыявленностью, которые недопустимы с правовой точки зрения и особо разрушительны в условиях, когда трагедия в Чечне очевидно для всего народа становится картой в политических, а точнее просто в политиканских баталиях. Недоговоренность и недовыявленность должны быть сняты. Конституционный Суд проведет глубокое расследование чеченской истории, глубокого разбирательства ее природы и сути. Суд обращается к Президенту с требованием предоставить ему для этого всю необходимую информацию. Президент должен издать соответствующее распоряжение, обязав все ведомства к содействию работы Суда по данным вопросам и оговорив категорическую недопустимость сокрытия от Суда какой-либо официальной информации со ссылками на закрытость этой информации и ее причастность тайнам государственной безопасности. Следует понимать, что большей угрозы государственной безопасности, чем та, которая уже возникла, просто не может быть.
3) Суд приступает к доследованию начатого дела немедленно, наметив четкий план действий и сроки завершения работы. С учетом выполнения поставленной задачи и предстоящего объема работы оптимальный срок - три месяца. По результатам работы будет принято соответствующее решение КС.
4) Ввиду экстраординарности сложившейся ситуации вплоть до завершения работы КС по данному делу должен быть объявлен мораторий на военные действия в Чечне. В случае его нарушения федеральные войска должны реагировать соответствующим образом. Ни вывод войск из Чечни, ни компромиссы в ущерб конституционному строю России в этой ситуации столь же невозможны, как и любые другие крайности. Все политики, представляющие народы нашей страны, должны понять меру своей ответственности. Наивно было бы в этих условиях любой из сторон рассуждать о чьих-то победах. Мы у грани, за которой народы России просто могут исчезнуть в столь масштабных братоубийственных конфликтах и войнах, по отношению к которым чеченская трагедия может стать эпизодом мирного прошлого.
Предложенный вариант решения адресуется не только к оценке прошлого, но и к настоящему и будущему. Как хранитель Конституции, конституционного развития страны Конституционный Суд должен проявить настойчивость и мудрость и отказаться от любых решений в условиях сокрытия от него информации. В противном случае будут дискредитированы в глазах народа и институт, и сама сущность правовой власти. Пройдет немного времени - и общество поймет, что правда в таком и только в таком решении. Скоропалительность также неприемлема сейчас, как и уклончивость. От нас ждут внятной позиции, и общество не простит нам ее отсутствия.
Именно поэтому я в соответствии со статьями 67 и 69 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настаивал на возобновлении рассмотрения вопроса по данному делу.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" N 1833 ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г.,
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ
1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ
ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ
ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ,
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО
КАВКАЗА" (СОКРАЩЕННЫЙ ВАРИАНТ)

На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" N 2137 от 30 ноября 1994 года, помеченного грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде говорится именно о действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта, и поэтому Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции РФ по существу, имея при этом, в частности, в виду, что согласно части 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом нарушена логика подхода к оценке проверяемых Судом актов: если в одном случае результаты их реализации признаны не имеющими значения для вывода об их конституционности, в другом именно последствия реализации (по мнению Суда, их отсутствие) положены в основу содержащегося в пункте 1 Постановления Конституционного Суда РФ решения.
2. Оцениваемые Конституционным Судом РФ акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В данном контексте противоречит Конституции РФ содержащаяся в пункте 2 Постановления Конституционного Суда посылка о существовании у Президента РФ исключительных полномочий на основе надпозитивного права государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции РФ принципа, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемыми "эксцессами исполнителя". Конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя.
3. В менее общем плане обращаю внимание на пункт 1 Указа Президента РФ N 2166 от 9 декабря 1994 года, которым Правительству РФ в соответствии с пунктами "д" и "е" статьи 114 Конституции РФ поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" статьи 114 Конституции РФ), но лишь при условии, что речь идет об обычных конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем требование об использовании "всех имеющихся у государства средств" сопрягается с содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная на реализацию антиконституционных целей (часть 5 статьи 13 Конституции РФ).
Таким образом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в статье 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в части 5 статьи 13 Конституции РФ.
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона. Тем самым у граждан отчуждаются неотчуждаемые и принадлежащие каждому человеку от рождения права и свободы, что является нарушением статей 17, 18, 19 Конституции Российской Федерации.
Данным Указом Президента Российской Федерации предопределяется нормативное содержание Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, которое одновременно может рассматриваться как форма официального толкования акта главы государства. В частности, в пункте 1 настоящего Постановления Министерству обороны вменяется (совместно с МВД РФ) осуществить разоружение незаконных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия - уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и тяжелое вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и подразделений Вооруженных Сил РФ против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд ограничительных мер для граждан, характерных обычно для чрезвычайного положения. При этом, однако, не установлены ограничения для действий органов государства и их должностных лиц, на которых возложено исполнение данного акта, не определены масштабы применения военной силы и не указаны гарантии защиты гражданского населения, предусмотренные Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем самым не соблюдены обязательства по международным договорам РФ, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью ее правовой системы.
Таким образом, имеется причинно-следственная связь между проверяемыми актами и жертвами и разрушениями в Чеченской Республике. Неадекватность этих актов и особенно мер по их реализации потребностям восстановления конституционного строя им самим придает характер посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Г.А. ГАДЖИЕВА
ПО ПУНКТАМ 2 И 3 РЕЗОЛЮТИВНОЙ ЧАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 31 ИЮЛЯ 1995 ГОДА

На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по пунктам 2 и 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года, соглашаясь с другими пунктами этого Постановления.
1. В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" отмечается, что "в соответствии с частью 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни".
Данная формулировка не соответствует положению, содержащемуся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку им регламентируется деятельность только общественных объединений, а не незаконных органов государственной власти и их силовых структур. Между тем в Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года констатировалось, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы депутатов в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики являются незаконными, а значит, и сами эти органы также незаконны.
Кроме того, статья 13 (часть 5) Конституции не предусматривает возможности объявления вне закона деятельности общественных объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" общественное объединение может быть ликвидировано только по решению суда. Каким образом и какими способами должна прекращаться деятельность органов государственной власти, признанных незаконными, действующим законодательством не урегулировано.
В пункте 1 рассматриваемого Указа Правительству Российской Федерации поручается в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Возникает необходимость истолкования, что имеется в виду в Указе под "всеми имеющимися у государства средствами". При толковании нормативных актов, проверяемых на их соответствие Конституции, следует исходить из презумпции конституционности этих актов и исчерпать все допустимые методы интерпретации исследуемого акта, прежде чем объявлять о его неконституционности.
Интерпретируя положение Указа о применении "всех имеющихся у государства средств" в свете конституционных принципов, и прежде всего принципа правового государства (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации), можно утверждать, что это положение предполагает только законные средства и исключает незаконные (поощрение наемничества в Вооруженных Силах, оказание вооруженной помощи оппозиции и т.д.).
Однако в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", принимая решение по делу, необходимо оценить не только буквальный смысл пункта 1 Указа Президента Российской Федерации, но и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа". Именно поэтому Указ Президента от 9 декабря 1994 г. N 2166 и Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. N 1360 следует рассматривать как единую и нераздельную цепь нормативных актов.
Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это подтверждается тем, что в пунктах 3, 4, 6 Постановления содержатся нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Президент "является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", что он "принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" и что он вправе делегировать свои полномочия Правительству.
На основании статей 114 (пункт "ж" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Правительство в своем Постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положения, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3) Конституции, и Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и обладал ими.
Причем если в условиях чрезвычайного положения устанавливается только исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан (часть первая статьи 22 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"), то абзац седьмой пункта 3 Постановления Правительства от 9 декабря 1994 г. N 1360 свидетельствует о том, что перечень вводимых ограничений прав граждан не является ни исчерпывающим, ни временным. При этом рядом Указов Президента Российской Федерации, касающихся Чеченской Республики, были установлены особые формы государственного управления, что характерно для периода чрезвычайного положения.
Таким образом, Указом Президента и Постановлением Правительства от 9 декабря 1994 года был создан особый правовой режим, сопровождающийся ограничением прав граждан. Этот особый правовой режим не является ни режимом чрезвычайного положения, ни режимом военного положения. Однако, поскольку и при создании нормативной базы этого режима, и при его введении ограничиваются права и свободы человека и гражданина, в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществить такое ограничение прав и свобод можно было только путем принятия федерального закона.
Вся логика конституционного регулирования такого рода ситуаций подтверждает данный вывод. В силу статьи 56 (часть 1) Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение может быть урегулировано только федеральным конституционным законом. В соответствии со статьей 87 (часть 3) Конституции режим военного положения определяется только федеральным конституционным законом. Указы же о введении военного и чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации (статья 102, часть 1, пункты "б", "в" Конституции).
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей, предполагающий систему сдержек и противовесов. Применительно к сложившейся в Чеченской Республике ситуации это означает, что нормативное регулирование прав граждан могло быть осуществлено только федеральным законодателем.
Издавая рассматриваемые акты от 9 декабря 1994 года, Президент и Правительство Российской Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение государственного принуждения путем ввода войск, не сопровождаемое новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это предположение оказалось несостоятельным.
Такой крайний способ решения проблем, возникших в Чеченской Республике, как использование сил и средств Министерства обороны Российской Федерации для разоружения незаконных вооруженных формирований, включающих большое количество ополченцев, для уничтожения авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения, невозможен вне рамок определенного правового режима, связанного с ограничением прав и свобод граждан, даже если этот правовой режим и отличается от правового режима чрезвычайного либо военного положения.
Попытка Правительства в Постановлении от 9 декабря 1994 г. N 1360 во исполнение действующих законов предусмотреть комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая меры, связанные с ограничениями конституционных прав и свобод, подтверждает, что невозможно применение мер государственного принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок определенного правового режима, предусматривающего не только соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения прав и свобод граждан. Решение об использовании военной силы не может не сопровождаться особо опасным потенциальным вторжением власти в сферу прав и свобод граждан.
Свидетельством того, что предусмотренный данным Постановлением "комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" по сути дела является особым правовым режимом, служит его пункт 4, предусматривающий в том числе закрытие административных границ Чеченской Республики. Данное нормативное положение не может содержаться в Постановлении Правительства и противоречит Конституции Российской Федерации.
2. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства, предусмотрено статьей 90 Конституции Российской Федерации. В рамках принципа разделения властей допустимо использование в таком нормативном указе формулы: "Внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона, вытекающего из положений настоящего Указа".
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних сил для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80, 82, 87 (часть 1), 90.
Вместе с тем Указ Президента от 9 декабря 1994 г. N 2166 в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит статьям 10 и 55 Конституции Российской Федерации.

0

17

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Н.В. ВИТРУКА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137
"О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ
ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ
НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ
ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ
НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ
ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ
СЕВЕРНОГО КАВКАЗА", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833
"ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации и находится в составе Российской Федерации.
В 1991 - 1994 годах в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан. Эта ситуация требовала активных практических действий федеральных властей, не исключая применения силовых методов, направленных на восстановление действия Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" (в дальнейшем - "Указ Президента N 2137"), Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" (в дальнейшем - "Указ Президента N 2166"), Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" (в дальнейшем - "Постановление Правительства N 1360") и Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики" <*> (в дальнейшем - "Указ Президента N 2169") составляют систему, объединенную единством предмета регулирования, целей и задач по решению одних и тех же проблем. Указы Президента Российской Федерации и Постановление Правительства Российской Федерации направлены на восстановление конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают систему соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации, направленную на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого ряда.
--------------------------------
<*> Стороны не ходатайствовали о проверке конституционности данного Указа Президента Российской Федерации.

Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется не только содержанием в них норм как правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и наличием норм специфического характера - норм - принципов, норм - целей, норм - программ, норм - рекомендаций. При таком понимании нормы все части нормативного акта имеют нормативное значение, включая и его преамбулу, которая определяет цели, характер и назначение всех других норм (норм - правил, норм - рекомендаций и т.д.), содержащихся в нормативном акте.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики со всеми вытекающими отсюда последствиями (ограничением ряда прав граждан и др.), предоставляет особые полномочия Группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю Группы, в том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он предоставляет исключительные полномочия Правительству Российской Федерации "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу распространения норм действующего законодательства на военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные настоящим Постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативен в силу того, что он отменяет нормативный Указ Президента N 2137, а также по тем основаниям, что он предусматривает, что Группа руководства по обеспечению законности, правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода времени, с новым распределением функций между ее руководителями. Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской Федерации предоставлялся ряд полномочий, в том числе не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов, вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их соответствие Конституции Российской Федерации. Так, целью Указа Президента N 2137 было осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Целью Постановления Правительства Российской Федерации N 1360 служит обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Указ Президента N 2169 преследовал цель обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики.
Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции Российской Федерации.
Уяснение содержания рассматриваемых актов в их логико - смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением. Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или военного положения предусматривается статьями 56, 87 (части 2 и 3), 88 Конституции Российской Федерации.
Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую невозможность введения Президентом чрезвычайного положения или военного положения, признавал, что вводимый правовой режим является особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого "федерального вторжения". Однако подобное "вторжение" федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно - правовую основу. Такой конституционно-правовой основы на момент издания рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства в Российской Федерации не было.
Специальный правовой режим требовал предварительного правового оформления и регулирования в форме федерального закона. В особенности это касается таких элементов указанного правового режима, как использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса и ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти в период с 1991 года по 1994 год могли на основании как Конституции РСФСР 1978 года (с последующими дополнениями и изменениями), так и Конституции Российской Федерации 1993 года инициировать и принять закон о правовом режиме восстановления конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в случаях неправомерного прекращения действия федеральной Конституции на территории субъекта Российской Федерации.
Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения, характеризуется, по крайней мере, двумя существенными особенностями.
Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации, спецподразделений ФСБ и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации, приведшем по существу к вооруженному военному конфликту немеждународного характера.
Вторая особенность состоит в существенном ограничении основных прав и свобод человека и гражданина.
Специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации, ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации. Ссылки представителя Президента и Правительства на положения законов "О безопасности", "Об обороне", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и других юридически некорректны, так как они предметно не регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории субъекта Российской Федерации, объявившего себя суверенным государством с выходом его из состава Российской Федерации.
Некорректной является и ссылка на "Основные положения военной доктрины Российской Федерации", утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, в той их части, в которой указывается на возможность использования Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации для разрешения конфликтов внутренней жизни российского общества и государства (внутренних военных угроз). Данный Указ Президента Российской Федерации является нормативным актом, в котором преобладают нормы - принципы, нормы - цели и нормы - программы. Указанная установка "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации и частям 2 и 3 статьи 10 Закона "Об обороне". Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, согласно части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому рассматриваемая установка "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Законом "Об обороне".
Президент Российской Федерации, издавая Указы N 2137, N 2166 и N 2169, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренными статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Обосновывая конституционность издания названных выше Указов, представитель Президента и Правительства ссылался на положения части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации. Представляется, что реализуя требования части 2 статьи 80, а также пункта "м" статьи 71, части 4 статьи 78, части 1 статьи 87 Конституции Российской Федерации, Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации), и он должен учитывать действие правового принципа в отношении всех должностных лиц государств: им разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом. Однозначно об этом говорит и сама статья 80 Конституции Российской Федерации, согласно части 2 которой Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На необходимость действия Президента в рамках его полномочий есть указание и в клятве Президента народу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу" (часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации).
Признание полномочий Президента Российской Федерации, не перечисленных в статьях 83 - 90 Конституции, исходя из тех целей и ценностей, в отношении которых Президент выступает гарантом и защитником (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации), означает введение в конституционную практику России института "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента.
Институт "скрытых (подразумеваемых)" полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Конституционный Суд, признав наличие существования "скрытых полномочий", исходя из содержания части 2 статьи 80 и других статей Конституции Российской Федерации, тем самым по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением.
Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для утверждения институтов демократии, формирования правового государства в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина. Принцип прямого действия Конституции в соответствии с положениями части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации не означает произвольного толкования ее положений, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166 по существу делегировал (передал) Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию "всех средств, имеющихся в распоряжении государства". Однако это противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет разграничение полномочий между Президентом как главой государства (часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, N 2166, N 2169 предоставили Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, равно как и Правительство Российской Федерации предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки полномочий, предусмотренных, в частности, пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий указанных выше федеральных государственных органов и высших должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой в Указе Президента N 2166: "всякая запрещенная деятельность находится вне закона".
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, о их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы Российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет) этого принципа. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а статья 18 Конституции устанавливает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации). Это конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в законах "О безопасности", "Об обороне", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и Постановления Правительства на применение "всех средств, имеющихся в распоряжении государства", и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской Республики, привело к нарушениям прав и свобод российских граждан, к тяжелым негативным последствиям для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" не соответствуют Конституции Российской Федерации по своему содержанию, ибо нарушают конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, закрепленного в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55, а также с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, так как их издание выходит за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку опубликования и введения его в действие, т.к. действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан и он не был опубликован, тем самым было нарушено требование части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". В соответствии с частью 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство относительно проверки конституционности данного Указа Президента Российской Федерации не может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу рассмотрения настоящего дела, но действием этого акта с 30 ноября по 11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку его принятия, так как оно не было принято Правительством Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов Президента и Правительства за конкретные правонарушения является предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как международном преступлении относится к компетенции международных судебных органов.
Нельзя не обратить внимание на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение в преамбуле Указа Президента N 2166 о том, что запрещенная деятельность в Российской Федерации "находится вне закона".
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного демократического государства в соответствии с требованиями части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации.



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА МОРЩАКОВОЙ Т.Г.
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 ГОДА
N 2137, УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 2166, ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 1360, УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 ГОДА N 1833

I

Конституционным Судом прекращено производство по проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", поскольку он утратил силу и был заменен другими актами. Согласно ч. 2 ст. 43 Закона о Конституционном Суде он вправе принять такое решение.
Однако Закон в таких случаях не исключает и продолжения производства. Полагаю, что в данном деле это было необходимо, учитывая экстраординарность мер, осуществление которых предусматривалось в соответствии с отмененным Указом. Фактически Указ планировал введение чрезвычайного положения. Отдельные его предписания имели нормативный характер и предполагали введение ограничений конституционных прав и свобод граждан. Это относится прежде всего к предписаниям пункта 4 об "организации установления особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения".
Вместе с тем, Указ был введен в действие с момента его подписания и считался не подлежащим опубликованию. Однако ни введение чрезвычайного положения, ни проведение при этом мероприятий, ограничивающих права граждан, не могут осуществляться на основании секретных актов, без их опубликования для всеобщего сведения.
При издании Указа, а также при принятии решения о том, что он вступает в силу с момента его подписания и не подлежит опубликованию, естественно, не предполагалось, что Указ не будет реализован. Если бы в соответствии с этим Указом планируемые мероприятия были осуществлены, то его действие привело бы к нарушению прав граждан. В такой ситуации Конституционный Суд был бы не вправе прекратить производство по проверке конституционности данного акта даже в связи с его последующей отменой.
Однако и принимая во внимание, что Указ N 2137 реально не действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений, ограничивающих права граждан, Указ уже в момент его издания не соответствовал по порядку введения в действие и опубликования Конституции РФ, а именно ее статье 15 (часть 3), предусматривающей, что "любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и законам.

II

1. Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству Российской Федерации, является распорядительным, а не нормативным актом.
Доводы Совета Федерации о том, что этот Указ, рассматриваемый в системе с изданным на его основе Постановлением Правительства, приобретает нормативное значение, необоснованны. Рассмотрение указанных актов в их взаимосвязи имеет значение для установления субъектов и содержания реализованных путем их издания правомочий, но не придает Указу N 2166 нормативного характера. Данный Указ не содержит материально-правовых норм, закрепляющих полномочия или ответственность Правительства. В нем нет и установлений о порядке принятия, опубликования и введения в действие какого-либо другого нормативного, в частности правительственного, акта, которые в соответствии с п. 3 части первой статьи 86 Закона о Конституционном Суде могли бы рассматриваться в качестве элементов нормативных предписаний, подлежащих проверке Судом. Оценка же конституционности Указа как распорядительного, правового акта не подведомственна Конституционному Суду, который разрешает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов (статья 125, часть 2 Конституции, п. "а" части первой ст. 3 Закона о Конституционном Суде).
2. Однако в запросе Совета Федерации о проверке конституционности Указа N 2166 от 9 декабря 1994 года фактически оспаривается компетенция Президента. Совет Федерации утверждает, что названным Указом нарушено установленное Конституцией разграничение полномочий между органами государственной власти, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах возможно только при чрезвычайном или военном положении и без согласия Совета Федерации не допускается. Следовательно, Совет Федерации настаивает на своей компетенции при решении данного вопроса.
Таким образом, обращение в Конституционный Суд вызвано, по существу, спором о компетенции. При разрешении такого спора предметом рассмотрения в Конституционном Суде могут быть не только нормативные, но и иные правовые акты или действия правового характера.
3. Совет Федерации в данном случае вправе оспаривать в Конституционном Суде компетенцию Президента, реализованную в издании ненормативного Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166. Советом Федерации ранее было принято несколько постановлений (от 8 декабря, 17 декабря 1994 года и 19 января 1995 года), в которых Президенту предлагалось дать поручения органам исполнительной власти о неприменении силы на территории Чеченской Республики до принятия в соответствии с Конституцией РФ решения по этому вопросу компетентными органами. Такое предварительное обращение к государственному органу, компетенция которого оспаривается, предусмотрено пунктами 5 и 6 ст. 93 Закона о Конституционном Суде РФ в качестве условия допустимости рассмотрения спора о компетенции.
Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд не связан доводами сторон, в том числе их обоснованием процедуры, в которой может быть проверена конституционность акта, т.е. в данном случае ходатайством Совета Федерации рассмотреть Указы Президента в порядке проверки нормативных актов.
Суд вправе перейти к другой предусмотренной Законом процедуре и проверить оспариваемый в данном деле распорядительный акт как предмет спора о компетенции, поскольку это соответствует содержанию обращения и фактически соблюдены условия допустимости такого спора.
4. Суд, руководствуясь статьей 94 Закона о Конституционном Суде, рассматривает такие споры исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
Результатом рассмотрения спора о компетенции должно быть подтверждение или отрицание конституционных полномочий органа государственной власти издать акт правового характера (ст. 95 Закона). При этом вопрос об оценке содержания распорядительных ненормативных актов не возникает, так как это содержание исчерпывается осуществленным полномочием.
Вывод Конституционного Суда о том, что Указ Президента N 2166 принят в пределах его конституционных полномочий (пункт 2 постановления), реализует возможности оценки распорядительного акта Президента в споре о компетенции, предусмотренные частью первой ст. 95 Закона.
Проверяя наличие конституционной компетенции, осуществленной посредством принятия ненормативных правовых актов, Конституционный Суд воздерживается от исследования их реализации. Исполнение подобных актов не является правоприменительной практикой по смыслу Закона о Конституционном Суде. Такая практика имеет значение лишь для выявления содержания правовых норм, но не распорядительных предписаний. Результаты исполнения последних - предмет исследования других судов.

III

Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" в соответствии со ст. 115 Конституции РФ издано во исполнение как Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166, так и иных действующих законов, что видно из текста Постановления. Проверке с точки зрения соответствия Конституции подлежали только его нормативные положения (п. "а" часть 2 статьи 125 Конституции РФ, ст. ст. 84 - 87 Закона о КС РФ). Однако некоторые из них по своему характеру являются вторичными нормативными предписаниями, так как воспроизводят нормы действующих законов, и даже при сомнении в их конституционности не могут быть проверены в данном деле Конституционным Судом по собственной инициативе.
Вместе с тем введение каких-либо новых нормативных ограничений прав граждан Постановлением Правительства (или иным подзаконным актом) противоречит ст. 55 (часть 3) Конституции, поскольку согласно этой конституционной норме такие ограничения допускаются не иначе как на основании федерального закона. Конституционный Суд, исходя из этих посылок, признал неконституционным ряд ограничений, содержащихся в рассматриваемом Постановлении.
Однако по тем же мотивам не соответствует Конституции положение части 2 абзаца первого п. 3, допускающее "проверку документов в местах скопления граждан". Такая мера по действующему законодательству возможна только в режиме чрезвычайного положения. Ее введение Постановлением Правительства без объявления такого положения нарушает статью 31 Конституции РФ, гарантирующую право граждан на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Нормативное правоограничивающее и неконституционное содержание имеет также абзац первый п. 4 Постановления, предписавший Министерству внутренних дел Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на свободу передвижения, закрепленным в ст. 27 Конституции. "Закрытие границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка, что допускается пунктом "ж" части первой ст. 23 Закона РФ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ".


ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.М. АМЕТИСТОВА

Поддерживая Постановление Конституционного Суда по существу рассматриваемого дела, выражаю свое особое мнение в связи с процедурой, примененной Судом в отношении Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта".
В Указе Правительству Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. При этом из Указа следует, что это поручение дается Правительству в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство, среди прочего, осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В сочетании с такой отсылкой к упомянутым положениям Конституции указанная формула об использовании всех имеющихся у государства средств не может быть истолкована как предоставление Президентом Правительству каких-либо иных полномочий, кроме тех, которые уже предписаны Правительству Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Это подтверждается и в самом Постановлении Конституционного Суда (пункт 4 мотивировочной части).
Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, других органов и лиц, а значит, этот Указ не является нормативным.
Однако в соответствии со статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации и статьей 3 (пункт "а" части первой) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации.
Поэтому считаю, что разрешение вопроса о конституционности Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации и производство по делу в отношении этого акта следовало прекратить в соответствии со статьей 68 и на основании пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

0

18

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 января 1996 г. No. 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием главы администрации Алтайского края Л.А. Коршунова, заместителя главы администрации Алтайского края, начальника государственно - правового управления администрации Алтайского края В.П. Колесовой, доктора юридических наук В.В. Невинского - представителей стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания А.А. Сурикова, доктора юридических наук С.А. Авакьяна - представителей стороны, принявшей оспариваемый акт,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос администрации Алтайского края о проверке конституционности положений статей 44, 45, абзаца 2 части четвертой статьи 71, абзацев 11 и 12 статьи 73, статьи 77, частей второй и третьей статьи 81, части первой статьи 82, части второй статьи 83, части второй статьи 84, статьи 85 и части второй статьи 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения представителей сторон, выступления специалиста - начальника управления Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями А.И. Казакова, а также приглашенного в заседание председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике В.Г. Тарасенко, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Оспариваемые в запросе администрации Алтайского края положения Устава (Основного Закона) Алтайского края регламентируют вопросы образования краевых органов государственной власти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок. Поскольку Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является допустимым.
2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. В запросе администрации Алтайского края оспариваются положения одиннадцати статей Устава Алтайского края. По мнению заявителя, эти нормы не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как установленная ими система органов государственной власти края противоречит основам конституционного строя, принципу разделения властей и вытекающей из него самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивает право граждан участвовать в управлении делами государства, в частности в выборах главы исполнительной власти края, нарушает единство системы органов государственной власти, а также установленный Конституцией Российской Федерации порядок правового регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77, часть 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).
Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.
Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.
Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений. Для организации системы государственной власти в Российской Федерации существенное значение имеет конституционное положение, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), что должно обеспечиваться при конституировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Заявитель оспаривает конституционность статей 44, 45 и абзаца 11 статьи 73 Устава, которые определяют компетенцию Законодательного Собрания по установлению порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов, утверждению положений об этих фондах, а также установлению порядка пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели.
Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно. Исходя из этого правила установление Законодательным Собранием порядка образования названных фондов, утверждение соответствующих положений и отчетов об исполнении не могут квалифицироваться ни как нарушение Конституции Российской Федерации, ни как вмешательство в управленческую деятельность администрации края, так как по существу речь идет о реализации представительной властью своих бюджетных полномочий, что само по себе не нарушает общего баланса полномочий законодательных и исполнительных органов.
Кроме того, отнесение к компетенции Законодательного Собрания установления порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов соответствует Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" (статья 22).
Соответствует Конституции и законодательству Российской Федерации и положение статьи 45 Устава о том, что администрация края пользуется кредитами в порядке, установленном Законодательным Собранием. Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 2 октября 1995 года в статью 45 Устава внесено изменение, уточняющее, что порядок получения и выдачи кредитов на хозяйственные и социальные цели устанавливается федеральными законами и законами края (а не Законодательным Собранием). Такое изменение, не затрагивая по существу содержания статьи, текстуально делает ее более точной с точки зрения соответствия Конституции и законодательству Российской Федерации.
5. Предметом запроса является также статья 77 Устава, согласно которой деятельность Законодательного Собрания не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти Российской Федерации и края; приостановление деятельности Законодательного Собрания, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания.
По мнению заявителя, предписания данной статьи выводят Законодательное Собрание из-под юрисдикции Российской Федерации. Между тем в Уставе зафиксировано, что правовые основы осуществления государственной власти в крае устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами края, а организация и осуществление государственной власти в крае основываются на общих принципах организации и осуществления государственной власти в Российской Федерации. Ничто в статье 77 Устава не указывает на иное.
В то же время Конституция Российской Федерации не содержит указаний в отношении права федеральных органов государственной власти прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов Российской Федерации в силу презумпции соответствия этой деятельности Конституции и законодательству Российской Федерации. Для разрешения споров в сфере компетенции органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации и федеральные законы предусматривают использование согласительных процедур, обращение в соответствующие суды, другие правовые механизмы.
Часть первая статьи 77 Устава исключает также возможность роспуска Законодательного Собрания главой администрации края. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. Законодатель, предусматривая или не предусматривая ее, должен исходить из сбалансированности полномочий этих властей.
6. По утверждению заявителя, закрепленная в Уставе организация системы органов государственной власти в Алтайском крае не соответствует статье 10 Конституции Российской Федерации, не создает достаточной системы сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной властью, не обеспечивает баланса между ними. В связи с этим им оспаривается ряд статей Устава, которые Конституционный Суд Российской Федерации оценивает как по отдельности, так и в совокупности.
Согласно абзацу 2 части четвертой статьи 71 Устава право подписывать законы края предоставлено председателю Законодательного Собрания.
Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.
Абзац 12 статьи 73 Устава относит к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры администрации, внесение в них изменений и дополнений (аналогичное полномочие содержится в также оспариваемой части второй статьи 81 Устава). Данное положение не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления краем и структура органов краевой администрации утверждаются представительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт "а" части первой статьи 48).
Часть третья статьи 81, часть первая статьи 82, часть вторая статьи 83, часть вторая статьи 84, статья 85 и часть вторая статьи 87 Устава, по мнению заявителя, содержат положения, которые нарушают баланс властей в пользу законодательной власти, неправомерно ограничивают полномочия исполнительной власти. Заявитель выделяет следующие положения: глава администрации избирается Законодательным Собранием; Законодательное Собрание утверждает структуру Совета администрации и основных руководителей администрации и может выразить недоверие им, отстранить от должности не только главу администрации, но и значительный круг должностных лиц администрации, а именно первого заместителя главы администрации, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края; глава администрации обязан ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти края.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.
Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
Эти требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в статье 95 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такое раздельное представительство становится бессмысленным, если оба представителя - председатель Законодательного Собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом.
Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности указанных в части третьей статьи 81 Устава должностных лиц без согласия Законодательного Собрания. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (статья 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого. Возможные злоупотребления правом отправлять администрацию в отставку сдерживаются, когда глава администрации обладает правом роспуска представительного органа. Законодатель должен решать эти вопросы в их взаимосвязи, обеспечивая сотрудничество и взаимное доверие двух властей.
Заявитель оспаривает конституционность части второй статьи 84 Устава, которая предусматривает возможность отстранения от должности главы администрации края на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава, законов края. Однако освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности.
Предусмотренная частью второй статьи 87 Устава обязанность главы администрации ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
Таким образом, установленный Уставом порядок наделения полномочиями главы администрации и других ее должностных лиц в совокупности с правом отстранения их от должности, введением обязанности главы администрации по представлению Законодательному Собранию ежегодных докладов о деятельности исполнительной власти края, ограничением самостоятельности исполнительной власти при осуществлении возложенных на нее задач, наделением представительного органа власти функциями, выходящими за пределы законотворчества, создает явный дисбаланс в полномочиях властей, перевес законодательной власти, приводит к осуществлению представительным органом не свойственных ему функций в сфере исполнительной власти.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи 72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: статью 44; статью 45 (в редакции от 2 октября 1995 года); абзацы 11 и 12 статьи 73; статью 77; часть вторую статьи 81; часть вторую статьи 84 при условии, что она предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления; статью 85 как не устанавливающую обязательность ухода в отставку должностных лиц, которым Законодательное Собрание выразило недоверие; часть вторую статьи 87 постольку, поскольку она не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10, следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: абзац 2 части четвертой статьи 71 в части, предусматривающей полномочие председателя Законодательного Собрания подписывать законы края; часть третью статьи 81 в части, требующей согласия Законодательного Собрания на освобождение от должности перечисленных в ней должностных лиц; абзац 2 части первой статьи 82.
Признать часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Алтайского края.

Конституционный Суд
Российской Федерации



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)
АЛТАЙСКОГО КРАЯ

Администрация Алтайского края оспаривает конституционность отдельных положений, содержащихся в статьях 44, 45, 71, 73, 77, 81 - 85, 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края, полагая, что Законодательное Собрание края, его председатель наделяются рядом не свойственных им полномочий, что нарушает конституционный принцип разделения властей, их самостоятельность, соответствующий механизм сдержек и противовесов.
При проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края (как и любого другого субъекта Российской Федерации) необходимо учитывать следующие правовые позиции и вытекающие из них требования.
1. Принцип разделения властей означает не только самостоятельность каждой из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в пределах своих полномочий, но и их взаимодействие и сотрудничество, что обусловлено единством государственной власти, необходимостью обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты других основ конституционного строя.
Однако модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны), федеративной формой государственного устройства. Субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении организации государственной власти при соблюдении основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов Российской Федерации.
При отсутствии федерального закона субъекты Российской Федерации вправе устанавливать собственную организацию государственной власти самостоятельно, соблюдая требования Конституции Российской Федерации. Более того, практика конституционно - уставного регулирования данной сферы общественных отношений есть своеобразный правовой эксперимент, позволяющий опробовать разнообразный опыт конструирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе действия принципа разделения властей и в дальнейшем учесть накопленный опыт в развитии и совершенствовании конституций республик, уставов краев и областей как субъектов Российской Федерации.
Необходимость допущения разнообразия в построении системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения властей диктуется и другим обстоятельством. Конституция Российской Федерации и тем более реальная действительность дают основания считать, что сами субъекты Российской Федерации разнообразны. Они отличаются не только по названиям, но и по своей государственно - правовой сути, а следовательно, и по своему статусу. Это республики, признанные государствами, края и области, города федерального значения - Москва и Санкт - Петербург (Москва одновременно имеет статус столицы Российской Федерации), автономная область, автономные округа (часть из которых находится в составе краев и областей). Все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, как гласит статья 5 (часть 4) Конституции Российской Федерации, лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации (не говоря об их фактическом положении в экономике, в социальной сфере и т.д.) есть объективная тенденция. В этих условиях ускорение в унификации структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации преждевременно и может сыграть негативную роль в реализации принципа реального федерализма. Об этом свидетельствует и практика разнообразия в установлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С учетом сказанного Конституционный Суд может подстерегать опасность опережения им федерального законодателя, известного ограничения его возможностей, забегания вперед в развитии и сочетании принципов унификации и разнообразия (индивидуализации) в организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, что может иметь отрицательные последствия для установления подлинного федерализма.
2. При оценке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края следует подходить к ним системно, комплексно, с учетом всех норм, содержащихся в Уставе. С точки зрения действия принципа разделения властей в этом отношении заслуживает особого внимания статья 87 Устава о взаимодействии главы администрации края с краевым Законодательным Собранием. В ней содержатся инструменты системы сдержек и противовесов, предотвращения перекосов в балансе законодательной и исполнительной властей. Оспариваемые администрацией Алтайского края положения Устава с точки зрения их конституционности в своей основе не носят глобальный характер, со всей определенностью свидетельствующий о нарушении конституционного принципа разделения властей. Более того, эти положения Устава не могут быть оценены на предмет их конституционности исходя лишь из принципа разделения властей. Здесь должны быть учтены и другие конституционные принципы - народовластия, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, гласности и открытости всех органов государственной власти.
И еще один немаловажный фактор. Законодатель на федеральном уровне, равно как и законодательные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации учитывают стратегические цели организации государственной власти и другие неправовые факторы (социально - экономические, политические, духовные, традиции, национальные и иные особенности населения и др.), то есть исходят из принципа целесообразности в рамках конституционности. Конституционный Суд, согласно закону, непосредственно в своем решении не может исходить их принципа целесообразности, но иметь в виду последствия своих решений может и должен. Поэтому Конституционный Суд в своей деятельности, видимо, не исключает принципа самоограничения и не всегда должен стремиться к опережению либо к подмене законодателя.
3. По ряду оспариваемых положений Устава Алтайского края предусмотрено принятие соответствующих законов края (часть третья статьи 81, статья 83 и др.). Это также осложняет проверку Конституционным Судом оспариваемых положений Устава, так как в эти положения Конституционный Суд вынужден вкладывать тот смысл, который может быть не воспринят при принятии закона края. Иными словами, Конституционный Суд должен в известном смысле угадывать волю законодателя в крае (области).
Относительно конкретных оспариваемых положений Устава Алтайского края:
1. Определение полномочий, порядка формирования, основ организации и деятельности администрации Алтайского края, его главы составляет прерогативу Законодательного Собрания края. По нашему мнению, требования статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако такого единства системы нет по отношению к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Тем более данное конституционное положение не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Возможны и различные способы избрания (выборов) главы администрации края. Данный вопрос может и не быть предметом федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. При избрании главы администрации края краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием, как это предусмотрено частью второй статьи 83 Устава, не нарушается принцип народовластия, а также принцип прямых выборов в государственные органы субъектов Российской Федерации, так как перечень государственных органов, формирование которых осуществляется на основе прямых выборов, дается в конституциях республик, в уставах краев (областей). Даже при формировании органов местного самоуправления тем же Уставом Алтайского края допускается, что глава администрации может наряду с избранием непосредственно населением избираться соответствующим представительным органом местного самоуправления либо даже назначаться на должность соответствующим представительным органом местного самоуправления по контракту по результатам конкурса (см. часть вторую статьи 101 Устава). И это положение Устава не оспаривается администрацией края.
Установление особого порядка избрания (выборов) главы администрации края - высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти края - прерогатива самого края как субъекта Российской Федерации в лице его Законодательного Собрания. По данному вопросу нет каких-либо установлений либо ограничений ни в федеральном законе, ни в Федеративном договоре. Признание данного положения Устава не соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу оценку степени демократизма порядка избрания главы администрации края, но не его правовую оценку с точки зрения конституционных положений и ведет к подмене законодателя на федеральном уровне, ибо только он может учитывать действие принципа целесообразности, характер и степень демократизма того или иного порядка избрания главы администрации края.
Вполне возможно, что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, в частности, установить прямое избрание не только президентов республик, но и глав администраций краев и областей.
2. Не вызывает сомнений с точки зрения конституционности положение Устава Алтайского края об утверждении краевым Законодательным Собранием структуры администрации края. Не противоречит этому исходному положению и утверждение Законодательным Собранием края структуры Совета администрации как важнейшего коллегиального органа краевой администрации (квазиправительства) (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Ведь никого не удивляет определение на основе федерального конституционного закона порядка деятельности Правительства Российской Федерации (статья 114, часть 2, Конституции Российской Федерации), который включает и установление его структуры.
3. Подписание закона края председателем Законодательного Собрания (абзац 2 части четвертой статьи 71 Устава) не ущемляет и не противоречит конституционному принципу разделения властей, не создает дисбаланса в пользу законодательного органа, его председателя. Глава администрации края обладает широкими полномочиями в законотворческом процессе, имеет разнообразные правовые средства и рычаги влияния на этот процесс в целях изменения содержания принимаемого закона. Так, глава администрации края вправе участвовать в открытых и закрытых сессиях Законодательного Собрания; предлагать вопросы для включения в повестку дня сессии краевого Законодательного Собрания; вносить на рассмотрение краевого Законодательного Собрания проекты законов края и правовых нормативных актов, принимаемых краевым Законодательным Собранием; выступать с докладом или содокладом по вопросам повестки дня сессии краевого Законодательного Собрания; делегировать на сессии краевого Законодательного Собрания представителей администрации края с правом внеочередного выступления по обсуждаемому вопросу. Принятые Законодательным Собранием законы края и иные правовые акты направляются главе администрации края, который вправе в месячный срок со дня их получения обратиться в краевое Законодательное Собрание с предложением об их приостановлении, отмене, внесении изменений и дополнений, а также обжаловать их в судебном порядке (части первая и четвертая статьи 87 Устава).
4. Законодательное Собрание, как и любой представительный орган, имеет право контроля за соблюдением законов. Это право Законодательного Собрания, закрепленное в части второй статьи 61 Устава Алтайского края, не оспаривает администрация края. Пределы полномочий по осуществлению контроля за соблюдением законов различны. Они не могут противоречить принципу разделения властей при соблюдении обязательного требования: полномочия по контролю не должны затрагивать оперативную, исполнительно - распорядительную (управленческую) деятельность администрации края и ее структур. Это требование соблюдено в Уставе Алтайского края. В свете сказанного назначение и освобождение от должности первого заместителя главы администрации края, руководителей краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом главой администрации края с согласия Законодательного Собрания (часть третья статьи 81 Устава) вряд ли можно трактовать как ущемление прав главы администрации края, равно как и выражение недоверия Законодательным Собранием указанным должностным лицам, что является основанием для ухода их в отставку (статья 85 Устава), но не основанием для освобождения от должностей в связи с выраженным им недоверием. Такое же недоверие (ходатайство об отставке) указанным лицам может быть выражено в коллективном обращении (петиции) жителей края (часть вторая статьи 57 Устава).
Законодательное Собрание края вправе систематически получать информацию о деятельности исполнительной власти края. Поэтому вполне логично положение части второй статьи 87 Устава о ежегодном представлении главой администрации края Законодательному Собранию доклада о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края, что, естественно, не означает полную подотчетность администрации края Законодательному Собранию, в том числе оценку деятельности администрации края, ее главы на основе вышеуказанных докладов с последующими организационными выводами со стороны Законодательного Собрания.
Понятие самостоятельности исполнительной власти нельзя доводить до полной ее изолированности, ибо это противоречит принципу единства государственной власти в крае (области). Приведенные выше положения Устава Алтайского края соответствуют конституционным принципам народовластия (нашедшего подтверждение и в части второй статьи 57 Устава), гласности, уважения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат принципу разделения властей и не создают дисбаланса властей. Эти уставные положения тем более соответствуют реалиям современной действительности, требующей укрепления тесного взаимодействия и сотрудничества всех властей на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации во имя ценностей, закрепленных в статье 2 Конституции Российской Федерации.



МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО МОТИВАМ ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА
(ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ

В соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое мнение о несогласии с большинством судей по отдельным вопросам мотивировочной части Постановления.
1. Конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) не означает, что все субъекты Российской Федерации должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации указанный принцип должен закрепляться таким образом, чтобы конституционное право субъектов Российской Федерации было в целом согласовано с федеральным конституционным правом. Вместе с тем федеральное конституционное право и конституционное право субъектов Российской Федерации должно иметь не максимум, а минимум однородности. Однородность принципа разделения властей в федеральной Конституции и в основных законах субъектов Российской Федерации не означает унификации схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, выражаемой через полномочия соответствующих органов власти.
Унификация принципа разделения властей в основных законах субъектов Российской Федерации по образцу федеральной Конституции означала бы создание централизованной федерации. Между тем нельзя упускать из виду, что принципы федеративного государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) допускают диверсификацию принципа разделения властей. Конституционно предусмотренная возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов посредством заключения договоров подтверждает, что тенденция к формированию централизованной федерации не вытекает из смысла и духа федеральной Конституции. Из нее не следует, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, должно получать свой мандат только непосредственно от народа. Не противоречит Конституции Российской Федерации вариант избрания органа исполнительной власти специальными органами. В качестве примера может быть приведена Конституция Республики Дагестан, согласно которой Государственный Совет, возглавляющий исполнительную власть, формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан.
2. Тезис мотивировочной части Постановления, согласно которому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации), что должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходит из представления о том, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой единство, порождаемое субординацией. Между тем в понятие "единая система исполнительной власти" можно вкладывать и иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации может представлять собой единство координации, а не субординации.
В соответствии со статьей 71 (пункт "е") Конституции Российской Федерации к ведению федеральных органов отнесены федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, что свидетельствует об отказе от централизованного директивного планирования народного хозяйства. Вместе с тем Конституция в этой части ориентирует на широкое использование преимуществ программно - целевого планирования. Разработка такого рода программ с привлечением финансовых, материальных ресурсов как федеральных органов, так и органов субъектов Российской Федерации может осуществляться и на основе соглашений.
В связи с тем, что в ходе разработки и реализации программ в области экономического, экологического развития между федеральными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации складываются равноправные отношения (фактически - договорные), возникает вопрос о характере взаимоотношений между органами исполнительной власти. Можно ли федеральное Правительство рассматривать как вышестоящий исполнительный орган по отношению к правительству республики в составе Российской Федерации или к областной, краевой администрации?
Конституционные нормы не позволяют сделать вывод о том, что, скажем, правительство республики подчинено Правительству Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к сфере федеральных полномочий. Вывод о субординационно - подчиненном характере взаимоотношений можно было допустить, учитывая, что система исполнительной власти является "единой" (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации). Однако подобное допущение противоречит принципу разделения властей, на основе которого строится система государственной власти в республиках. Ведь если в гипотетической ситуации невыполнения каких-либо поручений Правительства Российской Федерации, даже относящихся к сфере федеральных полномочий, возникнет потребность в наказании главы исполнительной власти республики, сделать это невозможно, не нарушив принципы разделения властей и разграничения полномочий в федеративной системе.
Следовательно, в понятие единой системы исполнительной власти вкладывается иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и исполнительных органов субъектов Российской Федерации является единством взаимодействия (координации).



ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю.Д. РУДКИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)
АЛТАЙСКОГО КРАЯ

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю особое мнение по абзацу второму пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда по данному делу.
В абзаце втором пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционный Суд Российской Федерации признал часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края, закрепляющую выборность главы администрации краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием сроком на четыре года, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
В связи с этим полагаю необходимым привлечь внимание к статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительной органов государственной власти, установленными федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон отсутствует, но независимо от этого федеральная Конституция признает за субъектами Российской Федерации широкие полномочия по самостоятельному нормативному урегулированию организации и функционирования своих органов государственной власти, учитывающему исторический, национальный и другие аспекты государственного строительства в субъектах Российской Федерации и их региональные особенности.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации прямого указания на порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не случайно. Оно обусловлено федеративной природой России, а также децентрализацией государственной власти, рамки которой определяются действующей Конституцией Российской Федерации. Ее статья 3 устанавливает общий принцип организации государственной власти путем осуществления народом в качестве единственного носителя суверенитета своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как путем избрания непосредственно народом, так и путем формирования представительными учреждениями либо иным конституционным способом. Конституция Российской Федерации допускает различные варианты нормативного решения данной проблемы.
Избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации. На федеральном уровне это подтверждается тем, что ряд федеральных органов исполнительной власти формируется именно представительными органами. Не противоречит этому принципу и избрание главы исполнительной власти населением. В рамках предоставленного им Конституцией Российской Федерации права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти субъекты Российской Федерации сами определяют порядок формирования этих органов при условии соблюдения основ конституционного строя и общих для всей федерации принципов организации исполнительных и представительных органов государственной власти. Иначе возврат к жестко централизованной федерации с отчетливо выраженными тенденциями унитаризации неизбежен.
Таким образом, согласно Конституции России субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти - путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органом или даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.

0

19

Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N 3-П
"По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителя Верховного Совета Российской Федерации, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, М.А.Митюкова - народного депутата Российской Федерации, председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству; представителя группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, Е.А.Данилова - кандидата юридических наук, главного специалиста Конституционной комиссии Российской Федерации (представитель Верховного Совета Республики Татарстан как стороны, принявшей рассматриваемые нормативные акты, не явился),

руководствуясь частью первой статьи 165 Конституции РСФСР, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" (опубликованы в газете "Советская Татария" N 20 от 31 августа 1990 года, N 79-80 от 20 апреля 1991 года, N 251 от 17 декабря 1991 года и N 38 от 25 февраля 1992 года).

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", явились ходатайство Верховного Совета Российской Федерации и ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности указанных нормативных актов Верховного Совета Республики Татарстан.

В ходатайствах содержится требование признать Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года; статьи 1, 3, 4 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР"; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР" и постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующими Конституции РСФСР.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части третьей статьи 58 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные нормативные акты Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного ею статуса республики в составе Российской Федерации и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.

Руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Одним из основополагающих принципов построения Российской Федерации как суверенного федеративного государства является установление и развитие отношений между федерацией и республиками в ее составе, разграничение между ними вопросов ведения на основе Конституции РСФСР и соответствующих ей конституций республик в составе Российской Федерации. Республика в составе Российской Федерации, согласно статье 78 Конституции РСФСР, вне пределов прав Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В настоящее время идут процессы обновления федерации, направленные на развитие статуса республик в ее составе. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года подтверждает необходимость развития этих процессов.

Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации, опираясь на Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, декларации республик, входящих в ее состав, поддержал стремление народов строить Российскую Федерацию на принципах равноправия, добровольности объединения и сохранения целостности многонациональной страны.

Принятая вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР в статье 5 установила, что она является основой для разработки Конституции Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный Совет Республики Татарстан придает этому документу основополагающее юридическое значение.

Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия граждан республики, демократических принципов решения языковой проблемы.

Вместе с тем Конституционный Суд не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе Российской Федерации, Декларация о государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что республика состоит в Российской Федерации.

Исходя из Декларации, Закон Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" дал новую редакцию преамбулы, названия главы шестой, статей 64 и 70 Конституции республики, из которых изъяты положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, и о верховенстве законов России над законами Татарстана.

Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, не соответствует государственно-правовому статусу республик, закрепленному в статье 78 Конституции РСФСР, а также нарушает статью 71 Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.

Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Татарстана безусловного приоритета Конституции и законов республики на всей ее территории противоречит положениям статьи 78 Конституции РСФСР о необходимости соответствия конституции республики в составе Российской Федерации Конституции Российской Федерации, а также статье 81 устанавливающей, что законы Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе Российской Федерации.

Согласно статье 70 Конституции Республики Татарстан (в последней редакции) Конституция и законы Татарстана по вопросам республиканского ведения обладают верховенством на всей его территории. Это соответствует Конституции Российской Федерации, так как тем самым признается верховенство федеральных законов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения России и входящих в нее республик.

Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется с частью третьей статьи 78 Конституции РСФСР, по которой республика в составе России имеет Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках Российской Федерации на основе Конституции договоров между ними. Возможность заключения только таких договоров обусловлена частью второй статьи 4 Конституции Республики Татарстан при условии, что она не отрицает верховенства законов Российской Федерации.

Положения части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан противоречат части второй статьи 4 этой же Конституции, закрепляющей основной принцип федеративного конституционного строя, согласно которой государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РСФСР, а также статье 53 Конституции республики, предусматривающей обязанность гражданина Татарстана соблюдать российскую Конституцию.

Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)" разрабатываются новые основы организации Российской Федерации, государственного статуса республик в ее составе и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при заключении Федеративного договора и принятии новых конституций Российской Федерации и Республики Татарстан. Тогда станет возможной окончательная правовая оценка положений Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года и Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР".

2. В ходатайствах ставится вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР".

Статья 1 этого Закона предусматривает возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.

Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в содержащемся в части второй статьи 1 Закона "О референдуме Татарской ССР" перечне вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к Российской Федерации не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.

Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса Республики Татарстан по отношению к Российской Федерации противоречит статье 70 Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория Российской Федерации не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.

Статья 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение по вопросу, вынесенному на референдум, в том числе и о принятии, изменении или дополнении Конституции Республики Татарстан, может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.

Несоответствие статьи 33 Закона "О референдуме Татарской ССР" и статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе. Как Россия, так и Республика Татарстан в равной мере обладают конституционно закрепленным правом назначать и проводить свои референдумы (статья 5, часть первая статьи 87, часть пятая статьи 104, пункт 25 части первой статьи 109, пункт 6 части первой статьи 114 Конституции РСФСР; статья 5, часть первая статьи 75, пункт 16 статьи 92, пункт 5 статьи 101 Конституции Республики Татарстан).

Несовпадение Законов Республики Татарстан и Российской Федерации о референдумах не дает оснований для вывода о нарушении статьи 81 Конституции РСФСР, в которой установлено, что в случае расхождения закона республики в составе Российской Федерации с законом Российской Федерации действует федеральный закон. У этих законов разные объекты регулирования. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" устанавливает правила и процедуры, касающиеся лишь всероссийского референдума. В нем нет положений о референдумах в республиках в составе Российской Федерации. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" не является актом типа Основ законодательства Российской Федерации и входящих в нее республик. Республики самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения республиканских референдумов в пределах своего ведения. Законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами. В связи с этим нет оснований для вывода о том, что при расхождении тех или иных положений Закона Республики Татарстан с Законом Российской Федерации о референдуме должен действовать последний.

3. В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым на 21 марта 1992 года назначил в республике референдум с вопросом:

"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет").

Принятием данного постановления Верховный Совет Республики Татарстан реализует свои конституционные полномочия, связанные с практической организацией референдума. Однако постановление выступает и как средство формирования важнейших правовых установлений. В содержащейся в нем формулировке вопроса получило воплощение новое нормативное определение государственного статуса республики, опирающееся на осуществленные в последнее время изменения в Конституции республики и закрепленное в Декларации о государственном суверенитете республики. Вынося это определение статуса республики на всенародное голосование, Верховный Совет Республики Татарстан стремится придать ему качество нормы высшего уровня - утвержденной народом. Поэтому указанное постановление является не только правоприменительным актом, но и актом, имеющим нормативное значение, предопределяющим направление и содержание правотворческого процесса. Нормативный характер постановления определяется также последствиями его реализации, прямым влиянием любых результатов референдума на дальнейшее конституционное развитие как в республике, так и в России в целом.

При оценке конституционности рассматриваемого постановления Верховного Совета Республики Татарстан необходимо учитывать, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. В постановлении третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)" установлено, что в Российской Федерации гарантируется право народов на самоопределение (пункт 3). Это право может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.

В современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ратифицированных Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Согласно "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 года, право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть "создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса".

Наряду с этим статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 года "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом.

Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

В "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".

Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, Итоговом документе Венской встречи 1989 года, Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года и других международно-правовых актах.

Таким образом, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.

Согласно Конституции РСФСР Республика Татарстан является составной частью Российской Федерации (статья 71); территория Республики Татарстан входит в ее территорию и не может быть изменена без ее согласия (статья 70); Конституция Республики Татарстан должна соответствовать Конституции РСФСР (статья 78); Конституция РСФСР должна соблюдаться государственными и общественными организациями, должностными лицами (статья 4); изменение национально-государственного устройства Российской Федерации требует внесения изменений в ее Конституцию, что относится исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее высших органов государственной власти (пункт 1 статьи 72, пункт 3 части третьей статьи 104, пункт 12 части первой статьи 109).

Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.

Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР объявил о том, что он гарантирует территориальную целостность Российской Федерации и всех составляющих ее субъектов. Республика Татарстан, являясь частью России и находясь с ней в государственно-правовых отношениях, не вправе в нарушение Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке решать вопрос о своем государственно-правовом статусе. Единственно правомерным и справедливым в сложившейся ситуации средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать все заинтересованные субъекты федерации.

Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан в редакции постановления от 21 февраля 1992 года, Верховный Совет Республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума.

По существу, на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление. Это нарушает право граждан участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного значения, закрепленное в статье 42 Конституции Республики Татарстан и статье 46 Конституции РСФСР.

Часть формулировки, в которой указывается, что Республика Татарстан - субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и Российской Федерацией, и договорами между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и Конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе могут строиться только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров. Это не исключает возможности международных связей республик в составе Российской Федерации.

Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне Российской Федерации. Это подтверждается толкованием формулы и целей референдума, которое дано в Обращении Президиума Верховного Совета Республики Татарстан от 6 марта 1992 года к народу Республики Татарстан в связи с Обращением Верховного Совета Российской Федерации к Верховному Совету, Президенту и народу Республики Татарстан. В этом Обращении, а также в иных официальных документах и заявлениях руководителей Республики Татарстан Республика Татарстан рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения со странами Содружества, в том числе с Российской Федерацией, в соответствии с международными нормами.

Такое определение государственно-правового статуса Республики Татарстан противоречит не только Конституции РСФСР (статьи 70, 71, 78 и другие), но и Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан (статья 5) и Конституции Республики Татарстан (статья 4, часть вторая статьи 53).

На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой статьи 6, частью первой статьи 64 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положения части второй статьи 5 и статью 6 Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, ограничивающие действие законов Российской Федерации на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР.

2. Отложить разбирательство вопроса о конституционности других статей Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года до завершения определения государственно-правового статуса Республики Татарстан в процессе заключения Федеративного договора и принятия новых конституций Российской Федерации и Республики Татарстан.

3. Признать статьи 1, 2, 3 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" в единстве со статьями 4 и 53 Конституции Республики Татарстан соответствующими Конституции РСФСР при условии, что Республика Татарстан состоит в Российской Федерации.

4. Признать содержащееся в статье 4 Закона Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" положение о том, что "отношения Татарской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками строятся на основе Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками", не соответствующим Конституции РСФСР в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства Российской Федерации и означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации.

5. Признать часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР" (в единстве со статьями 4 и 53 Конституции Республики Татарстан) соответствующими Конституции РСФСР.

6. Признать постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующим Конституции РСФСР в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства Российской Федерации и означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации.

Согласно статьям 49 и 50 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" настоящее постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Согласно части второй статьи 65 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" с момента вступления в силу настоящего постановления все положения актов, признанные не соответствующими Конституции РСФСР, считаются недействующими.

Согласно части первой статьи 84 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" настоящее постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано во всех печатных органах, где было опубликовано постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан".



Особое мнение
судьи Конституционного Суда Э.М.Аметистова
по делу о проверке конституционности Декларации о государственном
суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года,
Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года
"Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики
Татарстан", Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года
"О референдуме Республики Татарстан", Постановления Верховного
Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении
референдума Республики Татарстан по вопросу
о государственном статусе Республики Татарстан"

Соглашаясь с другими пунктами Постановления Конституционного Суда, считаю необходимым высказать особое мнение по поводу Постановления Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", принятого в Казани 21 февраля 1992 года. Постановление выносит на референдум следующий вопрос:

"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?"

"Да" или "нет".

В ходатайствах правильно утверждается, что на референдум выносится вопрос об изменении существующего государственно-правового статуса Республики Татарстан и формах ее связей с Российской Федерацией. Такие связи переводятся целиком на договорный уровень.

Конституция РСФСР не только не запрещает использование договорных форм регулирования отношений Федерации и республик, но и прямо предусматривает такую возможность в ст.121 (5), п.10.

Эти формы уже получают воплощение в практике. Так, в Протоколе по итогам консультаций делегаций РСФСР и Республики Татарстан, состоявшихся 12 - 15 августа 1991 года в г.Москве, констатируется, что Российская Федерация согласилась ориентироваться на использование договорных форм регулирования отношений с Республикой Татарстан. В Соглашении Правительства Российской Федерации с Правительством Республики Татарстан об экономическом сотрудничестве от 22 января 1992 года предусматривается, что стороны самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность и заключают договоры по другим вопросам, представляющим взаимный интерес.

Вместе с тем Конституция РСФСР в ст.81 устанавливает обязательность действия законов РСФСР на территории всех республик в составе РСФСР. С учетом этого положения формулировка вопроса референдума входит в противоречие со ст.81 Конституции РСФСР и некоторыми другими ее статьями, отмеченными в Постановлении Конституционного Суда. Однако при оценке этих противоречий необходимо учитывать следующее. Вынося на референдум вопрос об изменении государственно-правового статуса Татарстана, Верховный Совет республики реализует право народа Республики Татарстан на самоопределение. Право на самоопределение изложено в ст.1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст.1 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года, в следующей формулировке: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие... Все участвующие в настоящем Пакте государства... должны в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

В принятой Генеральной Ассамблеей ООН "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" указывается, что способами осуществления права на самоопределение могут быть "создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом".

Международные пакты о правах человека ратифицированы Советским Союзом 18 сентября 1973 года и являются международно-правовыми обязательствами Российской Федерации как правопреемника СССР и члена ООН, что неоднократно подтверждалось высшими органами государственной власти Республики. Конституционный Суд РСФСР в своем Постановлении по жалобам Б.А.Альтговзена и М.Ф.Стадниковой от 4 февраля 1992 года подтвердил, что "согласно конституционным положениям (ст.28 Конституции РСФСР) РСФСР обеспечивает добросовестное выполнение обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных международных договоров". При этом Конституционный Суд в упомянутом Постановлении неоднократно ссылался на международно-правовые документы для подтверждения своих позиций по рассматриваемому делу. Все это дает основание считать, применительно к рассматриваемой формулировке референдума Республики Татарстан, что даже в случае констатации ее несоответствия каким-либо положениям Конституции РСФСР Российская Федерация обязана обеспечить проведение референдума, выполняя тем самым свои обязательства "поощрять осуществление права на самоуправление и уважать это право" согласно пактам о правах человека. Таким образом, в данном случае имеет место конфликт не только между Постановлением Верховного Совета Татарстана о референдуме и Конституцией РСФСР, но и между ст.28 Конституции РСФСР и теми ее статьями, которым не соответствует формула референдума. И этот конфликт должен быть разрешен в пользу ст.28, иначе Российская Федерация окажется не в состоянии выполнить свои международно-правовые обязательства.

Вместе с тем, закрепляя право на самоопределение в качестве одного из важнейших международно-правовых принципов, международное право рассматривает его в сочетании с другими основными правами человека, которые должны быть обеспечены и защищены в процессе самоопределения. С этой точки зрения сама по себе формула референдума страдает серьезными недостатками. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда по данному делу, в ней нарушено "требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум". Дело в том, что подтверждение суверенитета Татарстан и перевод его отношений с Российской Федерацией целиком на договорную основу может иметь разные последствия - от урегулирования таких отношений договорным путем, но в рамках Конституции РСФСР, до фактического и юридического выхода из РСФСР. Поскольку граждане не смогли бы в таких условиях сделать осознанный выбор в отношении государственных решений исключительной важности, тем самым было бы нарушено их право на свободное волеизъявление в ходе участия во всенародных обсуждениях и голосованиях (ст.42 Конституции ТССР и ст.46 Конституции РСФСР) и ведении государственных дел (ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах).

Однако 6 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Республики Татарстан принял Заявление, в котором указал, что "вопрос, вынесенный на референдум 21 марта, не предусматривает выход или невыход Республики Татарстан из состава Российской Федерации и государственное обособление Татарстана от России. Референдум имеет целью определить, отвечает ли интересам и воле народа Республики Татарстан конституированный Основным Законом республики переход ранее автономного Татарстана в статус суверенного государства, которое остается в едином с Российской Федерацией экономическом и геополитическом пространстве, но, исходя из общепризнанного принципа самоопределения и равноправия народов, соответственно строит свои отношения с Российской Федерацией, другими государствами, республиками по-новому, на основе равноправных договоров и делегирования на этой базе ряда правомочий органам Российской Федерации".

Делая это Заявление, Президиум Верховного Совета Татарстана указал, что оно является официальным толкованием вопроса, поставленного на референдум, основанным на п.7 ст.101 Конституции Республики Татарстан.

В соответствии с п.5 ст.32 Закона о Конституционном Суде РСФСР "Конституционный Суд РСФСР, проверяя конституционность нормативного акта, имеет в виду как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования...". Поэтому Конституционный Суд должен принять во внимание упомянутое толкование Президиума Верховного Совета Республики Татарстан.

В сочетании и с учетом этого толкования, а также всего сказанного выше считаю Постановление Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" соответствующим Конституции РСФСР.

13 марта 1992 года, Москва

0

Быстрый ответ

Напишите ваше сообщение и нажмите «Отправить»



Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 1. Основы конституционного строя. Статья 5